3 Oppbygging, bemanning og roller

3.1 Oppbygging

Påtalemyndigheten er inndelt i tre nivåer, jf. straffeprosessloven §§ 55, 56, 58 og 59. Det første nivået er integrert i politiet og er basert på en såkalt fremskutt, integrert påtalemyndighet, jf. punkt 2.3.3. Over politiet står statsadvokatene, som igjen er underordnet riksadvokaten. Kongen i statsråd, det vil si regjeringen, har i prinsippet en generell instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor riksadvokaten i enkeltsaker, se punkt 2.8. Denne myndighet er ikke benyttet i konkrete saker.

Den høyere påtalemyndighet er en fellesbetegnelse på alle statsadvokatregionene, Det nasjonale statsadvokatembetet, Økokrim og Riksadvokatembetet. Statsadvokatembetene blir ledet av en førstestatsadvokat. I Norge er alle statsadvokater embetsmenn.

Økokrim bryter med strukturen ved at enheten tar opp i seg de to første nivåene i påtalemyndigheten. Opprettelsen av særorganet for nærmere 30 år siden var et resultat av at etterforskingen og iretteføringen av alvorlig økonomisk kriminalitet var langt fra tilfredsstillende. Riksadvokaten har beskrevet det slik: «Økokrim ble født i smerte». Tilliten til hele strafferettsapparatet var utfordret, og man valgte ved etableringen av Økokrim å slå sammen nivå 1 og 2 i påtalemyndigheten, slik at de som ledet og hadde kunnskap om etterforskingen, skulle avgjøre tiltalespørsmålet med tilhørende ankekompetanse. Disse skulle også kunne oppnevnes som aktorer for Høyesterett. Det valget man her gjorde var med andre ord helt bevisst, og med et ønske om å bedre den totale innsats mot økonomisk kriminalitet i de mest alvorlige sakene.

3.2 Bemanningen

3.2.1 Et historisk tilbakeblikk

Etter de siste års vekst er det per 30. september 2016 ansatt 679 påtalejurister i politiet, og 128 statsadvokater i Norge. I tillegg kommer et ukjent antall påtalejurister ansatt i lederstillinger (politiinspektører). Dette representerer en betydelig økning de siste 50–60 årene. Førstestatsadvokat Runar Torgersen1 har i sin gjennomgang av påtalejuristens rolle pekt på at det i 1960 var

«184 påtalejurister i politiet, hvor besetningen i landets den gang 54 politidistrikter typisk bestod av politimesteren i tillegg til en politiadjutant og/eller politifullmektig (på Rjukan, i Kragerø og på Sandnes måtte politimesteren klare seg på egen hånd).»

I følge Ryssdal-utvalget2 var de tilsvarende tallene i 1988 på landsbasis 72 politiinspektører, 95 politiadjutanter og 93 politifullmektiger, totalt 260.

Den høyere påtalemyndighet har hatt en forholdsmessig sterkere vekst enn påtalemyndigheten i politiet. I henhold til Straffeprosessloven av 1887 § 74 annet ledd skulle det være minst 11 statsadvokater, og i 1960 var det faktiske antallet 12 fordelt på 10 regioner. Det var dessuten en statsadvokat og en riksadvokatfullmektig tilknyttet Riksadvokatembetet samme år. I 1988 var det ansatt totalt 26 statsadvokater i 9 statsadvokatembeter. Samme år var det ved Riksadvokatembetet, foruten riksadvokaten selv, ansatt en assisterende riksadvokat, en statsadvokat og to riksadvokatfullmektiger. Per oktober 2016 består Den høyere påtalemyndighet av 128 statsadvokater fordelt på Riksadvokatembetet, 10 regionale embeter, Økokrim og Det Nasjonale embetet.

Veksten i antall påtalejurister må ses i sammenheng med kriminalitetsutviklingen. I 1960 ble det etterforsket 38 700 forbrytelser, i 1986 ble det mottatt totalt 324 000 anmeldelser og i 2015 i overkant av 352 000.3 Antallet anmeldelser har vært synkende de senere årene noe Politiets årsrapport for 2015 viser. 2002 er året med flest anmeldte lovbrudd, med over 437 000 lovbrudd.4 Siden den gang har det vært en jevn nedgang.56

3.2.2 Utviklingen de senere år

Nedenstående tabell viser antall årsverk i politidistrikter, særorgan og andre enheter7 fordelt på stillingskategorier for perioden 2010–2015.89 I 2015 var det totale antall ansatte 15 273. Veksten har vært størst blant politiutdannede ansatt i politidistriktene, jf. foran i punkt 1.5.8.

Tallene viser at det på distriktsnivå i samme periode har vært en økning i antall årsverk for politistillinger på 964,2, mens det for juriststillinger i distriktene har vært en økning på 37,3 årsverk. For de sivile stillingene er antallet årsverk økt med 45,4. Det er kun fastsatt et krav om dekningsgrad på landsbasis for politiutdannede. Som gjengitt ovenfor i punkt 1.6.6 ble det i rapporten Politiet mot 2020 sagt at det er behov for tusen nye årsverk innenfor kategoriene sivile stillinger og juriststillinger. Frem til 2015 har økningen vært på ca. 600 årsverk.10

Kategorien «juriststillinger» omfatter mer enn påtalejuristene i politiet. Antallet påtalejurister både i politiet og Den høyere påtalemyndighet har økt de senere årene. For politiet ble det bevilget midler til ansettelse av 50 påtalejurister i 2015.11 Dette vises i kategorien «juriststillinger» ved at det er en økning på 52 årsverk i distriktene fra 2014 til 2015.

I forslaget til statsbudsjett for 2017 gjentar Justis- og beredskapsdepartementet følgende:

«Både politiet og den høyere påtalemyndighet har gitt uttrykk for bekymring for kvaliteten og kapasiteten på etterforskingen. For å styrke bemanningen i påtalemyndigheten i politiet har regjeringen i 2015 sørget for å øke bevilgningen til politiet med 29,7 mill. kroner, tilsvarende om lag 50 påtaleårsverk. Bevilgningen til Den høyere påtalemyndighet er i tillegg økt med 62 mill. kroner bl.a. til styrket fagledelse og 19 nye stillinger (derav 16 statsadvokatembetsstillinger).»

I Den høyere påtalemyndighet ble fire statsadvokater ansatt i 2014. En bevilgning til ansettelse av ytterligere tolv kom i 2015, og samlet sett over de to årene har det blitt ansatt 16 statsadvokater. Flere av de som ble ansatt i 2015, er konstituerte og ikke fast utnevnte. Det er for budsjettåret 2017 varslet at Den høyere påtalemyndighet vil måtte gå med en vakant stilling på grunn av budsjettsituasjonen.

3.3 Påtalejuristene i politiet

3.3.1 Budsjettet

Av statsbudsjettet for 2017 fremgår at politiet skal få 17,2 milliarder kroner. Dette skal dekke alle politiets oppgaver. Samtidig er man pålagt å spare inn 75,4 millioner kroner på en avbyråkratisering- og effektivitetsreform, 40 millioner gjennom anskaffelsesavtaler og prosesser samt 21 millioner gjennom innføringen av elektronisk post. Av betydning for påtalemyndigheten kan vises til at det i budsjettforslaget er satt av 26 millioner kroner til digitalisering av straffesakskjeden. På den annen side er det satt av 166 millioner kroner til 350 nye stillinger, primært rettet mot nyutdannede fra Politihøgskolen. Totalt 300 millioner kroner er dessuten gitt til politidistriktene som frie midler. Politidirektøren uttalte følgende om denne bevilgningen:

«Dette er en viktig satsning som vil bidra godt med å ta inn det etterslepet som etaten har. Med denne ekstrabevilgningen legges det til rette for å bidra til å redusere etterslep og ubalanser i etaten både når det gjelder politibemanning og midler til driften. Dette er viktig for at vi skal kunne levere gode publikumstjenester i parallell med gjennomføring av nærpolitireformen.»12

Av den totale økningen utgjorde endringen i måten man fører pensjonsforpliktelsene på 1,364 milliarder kroner.

Det er Politidirektoratet som fordeler budsjettmidlene. Det er imidlertid mange ulike oppgaver politiet står overfor. Det må derfor foretas prioriteringer. Regjeringen og Politidirektoratet satser på Nærpolitireformen og målet om en bemanning på to polititjenestemenn per 1000 innbygger i år 2020. Dette får betydning for bevilgningene som blir påtalemyndigheten til del.

3.3.2 Stillinger og stillingskategorier

Stillingskategoriene i påtalemyndigheten i politiet er politifullmektig, politiadvokat og politiadvokat 2. En del lederstillinger, for eksempel påtaleleder, har stillingsbetegnelsen politiinspektør. Sistnevnte stillingsbetegnelse er ikke forbeholdt jurister.

Politifullmektig er begynnerstillingen i påtalemyndigheten i politiet, og har normalt ikke fått tildelt utvidet påtalekompetanse. Det betyr at vedkommende kun kan treffe påtaleavgjørelser i de mindre alvorlige sakene, jf. straffeprosessloven § 67.

Politiadvokat 2 var ment å være en fagstilling som alternativ til en eventuell lederkarriere. Dette er normalt politiadvokater med lengre erfaring som kvalifiserer til denne stillingskategorien. Opprinnelig var det ønskelig med minst åtte års erfaring som påtalejurist. Praktiseringen og bruken av stillingskategorien varierer en del mellom de forskjellige distriktene.

Den største gruppen blant påtalejuristene i politiet er politiadvokatene.

3.3.3 Hvem styrer antall påtalejurister?

Det er politimesteren som har ansvaret for den totale driften av politidistriktet, herunder påtalemyndigheten. Det betyr at det er politimesteren som i utgangspunktet definerer hvor mange påtalejurister han eller hun til enhver tid mener utgjør en tilstrekkelig bemanning.

3.3.4 Dagens antall

Per 30. september 2016 var det ansatt 679 påtalejurister i politiet. Tilsvarende tall i 2008 var 500. Justis- og beredskapsdepartementet bevilget i 2014 midler til ansettelse av 50 påtalejurister i politiet, noe som medførte at antall ansatte økte fra 604 til 661 ved utløpet av 2015. Antallet årsverk er noe lavere, da det til enhver tid for eksempel er noen i permisjon. Dette utgjør mellom sju og ti årsverk over samme periode. Fordelingen per september 2016 var 66 politifullmektiger, 400 politiadvokater og 213 politiadvokat 2, se tabell 3.2.

I tabell 3.3 er inntatt antallet tiltredelser for årene 2012–2016, fordelt på faste (F) og midlertidige (M) stillinger. De faste ansatte er enten ansatt direkte i fast stilling eller har fått fast ansettelse senere.

3.3.5 Rekruttering

3.3.5.1 Rekruttering i Norge

Utgangspunktet for en god rekruttering til påtalemyndigheten burde være det beste. Selskapet Universum foretar årlige studentundersøkelser, også blant jusstudenter, om hvilke arbeidsgivere som fremstår som mest attraktive. Politiet har i en årrekke kommet på topp blant de 30 mest populære arbeidsgiverne hos jusstudentene. Påtaleanalyseutvalgets inntrykk er at rekrutteringen er bra, men med regionale variasjoner. Enkelte av respondentene har hevdet at det er et for sterkt fokus på eksamenskarakterer og for lite på søkernes effektivitet, evne til å presentere en sak mv.

Politidirektoratet opererer ikke med noen overordnet stillingsbeskrivelse eller kravspesifikasjon til de ulike stillingskategoriene. Som nevnt er imidlertid politiadvokat 2-stillingene ment å være for ansatte med lengre erfaring. Det er i praksis en fordel med, men ikke noe krav om annen relevant yrkeserfaring, som dommerfullmektig, advokat eller erfaring fra en stilling i offentlig forvaltning. Samarbeidsevner og personlige egenskaper vektlegges sterkt ved ansettelse. Påtalejuristene har en selvstendig stilling, som i stor grad også er utadrettet, med mye aktorering og kontakt med både tiltalte, vitner og tilliggende etater. Det er derfor av stor betydning at man er egnet til og mestrer en slik krevende rolle. Arbeidsbelastningen kan tidvis være stor, og evnen til å balansere kvalitet mot effektivitet blir derfor viktig.

Ansettelser i påtalemyndigheten i politiet skjer lokalt og etter tjenestemannsloven.13 Den nærmere reguleringen av ansettelsesprosessene fremgår av politiets personalreglement.14 Etter innstilling foretas tilsetting av et ansettelsesråd i det enkelte distrikt eller særorgan. Etter personalreglementet § 9 nr. 8 skal et ansettelsesråd være besatt på følgende måte:

«Ansettelsesrådene i politidistriktene skal bestå av fem medlemmer; to representanter fra administrasjonen, to representanter for tjenestemennene samt politimesteren, som er rådets leder. Representantene fra administrasjonen er HR-direktør/leder av stab for HR og HMS/lederen for administrativ enhet/personalsjefen og en leder av driftsenhet/tjenesteenhet. Sistnevnte erstattes av en representant fra PST v/ Den sentrale enhet (DSE) når rådet er ansettelsesorgan for leder for PSTs distriktsenhet, og av leder for PSTs distriktsenhet når rådet er ansettelsesorgan for øvrige tjenestemenn i PSTs distriktsenhet.»

I tillegg til disse medlemmene er de lokale tjenestemannsgruppene, som tilhører den samme tjenestemannsgruppen som det skal ansettes i, representert i ansettelsesrådet. Ved ansettelse av påtalejurister i politiet deltar normalt en representant for fagforeningen Politijuristene.

3.3.5.2 Rekruttering i Danmark

Rekrutteringen til både departement og til anklagemyndigheten skjer i Danmark felles gjennom Justisministeriet – en gang i september og en i februar. De som ansettes i departementet, kan ha deltidsarbeid som anklager. Det tas inn 40–50 søkere i året. Mobiliteten er en utfordring. Et overordnet prinsipp for rekruttering og karrierepolitikk for anklagemyndigheten er at man i løpet av de ti første årene skal ha vært innom tre tjenestesteder. Det fremholdes at denne turnusordningen medfører at man får et helhetlig blikk på anklagerrollen. Juristene kan få fire års permisjon for å jobbe i andre juridiske stillinger eller studere, for så eventuelt komme tilbake.

Denne rekrutteringsmodellen må anses uegnet i Norge, både på grunn av den tette koblingen til departementet og turnusordningen.

3.3.5.3 Rekruttering i Sverige

For å bli ansatt i påtalemyndigheten i Sverige (Åklagarmyndigheten) må man være jurist og ha fullført såkalt notariemeritering, noe som ligner på den norske dommerfullmektigordningen. Om lag 25 prosent av svenske jurister tar notariemeritering. Det ansettes mellom 50–75 «åklagaraspiranter» og «ekstraåklagare» per år. De fleste av åklagaraspirantene kommer direkte fra notariemeriteringen. Gjennomtrekken har holdt seg ganske stabil, med lite gjennomtrekk ute i distriktene, men noe mer i storbyene. Gjennomtrekken er gjennomsnittlig på 5,2 prosent, men har i perioder vært oppe i 12 prosent. Begrunnelsen for å slutte kan være andre karriereveier hvor erfaringen som åklagare er attraktiv og verdifull, og høy arbeidsbelastning og manglende kontroll på egen arbeidshverdag. Yngre medarbeidere har også en tendens til å flytte på seg mer enn tidligere generasjoner har gjort.

Det stilles i Sverige høyere faglige krav til søkerne, i og med kravet om notariemeritering. Det er ikke i Norge noe krav om at de som ansettes, skal ha praksis som dommerfullmektig, men det er opplyst at en del av dem som ansettes, har slik praksis, uten at det finnes tall på hvor mange dette er.

3.3.6 Hvor blir det av påtalejurister som slutter?

Politidirektoratet har ingen sentral oversikt over hva påtalejuristene som slutter, går til. Fra Politijuristene har utvalget mottatt en spørreundersøkelse som ble utarbeidet av Politijuristene i samarbeid med Juristforbundet. Undersøkelsen er en gjentakelse av en tilsvarende undersøkelse som ble gjennomført i 2013/14. Den ble sendt ut til alle registrerte medlemmer via Questback 18. mars 2015 og ble avsluttet måneden etter. Da hadde 439 av ca. 900 inviterte medlemmer besvart den (ca. 49 prosent). Se figur 3.215.

Det fremgår ikke av undersøkelsen hva som var grunnlaget for at respondentene vurderte å slutte i stillingen, ei heller hvor mange av dem som faktisk søkte andre stillinger. Det er derfor vanskelig å trekke noen klare slutninger av undersøkelsen. Økningen fra 2014 til 2015 i andelen som vurderer dette, er størst for de med lengst erfaring. Totalt sett er det imidlertid en nedgang i det totale antallet som har vurdert dette.

Videre har utvalget mottatt tall fra Politidirektoratet for årene 2009 til og med 2015 som viser at fratredelsesprosenten ligger på mellom 5,30 og 7,49 prosent. Tallene gjelder bare de som slutter i etaten, og ikke de som bytter til et annet distrikt eller særorgan. Det gjelder dessuten fra den ansatte sier opp sin stilling, og ikke fra det tidspunktet vedkommende eventuelt går ut i permisjon i forkant. Se tabell 3.4.

3.4 Statsadvokatene

3.4.1 Budsjett for Den høyere påtalemyndighet

Det samlede budsjettet for Den høyere påtalemyndighet har økt de senere årene. Særlig sterk var økningen i perioden 2014–2015, hvor det ble bevilget midler til ansettelse av nye statsadvokater og annet personell. I 2014 ble det også bevilget midler for et lønnsmessig løft for statsadvokatene.

Den samlede økningen i budsjettet i tidsrommet 2012 frem til 2017 har vært på over 100 millioner kroner. Se tabell 3.5.

3.4.2 Stillinger og stillingskategorier

Riksadvokaten har budsjettansvar for Den høyere påtalemyndighet. Statsadvokater er embetsmenn. Endringer i antall embeter (i betydningen stillinger) fastsettes i vedtak truffet av Kongen i statsråd. Den stillingsveksten som har skjedd i statsadvokatkorpset, har skjedd ved tildelinger over statsbudsjettet.

Statsadvokatene er i dag fordelt på Riksadvokatembetet, Det nasjonale statsadvokatembetet, ti regionale statsadvokatembeter og Økokrim.

I Hovedtariffavtalen opereres det med fire stillingskategorier i Den høyere påtalemyndighet:16

1. riksadvokatfullmektig

2. statsadvokatfullmektig

3. statsadvokat

4. førstestatsadvokat

I forbindelse med utarbeidelsen av en ny lønnspolitikk i den høyere påtalemyndighet er det foreslått å operere med totalt åtte stillingskategorier:

1. riksadvokatfullmektig

2. statsadvokat

3. statsadvokat med spesialistoppgaver

4. statsadvokat ved Riksadvokatembetet

5. førstestatsadvokat, avdelingsleder ved Oslo statsadvokatembeter

6. førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet

7. førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet (ledergruppen ved Riksadvokatembetet)

8. førstestatsadvokat (embetsleder)

Kravene til de fire første stillingskategoriene er stort sett de samme. Det er imidlertid noe variasjon hva gjelder stillingens innhold, og da særlig for statsadvokat med spesialistoppgaver og statsadvokat ved riksadvokatembetet, hvor det er tillagt et særlig fagansvar innenfor nærmere bestemte områder.

Hva gjelder de fire neste kategoriene, er det også små forskjeller hva gjelder kravene til søkerne, med unntak av at avdelingslederstillingene og embetslederstillingene stiller krav om ledererfaring. Stillingenes innhold varierer noe, hvor de to ovennevnte har større innslag av lederoppgaver, mens de to resterende har et større innslag av fagansvar.

3.4.3 Dagens antall

Tabell 3.6 viser antallet statsadvokater i den høyere påtalemyndighet i 2002 og utviklingen fra 2012 frem til 2016.17 Det har vært en jevn økning av antallet ansatte frem til og med 2014. Fra 2014 til 2015 økte antallet statsadvokater, inkludert de ved Riksadvokatembetet, markant fra 96 til 108, hvorav to ble ansatt ved Riksadvokatembetet og de ti øvrige ved de andre embetene. Økningen kom blant annet som en følge av satsingen på fagledelse.18

Per 2016 var det i tillegg 21 faste statsadvokater i Økokrim, inkludert økokrimsjefen og assisterende økokrimsjef.

3.4.4 Krav til søkere – generelle krav utover juridisk utdanning?

Utgangspunktet er juridisk embetseksamen eller master i rettsvitenskap og relevant yrkeserfaring, som vurderes konkret. Bakgrunn fra påtalemyndigheten i politiet er naturligvis relevant, men også søkere med erfaring fra arbeid i domstolene eller med praksis som advokat har erfaringsmessig vært særlig interessante for Den høyere påtalemyndighet. Det legges vekt på faglig dyktighet, integritet, gode samarbeidsevner og personlige egenskaper.

De fleste av statsadvokatene er rekruttert fra politiet. Det legges like fullt vekt på å søke å oppnå en variert sammensetning av statsadvokatkorpset ved å ansette kvalifiserte personer med annen bakgrunn enn flertallet.

3.4.5 Rekruttering

Rekrutteringen til Den høyere påtalemyndighet er i dag omtrent den samme som da Fosheim-utvalget og Fornebo-utvalget beskrev og redegjorde for situasjonen. Fornebo-utvalget skriver på side 77 flg.:

«Til tross for klart uttalte bekymringer om rekrutteringssituasjonen både fra Fosheim-utvalget og Riksadvokaten, har anbefalinger i liten grad blitt fulgt opp med konkrete tiltak. Statsadvokatene har tvert om i årenes løp blitt ytterligere akterutseilt i forhold til sammenlignbare yrkesgrupper, både hva gjelder lønnsutvikling og tidsmessig tilrettelegging av arbeidsforholdene.

Statsadvokatene rekrutteres i all hovedsak fra påtalemyndigheten i politiet. Av landets 90 statsadvokater er det kun 5 statsadvokater som ikke hadde påtaleerfaring fra politiet ved utnevnelse. 4 av disse 5 er ved Oslo statsadvokatembeter. (…)

Arbeidsgruppen har kartlagt politiadvokatenes interesse for å søke jobb som statsadvokat, og vi har sendt ut en spørreundersøkelse til alle landets politidistrikter. 263 politijurister har svart, 60 % av respondentene hadde mer enn 6 års tjeneste i politiet. Hovedfunnet vi gjorde fra undersøkelsen var at 75 % av respondentene, av ulike grunner, ikke ønsket å søke jobb som statsadvokat.

Som det fremgår er politijuristenes begrunnelse for ikke å søke seg statsadvokatembete tredelt: 1) for stort arbeidspress 2) for dårlige lønnsbetingelser og 3) jobben som statsadvokat er ikke forenlig med familieliv. Uttalelsene gjenspeiler de bekymringer Fosheim-utvalget ga uttrykk for i sin rapport.»

Hva gjelder spørsmålet om hvem som i fremtiden bør rekrutteres til statsadvokatstillinger, vil det formentlig fortsatt være slik at den naturlige rekrutteringsplattformen vil være påtalejuristene i politiet. Dette har sammenheng med at disse utfører mange av de samme sentrale arbeidsoppgavene som statsadvokatene, herunder å treffe påtaleavgjørelser og utføre aktorater for retten. Praksis fra politiet vil derfor være meget god og riktig erfaringsbakgrunn.

Samtidig er det et ønske å rekruttere statsadvokater også med annen yrkesbakgrunn, og Fosheim-utvalget sier om dette på side 113:

«Slik utvalget ser det, hadde det derfor vært ønskelig med en noe større bredde i rekrutteringen til statsadvokatstillingene. Dette ville styrke allsidigheten og mangfoldet og i sum bidra [til å gi] en høyere kompetanse innen etaten. Annen interessant yrkesbakgrunn som også kan gi den ønskede erfaringskompetanse er for eksempel som privatpraktiserende advokat, annen advokatpraksis for eksempel hos regjeringsadvokaten, praksis som dommer eller dommerfullmektig eller eventuelt som utreder i Høyesterett.»

Ved siden av juridiske kvalifikasjoner pekes det på behovet for jurister med ledererfaring og strategiske evner. Dette tiltres av Fornebo-utvalget, som på side 81 bemerker følgende:

«Med endrede rammebetingelser, herunder en mer målrettet ledelse av den regionale straffesaksvirksomheten, vil dette i særlig grad gjelde embetsledergruppen. Etter arbeidsgruppens syn vil høy juridisk fagkunnskap fortsatt være et grunnleggende krav, men i tillegg vil det stilles økte krav til lederkompetanse herunder evne til strategisk tenkning og samarbeid.»

3.4.6 Oslo statsadvokatembeter om rekrutteringen til statsadvokatembetene

Oslo statsadvokatembeter har uttalt følgende om rekrutteringen til statsadvokatembetene:

«Siden Fornebo-utvalgets innstilling har rekrutteringsgrunnlaget til DHP endret seg i positiv retning. Størsteparten av søkerne til ledige embeter og konstitusjoner har fremdeles bakgrunn fra påtalemyndigheten i politiet. I de aller fleste tilfeller har de aktuelle søkerne fra påtalemyndigheten i politiet også annen relevant erfaring som f. eks dommerfullmektiger eller advokater. De siste årene har vi imidlertid sett en markert økning av søkere med annen bakgrunn også (dette gjelder i alle fall for Oslo statsadvokatembeter). Både advokater, dommere, jurister med bakgrunn fra forvaltningen, herunder flere med bakgrunn fra Justisdepartementets lovavdeling, figurerer nå på søkerlistene.

Statsadvokatene fikk et markant tillegg i lønnen i 2014 og 2015. Vi tror at dette har hatt stor betydning for søkingen til statsadvokatembetene. Det skal nevnes at søkermassen endret seg i noen grad også før de nevnte lønnsøkningene. Tendensen har imidlertid forsterket seg fra 2014 og utover.

Det gjenstår å se om lønnsøkningen også vil bidra til større stabilitet i statsadvokatkorpset.

Vi finner også grunn til å nevne at de som begynner som politijurister i 2016 gjennomgående har en bredere erfaring enn de som begynte for ti år siden. Vi har fulgt alle nye politiadvokater gjennom kursene for nye politijurister siden 2002/2003. Den gang var politifullmektigjobben ofte den første jobben for mange. I dag er det praktisk talt ingen nyansatte som kommer rett fra studiet.»

Riksadvokatembetet har i dialogen med utvalget i det vesentlige gitt sin tilslutning til denne redegjørelsen, likevel slik at det skal bemerkes at Oslo statsadvokatembeter nok, sett i et perspektiv over flere år, i mindre grad enn de øvrige embetene har opplevd utfordringer med rekrutteringen. Enkelte steder har det vært et noe svakt rekrutteringsgrunnlag, hvilket gjør det enkelte embete svært sårbart. De betydelige lønnsmessige oppjusteringer i 2014 og 2015 synes så langt å ha snudd disse negative utviklingstrekkene.

3.4.7 Hvor blir det av statsadvokater som slutter?

Nedenstående figur viser hvilke stillinger statsadvokatene som sluttet i årene 2010–2014, gikk til. Figuren omfatter sluttårsaker som pensjon og internt bytte av stilling.

En overveiende andel av statsadvokatene gikk over til domstolene da de sluttet i påtalemyndigheten. Ser man bort fra de som byttet internt, for eksempel fra et statsadvokatembete til et annet, eller gikk av med pensjon, utgjør andelen av de som sluttet og gikk over til domstolene 41 prosent. Av dem som gikk til andre yrker, gikk 30 prosent til privat virksomhet. Det vil si at disse to instansene utgjorde i overkant av 70 prosent av dem som sluttet i Den høyere påtalemyndigheten i denne perioden.

3.4.8 Forholdstall

Påtaleanalyseutvalget har vurdert om det vil være naturlig forsøksvis å angi noe om ønsket sammenheng mellom antall etterforskere, påtalejurister og statsadvokater. I dialogen med Riksadvokatembetet har en slik tilnærming blitt møtt med noe skepsis ut fra følgende argumentasjon:

Kriminalitetsbildet varierer mellom statsadvokatregionene og påvirker andelen av saker hvor statsadvokatene skal avgjøre tiltalespørsmålet, og andelen saker som etter loven skal aktoreres av statsadvokatene. En annen faktor som påvirker ressursbruken ved statsadvokatembetene, er antallet politijurister uten utvidet påtalekompetanse. Erfaring viser at utskiftinger/nytilsettinger av politijurister kan ha betydelig – og varierende – innvirkning på statsadvokatenes arbeidsmengde. Dette bidrar til at saksmengden ved det enkelte statsadvokatembete kan veksle fra år til år. En stor økonomisk straffesak, som dukker opp fra tid til annen, kan medføre betydelige belastninger over flere år og kan få langt større konsekvenser enn antall politijurister i regionen. Enkelte embeter har også spesialansvar for visse saksfelt; Rogaland statsadvokatembeter har blant annet det påtalemessige ansvaret for såkalte kontinentalsokkelsaker. Ansvaret for saker som gjelder brudd på lovgivningen om Norges økonomiske sone, er delt mellom statsadvokatene i Rogaland og i Troms og Finnmark.

Det ovennevnte synliggjør at det er mer enn kun antallet politijurister i den enkelte statsadvokatregion som påvirker arbeidsmengden. Bruk av forholdstall som nøkkel til fordeling av statsadvokatressursene er omstridt, blant annet fordi det reduserer riksadvokatens mulighet til gjennom fordeling av stillinger, og påvirkning av de politiske myndigheter, å prioritere innsatsen ved det enkelte embete.

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at etablering av forholdstall som nevnt ikke vil være hensiktsmessig.

3.5 Påtalemyndigheten i politiet – roller og rollebeskrivelser

3.5.1 Innledning

Som utvalget vil redegjøre nærmere for senere i dette kapitlet, er påtalejuristrollen både kompleks, variert, utfordrende og spennende. Dette utgangspunktet innebærer samtidig at det blir viktig å definere rollen – hva ligger i ansvar og myndighet? Og samsvarer disse elementene? Som leder av etterforskingen ligger det en klar forutsetning om at påtalemyndigheten skal ha en sentral rolle i etterforskingen. «Godt påtalearbeid i politiet er således en nøkkel til kvalitet», som uttrykt av Straffeprosessutvalget.19 Et tett og godt samarbeid med de politifaglige ansatte er selvsagt en avgjørende forutsetning for å lykkes i rollen. Samtidig blir fagutøvelsen enklere hvis det ligger en prinsipiell klargjøring av ansvaret og myndigheten påtalejuristen har.

3.5.2 Politimester

Politimesteren er den øverste lederen av politidistriktet og er utnevnt i åremål på seks år. I Prosjekt nye politidistrikt (PNP)20 er politimesterens rolle beskrevet på følgende måte:

«Politimesteren har som politidistriktets øverste leder totalansvaret i politidistriktet. Politimesteren deltar i politidirektørens nasjonale ledergruppe og rapporterer til Politidirektøren.»

Særlig relevant for utvalget er politimesterens funksjon som øverste ansvarlig for påtalemyndigheten i sitt distrikt. Politimesteren er en del av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 3. Som utgangspunkt må vedkommende da ha juridisk embetseksamen eller master i rettsvitenskap, men det er adgang for Kongen å bestemme at en person uten slik utdanning kan tilhøre påtalemyndigheten, jf. § 55 annet ledd. I utlysningsteksten til politimesterstillingene i de nye distriktene ble det stilt krav om mastergrad, fortrinnsvis i juss/rettsvitenskap. Av dagens politimestere er elleve av tolv jurister, hvorav fire av dem også er politiutdannet. Den ene av de tolv er politiutdannet med et tillegg av en mastergrad i offentlig ledelse. Totalt sett har fem av tolv politimestere politiutdanning.

Ansvaret som leder av påtalemyndigheten i distriktet fremgår også av PNP, og de rammene og retningslinjene som der er gitt. Dette ansvaret er fastslått av riksadvokaten: «Politimesteren har ansvaret for straffesaksbehandlingen i distriktet, herunder at målene nås».21 I forlengelsen er det i samme rundskriv uttalt at dette betyr et ansvar for at «straffesaksbehandlingen i distriktet holder høy kvalitet. Kvalitetskravet gjelder alle sider ved straffesaksbehandlingen, og knytter seg både til generelle rutiner og til den enkelte sak».22 Dette ansvaret ble ytterligere tydeliggjort av riksadvokaten i hans brev av 26. januar 2016 i anledning den såkalte Monika-saken, hvor det avslutningsvis er uttalt:

«Når det er sagt, så er det selvsagt ikke praktisk mulig, og heller ikke hensiktsmessig, at politimesteren driver detaljledelse av den ordinære saksbehandling som utføres av etterforskere eller jurister i politidistriktet. I enda mindre grad vil dette gjelde i den nye politistruktur med større distrikter. Det kan heller ikke forventes at faglige spørsmål i enkeltsaker bringes opp til politimesteren, ei heller at politimesteren skal holdes løpende orientert om alle alvorlige saker som etterforskes i politidistriktet. Men riksadvokaten forventer at politimesteren, i egenskap av å være leder for den lokale påtalemyndighet i linjen under statsadvokat og riksadvokat, rutinemessig sørger for å bli orientert om saker som er av særlig stor allmenn interesse, er særskilt alvorlig eller reiser spesielt prinsipielle spørsmål. Politimesteren har både rett og plikt til å handle når vedkommende blir gjort oppmerksom på forhold som gir grunn til å stille spørsmål ved behandlingen av en straffesak i distriktet. Det ligger ikke i dette at politimesteren selv forventes å sette seg inn i sakens enkeltheter, men at han eller hun må sørge for at saken følges opp på adekvat måte, det være seg ved selv eller gjennom underordnede å gi direktiver om behandlingen, be påtaleleder vurdere hva som skal gjøres i saken, få saken overført til en annen påtalejurist, forelegge den for statsadvokaten for vurdering eller anmode om en uttalelse fra Kripos. Hva som er påkrevd, beror naturligvis på den enkelte sak; det avgjørende er at politimesteren påser at saken følges opp på forsvarlig måte. Det understrekes at de forventninger som her er beskrevet ikke er ønskemål fra riksadvokatens side, men pålegg til politimestrene i egenskap av å høre til påtalemyndigheten.»

Av brevet fremgår det at politimesteren må ha en instruksjonsrett internt i eget distrikt om utføringen av etterforskingen utover det å flytte en sak til en annen.23

I PNP er ansvaret og nøkkeloppgavene for politimesteren i straffesaksarbeidet beskrevet slik:24

• utøve strategisk styring og lokal ledelse av straffesaksarbeidet.

• gjennom virksomhetsstyring sikre at lokal påtalemyndighet gis nødvendige betingelser – både økonomisk og organisatorisk – for å utøve påtalearbeidet på en effektiv og kvalitetsmessig forsvarlig måte

• sørge for systematisk oppfølging av kvalitet og måloppnåelse i straffesaksarbeidet

• holde seg orientert om saker som er av særlig stor allmenn interesse, er særskilt alvorlige eller reiser prinsipielle spørsmål

• på en adekvat og forsvarlig måte følge opp saker hvor man er gjort oppmerksom på forhold som gir grunn til å stille spørsmål ved behandlingen av en straffesak i distriktet, herunder gi pålegg om behandling av pågående straffesaker i distriktet – i tråd med det som ellers gjelder i forholdet mellom over- og underordnede i den offentlige forvaltning – med de begrensninger som følger av lov, forskrift eller instruks fra overordnet påtalemyndighet

• beslutte politimesteranke, jf. straffeprosessloven § 68, tredje ledd

• beslutte bruk av særskilte etterforskningsmetoder, jf. straffeprosessloven §§ 216d, 216m, 202 b–c, 202a og § 208 a

• varsle Spesialenheten for politisaker ved mistanke om straffbare handlinger begått av ansatte jf. straffeprosessloven § 67, sjette ledd, jf. påtaleinstruksen § 34-5, og iverksette nødvendig etterforskning jf. påtaleinstruksen § 34-6 andre og fjerde ledd, jf. RA rundskriv 3/2006 kap. VI, pkt. 2.2.

3.5.3 Visepolitimester

I PNP er rollen visepolitimester beskrevet på følgende måte:

«Politidistriktene skal ha en visepolitimester som fast stedfortreder for politimester. Visepolitimester rapporterer til politimesteren.»

Gjennom Nærpolitireformen er det lagt opp til at visepolitimestrene ikke skal lede en organisatorisk enhet, slik det har vært praksis for tidligere. I stedet vil vedkommende ivareta og få delegert ulike oppgaver innen politimesterens totale fag-, personell- og budsjettansvar. Dette anses i et organisasjons- og ledelsesmessig perspektiv som klart fordelaktig. Det prinsipielt vanskelige spørsmålet har knyttet seg til spørsmålet om tildeling av påtalekompetanse. Politimesteren er som kjent leder av den lokale påtalemyndighet. Av dagens visepolitimestere er syv juristutdannet, mens fem er politiutdannet. To av de fem har tidligere hatt påtalekompetanse i kraft av sine stillinger som politimester og visepolitimester.

Lovens utgangspunkt er at visepolitimesteren anses som en del av påtalemyndighetens tjenestemenn dersom vedkommende innehar juridikum/master i rettsvitenskap, jf. straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 3. Annet ledd gir Kongen adgang til å bestemme at også personer uten denne kompetansen skal tilhøre påtalemyndigheten. Lovgiver har forutsatt at adgangen skal praktiseres med varsomhet og etter en individuell vurdering. Departementet begrunnet ordningen med at det ikke kunne «utelukkes at det i særskilte tilfeller kan bli spørsmål om å gi en kvalifisert politiembetsmann eller -tjenestemann påtalemyndighet selv om han ikke har juridisk embetseksamen».25 Justiskomiteen understreket for sin del at unntak fra kompetansekravet i første ledd nr. 3 forutsatte at det «ligg føre spesielle tilhøve».26

Da visepolitimester-stillingene ble utlyst høsten 2016 ble spørsmålet om tildeling av påtalekompetanse til visepolitimestre uten juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap aktualisert.

Riksadvokatens grunnsyn har vært at juridisk utdanning må være en forutsetning.27

Bakgrunnen for denne restriktive praktiseringen av de særlige kompetansekravene som oppstilles i loven, har formentlig flere begrunnelser:

• For det første det faktum at politimester/visepolitimesters påtalemyndighet utgjør en vesentlig rettssikkerhetsgaranti. De avgjørelser som ligger til rollen i form av skjulte metoder, er svært inngripende for enkeltpersoner. Dette tilsier at personene som tildeles slik påtalemyndighet nødvendigvis må ha særlige kunnskaper som setter dem i stand til å foreta den pålagte legalitetskontrollen.

• For det andre betyr dette at en visepolitimester uten juridikum/master i rettsvitenskap får en instruksjonsmyndighet overfor politidistriktets påtalejurister, se punkt 2.8.3.

• For det tredje er det en generell uro i påtalemyndigheten for at «generelle tildelinger» vil kunne skape forventninger om en ny praksis for administrativ tildeling av påtalemyndighet, noe som på sikt kan bidra til å underminere påtalejurist-rollen og dens gjennomslagskraft.

I brev av 12. desember 2016 anmoder Justis- og beredskapsdepartementet riksadvokaten og Politidirektoratet om en felles tilrådning.

På denne bakgrunn skriver riksadvokaten i brev av 5. januar 2017 følgende:

«Slik visepolitimesterrollen nå er definert, hvor funksjonen som politimesterens stedfortreder står sentralt i den daglige virksomhet, vil det i praksis utvilsomt være hensiktsmessig, og formentlig også et behov for at visepolitimesteren kan gis påtalemyndighet. Riksadvokaten har vurdert om det bør foretas en egen høring for å kartlegge behovet og andre mulige organisasjonsmessige alternativer nærmere, men det synes allerede klart at påtalemyndighet for visepolitimesteren er en viktig forutsetning for en vellykket gjennomføring av politireformen, og hvor også «enhetstanken» står sentralt. (…)

På denne bakgrunn er riksadvokaten villig til å tilrå overfor departementet at også visepolitimestre uten juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap skal kunne anses som en del av påtalemyndigheten. Som nevnt krever imidlertid § 55 annet ledd at det foretas en konkret og individuell vurdering av om den enkelte visepolitimester er skikket til å tildeles påtalemyndighet. Erfaring fra rettsanvendelse, straffesaksbehandling og især skjult metodebruk må stå sentralt i denne vurderingen. (…).»

Påtaleanalyseutvalget mener at problemstillingen har en viktig side til påtalemyndighetens uavhengighet og gjennomslagskraft, og fortjener en grundig overveielse. En alternativ løsning vil være at distriktets påtaleleder ivaretar politimesterrollen i påtalespørsmål for de tilfeller at visepolitimester ikke har juridisk embetseksamen eller master i rettsvitenskap. Se også Straffeprosessutvalget punkt 8.2.3.2.

3.5.4 Påtaleleder

Påtaleleder er i de nye politidistriktene faglig og administrativ leder for Felles enhet for påtale, med alminnelig budsjett-, personal-, mål- og resultatansvar for påtalejuristene i distriktet. Påtalelederen er faglig ansvarlig for distriktets straffesaksarbeid, med direktivmyndighet innen eget fagområde.

Det nærmere ansvaret og nøkkeloppgavene er i PNP beskrevet slik:28

• på vegne av politimester ivareta løpende kontakt med den høyere påtalemyndighet, domstolene og andre eksterne aktører og samarbeidsparter på straffesaksområdet

• følge opp styringssignaler og øvrige direktiver fra den høyere påtalemyndighet og sørge for at disse operasjonaliseres i politidistriktet

• følge opp statsadvokatens tilsynsrapporter og iverksette tiltak for å avhjelpe avvik

• forestå løpende statusrapporteringer til politimester om distriktets straffesakarbeid, herunder kvalitet og måloppnåelse

• legge til rette for en effektiv samhandling med distriktets etterforskingsmiljøer og øvrige fagmiljøer

• sikre kunnskaps- og informasjonsflyt og kompetanse- og fagutvikling

• ha overordnet ansvar for rekruttering, opplæring, planlegging, utvikling og vedlikehold av kompetanse

3.5.5 Påtalejurist

En påtalejurist i politiet kan ha mange forskjellige oppgaver. Grovt sett kan man si at rollen omfatter det å ha den påtalemessige ledelsen av etterforskingen, ansvar for egen portefølje, jourtjeneste og aktorering. Rollen som etterforskingsleder skal skje i tett samarbeid med den politifaglige etterforskingslederen. Samspillet mellom disse funksjonene omtales nærmere i kapittel 5.

Rollene utøves nok på forskjellig måte fra distrikt til distrikt, innad i samme distrikt eller endog innad i samme enhet. Dette vil ofte variere på grunn av forutsetninger og personlighet, men også hvordan man forstår rollen og ansvaret man er tillagt. Klare og gode rammer for å utøve rollen og ansvaret er derfor av stor betydning.

3.6 Den høyere påtalemyndighet – roller og rollebeskrivelser

3.6.1 Innledning

Riksadvokatembetet opererer med stillingskrav og stillingsbetegnelse for de enkelte rollene man kan ha som påtalejurist i Den høyere påtalemyndighet. Det er i alt åtte stillingskategorier. Kravene og funksjonsbeskrivelsene er i stor grad lik for alle de åtte rollene, med enkelte unntak.

3.6.2 Førstestatsadvokat

Stillingskategorien førstestatsadvokat finner en både ved Riksadvokatembetet og ved statsadvokatembetene, blant annet i stillingen som embetsleder. Førstestatsadvokatstillingen er i hovedsak en lederstilling.

3.6.3 Statsadvokat

Statsadvokat er den alminnelige betegnelsen på en påtalejurist ansatt i Den høyere påtalemyndigheten. En statsadvokat ved Riksadvokatembetet har imidlertid et noe utvidet ansvar ved i tillegg å ha et fordypnings- og fagansvar innenfor særskilte områder. Ved Oslo statsadvokatembeter er enkelte statsadvokater spesialister, tillagt særskilt fagansvar.