13 Utvalgets vurdering av påtalemyndigheten i politiet

13.1 Sentrale premisser

I tråd med den generelle utviklingen, har antall hoder i påtalemyndigheten i politiet økt jevnt og trutt. I tillegg har antall politidistrikter blitt redusert til 12. I praksis innebærer dette at der hvor påtalemyndigheten tidligere var representert med et fåtall personer fordelt på mange små distrikter, er man i dag organisert i større påtaleenheter i færre distrikter. Går en noe lenger tilbake i tid, besto ledelsen i politidistriktet typisk av et fåtall personer, hvor påtalemyndigheten (gjerne én person) hadde en helt sentral posisjon. I dag er situasjonen i de større politidistriktene at man har en konsernlignende ledelsesstruktur med en rekke forskjellige funksjoner og avdelinger. Denne utviklingen fordrer et annet ledelsessystem.

Enkelte av respondentene har gitt uttrykk for at påtalemyndighetens innflytelse og gjennomslagskraft i politidistriktene er redusert. Isolert sett er dette en riktig observasjon. Påtalemyndigheten fremkommer i dag på politietatens organisasjonskart1 på linje med andre enheter. I hvilken grad denne utviklingen har påvirket påtalemyndighetens faktiske innflytelse over straffesaksbehandlingen, er det delte meninger om. At den enkelte påtalejurists posisjon i politiet over tid er svekket, er imidlertid ikke tvilsomt.

Utvalgets definisjon av samfunnsoppdraget2 forutsetter proaktive påtalejurister som ivaretar rollen som etterforskingsleder, og som deltar i utviklingen av politiets samlede virksomhet. Dette betinger en organisasjonsmessig og faktisk plassering med innflytelse som muliggjør dette. Det er mange forhold ved politiets virksomhet som påvirker straffesaksbehandlingen. Som ansvarlig for straffesakene er det naturlig at man også har påvirkningsmuligheter på andre prosesser, som for eksempel forebyggende arbeid. Med «muligheter» menes i relasjon til øvrige virksomhetsområder ikke nødvendigvis beslutningsmyndighet, men økt involvering og en aktiv bruk av juristenes kompetanse.

Til grunn for utvalgets vurderinger i det følgende ligger et behov for satsing og tydeliggjøring særlig på tre områder:

• En klarlegging av hva som ligger i rollen som påtalejurist. Særlig blir det viktig å konkretisere rollen som påtalefaglig etterforskingsleder.

• Økt oppmerksomhet og satsing på strategisk, systematisk og obligatorisk kompetansebygging.

• Påtalemyndigheten i politiet må aktorere flere saker enn i dag. Dette vil frigjøre kapasitet hos statsadvokatene til en mer profesjonell fagledelse.

Disse satsingene må ses i lys av utvalgets anbefaling om en forsterket og utvidet fagledelse hos statsadvokatene. Skal denne satsingen gi det ønskede resultat, fordrer det at man parallelt satser på utvikling av kompetente og aktive påtalejurister i politiet.

13.2 Etterforskingsledelse

13.2.1 Rollen som påtalefaglig etterforskingsleder

Som utvalget tidligere har redegjort for, har politietaten i Norge en bredt sammensatt oppgaveportefølje. Deler av virksomheten går i et spor opp til politidirektøren og Justis- og beredskapsministeren. Påtale og etterforsking går via statsadvokatene opp til riksadvokaten. Den prinsipielle begrunnelsen for denne ordningen springer ut av et ønske om en straffesaksbehandling og en påtalemyndighet som ikke er underlagt politisk kontroll. Det tosporede systemet har i prinsippet ingen sammenheng med den integrerte påtalemodellen. Skulle man velge å overføre påtalemyndigheten i politiet til riksadvokaten, vil ansvaret for straffesaksbehandlingen fortsatt ligge til påtalemyndigheten og riksadvokaten. Det formelle utgangspunktet tilsier derfor at påtalejuristen fortsatt skal være faglig ansvarlig for etterforskingen.

Det sentrale spørsmålet knytter seg etter utvalgets syn ikke primært til rollen som etterforskingsleder, men til hvordan denne rollen best skal utøves. Her er det vanskelig å gi et absolutt og entydig svar. Dette vil ha nær sammenheng med forhold som hvilken type sak det dreier seg om, om man samarbeider med erfarne eller uerfarne etterforskere, osv. Mange hverdagssaker krever begrenset involvering fra påtalejuristen. Dette er gjerne ganske enkle saker, hvor både bevistema og taktiske valg er en relativt gitt størrelse. Uansett skal også disse sakene ledes, noe som særlig fordrer en stødig politifaglig ledelse. Selv om juristenes rolle i disse sakene kan synes perifer, endres ikke påtalejuristens formelle ansvar.

Hva rollen som etterforskingsleder konkret består i, og hvordan den skal utføres, er i liten grad regulert.3 Rent faktisk utføres og utøves den på mange forskjellige vis og med ulikt resultat. Som fersk påtalejurist kan det være krevende å bli satt til å lede en etterforsking. Særlig er dette tilfelle hvor flere av aktørene er erfarne og kunnskapsrike etterforskere. Også for disse kan en slik situasjon være utfordrende, ettersom deres kompetanse i mange tilfeller overgår juristens hva gjelder taktiske etterforskingsskritt. Tilsvarende kan det være utfordrende for en erfaren påtalejurist å skulle lede unge, uerfarne etterforskere.

Flere respondenter har overfor utvalget pekt på at manglende regulering har bidratt til å skape usikkerhet om rollen, og medvirket til at man har mistet noe av gjennomslagskraften man bør ha som formelt ansvarlig. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at en slik regulering kan være konfliktskapende. Reguleringen vil i seg selv også kunne være krevende.

Påtaleanalyseutvalget er av den oppfatning at økt kompetanse hos påtalejuristene og en styrket fagledelse hos statsadvokatene, er de enkelttiltakene som i størst grad vil styrke påtalemyndigheten og dens reelle gjennomslagskraft. Større og bedre kunnskap om politietaten og den taktiske delen av etterforskingen, i kombinasjon med nødvendig tilstedeværelse, vil naturlig gi både trygghet og gjennomslag.

Behovet for en operasjonalisering av rollene bør samtidig ikke undervurderes. Selv om dette kan være en vanskelig øvelse, mener utvalget at noen hovedprinsipper bør tydeliggjøres, muligens i kombinasjon med noen minimumskrav.

Riksadvokaten har ved flere anledninger gitt uttrykk for at den påtaleansvarlige og den politifaglig ansvarlige må samarbeide godt for at etterforskingen skal ha høy kvalitet og god fremdrift.

Sjøvold-rapporten har etter utvalgets oppfatning en grundig og god gjennomgang av påtalejuristens rolle i etterforskingen. Denne er gjengitt tidligere i punkt 5.4.1, og tiltres i det vesentlige av utvalget.

13.2.2 Grensedragningen påtalemessig og politifaglig etterforskingsledelse

Rollen som påtalefaglig etterforskingsleder utøves ikke i et vakuum. Samarbeidet med politifaglig leder er helt avgjørende for at kvaliteten og fremdriften blir god, og at resultatet blir riktig. Utvalget har tidligere fremhevet betydningen av at rollen som politifaglig etterforskingsleder utvikles.

Hva som konkret og naturlig ligger under hver av disse etterforskingslederne, kan som nevnt være vanskelig å avgjøre. Når det gjelder avgjørelsen av aktuelle straffebud, de enkelte bevistema og bevisvurderingen i saken, er det påtalejuristen som styrer prosessen. Påtalejuristen har imidlertid ikke noe personalansvar eller alminnelig ledelsesansvar for etterforskerne. Politifaglig ansvarlig avgjør normalt hvem som skal ta avhøret.

Vanskeligere blir det når man skal si noe absolutt om den taktiske delen av etterforskingen.

For å illustrere noen poenger kan politiavhøret brukes som eksempel. Som utgangspunkt ligger det til påtalejuristen å bestemme hvorvidt det er behov for avhøret, og hva som skal klargjøres eller være tema for avhøret. Det er ikke tvilsomt at påtalejuristen kan legge føringer for sentrale spørsmål og beordre konkrete etterforskingsskritt. Følgende eksempel omtalt i rundskriv om politiavhør er illustrerende:4

«Påtaleansvarlig eller jourhavende jurist kan (og bør tidvis) kontaktes for rådføring om avhørsplanen og sakens sentrale bevistemaer. I viktige og vanskelige avhør skal påtaleansvarlig som en hovedregel konsulteres om valg av avhørsstrategi og rapportform.»

At juristen deltar i planleggingen av avhøret, er i mange saker naturlig. Samtidig bør det høre til sjeldenhetene at påtalejuristen aktivt deltar under avhørene. Unntak kan tenkes, men som en klar hovedregel ligger gjennomføringen av politiavhøret til de politifaglig ansvarlige. Disse skal forestå selve gjennomføringen av både politiavhøret og andre aktuelle etterforskingsskritt. Også i et ressursperspektiv er slik involvering fra påtalejuristens side lite hensiktsmessig. Etter omstendighetene kan dette også bidra til å gjøre ansvarsforholdene uklare.

Veiledning under avhøret og tilbakemelding til avhører hører normalt under de politifagliges ansvarsområde. Samtidig bør også påtalejuristen kunne gi tilbakemeldinger, ettersom dette bidrar til økt kvalitet og læring.

13.2.3 Påtaleanalyseutvalgets konklusjon

Påtaleanalyseutvalget tar utgangspunkt i at påtalemyndigheten, som overordnet ansvarlig for etterforskingen, må involveres i spørsmål som har betydning for etterforskingen. Praksis i dag er at spørsmålet om iverksettelse av etterforsking i mange tilfeller tas av den politifaglig ansvarlige. Det formelle ansvaret tilligger uansett påtalejuristen. Det vises her til hva Straffeprosessutvalget sier om dette.5

I kapittel 5 er etterforskingsfasen nærmere beskrevet. I punkt 5.4.2.4 har utvalget redegjort for professor Tor-Geir Myhrers undersøkelse av kvalitet i etterforskingen. Konklusjonen er at det ikke finnes godt forskningsmessig belegg for å si at ordningen med en integrert og påtaleledet etterforsking bidrar til økt kvalitet. Påtaleanalyseutvalget ser for sin del på konklusjonen som et uttrykk for at påtalemyndigheten ikke er satt i stand til å ivareta rollen på en optimal måte. Spørsmålet er om effekten ville blitt en annen, dersom påtalejuristene i større grad ble skolert til å fylle rollen slik som forutsatt. Hovedvekten av respondentene synes å mene dette. Kompetansehevingen vil typisk måtte omfatte utvidet kunnskap om politietaten som sådan, og konkret og tilrettelagt kunnskap og læring om hva rollen som etterforskingsleder faktisk innebærer og krever.

Å skulle regulere dette nærmere, på en måte som gir mening og veiledning, vil kunne by på utfordringer. Se likevel utvalgets forslag til tiltak inntatt i kapittel 15.

Under henvisning til eksemplet inntatt i punkt 5.2.2, ønsker utvalget å peke på at en passiv tilnærming, hvor man kun er mottaker av ferdige produkter og på dette grunnlag foretar påtalemessige avgjørelser, ikke er tilstrekkelig. Det følger av samfunnsoppdraget at det forventes en langt mer aktiv utøvelse av rollen. En passiv tilnærming vil heller ikke fylle de tydelig uttalte forventningene om et godt samarbeid med de politifaglig ansvarlige. Også i et lærings- og evalueringsperspektiv vil en slik rolleutøvelse være utilstrekkelig.

13.3 Kompetanse – økt satsing

13.3.1 Innledning

Utvalget har tidligere redegjort for dagens tilbud av kompetanseutviklende tiltak. Det som behandles her, er utvalgets vurdering av dagens opplegg og om det bør skje endringer. Dagens grunnopplæring er et resultat av Sjøvold-rapporten fra 2001. Modellen var et nybrottsarbeid. Den ble evaluert etter noen år (2006), uten at det da ble foreslått endringer. Etter dette synes modellen å ha blitt praktisert videre, uten store forandringer i innhold eller form. For utvalget er det nødvendig å se på om grunnopplæringen og den videre opplæringen fungerer godt nok, ut fra dagens behov og forventninger. Det understrekes at mye læring, her som i andre yrker, skjer gjennom å utøve yrket. Det er likevel viktig at yrkesutøvelsen kobles sammen med et bevisst forhold til læring. Skjer ikke det, er det ikke gitt at mengdetrening innebærer bedre kompetanse; det kan like gjerne være at dårlig yrkesutøvelse sementeres. Utvalgets fokus her vil i første rekke være en vurdering av de kompetansetiltakene som er etablert.

13.3.2 Grunnopplæringen

Politidistriktene – At første fase av begynneropplæringen skjer lokalt, er naturlig. En kjerne i dette vil være introduksjon på en ny arbeidsplass, opplæring i bruk av dataverktøy og kunnskap om lokale forhold. Også deler av den videre opplæringen må nødvendigvis skje her, i nær tilknytning til utførelsen av arbeidsoppgavene. Det er imidlertid viktig at den første opplæringen som gis, er god og relevant – og ikke minst at den faktisk gjennomføres. Utvalget sitter med et inntrykk av at opplæringen i politidistriktene varierer mye. I et notat til utvalget fra Politihøgskolen6 heter det eksempelvis:

«[T]ilbakemeldingen fra studentene på den obligatoriske utdanningen tilsier at det lokale opplæringsprogrammet som tilbys nyansatte er av varierende lengde og innhold. Noen forteller om grundig og god opplæring som har strakt seg over flere uker, i ett tilfelle hele seks uker, mens andre har fått tildelt et kontor og noen de kan spørre hvis de lurer på noe.

Ordningen med at både arbeidsgiver og den nyansatte skal signere på at opplæringen er gjennomført, og at dette skal sendes til statsadvokaten før de får ta den regionale opplæringen blir heller ikke praktisert.»

Den samme tilbakemeldingen kommer fra statsadvokatene, som påpeker at det synes å være ganske store forskjeller i hvor grundig den lokale opplæringen fungerer. Det bildet som her gis, samsvarer med det inntrykket utvalget har fått gjennom sitt arbeid. Dette er uheldig.

Et viktig element i utførelsen av påtalejuristens arbeid er aktorering i retten. Mange nytilsatte vil mangle erfaring med dette, og det er sentralt at det gis opplæring og løpende oppfølging. I Sjøvold-rapporten heter det (side 41–42):

«God opptreden i retten avhenger både av innlærte kunnskaper, medfødte egenskaper og personlighet. (…) For å fylle rollen som aktor kreves det således både teoretiske kunnskaper og ferdigheter oppøvet gjennom øvelse og praksis. En opplæring i aktorrollen må derfor være basert på teori og praktiske øvelser.

Ved mange politidistrikter har de i dag den praksis som første skritt i opplæring i aktorrollen, at nye politijurister følger en mer erfaren politijurist i retten, og eventuelt deltar i forberedelsen av saken. Neste skritt er at den nytilsatte selv aktorerer enkle saker under overoppsyn av en veileder, eventuelt også med tilbakemelding fra fagdommeren.»

Det ble i Lenth-rapporten (2006) påpekt at politidistriktene mer systematisk burde tilstrebe at nyansatte fikk tilbakemelding på sin opptreden i retten. Det heter i rapporten side 21:

«Arbeidsgruppen har merket seg at det er relativt få distrikter som klart sier at de gjennomfører en ordning med at den nyansatte får tilbakemelding på sin opptreden i retten.»

Situasjonen i dag – ti år senere – er etter utvalgets erfaring ikke bedre. Svært få av de påtalejuristene utvalget har snakket med, har fått slik tilbakemelding. På kurset ved Politihøgskolen gjennomføres det opplæring via rollespill. Det er vel og bra, men det er utvilsomt gjennom god oppfølging i arbeidssituasjonen at den sentrale læringen kan og bør skje når det gjelder opptreden i retten.

Den regionale opplæringen består i et ukeskurs i regi av Oslo statsadvokatembeter. Utvalget har inntrykk av at dette er et bra tilbud. Det er praksisnært og drives av erfarne påtalejurister.

Den sentrale opplæringen – Lenth-utvalget, som vurderte den sentrale opplæringen ved Politihøgskolen, fant at den «i hovedsak fungerer bra». Politihøgskolen uttaler følgende:7

«Jevnt over fungerer den obligatoriske delen av sentrale opplæringen godt i den form den har i dag. Det er selvsagt noe variasjon i tilbakemeldingene avhengig av erfaringsbakgrunnen til studentene og hvilke foredragsholdere som blir brukt, men dette er mindre justeringer som hele tiden blir fulgt opp på bakgrunn av de evalueringene som studentene fyller ut etter endt utdanning.

Et tilbakevendende tema i studentevalueringene gjelder lengden på utdanningen. Tre uker er lenge å være borte fra jobb og familie, og i evalueringene er det stadig flere som ønsker å forkorte eller dele opp utdanningen.

Slik utdanningen er i dag, er det mange tema som skal behandles, og det er ikke hensiktsmessig å presse dette inn på kortere tid. Hvert enkelt tema vil da måtte bli behandlet meget kort og enda mer summarisk, og det er vanskelig å se hvilke tema som eventuelt skulle kuttes ut.

Det som derimot vil være nyttig er å koordinere innholdet med det ukeslange kurset som statsadvokatembetene er ansvarlig for, slik at man unngå repetisjon og overlapping.»

Påtaleanalyseutvalget konstaterer for sin del at dette kompetansetiltaket i det store og hele har vært uforandret siden oppstarten, selv om det har skjedd endringer med hensyn til undervisningstemaer. Formen er stadig forelesninger og et rollespill. Utvalget har merket seg at Politihøgskolen i den strategiske planen for 2004–2009 ville satse på mer bruk av nettbaserte læringsopplegg, men dette har ikke skjedd når det gjelder politijuristutdanningen. Det synes videre å være en manglende koordinering med statsadvokatenes ukeskurs. En gjennomgang av kursopplegget viser at det i stor grad er eksterne krefter som står for undervisningen, og da i første rekke statsadvokater og andre påtalejurister.

13.3.3 Videre kompetanseutvikling

Videre kompetanseutvikling etter grunnopplæringen kan skje på flere måter. Politihøgskolen tilbyr som nevnt en studiepoenggivende videreutdanning for politijurister som har jobbet i påtalemyndigheten i tre år eller mer. Denne utdanningen har vært forsøkt utlyst to ganger etter 2014, men har ikke blitt gjennomført på grunn av for få søkere.

Politihøgskolen skriver i sitt notat til utvalget dette:8

«PHS er av den klare formening at det absolutt er behov for kompetansepåfyll også hos de politijuristene som har arbeidet noen år, og tilbakemeldingen fra de som tok den siste videreutdanningen i 2014 var positiv.

Dette hjelper imidlertid lite når studiet må avlyses gang etter gang på grunn av for få søkere. Årsaken til dette synes å være arbeidsbelastningen som hviler på den enkelte jurist, samt manglende tilrettelegging for deltakelse på kurs og utdanninger.

Ved forrige gjennomføring av videreutdanningen var det flere studenter som ikke fikk studiedagene de hadde rett på, da påtalelederne mente at det daglige påtalearbeidet måtte prioriteres.»

Det finnes forøvrig etter- og videreutdanninger på Politihøgskolen som ikke er laget for jurister spesielt, men som likevel er nyttige for politijurister. På flere av studiene er en andel av plassene satt av til politijurister, men det er ikke alltid nok jurister til å fylle denne andelen. Et studium som er forbeholdt påtalejurister, er «Funksjonsrettet ledelse for påtaleledere». Målgruppen her er påtaleledere på ulike nivåer og politijurister som er tiltenkt slike stillinger.

Også Juristenes utdanningssenter tilbyr kurs som er relevante for politijuristene. I 2014 deltok 67 og i 2015 95 politijurister; disse gikk advokatkurset.

Det er med andre ord etablert et tilbud om etter- og videreutdanning spesifikt rettet mot påtalejuristene, men det blir i svært liten grad benyttet. Juristene benytter også i liten grad Politihøgskolens øvrige tilbud. Fra flere hold er det for øvrig anført at siden disse tilbudene primært er rettet mot polititjenestemenn, «treffer» ikke tilbudene politijuristenes kompetansebehov. Heller ikke tilbudene fra Juristenes utdanningssenter benyttes noe videre av påtalemyndighetens jurister. En sentral årsak til denne situasjonen synes ut fra de tilbakemeldingene utvalget har fått, å være manglende tilrettelegging og prioritering av påtalejuristene fra politidistriktenes side, særlig at fravær fra arbeidsstedet ikke innebærer lettelser i saksporteføljen.

13.3.4 En samlet vurdering av dagens tilbud

Opplæring av nye politijurister må åpenbart skje på flere nivåer. Noe må skje lokalt, noe må skje på overordnet nivå. Utvalget har ikke mulighet til å vurdere hvilken kvalitet tilbudene har, eller hvor godt læringsbyttet er. Vi har imidlertid registrert at det hevdes å være store ulikheter i politidistriktenes opplegg og prioritering av grunnopplæringen lokalt.

Utvalget sitter med det inntrykk at de tre nivåene i grunnopplæringen langt på vei lever sitt eget liv. Det er på de neste nivåene ikke noe videre innsyn i eller kontroll med hva som har skjedd på de tidligere trinnene; det vil si at statsadvokatene ikke vet hva som har skjedd i politidistriktene, og Politihøgskolen har manglet kunnskap om statsadvokatenes opplæring.

Samlet sett fremstår ikke dagens grunnutdanning som optimal. Dette kan ha flere forklaringer. En forklaring er etter utvalgets syn at ansvaret for opplæring er fragmentert; det er lagt til dem som står for selve gjennomføringen. Det er riktignok fra sentralt hold skrevet en del om hvordan opplegget bør være, i første rekke i Sjøvold-rapportene i 2000, men også senere. Ikke på noe tidspunkt er det på bindende vis plassert et sentralt ansvar for kompetansearbeidet. At den permen som i sin tid ble utarbeidet, ikke er ajourført på 13 år, gir et klart bilde av at et sentralt ansvar mangler.

Det finnes heller ingen overordnet kompetansestrategi. Skal ansattes kompetanse utvikles, vil en viktig faktor være læring i yrkesutøvelsen, på arbeidsplassen. Opplæringsbehovet vil kunne være ulikt, avhengig av situasjonen i det enkelte politidistrikt og den enkeltes behov. Likevel er det åpenbare elementer som er gjennomgående, uansett arbeidssted og politijuristens erfaring. Det er et sentralt ansvar at det finnes standarder eller definerte læringspunkter som alle nyansatte politijurister må forutsettes å bli lært opp i.

Påtalejuristene er en del av påtalemyndigheten, men er ansatt i politiet, med den følge at både Politidirektoratet og riksadvokaten har et overordnet ansvar for denne gruppen. Det er imidlertid Politidirektoratet som har det overordnede arbeidsgiveransvaret, og det følger av dette at også ansvaret for kompetansearbeidet i dag ligger der. Dette ansvaret har direktoratet etter utvalgets syn ikke tatt. En side ved dette er at direktoratet ikke er synlig når det gjelder opplegg og innhold i kompetansearbeidet. Men arbeidsgiver skal også legge til rette for at medarbeiderne gis praktisk mulighet for å utvikle sin kompetanse. Det er en helt entydig tilbakemelding fra alle hold at forholdene ikke legges til rette i politidistriktene, verken praktisk eller økonomisk, for at politijuristene kan benytte seg av de tilbudene som eksisterer, ut over den obligatoriske grunnopplæringen. Allerede for femten år siden ble det påpekt noe så vidt banalt som at tilgang til litteratur var et problem (Sjøvold-rapport II side 7). Dette er senere gjentatt og påpekes også i dag. I politiet prioriteres fortsatt andre ting enn bøker til juristene.

Utvalget har foran konkludert med at det ikke har skjedd noen særlig videreutvikling av opplegget ved Politihøgskolen, som synes å ha kjørt i samme spor i alle år. Dette kan naturligvis være fordi kurset tidlig fant en optimal form, og fordi studentenes tilbakemeldinger har vært positive. Nå er likevel slike umiddelbare tilbakemeldinger i tilknytning til et kurs ikke nødvendigvis en god nok kilde, siden læringsutbyttet ikke måles på noen sikker måte. Som Politihøgskolen selv har nevnt, synes koordineringen med det som skjer regionalt, ikke å ha vært optimal.

Utvalget har sett på hvem som underviser på dette kurset. Når rollespillet holdes utenfor, ser det ut til at eksterne påtalejurister står for 37 prosent av undervisningen, andre eksterne for 27 prosent og Politihøgskolens egne ansatte for 35 prosent. Rollespillet gjennomføres av eksterne påtalejurister. Det må være faglig helt riktig å bruke påtalejurister som er «i felten», til denne undervisningen, slik den i dag er lagt opp. Men dette kan også reise spørsmål om hvorvidt det egentlig er nødvendig at undervisningen er lagt til Politihøgskolen. Flere utvalget har snakket med, har tatt til orde for andre løsninger, for eksempel at riksadvokaten tar et sentralt ansvar, siden det burde være påtalemyndigheten selv som setter standardene og ivaretar kvaliteten. Det er pekt på at Politihøgskolen i første rekke er en etatsskole for politiet, slik at politijuristene kommer i andre rekke, og at det i Danmark og Sverige er riksadvokatene som har det sentrale ansvaret for utdanning og kompetansetiltak. Som utvalget har vært inne på, fremstår etatsopplæringen både i Danmark og Sverige som mer omfattende og gjennomtenkt.

Etter utvalgets mening må kompetanseutviklingen i påtalemyndigheten få en mer sentral plass enn i dag.

13.3.5 Hvordan kan kompetansearbeidet styrkes?

13.3.5.1 Ansvaret for kompetanseutvikling

Et viktig tiltak vil være å få plassert et sentralt ansvar for kompetanseutviklingen. Her er det flere muligheter:

• Politidirektoratet

• Politihøgskolen

• et universitet

• Riksadvokatembetet

Som nevnt er det Politidirektoratet som i dag har det sentrale ansvaret for påtalejuristene, mens riksadvokaten har dette ansvaret for statsadvokatene. Direktoratet har i praksis ikke har tatt noe videre ansvar for påtalejuristenes kompetanse. Riksadvokaten har for sin del tatt ansvaret for statsadvokatene, selv om dette ikke er synliggjort i en tilgjengelig strategi eller noe lignende.

Slik utvalget ser det, bør ansvaret for kompetanseutvikling for påtalejuristene og statsadvokatene samles på én hånd. Læringsbehovene er i stor grad felles for de to gruppene. Når det gjelder de sentrale faglige delene av hva kompetanseutviklingen bør gjelde, er det dessuten påtalemyndigheten som sitter med fagkunnskapen. Påtalemyndigheten har også en nærhet til de praktiske utfordringene ved påtalearbeidet, på en annen måte enn Politidirektoratet eller et universitet. At det i stor grad benyttes ansatte i påtalemyndigheten i Politihøgskolens undervisning på nivå 3, viser at denne nærheten er viktig, men taler også mot at Politihøgskolen bør ha et sentralt ansvar.

Påtaleanalyseutvalget har kommet til at det sentrale ansvaret bør legges til riksadvokaten. Slik er det også i Danmark og Sverige. Dette kan i dagens samfunn sies å være en naturlig følge av rollen som etatsleder. Vel så viktig er imidlertid den praktiske og teoretiske kunnskapen som påtalemyndigheten som etat har om hvilke kompetansebehov som gjør seg gjeldende. Politihøgskolen vil fortsatt måtte ha en sentral rolle i gjennomføringen av en del av kompetansetiltakene, men den overordnede styringen av kompetanseutviklingen i etaten bør tilligge riksadvokaten. Som tidligere nevnt, bør dette skje i nært samarbeid med Politidirektoratet og politidistriktene.

13.3.5.2 Behov for en kompetansestrategi

Det er videre etter utvalgets mening et behov for en gjennomgripende overordnet strategi for kompetansearbeidet. Denne strategien må forankres sentralt, og det følger av det som er uttalt i forrige punkt, at dette må skje ved riksadvokatens kontor. I dette ligger at det er nødvendig med en analyse av kompetansebehovet som grunnlag for en mer konkret plan for både grunnopplæringen og den videre kompetanseutviklingen. En del av grunnopplæringen må skje i politidistriktene, men utviklingen synliggjør at det er behov for en oppfølging av hvordan opplæringen skjer, noe som bør være en oppgave for statsadvokatene.

En kompetansestrategi må også forankres hos ledelsen i politidistriktene. Det er et problem at produksjonen en del steder gis forrang fremfor kompetanseutvikling, og at det som regel ikke skjer en avlastning når påtalejuristene deltar på kompetansetiltak. Utarbeidelsen av en kompetansestrategi må skje i samhandling med etaten og med eksterne interessenter.

Under utarbeidelsen av en slik strategi er det nødvendig å se nærmere på flere forhold, for eksempel:

• Skal grunnutdanningen utvides? Læringskurven er brattest de første årene, noe som kan tale for å strekke grunnutdanningen over flere år.

• Hva er det som skal læres i løpet av grunnutdanningen, og hvordan bør de ulike temaene vektes?

• En kompetansestrategi bør ikke bare gjelde grunnutdanningen, men også videre kompetanseutvikling i løpet av karrieren som påtalejurist.

• Bør det innføres en rett og/eller plikt til videreutdanning?

13.3.6 Utvalgets oppsummering

Arbeidet med kompetanseutvikling må styrkes, og det må utarbeides en kompetansestrategi for både politijurister og statsadvokater. Det sentrale ansvaret for dette feltet må legges til riksadvokaten, noe som vil gjøre det nødvendig å styrke riksadvokatens stab med personell med relevant kompetanse.

13.4 Aktorering

Et viktig element i påtalemyndighetens straffesaksbehandling er å aktorere straffesakene i retten. Hvem som kan aktorere hvilke saker, er detaljert beskrevet i straffeprosessloven § 76, som er endret en rekke ganger. Hovedreglene er disse:

• Saker ved Høyesterett føres av riksadvokaten, som kan overlate aktoreringen til visse andre, herunder en statsadvokat.

• Saker ved lagmannsrett og tingrett føres regulært av en statsadvokat eller politijurist.

• Saker ved lagmannsrett og tingrett med strafferamme over seks år, eller sak hvor påtalemyndigheten vil påstå idømmelse av særreaksjon eller forvaring, føres som utgangspunkt av en statsadvokat, men det kan overlates til en politijurist å aktorere saken når det er «grunn til det.»

Kriteriet «grunn til det» kom inn i forbindelse med straffelovens ikrafttredelse; kriteriet var tidligere «særlige grunner». Denne endringen var etter utvalgets syn et skritt i riktig retning. Muligheten til å overlate aktorater til påtalemyndigheten i politiet åpner for fleksibilitet og en mer hensiktsmessig arbeidsfordeling. Dagens lov gir en ganske åpen adgang til å beslutte dette, men det synes å være en varierende praksis her.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn bør påtalemyndigheten i politiet i fremtiden aktorere flere saker enn nå. Det som taler for en slik utvikling, er i det alt vesentlige de samme forhold som taler for å overføre påtalekompetanse fra statsadvokatene til politinivå. Hensynet til å frigjøre kapasitet hos statsadvokatene har for utvalgets del særlig vekt.

Straffeprosessutvalget har foreslått å regulere dette i sitt lovutkast § 2-12. Utkastets bestemmelse om aktorkompetanse viderefører i det vesentlige gjeldende rett.

Straffeprosessutvalget sier om dette:9

«Under forutsetning av at statsadvokaten i hvert enkelt tilfelle vurderer om oppnevning er hensiktsmessig og forsvarlig, mener utvalget ordningen også bør kunne benyttes til å frigjøre ressurser på statsadvokatnivå, som kan benyttes til fagledelse overfor politiet, [---]. En forutsetning er selvsagt at det finnes ressurser i politiet til å håndtere flere aktorater, og behovet for å tilføre ressurser til påtalemyndigheten i politiet må vurderes blant annet med dette for øye.»

Påtaleanalyseutvalget tiltrer dette. Utvalget har vurdert om man i ny straffeprosesslov bør gå lenger enn hva Straffeprosessutvalget foreslår, men har blitt stående ved at utkastet til § 2-12 gir et godt utgangspunkt for en utvikling i retning av at påtalemyndigheten i politiet aktorerer flere saker. Det bør likevel, som en del av fagledelsen, gripes tak i dagens ulike praksis statsadvokatene imellom.

13.5 Påtaleleder

Rollen som påtaleleder er av stor betydning på mange områder. Særlig gjelder dette styring og ledelse av den lokale straffesaksbehandlingen i politiet, men også for å understøtte påtalejuristen i dennes virke som etterforskingsleder og påtalejurist. En forutsetning for en effektiv påtalemyndighet er at påtalelederen inntar en aktiv rolle.

Påtalelederen vil kunne øve stor innflytelse på flere forhold av betydning for en god straffesaksbehandling. Likebehandling, riktig prioritering, oppmerksomhet om tilståelsesdommer og oppfølging av god saksbehandlingstid er noen områder som er tjent med overordnet styring.

Fortsatt blir mange saker gamle før de avgjøres. Ved avdekking av dette kan det gjerne være gått lang tid, som for eksempel ved oversendelse til statsadvokaten, ved domstolsbehandlingen eller ved statsadvokatens inspeksjoner. Lang saksbehandlingstid har betydning for de involverte, for bevisverdien og for utfallet av saken. Årsakene til at saker blir gamle er forskjellige. Effektiviteten og kompetansen hos den enkelte påtalejurist varierer, det samme gjør arbeidsbelastningen. Under etterforskingsfasen er det derfor viktig med gode rutiner, slik at påtalejuristen har mulighet til å påvirke tidsforløpet. Dialogen med politifaglig etterforskingsledelse står sentralt.

Selv om påtalejuristen er den nærmeste til å følge opp sakene i sin portefølje, har også påtaleleder et ansvar. Påtaleleder må gjennom sitt ansvar for den lokale straffesaksbehandlingen ha fokus på god fremdrift og saksbehandlingstid. Detaljkunnskap om sakene er ikke nødvendig, men oversikt over den totale saksporteføljen, og gode styringsrutiner, er viktig. En vilje til å styre ressursene dit det er påkrevet, inngår som en nødvendig del av påtaleleders funksjon.

13.6 Bør det innføres flere stillingskategorier?

Påtaleanalyseutvalget mener at det kan vurderes å innføre flere stillingskategorier for påtalejuristene i politiet. I dag er det tre typer stillinger: politifullmektig, politiadvokat og politiadvokat 2. Politiinspektørstillingen er en lederstilling og inngår ikke nødvendigvis i fagsporet i påtalemyndigheten. Politiadvokat 2-stillingen ble opprettet fordi man ønsket en alternativ karrierevei utenom ledersporet. Praktiseringen av denne stillingskategorien har vært forskjellig, og blir etter utvalgets oppfatning ikke i tilstrekkelig grad praktisert i henhold til forutsetningene. Det synes som om stillingen i for stor grad fungerer som en lønnsmessig oppgradering, noe man får på grunn av ansiennitet.

Spørsmålet ble diskutert i Sjøvold-rapporten.10 Her ble det foreslått fagstillinger i tre kategorier: politiadvokatfullmektig, politiadvokat og førstepolitiadvokat. Lederstillinger ble foreslått forbeholdt stillingskategorien politiinspektør. Dette tilsvarer i stor grad situasjonen slik den er i dag, likevel med andre stillingsbetegnelser.

Spørsmålet om nye stillingskategorier må ses i sammenheng med reguleringen av kompetansereglene slik disse er redegjort for i kapittel 12. Nye stillinger må som et minimum knyttes til funksjoner og fylles med et innhold. Det kan for eksempel tenkes at enkelte sakstyper kun kan avgjøres av en politiadvokat 3. Beslutning om bruk av særskilte etterforskingsmetoder kan knyttes til denne, muligens også enkelte typer statsadvokataktorater etter nærmere oppnevning.

Videre kan det være et krav om at man skal ha gjennomført enkelte studier eller videreutdanning for å kvalifisere til en politiadvokat 3-stilling. Gjennomført mastergrad i etterforsking kan være eksempel på et slikt studium. En forutsetning er at det skapes et mer strukturert karriereløp innen fagsporet i påtalemyndigheten. Stillingskategorien politiadvokat 2 kunne motsetningsvis vært knyttet opp mot ansiennitet.

Som motargument mot en slik utvikling, kan anføres at man allerede i dag har tilstrekkelig med kategorier. En ny kategori vil ikke nødvendigvis påvirke påtalemyndighetens gjennomslagskraft eller kvaliteten på arbeidet. Særlig vil dette være tilfelle hvis stillingskategorien blir et middel for lønnsutvikling og ikke et faglig motiverende tiltak. Enkelte av respondentene har vist til at man i stedet burde strukturere og praktisere politiadvokat 2-stillingen i tråd med intensjonen, og knytte den sterkere til funksjoner og krav om tilleggsutdanning. At praktiseringen av stillingskategorien ikke skjer i tråd med forutsetningen, kan ikke i seg selv begrunne opprettelsen av ytterligere en kategori. For å ivareta personer med lang ansiennitet kan man i større grad bruke lønnsspennet i dagens stillingskategorier fremfor å gi dem en ny stillingsbetegnelse.

Påtaleanalyseutvalget mener at det bør utarbeides et mer strukturert system når det gjelder innholdet i de forskjellige stillingskategoriene, og en plan for et helhetlig karriereløp. Det må knyttes et nærmere spesifisert innhold og kvalifikasjonskrav til stillingene. Dagens praktisering er veldig tilfeldig og lokalt tilpasset. Er ønsket høyere lønn, bør lønnsspennet utnyttes bedre. Det er stort rom for å utnytte dette langt bedre for alle stillingskategoriene i dagens system.

Utvalget gir ingen klar anbefaling på dette punktet. Det er likevel utvalgets oppfatning at dagens system må gjennomgås, og at strukturen og kravene til de enkelte kategoriene må klargjøres.

13.7 Organiseringen av påtalemyndigheten i politiet

Når utvalget, til tross for ordlyden i mandatet, gir organiseringsspørsmålet for påtalemyndigheten i politiet begrenset oppmerksomhet i sitt arbeid, har det direkte sammenheng med den pågående Nærpolitireformen. Utvalgets utredning vil i realiteten foreligge etter at spørsmålet om organiseringen av påtalemyndigheten i politiet er avsluttet. På to prinsipielt viktige punkter hvor organiseringen griper inn og omhandler påtalemyndighetens uavhengighet, gir utvalget underveis likevel uttrykk for sine vurderinger, se punkt 3.5.3 og 10.3.4.5. Spørsmålene som her behandles, har sammenheng med påtalemyndighetens uavhengighet og gjennomslagskraft, to sentrale begreper i mandatet.

13.8 Sivilt ansatte

Som nevnt tidligere, fremhever enkelte respondenter at den merkantile støtten til påtalejuristene er for dårlig. Mange politijurister opplever å bruke mye ressurser på kopiering av saker og andre oppgaver som kontorpersonale enkelt kunne ha utført. Det vises også til en undersøkelse som Politijuristene har gjennomført blant sine medlemmer, der de estimerer hvor mye av arbeidstiden de bruker på oppgaver som kontorstøtte kunne ha utført.11 Undersøkelsen viser at det er et potensial for økt effektivitet gjennom å styrke den merkantile støtten.

Diskusjonen må samtidig ses i sammenheng med den generelle utviklingen, hvor stadig flere oppgaver gjøres elektronisk. Utviklingen av digitale aktorat og elektronisk saksbehandling er blant forholdene som på noe sikt vil gjøre behovet for merkantil støtte noe mindre. Uansett vil det alltid være behov for slik støtte i driften av de enkelte påtalekontorene.

Det vil også i fremtiden være behov for støtte til utførelse av konkrete oppgaver opp mot andre aktører, så som domstolene og forsvarerne. Utvalget sitter med et inntrykk av at påtalejuristene i dag gjør en uforholdsmessig stor del av dette arbeidet selv. Dette gjelder både under etterforskings- og påtalefasen og omfatter alt fra kopiering av saker, føring av dokumenter mv. Hovedproblemet er at dette påvirker kapasiteten til utførelse av kjerneoppgavene som tilligger påtalefunksjonen.

Et annet spørsmål er hvorvidt ansvaret for den merkantile støtten/straffesakskontorene bør underlegges påtalemyndighetens ansvarsområde. Det vil i så fall bety at det administrative ansvaret legges til den lokale påtaleleder. Et argument for dette er at ansvaret for straffesaksbehandlingen også bør omfatte ansvaret for ressursene som medgår til dette arbeidet. Virksomheten ved et straffesakskontor skal understøtte straffesaksbehandlingen. Det kan derfor være av betydning at påtalemyndigheten har styringen over både dimensjoneringen, organiseringen og sammensetningen av enheten, samt bruken av den merkantile støtten. Det kan argumenteres for at dette er et virkemiddel for å skape en god og effektiv straffesaksbehandling.

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at den merkantile støtten til påtalejuristene i politiet i noen grad må styrkes. I tillegg mener utvalget det bør vurderes om ansvaret for straffesakskontorene skal underlegges påtalemyndighetens ansvarsområde.

13.9 Utstyrspakke

Påtalejuristene og Politidirektøren har begge i samtaler med utvalget fremmet tanken om å lage en standardisert utstyrspakke til alle landets påtalejurister. Tiltaket skal bidra til å gi profesjonen gode rammebetingelser slik at de kan utføre tillagte oppgaver på en hensiktsmessig og effektiv måte. Sammenligningen med politietaten for øvrig er relevant i den forstand at politipersonell er utstyrt med standardiserte pakker for å kunne utføre jobben. I politibilene er det teknisk utstyr, slik at både den operative tjenesten og politiarbeid på stedet skal kunne gjennomføres med ønsket kvalitet. På samme måte vil gjennomføringen av påtaleoppgavene kreve ulike former for teknisk utstyr mv. Teknisk utstyr som bærbar PC og/eller nettbrett med nødvendig programvare, personlig kappe til bruk i retten, personlig smarttelefon, personlig lisens/tilgang til Lovdata eller Rettsdata, personlig Mobiliti-løsning med tilgang til nødvendige system og nødvendig oppslagsverk/litteratur har vært lansert som en del av en påtalejurists grunnutrustning.

Påtaleanalyseutvalget anser en slik grunnutrustning som et godt forslag. Flere av enkelthetene i en slik grunnutrustning fremstår som selvsagte. Utvalget går ikke nærmere inn på hva en slik utstyrspakke skal bestå i. Utformingen overlates til Politidirektoratet og Riksadvokatembetet å beslutte.

13.10 Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en hverdag hvor stadig mer av arbeidet gjøres elektronisk, og hvor målet er at påtalemyndigheten i fremtiden i større utstrekning skal gjennomføre rettsforhandlingene elektronisk ved digitale aktorat og fengslinger, er det en grunnleggende forutsetning at datasystemene er gode og brukervennlige. Virkeligheten er dessverre et eldre og delvis utdatert dataverktøy. Viktige funksjoner som søking i dokumenter, kobling opp mot andre system og elektronisk oversendelse lar seg i begrenset grad utføre.

BL12 har vært gjenstand for mye frustrasjon fra brukernes side, blant annet fordi løsningen er lite intuitiv og har lav leser- og brukervennlighet. Etter at Politidirektoratets storsatsing på å lage et nytt saksbehandlingssystem, Merverdiprogrammet, ble lagt ned i 2015, er en videreutvikling av BL helt avgjørende. Denne utviklingen må hensynta påtalemyndighetens behov.

Påtalemyndigheten benytter også andre IKT-verktøy og systemer, som Indicia, Stifinner, SSP mfl. Også her er det viktig å ivareta påtalemyndighetens brukerbehov. Tilgjengelighet og tilgang er en avgjørende forutsetning for at påtalejuristene og statsadvokatene skal kunne utøve sin rolle som rettssikkerhetsgarantist. Dette gjelder både ordinære straffesaksdokumenter, men også lydavhør, video- og billedmateriale, informasjon fra Indicia osv.

Per dags dato finnes ingen sikker og god løsning for tilgjengeliggjøring (oversendelse/mottak) av digitale straffesaksdokumenter til domstolen og forsvarer/bistandsadvokater. Stifinner, som er den tekniske løsningen for oversendelse av påtegninger/begjæringer mellom påtalemyndigheten i politiet og tingrettene, kan eksempelvis ikke håndtere større dokumentmengder og lyd- og bildefiler, og er ikke tilgjengelig for den høyere påtalemyndighet, særorganer, PU, Spesialenheten, lagmannsrettene og Høyesterett.

PIT13 leverer etter bestilling fra Politidirektoratet IKT-tjenester til etaten, herunder Den høyere påtalemyndighet. Leveransene har stor påvirkning på spørsmål som effektivitet, kvalitet og kostnader. Problemstillingen har også en side til om påtalemyndigheten utad evner å fremstå som en fremtidsrettet og moderne etat.

Et eksempel på et IKT-prosjekt som dreier seg om påtalemyndighetens arbeidsfelt, er Digitale aktorater og fengslinger – et prosjekt opprettet av Politidirektoratet med en prosjektleder fra Oslo statsadvokatembeter. Prosjektet viderefører en modell eller et konsept som allerede er tatt i bruk av Økokrim og i store straffesaker, med vekt på utvikling av bedre funksjoner i BL og en distribusjonsløsning av straffesaksdokumenter via Altinn. Løsningene skal kunne brukes i de aller fleste straffesaker uavhengig av type sak og størrelse. Evalueringen av forsøksprosjektet fra 2014/2015 viser en stor nytte- og effektiviseringsverdi i å digitalisere straffesaksarbeidet. Tilbakemeldingene fra deltakerne, som stort sett var påtalejurister, var at 80 prosent foretrakk den digitale arbeidsformen fremfor «papiraktorat». Begrunnelsene var at dette er enklere, raskere, gir mer orden, oversikt og bedre kvalitet på bevisføringen. I sin dialog med respondentene opplever også utvalget at spesielt politijuristene er motiverte og ser frem til en mer moderne arbeidsform. Som en spin-off av prosjektet startet Grønland politistasjon og Oslo tingrett i samme periode med digitale fengslinger, som fra den profesjonelle brukersiden blir ansett som en stor suksess. Høyere påtalemyndighets involvering i prosjektet gir den nødvendige forankring til riksadvokaten.

Politidirektøren var i samtaler med utvalget tydelig på at den teknologiske understøttelsen i form av gode elektroniske verktøy og system har stor betydning for effektiviteten i straffesaksarbeidet.

Påtaleanalyseutvalget er enig med Politidirektøren. Fremtiden krever at den teknologiske understøttelsen er god, og at de enkelte systemene kan samkjøres. IKT-satsingen i politiet er kostnadskrevende og komplisert. Samtidig er en utvikling på dette området helt avgjørende for å sikre en god og effektiv straffesaksbehandling, og må prioriteres. Utviklingen vil uansett tvinge seg frem. For utvalget er det viktig å understreke at innretningen på prosessene og valg av løsninger må skje i tråd med påtalemyndighetens behov. Påtalemyndigheten, inkludert Den høyere påtalemyndighet, bør i større grad enn i dag være en bestiller og premissleverandør av IKT-støtte. Utviklingen må ses i sammenheng med den foreslåtte styrkingen av Riksadvokatembetet.

Endelig ser utvalget et klart behov for å øke påtalemyndighetens IKT-forståelse og kompetanse. Vekt på gode IKT-egenskaper og tilrettelagt IKT-opplæring bør inngå som en naturlig del av den kontinuerlige kompetanseutviklingen.