5 Arbeidsoppgaver og oppgaveløsning

5.1 Grunnleggende idealer og verdier

Noen idealer ligger fast over tid. Fremfor noe er særlig rettssikkerhetsidealet med på å definere påtalejuristens arbeid og rolle. Straffesaksbehandlingen skal resultere i riktige avgjørelser, basert på korrekt faktum og juss. For å kunne realisere et slikt ideal kreves det påtalejurister som opptrer objektivt, uavhengig, selvstendig og samvittighetsfullt. Et hovedmål for påtalemyndigheten er å bidra til redusert kriminalitet. Dette fordrer en effektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet. Hva dette er, må vurderes i lys av samfunns- og kriminalitetsutviklingen. Økt rettighetsfokusering, skjerpede krav til begrunnelse, forventninger om åpenhet, internasjonale rettskilder og økt oppmerksomhet om fornærmedes stilling er momenter som har fått økt betydning. Idealene og verdiene som preger straffesaksbehandlingen, har ligget fast over tid og vil fortsette å gjelde i overskuelig fremtid.

Det etiske grunnlaget for påtalemyndighetens virksomhet bør også nevnes. Frem til nå har det vært et fragmentert bilde hva gjelder etiske retningslinjer, ved at det ikke har vært gitt felles retningslinjer for politi og påtalemyndighet. Ei heller har det blitt utarbeidet felles retningslinjer for påtalemyndigheten i politiet og Den høyere påtalemyndighet. Riksadvokaten ga imidlertid den 11. desember 2015 ut etiske retningslinjer for Den høyere påtalemyndighet. Tilsvarende retningslinjer er under utarbeidelse for påtalemyndigheten i politiet.

I retningslinjene punkt 1 stilles det som et grunnleggende krav at:

«[e]nhver medarbeider i påtalemyndigheten skal opptre på en måte som fremmer en rettssikker og tillitsvekkende strafferettspleie i samsvar med lov og rettsorden».

I tråd med samfunnsutviklingen for øvrig har rettighetsperspektivet fått en sentral plass også i rettspleien. Av dette følger at både politi og påtalemyndighet i større utstrekning må yte service og praktisere åpenhet overfor befolkningen. I enkeltsaksbehandlingen er det selvsagt visse skranker for hvor langt åpenheten kan og bør gå. Men på etatsnivå er forventningene til økt åpenhet i dag nok noe annerledes enn tidligere. I Danmark ble det for perioden 2011–2015 utarbeidet et felles strategidokument mellom politidirektøren og Riksadvokaten. I denne strategien vektlegges og understrekes viktigheten av servicefunksjonen.

Her hjemme har blant annet Domstoladministrasjonen hatt et tilsvarende fokus, og har startet arbeidet ved å utstyre tingrettene med informasjonsskjermer til hjelp for allmennheten. For påtalemyndigheten har dette temaet fått økende oppmerksomhet, men har foreløpig ikke avstedkommet mange konkrete tiltak. Med jevne mellomrom har det vært reist kritikk mot underretningene som sendes ut fra påtalemyndigheten ved henleggelse av anmeldte forhold. Dette er standardiserte brev som har sine klare begrensninger hva gjelder både innhold, utforming og servicefunksjon overfor mottaker. En enklere og forbedret utforming av disse underretningene er en form for bedret service som lett kan gjennomføres, og som viser at man som etat evner å justere seg i takt med utviklingen og forventningen i samfunnet for øvrig. Enkelte sakstyper er dessuten av en slik karakter at standardiserte underretninger ikke er godt egnet. Det er derfor utgitt retningslinjer om at man i voldtektssaker gir en personlig begrunnelse for henleggelsen i brevs form til fornærmede.1

Rettssikkerhet, likebehandling, objektivitet, uavhengighet, kvalitet, effektivitet og høy etisk standard er verdier som utvilsomt kommer til å bli videreført.

5.2 Påtalemyndigheten i politiet

5.2.1 Rollen som påtalejurist

Utviklingen de senere årene understreker og underbygger at det stilles varierte, komplekse og høye krav til påtalejuristene – både fra overordnede, politikere og allmenheten. Avveiningene er mange og de relevante hensynene tidvis motstridende. Prinsippene og skrankene som gjelder i straffesaksbehandlingen, må holdes opp mot forventningene om økt åpenhet og innsyn fra allmennheten. Man skal være en engasjert aktor, som samtidig evner å opptre objektivt og profesjonelt og ikke la seg rive med i debatten om enkeltsaker. Sistnevnte kan illustreres gjennom den såkalte Hemsedal-saken2, hvor et mindretall i lagmannsretten frifant tre personer for voldtekt. Debatten som fulgte, var følelsespreget. I en slik kontekst kan det være krevende å skulle begrunne beslutninger som er tatt ut fra et juridisk ståsted.

Myndigheten og tilliten man er gitt, og det ansvaret man har fått som leder av etterforskningen, fordrer at rollen forvaltes på en god og tillitvekkende måte. Nettopp dette spenningsforholdet, og variasjonen i arbeidsoppgavene, er en forklaring på at svært mange opplever at yrket som påtalejurist er både spennende og selvstendig. Et tegn på dette er at politiet hvert år i perioden 2009–2016 er blitt rangert som den mest ettertraktede arbeidsplassen blant landets jusstudenter.3 Tilsvarende betraktninger kan leses ut av en medlemsundersøkelse fra Juristforbundet i 2015, hvor medlemmene svarte som vist i figur 5.1.

Sjøvold-rapporten fremhever tre fellestrekk som i særlig grad kjennetegner påtalejuristrollen:

• Stor grad av selvstendig makt og avgjørelsesmyndighet.

• Myndighetsutøvelsen vil regelmessig ha inngripende og direkte innvirkning på enkeltmenneskers hverdag.

• Myndighetsutøvelsen må skje i samvirke med andre profesjoner innen politiet og strafferettsapparatet for øvrig.

5.2.2 Store variasjoner i rolleutøvelsen

Hvordan den enkelte påtalejurist i politiet konkret løser sine oppgaver, varierer i stor grad; i for stor grad, hevder flere av respondentene. Årsakene til dette kan være flere – ulike personligheter, ulik oppfatning av hva rollen som påtalejurist innebærer, og hvilket ansvar som tilligger rollen, og kulturelle forskjeller og tradisjoner med hensyn til hva en jurist skal og ikke skal befatte seg med. I praksis er det også store forskjeller på å jobbe ved en spesialseksjon versus et allmennavsnitt, eller i et særorgan sammenlignet med et lensmannskontor. Likevel er forskjellene tidvis uforklarlig store. Spesielt gjelder dette rollen som etterforskingsleder. Som illustrasjon kan man tenke seg følgende eksempel:

Politiet har pågrepet og siktet A for grov voldsutøvelse. A sitter på ventecelle, skal avhøres, og politiet må ta stilling til det taktiske opplegget i initialfasen av etterforskingen. Hvilke rolle skal/bør påtalejuristen spille her? Her kan en tenke seg helt ulike tilnærminger, illustrert ved jurist B, C og D:

Jurist B går inn på kontoret, logger seg på BL4, skriver en opprettholdelse av pågripelse og foretar seg ingenting ytterligere før han samme ettermiddag får saken forelagt seg.

I en tilsvarende sak har vi jurist C. Hun setter seg ned med en politiførstebetjent og deltar i avhøret av fornærmede. De gjennomgår deretter saken, C kommer med innspill til det taktiske opplegget i det forestående avhøret av siktede og gir føringer for hvilke opplysninger siktede A skal og ikke skal konfronteres med. Senere samme dag utferdiges også en etterforskingsordre.

Endelig har vi jurist D. Han har i det store og hele samme tilnærming som C, men ser det også som sin oppgave å sette seg ned med politiførstebetjenten i etterkant av avhøret og gi konkrete tilbakemeldinger på kvaliteten i avhøret. D sitter også i politidistriktets referansegruppe for avhør og er godt oppdatert på forskning innen fagfeltet.

I PNP5 er rollene, ansvaret og hovedoppgavene for en påtalejurist beskrevet. Det er imidlertid ikke sagt noe om hvordan dette skal utøves i praksis.

Påtaleanalyseutvalget sitter med et inntrykk av at påtalemyndigheten har både B-er, C-er og D-er i sine rekker. Selv om det som nevnt er store forskjeller på alvorlige kriminalsaker og mindre hverdagssaker, er det ikke slik at valget mellom B, C eller D nødvendigvis kan forklares ut fra sakens alvorlighet, kompleksitet, bevissituasjonen osv. Utvalget mener derfor det vil være en fordel om man kan identifisere en «bonus pater familias-jurist» – den forstandige påtalejurist. Hvordan bør han/hun løse sine oppgaver? Hvor aktiv bør vedkommende være i en avhørssituasjon? Hva skal vedkommende befatte seg med? Har påtalejuristen et ansvar for å veilede etterforsker? Bør det forventes at vedkommende bidrar til utviklingen av avhørsfaget, oppdaterer seg på forskning og tilegner seg ny kunnskap? Hvor går grensen for hva påtalejuristen skal befatte seg med, og hva han/hun bør overlate til politiførstebetjenten?

I møtene med respondentene, herunder Politijuristene, avtegner det seg en kommende debatt om hvorvidt påtalemyndigheten i politiet først og fremst skal være avanserte saksbehandlere, eller om det i påtalejuristrollen skal ligge «noe mer». Er det ønskelig med proaktive påtalejurister? Hvor involvert skal/bør påtalejuristen være i den løpende etterforskingen? Hvor involvert skal påtalemyndigheten være i politiets prioriteringer og beslutninger, beslutninger som i neste omgang har stor betydning for profilen på og omfanget av straffesaker? Bør påtalemyndigheten delta i det strategiske arbeidet i politiet? Hvis svaret er nei, er dette begrunnet i en type prinsipiell tenkning, eller fordi man mener at påtalemyndighetens representanter mangler kompetanse?

Synet på og valgene man treffer omkring disse problemstillingene har utvilsomt en viktig side til hvilke personer som skal rekrutteres, påtalemyndighetens omdømme, etatens sammensetning, mangfold og kompetanse, og til syvende og sist selve samfunnsvernet.

5.2.3 Regulering av påtalejuristrollen

Straffeprosessloven og påtaleinstruksen har en relativt stram og detaljert regulering av de fleste sidene ved selve straffesaksbehandlingen, både påtale og iretteføringen. Lovverket legger klare rammer for oppgaveutførelsen for påtalemyndigheten i politiet. Når det gjelder rollen som etterforskingsleder og øvrige oppgaver litt i randsonen av den tradisjonelle straffesaksbehandlingen, stiller dette seg imidlertid noe annerledes. På disse områdene gis det relativt få lovmessige føringer, og påtalejuristens rolle i etterforskingsfasen kan for mange fremstå som uklar. Det som synes uomstridt, er juristens formelle ansvar som leder av etterforskingen. Det er etter Påtaleanalyseutvalgets syn god dekning for å hevde at de beste resultatene oppnås når påtaleansvarlig og politifaglig leder samarbeider tett. Derimot har lov- og regelverk i mindre grad selv gitt klare føringer og retningslinjer for hvilke forventninger som skal stilles til juristens involvering under etterforskingens gang.

Påtalemyndigheten i politiet er på dette området gitt et betydelig handlingsrom, og riksadvokaten har på en rekke områder gitt viktige føringer og avklaringer. I handlingsplanen for løft av etterforskingsfaget arbeides det for tiden med en nasjonal straffesaksinstruks, som også vil bidra til en mer ensrettet oppgaveutførelse på nasjonalt nivå for påtalejuristene. Et generelt inntrykk er uansett at det på viktige områder er store forskjeller i påtalejuristenes oppgaveutførelse, både på distriktsnivå og mellom enkeltpersoner i samme enheter. Lovens system, hvor påtalemyndigheten er inndelt i tre nivåer, indikerer et element av fagledelse. Man kan med rette hevde at dagens hierarkiske system på sett og vis forutsetter en hierarkisk kommunikasjon som skal bidra til bedre kvalitet. Denne styringen skjer i stor grad indirekte, og uten å være forankret i et helhetlig rammeverk, og er først og fremst noe som har vokst frem i praksis – hvilket kan sies å skyldes et udekket behov.

Løsningen på problemstillingen er ikke nødvendigvis en detaljregulering av alle sider ved rollen som påtalejurist, men utvalget savner en åpen og fordomsfri debatt på området. Denne debatten bør munne ut i en diskusjon om viktige spørsmål som:

• Bør rollen som etterforskingsleder tydeligere beskrives og defineres?

• Bør det utarbeides en nasjonal norm?

5.3 De ulike fasene

Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffebehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet. Her synliggjøres en forventning til påtalemyndigheten om «noe mer» enn passivt å avvente resultatet av politiets aktiviteter. Kontrollfunksjonen står sentralt, men samfunnsoppdraget går lenger enn som så.

For å belyse de ulike sidene ved påtalemyndighetens arbeid har utvalget funnet det hensiktsmessig å se nærmere på de forskjellige rollene som jurister ansatt i påtalemyndigheten i politiet regelmessig skal fylle.

5.3.1 Sjøvold-rapporten

I Sjøvold-rapporten er profesjonen som politijurist delt inn i fem roller. Her heter det følgende:6

«1. Rollen som påtalemessig leder av etterforskningen

Rollen er nært knyttet til saksjourordningene i politidistriktene. Denne rolle fordrer deltagelse i beslutning om hvilke saker som skal etterforskes, og således kunnskap om gjeldende prioriteringer. Mens etterforskingen pågår innebærer den påtalemessige ledelse at det etter behov gis veiledning om hvilke krav det aktuelle straffebud stiller til etterforskingsmaterialet, at det føres en rettslig kontroll ved bruk at [sic] etterforskingsmetoder, treffes beslutninger om og føres kontroll med bruk av tvangsmidler, kontrolleres at etterforskingen skjer med nødvendig objektivitet, samt at fremdriften følges opp.

2. Rollen som påtalemyndighet i første instans

Til rollen ligger å treffe beslutning om endelig påtalevedtak – henleggelse, forelegg, overføring til konfliktråd, påtaleunnlatelse, begjæring om dom i forhørsrett samt å reise tiltale. Rollen krever kunnskap om egen kompetanse, aktuelle strafferettslige problemstillinger, samt kunnskap om prosessuelle krav og vilkår som er knyttet til de ulike avgjørelsesformene. Når endelig påtalevedtak er truffet, vil det i en rekke saker også være påkrevet å treffe beslutninger av forvaltningsrettslig art, jf. d) nedenfor.

3. Aktorrollen

Kravene til rollen er knyttet til det å forberede og gjennomføre et aktorat i herreds/byrett, eventuelt ankebehandling i lagmannsretten. De ferdigheter aktorrollen krever er både kunnskapsbasert (lovens krav) og erfaringsbasert (hvordan opptre).

4. Forvaltningsjuristrollen

Med gjennomgående større politidistrikter – slik det nå er foreslått – vil omfanget av forvaltningsmessige gjøremål være så omfattende at det er naturlig å operere med en egen rolle som forvaltningsjurist. Både under vaktjourtjeneste, ved behandling av saken på påtalestadiet, samt når det foreligger rettskraftig avgjørelse er det ofte nødvendig å ta standpunkt til forvaltningsrettslige spørsmål. Avgjørelsene kan dels oppstå selvstendig, og dels som aksessorium til en straffesak.

5. Jourhavende rollen

Begrepet brukes her i betydning vaktjour. Rollen innebærer at juristen, med forventning om beslutninger eller svar, vil bli forelagt juridiske spørsmål av alle de typer som regelmessig oppstår i politiets virke. Hovedvekten av forespørslene vil være av straffeprosessuell og strafferettslig art, men i betydelig grad også av forvaltningsrettslig art. I tillegg til juridisk kompetanse som nevnt ovenfor, vil rolle som jourhavende kreve god innsikt i politidistriktets organisasjon og planverk, samt i egen og andre rollers ansvar og posisjon.»

Rollebeskrivelsen avsluttes med følgende oppsummering:

«Det er grunn til å fremheve to gjennomgående trekk ved rollene:

Alle rollene krever en full juridisk profesjonsutdannelse som fundament. For flere av de temaer som er nevnt ovenfor gir imidlertid det juridiske studium liten opplæring, og for andre er verken dybden eller bredden tilstrekkelig til fullt ut å tilfredsstille de krav som stilles til jurister som skal tjenestegjøre i politiet. Det vil foreligge et klart opplæringsbehov for de aller jurister [sic]når de første gang begynner i politiet. Dette er et behov som både kan og bør ivaretas på en bedre og mer effektiv måte enn i dag, hvor en betydelig del av opplæringen skjer gjennom veiledning fra kollegaer parallelt med at arbeidet utføres.»

Disse trekkene ved profesjonen gjør at bedre og mer systematisk opplæring i yrkesetikk og rolleforståelse blir av vesentlig betydning.

5.3.2 Påtaleanalyseutvalgets inndeling

Påtaleanalyseutvalget tiltrer i det alt vesentlige Sjøvold-rapportens beskrivelse og oppsummering, men har for sin del valgt en litt annen systematikk, hvor påtalejuristens oppgaveutførelse deles inn i tre hovedområder:

• etterforskingsfasen

• påtale- og iretteføringsfasen

• øvrige oppgaver utover den rene straffesaksbehandlingen

Inndelingen er på ingen måte «vanntett» i den forstand at grensesnittene nødvendigvis er helt krystallklare, men er etter utvalgets syn en hensiktsmessig grovinndeling som gjør det mulig å diskutere sentrale problemstillinger noe atskilt. Inndelingen innebærer samtidig at Sjøvold-rapportens omtale av «aktorrollen», «forvaltningsjuristrollen» og «jourhavenderollen» nedtones.

5.4 Etterforskingsfasen

5.4.1 Sjøvold-rapporten

Sjøvold-rapporten7 har en utfyllende beskrivelse av hva som forventes av en påtalejurist under etterforskingsfasen, illustrert gjennom figur 5.2.

«Hovedmålsettingen for straffesaksarbeidet er at det skal være av høy kvalitet. Den fremskutte og integrerte påtalemessige ledelse skal bidra til å sikre at etterforskingen holder høy kvalitet. Når etterforskningen helt eller delvis er iverksatt vil den integrerte påtalemessige ledelse av etterforskningen regelmessig bestå av fem hovedelementer.

a) Veiledning om straffebudets rettslige merker

Avhengig av kompleksiteten i den straffebestemmelse saken skal etterforskes i forhold til, hvordan faktum i saken ligger an og etterforskerens erfaring, kan det være behov for en nærmere gjennomgang av hvilke krav bestemmelsen reiser og faktiske omstendigheter som må være konstatert utenfor rimelig tvil før saken kan anses oppklart. Det kan også være aktuelt å gå nærmere inn på hva som må omfattes av gjerningsmannens skyld (forsettet/uaktsomheten).

Av dette følger at den påtaleansvarlige ikke har til oppgave å bestemme eller kan gjøres direkte ansvarlig for beslutninger om hvordan det rent praktisk og taktisk skal gås frem under etterforskingen, med mindre etterforskingen fordrer bruk av tvangsmidler (b), eller etterforskingsmetodene kan antas å overskride grensene for det lovlige (d).

b) Beslutning om og kontroll med bruk av tvangsmidler

Nødvendigheten av påtalemessig ledelse på dette punkt følger direkte av straffeprosessloven. Ansvaret går imidlertid lenger enn til å bare å ta standpunkt til forespørsler fra etterforsker. En god påtalemessig ledelse forutsetter at det er etablert rutiner som gir mulighet for inngripen mot uriktig (ulovlig) eller uskjønnsom bruk av tvangsmidler. Ikke minst er det et påtalemessig ansvar å påse at omfanget av tvangsmiddelbruken ikke blir for omfattende herunder at fengslingsperiodene ikke blir for lange vurdert etter det som er rimelig fremdrift i saken, og at omfanget av beslag ikke blir unødig stort eller opprettholdes for lenge. Når det gjelder forberedelse til og gjennomføringen av oppmøte i retten i tilknytning til bruk av tvangsmidler, vises det til pkt. 9.1.l nedenfor.

c) Kontroll av at etterforskingen er objektiv

I straffeprosessloven § 226 tredje ledd fastsettes at etterforskingen når en bestemt person er siktet skal ‘søke å klarlegge både det som taler mot ham og det som taler til fordel for ham’. Det er en påtalemessig oppgave å kontrollere at dette lovbestemte krav om objektivitet overholdes. I alle fall i saker av noe omfang må det derfor være etablert rutiner som sikrer at den påtalemessig ansvarlige – ved siden av politifaglig ansvarlig – kan føre tilsyn med at etterforskingen tilfredsstiller straffeprosesslovens krav på dette punkt.

Kontrollen vil være spesielt viktig for etterforsking knyttet til skyldspørsmålet. Herunder særlig om mistenkte er rett gjerningsmann, om det foreligger rettsstridsutelukkende omstendigheter (nødrett, nødverge, samtykke) og om det er utvist den nødvendige subjektive skyld. Men også for spørsmål som primært er av betydning for straffeutmålingen er det et krav om objektivitet, og det vil derfor også være nødvendig å ha en påtalemessig kontroll av at for eksempel anførsler om at mistenkte er blitt provosert, handlet i berettiget harme eller har vært ‘nødt’ til å medvirke (straffeloven § 58) er blitt fulgt opp i etterforskingen.

d) Rettslig kontroll av etterforskingsmetoder

En god del etterforskingsmetoder har i dag formelt karakter av tvangsmidler. Dette gjelder særlig tvangsmessig og hemmelig innhenting av informasjon gjennom tekniske innretninger som fjernsynsovervåking, teknisk sporing ved bruk av peileutstyr, kommunikasjonskontroll eller samtalekontroll. Uansett betraktningsmåte skal det være etablert rutiner som sikrer en påtalemessig kontroll med hvordan slike midler brukes. Heller ikke her er det tilstrekkelig bare å treffe de beslutning [sic] som etter loven ligger til påtalemyndigheten.

I saker hvor det er aktuelt å benytte utradisjonell [sic] eller ekstraordinære, men ikke lovregulert [sic] etterforskingsmetoder – provokasjon, infiltrasjon og kontrollerte leveranser – vil den påtalemessige ledelse både bestå i å veilede om hvor grensen for det ‘lovlige’ går, og sørge for at det etableres slik kommunikasjon med den politifaglig ansvarlige at det gis mulighet for å gripe inn hvis grensene er, eller står i fare for å bli overskredet.

e) Kontroll av og/eller frister for fremdriften

Den påtaleansvarlige har sammen med etterforskeren og politifaglig ansvarlig et ansvar for sakens fremdrift. Med en gjennomsnittlig etterforskingstid på ca. 100 dager, men hvor bare ca. l0 dager går med til aktivt etterforskningsarbeid, må det etableres rutiner som sikrer mot at sakene blir liggende uten fremdrift. For den påtaleansvarlige vil bidraget på etterforskingsstadiet først og fremst bestå i å kontrollere og sette frister for fremdriften. Som et veiledende standpunkt bør ingen sak være gjenstand for etterforsking i mer enn fire uker uten at den påtaleansvarlige har ført kontroll med fremdriften. I samarbeid med politifaglig ansvarlig bør det derfor allerede når sakene settes ut til etterforsking fastsettes en frist for når etterforskingen skal være avsluttet, og den bør normalt ikke overstige fire uker.

Kontrollen med fremdriften vil i stor grad også innebære en påtalemessig ledelse. Under kontroll av fremdrifter vil det være naturlig å orientere seg om hvilket materiale som er fremskaffet, og deretter gi etterforsker en tilbakemelding på hva og hvor mye som mangler. Det bør settes en frist for når det manglende skal være fremskaffet. En slik fristfastsetting forutsetter – på lik linje med når saken settes ut til etterforsking – at det er etablert et nært og rutinemessig samarbeid med den politifaglige leder.»

Med hensyn til alle disse elementene spiller påtalejuristen en vital rolle som leder av etterforskingen, både for at rett straffebud anvendes, at etterforskingsmetodene underveis er underlagt kontroll, og at det er fremdrift i etterforskingen.

5.4.2 Grenseflaten mellom påtaleansvarlig og politifaglig ansvarlig

5.4.2.1 Innledning

Dagens ordning, med en påtalemyndighet integrert i politiet, er et premiss for Påtaleanalyseutvalgets utredning.8 Til tross for dette klare utgangspunktet er det grunn til å se nærmere på grenseflaten mellom påtalejuristens og politifagliges ansvar under den løpende etterforskingen.

5.4.2.2 Prinsipiell uenighet

Påtaleinstruksen § 7-5 slår fast at det er påtalemyndighetens ansvar å lede etterforskingen. Til tross for dette registrerer utvalget at dette jevnlig blir problematisert, se eksempelvis Politiforum, hvor det i en artikkel heter at «politijurister med påtaleansvar bør ikke blande seg inn i politifaglige avgjørelser», se figur 5.3.9

Tematikken ble også trukket frem av ledelsen i Politiets Fellesforbund i deres samtale med utvalget. Hovedargumentet bygger på premisset om at politiutdannet personell er best egnet til å lede. Stikkord her er lederutdanning og grunnkompetanse. Den rettslige innrammingen og betydningen av at etterforsking er en formålsstyrt virksomhet,10 vies liten oppmerksomhet. Heller ikke sondringen mellom administrativ ledelse og ledelse av en straffesak, samt det faktum at det tosporede system forutsetter en politisk uavhengig ledelse av straffesaksarbeidet, får etter utvalgets syn den nødvendige oppmerksomhet.

5.4.2.3 Rendyrkede påtaleledede modeller

I Økokrim ledes de ulike teamene, med enkelte unntak, av en førstestatsadvokat, som gjennom sin rolle både er påtaleansvarlig, ansvarlig for etterforskingsskrittene og i stor grad også forestår den etterfølgende aktoreringen.

En sammenlignbar modell ble benyttet i ProsjektCatch (2001–2005).11 Teamlederne var påtalejurister. I denne rollen fungerte de også som taktiske etterforskingsledere, og hadde budsjett- og personalansvar.

5.4.2.4 Forskningsprosjekt

Som beskrevet i punkt 1.5.11 har professor Tor-Geir Myhrer i sitt forskningsarbeid problematisert i hvilken utstrekning påtaleansvarlig rent faktisk øver innflytelse og påvirker kvaliteten i etterforskingen.

Som Myhrer peker på, er forskningen på dette området mangelfull, og en må i stor grad derfor lene seg på såkalt erfaringsbasert kunnskap. I oppsummeringen på side 169 heter det:

«I land med ganske forskjellig organisering av politiet og påtalemyndigheten, synes det å være en sterk erfaringsbasert tro på at en proaktiv og fremskutt integrert påtalemessig ledelse som virker sammen med politiets etterforskere, vil bidra til å bedre kvaliteten av etterforskningen. Særlig sterk er oppfatningen om dette i større og kompliserte saker som kan reise vanskelige juridiske og bevismessige problemer, både av strafferettslig og prosessuell art. Vi har imidlertid liten sikker kunnskap om i hvilken grad det rent faktisk forholder seg slik, eller hvor stor betydning den påtalemessige ledelsen har sammenliknet med andre faktorer som f.eks. erfaringen og kunnskapsnivået til etterforskerne. Og vi vet i alle fall forholdsvis lite om en slik integrert påtalemessig ledelse også vil påvirke kvaliteten i enklere saker. Med den vekten spørsmålet antas å ha, er det mye som taler for at det burde undersøkes nærmere gjennom forskning.»

5.4.2.5 Respondentene om grensedragningen

Til tross for enkelte modeller som avviker fra «normalen», er den klare hovedregelen i dag en integrert ledelse bestående av en påtalemessig og en politifaglig leder, undergitt påtalemyndighetens formelle ansvar. Dette løser imidlertid ikke spørsmålet om hvor langt påtalejuristens ansvar rekker i de taktiske vurderingene. Flere av respondentene har uttalt seg om grensedragningen. I det følgende er inntatt noen ekstrakter:

• Påtalejuristrollen bør i fremtiden ha en proaktiv innretning og profil. Tilpasning til sakstype og alvorlighet er en forutsetning. Det må sondres mellom produksjonsområder og spesialistområder. På allmennavsnitt kan ikke juristen forventes å være like mye «på» som ved et spesialavsnitt.

• Det er behov for rolleavklaringer. Frem til i dag har respondenten aldri hørt noen gi uttrykk for en forventning om hva en politijurist skal gjøre når det sitter en fange på celle – i hvilken grad man skal/bør engasjere seg. Mener ansvaret/rollen går lenger inn i det såkalte politifaglige enn hva som praktiseres i dag. Gir helt åpenbart det beste resultatet når påtale «tar» sin tildelte rolle i det taktiske arbeidet, eksempelvis opp mot avhør. Behovet er ikke like sterkt i alle typer saker. En tydelig rolleavklaring fra utvalget imøteses.

• Påtale skal være inne i det taktiske, spesielt hva gjelder store saker. En utfordring i distriktene er at det er for mange ferske folk uten kompetanse. Påtale har i dag en så begrenset rolle at man ikke er satt i stand til å «ta» den taktiske rollen. Økonomi styrer hverdagen, ikke riksadvokatens prioriteringer.

• Målet må være en mellomløsning. Juristen skal peke kurs, identifisere bevismessige mål. Politiførstebetjenten skal omsette dette i handling. Hvor grensen går helt eksakt, er vanskelig å detaljregulere.

• Påtalejuristene involverer seg for lite. Samtidig er det et enormt spenn i kunnskapen. Hva med et gradert system også for politiadvokatene? Større involvering forbeholdt de mer erfarne?

• Den kunnskapen som i dag tilbys politijuristene om etterforsking, etterforskingsledelse og politietaten som sådan, er for svak. Tyngre involvering krever tyngre kompetanse.

• Kompetansemessig er det et stort behov for en vridning over mot mer etatskompetanse og etterforskingsledelse til påtalejuristene.

• Utdanningstilbudene må skreddersys til påtalejuristene. Politihøgskolen er dessverre fortsatt en etatsskole.

• Juristene bør mer aktivt ta i bruk etterforskingsplaner som styringsverktøy.

Til sistnevnte kulepunkt om etterforskingsplaner, viser utvalget for sammenhengens skyld til riksadvokatens rundskriv 2/201612, hvor det heter:

«Etterforskingsplan

En etterforskingsplan skal være et dynamisk verktøy, tilpasset den enkelte sak. Spesielt i saker av et visst omfang eller med en viss kompleksitet vil en skriftlig etterforskingsplan være et hensiktsmessig virkemiddel for å styre etterforskingen, se riksadvokatens direktiver av 8. november 2013 og 30. mars 2015. Brukt på riktig måte vil planen understøtte gode beslutningsprosesser, og derigjennom bidra til økt kvalitet og adekvat fremdrift. Avhør inngår naturlig i en slik plan. Riksadvokaten har bevisst ikke detaljregulert kravene til form og innhold i etterforskingsplanene idet disse må tilpasses den enkelte sak, men en slik plan bør som et minimum angi aktuelle straffebud og sentrale bevistemaer, oppstille mulige alternative forklaringer (hypoteser) og beskrive den spesifikke oppgaveutførelsen. Behovet for en hensiktsmessig plattform understrekes, og det forutsettes at politiet tar i bruk systemer som sikrer notoritet og understøtter evalueringer og etterfølgende gjennomgang av sakene. Påtaleansvarlig skal ta del i utformingen av etterforskingsplanen og senere justering av denne, og må selvsagt ha full tilgang til planen til enhver tid.»

Fra Politijuristene har Påtaleanalyseutvalget mottatt en undersøkelse, som underbygger at påtalejuristene i politiet opplever at de i liten grad gis nødvendig kompetanse til å fylle rollen som etterforskingsleder fullt ut, se figur 5.4.13

5.4.2.6 Gjensidig rolleforståelse og samarbeid

Utviklingen har gått i retning av økt reelt ansvar tillagt den politifaglige etterforskingslederen – av utvalget i det følgende litt upresist omtalt som «førstebetjenten». To helt avgjørende premisser kan trekkes frem:

For det første skal politiets etterforsking ikke foregå i et ansvarsmessig tomrom. Utøvelse av makt overfor egne borgere betinger klare ansvarslinjer. Dersom den politifaglige ledelsen ble formalisert på en måte som undergraver påtalejuristens ansvar, ville det kunne bety at påtalelinjen opp til riksadvokaten ble koblet ut og linjen til Justis- og beredskapsdepartementet koblet inn. En slik løsning ville bryte radikalt med vår rettstradisjon om en politisk uavhengig etterforsking. Viktigheten av politisk uavhengighet er beskrevet under punkt 2.3.

For det andre skal den konkrete oppgaveutførelsen skje i et tett samarbeid mellom den påtalemessige og politifaglige lederen. Viktigheten av en kompetent og tilgjengelig politiførstebetjent både anerkjennes og understrekes og fremgår eksplisitt i riksadvokatens rundskriv 2/2016.14 Her fremheves viktigheten av samarbeid mellom den påtalemessige og den politifaglige etterforskingsledelsen.

Selv om rammen for rundskrivet er politiavhøret, har beskrivelsen generell overføringsverdi til samarbeidet mellom den påtalemessige og politifaglige funksjonen under etterforskingen i sin alminnelighet:

«En kompetent og tilstedeværende etterforskingsledelse (påtale og politifaglig) er avgjørende for å sikre kvalitativt gode avhør. Etter pti. § 7-5 er det påtalemyndighetens ansvar å lede etterforskingen og påse at denne både er målrettet og har den nødvendige fremdrift. Saksledelsen forutsettes å skje i et tett samarbeid med den politifaglig ansvarlige. Både ved planlegging, gjennomføring og evaluering av avhør må den samlede kompetansen søkes utnyttet på en best mulig måte, hvilket setter krav til gjensidig og god rolleforståelse. Erfaring viser at straffesaksbehandlingen er både best og raskest når disse samarbeider godt helt fra anmeldelsestidspunktet.»

Tematikken knyttet til grenseflaten mellom de to funksjonene drøftes nærmere i kapittel 13.

5.5 Påtale- og iretteføringsfasen

Påtale- og iretteføringsfasen omhandler helt sentrale deler av påtalejuristenes funksjon. Disse to fasene byr ikke på de store problemene hva gjelder innhold og avgrensninger, og skiller seg i så henseende fra rollen som etterforskingsleder. Det ligger ingen direkte politifaglige interesser i påtale- og iretteføringsfasen.

I påtalefasen treffes en avgjørelse på bakgrunn av opplysninger som er fremkommet gjennom etterforskingen. Påtalejuristen har kompetanse til å avgjøre saken i form av en henleggelse eller et positivt påtalevedtak. I tilfeller hvor påtalejuristen i politiet ikke har den nødvendige kompetansen til å fatte en endelig avgjørelse, skrives en innstilling til høyere påtalemyndighet, som deretter fatter en avgjørelse. Også beslutninger som treffes uten en forutgående etterforsking, utgjør en påtaleavgjørelse. Typisk vil opplysninger som fremkommer i en anmeldelse, alene kunne danne grunnlag for en avgjørelse.

Ved påtaleavgjørelsen må det tas stilling til kravene som fremgår av det aktuelle straffebudet. Det gjelder både det objektive gjerningsinnholdet og kravet om subjektiv skyld. Prosessuelle krav som måtte stilles, må også være oppfylt. Deretter foretas en vurdering av om bevisene som foreligger i saken, er tilstrekkelig til å oppfylle de rettslige kravene det aktuelle straffebudet stiller. Riksadvokaten har understreket at beviskravet i straffesaker er helt grunnleggende. For å ta ut tiltale gjelder både et krav om at påtalemyndigheten må være overbevist om at siktede er skyldig, og man må mene at straffskylden kan bevises i retten.15

Skulle vilkårene ikke være oppfylt, skal saken henlegges. Er grunnlaget for en positiv påtaleavgjørelse til stede, må man også ta stilling til hva denne skal bestå i (tiltalebeslutning, forelegg, påtaleunnlatelse mv). Treffes en beslutning om et forelegg eller å sende saken til såkalt tilståelsespådømmelse, må man også ta stilling til et straffeforslag. I etterkant av en positiv avgjørelse må en sørge for at prosessuelle rettigheter blir oppfylt, så som forkynning mv.

Sjøvold-rapporten har på side 35 en nærmere beskrivelse av de enkelte stadiene i påtalefasen, og riksadvokaten har i kvalitetsrundskrivet redegjort for hva som kjennetegner høy kvalitet i påtalearbeidet.

Hva gjelder iretteføringsfasen, er det i første rekke rettens ansvar å sørge for at saken blir avviklet i henhold til prosessreglene. Påtalemyndigheten har bevisbyrden for anklagen(e) som fremsettes, og aktor spiller en helt sentral rolle i gjennomføringen av straffesaken. Dette er «eksamen» for den gjennomførte etterforskingen og den påtalebeslutningen som er fattet. Faglig kompetanse, gode forberedelser og evne til å fremme saken på en pedagogisk måte utgjør viktige elementer under aktoreringen. Engasjement er også viktig, men her må en samtidig iaktta kravene til påtalemyndighetens objektivitet. Aktor har her, som ellers, et ubetinget ansvar for å hindre at uskyldige blir dømt.

5.6 Øvrige oppgaver utover den rene straffesaksbehandlingen

5.6.1 Innledning

Med utgangspunkt i samfunnsoppdraget kan det argumenteres for at juristene i politiet bør ha en rolle utover tradisjonelt påtalearbeid – eksempelvis innenfor områder som forebygging, etterretning og stabsarbeid. Dels vil juristene besitte en kompetanse som bør være av interesse også på andre fagområder; dels vil kvaliteten på arbeidet som gjøres innen fagfelt som forebygging og etterretning, i høyeste grad kunne påvirke den etterfølgende straffesaksbehandlingen. Rollen som leder av etterforskingen fordrer i mange sammenhenger både kunnskap om og påvirkningsmulighet på forhold som strengt tatt ligger utenfor den tradisjonelle straffesaksbehandlingen, men som vil kunne vise seg å være premissgivende for denne.

En visualisering av oppgavene kan gjøres som vist i figur 5.5.

Påtalefasen er i denne sammenheng uproblematisk. Utfordringen hva gjelder etterforskingsfasen, knytter seg særlig til innholdet i denne, mens den ytterste sirkelen er mer upløyd mark hva gjelder påtalejuristens involvering og oppgaver.

5.6.2 Etterretning

Etterretning i politiet er et fag i stor utvikling. I etterretningsdoktrinen16 fremheves viktigheten av etterretning som beslutningsstøtte for prioritering og styring.

Påtalemyndighetens rolle omtales der i punkt 6.3, hvor det blant annet heter:

«Påtalemyndigheten må gis nødvendig informasjon for å kunne vurdere om virksomheten er etterforsking. For å kunne vurdere om og når en data- eller informasjonsinnhenting er etterforsking må politijuristen ha tilgang til det aktuelle materialet i god tid (…).

Påtalemyndighetens tidlige involvering og fortløpende vurdering, særlig av gråsoner mellom ulike sporvalg, er nødvendig for å sikre at korrekt regelsett og ansvarsforhold gis anvendelse. (…) Statsadvokatene vil ved inspeksjoner og annen fagledelse kunne vurdere politiets praksis for sporvalgskontroll ved overgang til etterforskning.»

Påtalemyndigheten i politiet er gitt en rolle i etterretningsarbeidet ved at de har ansvaret for at grensedragningen mot etterforsking ivaretas. Etterforsking er en rettslig regulert disiplin som påtalemyndigheten har ansvaret for, og mye av arbeidet som gjøres i etterretningsfasen, vil etter sitt innhold være etterforsking eller ha klare tangeringspunkter med etterforsking. Grensen mellom de to disiplinene må derfor iakttas, slik at rettigheter og plikter som inntrer under en etterforsking, ivaretas og følges.

Påtaleanalyseutvalget har særlig merket seg det prinsipielle i at doktrinen forutsetter at påtalemyndigheten i politiet er inne på et tidlig stadium – i mange tilfeller lenge før arbeidet går over i en etterforskingsfase.

5.6.3 Forebygging

Forebyggende arbeid kan defineres som det arbeidet politiet gjør for å redusere risikoen for kriminalitet. Formålet er i stor grad sammenfallende med formålet i straffesaksbehandlingen, slik dette er definert av riksadvokaten.17 Forebyggende arbeid og tradisjonell straffesaksbehandling kan sies å være de to hovedstrategiene som benyttes for å redusere kriminaliteten.

Samtidig som det er en naturlig, indre sammenheng mellom de to fagområdene, er det også den viktige forskjell at det tradisjonelle straffesaksarbeidet hovedsakelig har en reaktiv innretning, hvor påtalemyndigheten som hovedregel arbeider med utgangspunkt i begåtte lovbrudd. Forebyggende arbeid kan foregå på mange ulike måter, eksempelvis gjennom egne forebyggende enheter i distriktene med fokus på barn og unge eller kampanjer av typen «Kjernekar», initiert av Kripos.

Påtalemyndighetens rolle i denne typen arbeid er på ingen måte avklart.18 Utviklingen går imidlertid i retning av mer kunnskapsstyrt og målrettet innsats, og i så henseende vil også påtalemyndigheten, med ansvaret for etterforskingen av straffesaker, kunne spille en rolle i prioriteringen av hvilke områder man bør rette det forebyggende arbeidet inn mot. Dessuten vil ofte forebygging basere seg på informasjon som har fremkommet gjennom etterretning og etterforsking, områder hvor påtalemyndigheten har en definert rolle. Riksadvokaten har i sitt kvalitetsrundskriv innledningsvis understreket betydningen av at påtalemyndigheten i politiet bidrar i det forebyggende arbeidet.19

5.6.4 Stabsarbeid

I stabsarbeid er det regelmessig behov for juridisk kompetanse, siden det tidvis kan oppstå krevende juridiske avveininger under tidspress. Mange alvorlige hendelser vil som utgangspunkt ha sitt utspring i en straffbar handling som umiddelbart bør etterforskes. Spørsmål om metodebruk vil måtte vurderes fortløpende, og da vil spørsmål om hjemler, sporvalg (nødrett eller etterforsking) og andre tiltak måtte vurderes innen korte frister. I tillegg vil det kunne være behov for andre avklaringer som krever påtalemyndighetens legalitetskontroll.

I politiets planverk for stabsarbeid er en av rollene som skal besettes P6, med ansvar for juridiske vurderinger og anbefalinger i stabsarbeidet. Vedkommende skal ha påtalekompetanse. Grensen mellom P6 og rollen som påtaleansvarlig er imidlertid ikke nærmere klarlagt i planverket, utover at det vises til at P6 ikke overtar den påtaleansvarliges rolle og ansvar i saken selv om det er satt stab.20 Et av læringspunktene etter øvelse Tyr i 2016 er at disse grensene må gås opp og tydeliggjøres.

Påtaleanalyseutvalget understreker viktigheten av at det etableres tett kontakt mellom P6 og den påtaleansvarlige i straffesaken. Utover spørsmål om ledelse og gjennomføring av etterforskingen, herunder bruk av metoder, vil det ved større hendelser, som ofte strekker seg over flere distrikter, oppstå spørsmål om samordnet etterforsking. Dette avtales mellom politidistriktene eller avgjøres av Den høyere påtalemyndighet ved uenighet. Likeledes vil det ved større hendelser ofte oppstå spørsmål om bistand fra øvrige politidistrikter og særorganer. En tett dialog mellom påtaleansvarlig og P6 blir derfor helt nødvendig for å sikre oversikt og forståelse for den oppståtte hendelsen og utviklingen av denne.

Ut over de rent påtalemessige spørsmålene, vil det under større hendelser erfaringsmessige også være behov for en rekke andre juridiske avklaringer knyttet til stabens arbeid. Som eksempler kan her nevnes spørsmål om flyforbud, avgrensing av geografiske områder, forvaltningskontroll, herunder grensekontroll, osv. P6 må fortløpende sikre at stabens arbeid og beslutninger undergis en effektiv legalitetskontroll, og det vil ofte være naturlig at vedkommende aktivt bidrar ved utarbeidelse av henvendelser eller bistandsanmodninger til andre etater.

En sentral rolle for P6 er ellers å delta i utarbeidelse av politidistriktenes planverk. P6 skal også sørge for at staben har tilgang på et relevant og oppdatert regelverk.

Ovennevnte synliggjør at P6 må delta i planlegging av rutinebeskrivelser for stabens arbeid, øvelser og ulike typer evalueringsarbeid.

5.6.5 Utviklingsarbeid

Som ledere av straffesaksbehandlingen er det en selvfølge at påtalemyndigheten har en sentral rolle i utviklingen av etterforskingsfaget. I politiet har man stillingskategorien politiadvokat 2, som i utgangspunktet var ment å være en fagstilling, som et alternativ til en lederstilling. Funksjonen har vært benyttet på forskjellig vis i distriktene, og er i varierende grad vært tillagt et fagansvar.

I PNP er en av de standardiserte funksjonene i påtaleenheten angitt å være fag- og opplæringsansvarlig, med følgende ansvar og nøkkeloppgaver:

• følge opp fag og metode

• holde seg oppdatert om lovverk, rettspraksis, gjeldende direktiver mv. og sørge for implementering i distriktet

• legge til rette for kunnskapsbasert erfaringslæring

• delta i nasjonalt fagnettverk

• sørge for implementering av god praksis og følge opp sentrale krav og føringer

• være kontaktledd mot HR for praktisk tilrettelegging for opplæring

• være ansvarlig for å melde kompetansebehov til nærmeste leder

5.7 Oppsummering

Påtalejuristens rolle i påtale- og iretteføringsfasen synes i dag å være relativt avklart og forutsigbar, og inviterer ikke til de store utredningene. I PNP finnes det funksjonsbeskrivelser for politijuristene ut fra den rollen man til enhver tid har. Relevante beskrivelser er også gitt i Sjøvold-rapporten.

Spørsmålet aktualiseres i større grad hva gjelder rollen i etterforskingsfasen – grenseflaten mot den politifaglige virksomheten. Utvalget sitter med et inntrykk av at mange i etaten er usikre på hva som forventes av dem som etterforskingsleder, og etterlyser avklaringer. Dette har også en viktig side til hvilken kompetanse disse skal og bør tilbys.

Påtaleanalyseutvalget har diskutert behovet for å tydeliggjøre grensesnittet mellom påtalemessig og politifaglig etterforskingsleder, en diskusjon som kan sammenfattes slik:

• Det er viktig å utvikle gjensidig rolleforståelse. Betydningen av godt samarbeid understrekes.

• Det er i dag et reelt behov for å konkretisere innholdet i rollen som påtalemessig etterforskingsleder. Rollen utøves og praktiseres ulikt.

• Det kan være en viss fare for at en operasjonalisering i et kortsiktig perspektiv kan være konfliktskapende og gå utover samhandlingen med de politifaglige.

• En detaljert formulering av rollen vil kunne by på utfordringer.

Samlet sett mener utvalget at gode grunner taler for en utdyping av rollen, men at detaljeringsnivået bør vurderes nøye. Som faglig ansvarlig for påtalemyndigheten bør en slik utarbeidelse naturlig ligge til riksadvokaten.

Når det gjelder påtalejuristenes rolle innen områder som forebygging, etterretning, stab og annet utviklingsarbeid, er det viktig å understreke at dette primært er et spørsmål om å spille en rolle, ikke å gis et hovedansvar. På et område som stabsarbeid har man fått P6-funksjonen, samt at juristene spiller en viktig rolle på kommunikasjonssiden. Innen etterretningsarbeid har man i dag en viktig rolle, jf. etterretningsdoktrinen. Og all den tid påtalemyndigheten i politiet også har politimyndighet og er ansatt i politiet, har de ansatte her en naturlig rolle i det forebyggende arbeidet.

Påtaleanalyseutvalgets mener påtalemyndigheten bør ses på som en ressurs i denne type arbeider, hvor en forsterket og mer systematisert utvikling av påtalemyndighetens involvering er ønskelig.

5.8 Statsadvokatene – oppgaveløsningen

5.8.1 Innledning

Sentrale styringsdokumenter for virksomheten ved statsadvokatembetene er særlig den årlige budsjettproposisjonen, Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til den høyere påtalemyndighet og riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsrundskriv. I sistnevnte er hovedmålet for straffesaksbehandlingen ved embetene angitt slik (2016):

«Straffesaksbehandlingens hovedmål er å bidra til redusert kriminalitet. Grunnleggende forutsetninger for å oppnå en slik effekt er at straffbare forhold blir avdekket og oppklart slik at gjerningspersonene kan straffeforfølges og ilegges adekvate reaksjoner.»

Innenfor angitte rammer ivaretas rollen som statsadvokat noe ulikt, avhengig av personlige faktorer som erfaring, kompetanse og interesse. Også forhold ved det enkelte embete og ytre forhold i regionen som samfunnstrekk og kriminalitetsbilde vil kunne spille inn.

Til tross for ulikheter både mellom embetene og mellom enkeltindividene i påtalemyndighetens organisasjon, vil Påtaleanalyseutvalget anse det som en fordel om det på et aggregert nivå lar seg gjøre å identifisere en «bonus pater familias-statsadvokat» – den forstandige statsadvokat. Hvordan løser vedkommende sine oppgaver, og hvordan er vektingen mellom de ulike virksomhetsområdene?

Statsadvokatrollen har vært utredet tidligere, og Påtaleanalyseutvalget har i sitt arbeid sett hen til tidligere analyser og situasjonsbeskrivelser.

5.8.2 En situasjonsbeskrivelse

Statsadvokatenes arbeidsoppgaver er godt beskrevet i Fosheim-utvalget på sidene 49–71. Fosheim- og Fornebo-utvalgenes utredninger har relativt sammenfallende og generelle beskrivelser av virksomheten. Disse anses i det alt vesentlig som dekkende for dagens situasjon. I sistnevnte utredning heter det i sammendraget:

«Fosheim-utvalgets beskrivelse og vurdering av virksomheten i 2001 er dekkende også i dag. Ressursene brukes i stor grad til enkeltsaksbehandling og aktorater, samtidig som oppgaveløsningen i liten grad styres av strategiske valg og målrettet innsats. Statsadvokatenes profesjonelle identitet – enten denne ses utenfra eller innenfra – er særlig knyttet til håndteringen av alvorlige straffesaker, i mindre grad til overordnet faglig ledelse og strategiske funksjoner i straffesaksvirksomheten.

Volumet på kjerneoppgaver som saksbehandling og aktorater har totalt sett endret seg lite de senere årene, samtidig er enkelte oppgaver tatt bort og lagt til andre instanser. Fagledelsen er over noen år blitt mer systematisert, og ikke minst er Riksadvokatens egen fagledelse styrket.

Allikevel er ikke systematisk ledelse av straffesaksbehandlingen i statsadvokatregionene tilstrekkelig integrert i virksomheten, og det er betydelige forskjeller i hvordan denne utøves ved de regionale embetene.

Gjennom sin uavhengige profesjonsutøvelse og gode kompetanse har statsadvokatene det beste formelle og reelle utgangspunkt for straffesaksledelse og kvalitetsutvikling i straffesaksbehandlingen. Den samlede kompetansen ‘konserveres’ imidlertid gjennom enkeltsaksbehandling, og brukes i for liten grad til å skape resultater utenfor embetenes interne virksomhet.

Målrettet ledelse av den regionale straffesaksvirksomheten, med synlig vekt på kvalitetsmålsettinger, bør utgjøre en større del av statsadvokatenes virksomhet. Alle deler av virksomheten – saksbehandling, aktorater, tilsyn og utadrettet virksomhet – bør i større grad ses i sammenheng, og som ulike virkemidler for å nå faglige mål.

Selv om dette ligger utenfor mandatet, vil arbeidsgruppen fremheve at påtalemyndighetens tilknytning til politiet, og den nåværende nivåinndeling, anses som den beste organisatoriske ramme for oppgaveløsningen og våre forslag. Det er nødvendig at en del av påtalemyndigheten er ‘der det skjer’, samtidig som et regionalt nivå utenfor politiets styringslinje er en viktig garanti for at rettssikkerhet og faglige hensyn blir mest mulig styrende for arbeidet.

Det er etter vårt syn avgjørende at det oppnås større fleksibilitet og valgfrihet i oppgaveløsningen, slik at ressursbruken ved embetene i større grad kan planlegges og styres under hensyn til bestemte faglige målsettinger. Med samme organisering og virksomhetsområder – jf mandatet – ser imidlertid arbeidsgruppen ingen enkeltstående grep for å oppnå dette. Arbeidsgruppen har særlig lagt vekt på å beskrive de prosesser vi mener er nødvendige for å utvikle virksomheten i ønsket retning, og herunder tilpasse denne bedre til dagens virkelighet i politiet.

Det bør skje et utviklingsarbeid på flere områder, og arbeidsgruppen vil fremheve nødvendigheten av at de tre nivåer i påtaleorganisasjonen ses under ett i valget av løsninger. Statsadvokatenes og politiets påtalevirksomhet henger nøye sammen, og det er vanskelig å se for seg endringer i statsadvokatenes virksomhet som ikke – i større eller mindre grad – også vil gripe inn oppgaveløsningen til påtalemyndigheten i politiet.»

5.8.3 Virksomhetsområdene og deres innbyrdes rangering

I Fosheim-utvalgets utredning side 49 heter det:

«Stikkordsmessig er statsadvokatenes oppgaver og virksomhetsområder disse:

• Egen straffesaksbehandling

• Fagledelse overfor politiet

• Utadrettet virksomhet

• Drift av statsadvokatembetet

Riksadvokaten har ved flere anledninger fremholdt at når det ikke er tilstrekkelig ressurser både til straffesaksbehandlingen og til fagledelsen, må straffesaksbehandlingen gå foran. Det er videre slik at fagledelsen normalt må gå foran utadrettet virksomhet.»

Ovennevnte inndeling, som innebærer at statsadvokatenes arbeidsoppgaver grovt sett dekkes opp av de tre første kulepunktene, gir en hensiktsmessig og dekkende beskrivelse også av situasjonen i 2016/17,21 likevel slik at riksadvokaten har presisert at straffesaksbehandlingen ikke kan bli så omfattende at det ikke er plass til fagledelse. Dette syn fremgår blant annet av mål- og prioriteringsrundskrivet og tildelingsbrevet. Om den utadrettede virksomheten har riksadvokaten tilkjennegitt en klar forventning om tydelige embetsledere og statsadvokater som kommuniserer godt i det offentlige rom om påtalemyndighetens viktige funksjon og oppgaver.

5.9 Generelle utviklingstrekk

Statsadvokatenes rolle og arbeidsoppgaver har måttet tilpasse seg endringer i omgivelsene. Av organisatorisk art kan nevnes etableringen av Det nasjonale statsadvokatembetet i 200522, at riksadvokaten har overtatt det administrative ansvar for Den høyere påtalemyndighet, etableringen av Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker23 og etableringen av Spesialenheten for politisaker.24

En viss avlastning av statsadvokatenes arbeidsoppgaver har skjedd etter Fosheim-utvalget, ved at påtalejuristene i politiet ved lov 19. desember 2003 nr. 125 fikk utvidet påtalekompetanse i noen nærmere angitte forbrytelsessaker med strafferamme over ett års fengsel. Innføringen av ny straffelov 1. oktober 2015 medførte på den annen side at noen flere alvorlige saker ble såkalte seksårssaker, som etter loven i utgangspunktet skal aktoreres av statsadvokatene. Kanskje viktigere har innføringen av fristregler vært. Oslo statsadvokatembeter har fremhevet at de relativt korte fristene for avvikling av hovedforhandlinger øker risikoen for dobbeltberammelser og uheldige aktorbytter. Nye regler om strafferettslig utilregnelighet og særreaksjoner,25 fornærmedes styrkede stilling i strafferettspleien,26 endringer i siktedes rett til erstatning i anledning straffeforfølgning,27 nye etterforskingsmetoder og implementeringen av Nærpolitireformen bør også nevnes.

I et mer overordnet perspektiv er virksomheten ved statsadvokatembetene, som også beskrevet i Fosheim-utvalgets rapport, preget av primæroppgavene – avgjørelse av tiltalespørsmålet i et stort omfang av straffesaker, behandling av klager over henleggelsesbeslutninger truffet av påtalemyndigheten i politiet og utførelse av aktorater. I et slikt perspektiv kan ikke endringene karakteriseres som vesentlige.

Internasjonaliseringen i arbeidet i Den høyere påtalemyndighet reflekterer seg også i norsk deltakelse som tredjeland i organet for påtalesamarbeid i EU, Eurojust, fra 2005. Norge har en statsadvokat fast utplassert ved Eurojusts hovedkvarter i Haag i Nederland (de siste årene er for øvrig det norske påtalenærværet styrket med en politiadvokat og en hospitantordning for politiadvokater av tre måneders varighet, to ganger i året).

De senere år har aktorater i store og krevende økonomisaker på en helt annen måte enn tidligere lagt beslag på statsadvokatressurser ved flere av de regionale embetene. Det dreier seg om saker som med behandling i to rettsinstanser strekker seg over år. For embetene, som med unntak for Oslo statsadvokatembeter er relativt små, har dette medført ikke ubetydelige utfordringer. Utviklingen ses i sammenheng med at også Økokrim har begrenset kapasitet og ressurser.

5.10 Nærmere om fagledelsen

5.10.1 Innledning

Som beskrevet i punkt 4.4.3 vokste fagledelsen som funksjon i Den høyere påtalemyndighet frem tidlig på 1990-tallet. Begrepet faglederrolle ble tatt i bruk og omfattet statsadvokatenes ansvar for og bidrag til utvikling av kompetanse både på etterforsker- og påtalenivå i politiet. De første årene besto fagledelsen for en stor del av sjeldne og usystematiske inspeksjoner – det var det hele.

Tilsyns- og inspeksjonsvirksomheten har de påfølgende 20–25 årene gjennomgått viktige endringer og forbedringer, hvor spesielt Oslo statsadvokatembeter har gått i bresjen for en mer forpliktende og profesjonell tilsyns- og inspeksjonsvirksomhet.

En styrking i antall statsadvokater i statsbudsjettet 2015 var særlig grunngitt i behovet for en styrket fagledelse av straffesaksbehandlingen i politiet. Et svekket driftsbudsjett og en betydelig økning i antall straffesaker og aktorater har imidlertid gjort det vanskelig å nyttiggjøre seg denne ressursøkningen fullt ut til en intensivert fagledelse.

Siste ajourføring og samlede beskrivelse av innholdet i statsadvokatenes fagledelse finner man i riksadvokatens kvalitetsrundskriv 2/2012.28

5.10.2 Fornebo-utvalget

Fornebo-utvalget peker i sin rapport på ulike sider ved statsadvokatenes fagledelse:29

«Fagledelsen som oppgave

I Justisdepartementets tildelingsbrev heter det (senest for 2010) at en hovedutfordring for den høyere påtalemyndighet er å ‘sikre en målrettet og effektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet som ivaretar rettssikkerhet og menneskerettigheter’. (…) Spørsmålet blir da hele tiden hvilke saker og aktorater det etter gjeldende målsetninger er riktig å bruke ressurser på.

Også under utviklingen av fagledelsen på midten av 1990-tallet ble dette totalansvaret fremhevet. I et oppsummerende sluttdokument etter ledelsesutviklingen for embetslederne heter det eksempelvis at ‘førstestatsadvokaten skal som overordnet påtalemyndighet inneha ansvaret for å lede påtalemyndighetens totale virksomhet innen strafferettspleien i sitt distrikt.’ Det er etter arbeidsgruppens syn ikke forenlig med et slikt totalansvar at embetenes evne til å styre straffesaksbehandlingen i regionen til en hver tid avhenger av arbeidsbelastningen med saksbehandlingsoppgaver og aktorater. Det må være motsatt, slik at det er det helhetlige regionsansvaret som styrer den interne virksomheten med hensyn til oppgavevalg og ressursbruk.

Ved dette fremheves det strategiske i oppgaveløsningen som etter arbeidsgruppens oppfatning må ligge i rollen som overordnet påtalemyndighet.

Fagledelsen i dag

Tilbakemeldinger fra politiet og embetene gir også i sum uttrykk for at fagledelsen er en sideordnet aktivitet som lett viker for såkalte kjerneoppgaver. Det er forskjeller i hvordan fagledelsen oppfattes internt i den høyere påtalemyndighet og i politiet, og hva som oppfattes som viktige og relevante tiltak.

Ett embete uttaler at ‘den store vektleggingen av faglederrollen fra overordnet hold blir mer en formalitet for å legitimere statsadvokatenes virksomhet enn en realitet’. Et annet embete angir at ‘det generelle arbeidspresset gjør at det blir mindre tid til fagledelse enn ønskelig’.

Hvor stor andel av den samlede virksomhet den generelle fagledelsen tar er vanskelig å fastslå. Ved et av de mellomstore embeter angis ¾ årsverk, og ved et annet i samme kategori anslås ca. 100 dagsverk. Det er formentlig noe ulikt hva som i en slik sammenheng defineres som fagledelse.

Arbeidsgruppens inntrykk er at de fleste embeter oppfatter at fagledelsen – slik den er beskrevet på tiltakssiden i styringsdokumentene – ivaretas i rimelig grad.

Gjennomgående har dagens fagledelse et sterkt preg av kontroll og rapportering, typisk ved at negative utviklingstrekk fanges opp under inspeksjoner og gjennomgang av straffesaksstatistikk, og senere rapporteres. Også statsadvokatenes fagledelse kan sies å ha et reaktivt preg. Det er først når den negative utviklingen er et faktum, og gjerne har vart en stund, at fagledelsen aktiveres. Statsadvokatenes engasjement stopper imidlertid i de fleste tilfeller ved rapporteringen etter inspeksjoner.

Et politidistrikt har sagt det slik:

‘statsadvokatenes tilsyn ser i det vesentlige ut til å bli foretatt ut fra et kontrollperspektiv, snarere enn veilednings- og opplæringsperspektiv. Tilsynene ser i hovedsak ut til å være innrettet mot feilsøking. Resultatet av denne fremgangsmåten blir som regel påpeking av uheldige forhold – som ofte er kjent for politidistriktets ledelse – i kombinasjon med en uttrykt forventning om endring til det bedre. Denne form for fagledelse er av begrenset nytteverdi slik vi ser det.’

Et annet distrikt omtaler statsadvokatenes deltakelse ved fastsettelsen av resultat slik:

‘Dette arbeidet synes ikke å være veldig høyt prioritert, og kommer nok etter egne saker og aktorater i prioriteringen av gjøremål. Men også vi i politiet har slitt med å finne en god nok intern prosess hvor statsadvokatene naturlig hører hjemme.’

Tilbakemeldingene fra politiet viser allikevel at statsadvokatenes engasjement i ulike sammenhenger gjennomgående oppfattes svært positivt, og at det er ønske om mer synlighet, tilstedeværelse og tilgjengelighet. Det er imidlertid en utfordring å finne samarbeids- og ledelsesformer som gir kontinuitet, og som passer bedre inn i politiets virksomhet.

Arbeidsgruppens syn på fagledelsen

Som ledelse betraktet er statsadvokatens ledelse av straffesaksvirksomheten svært krevende, fordi treffende veiledning, instruksjoner og tiltak krever innsikt i mange og samvirkende årsaksforhold i en stadig mer kompleks politiorganisasjon. Statsadvokatene burde ideelt sett ha stabile og nære relasjoner til politidistriktene, slik at utviklingstrekk og endringsprosesser av betydning for straffesaksbehandlingen fanges opp og eventuelt møtes med adekvate innspill og tiltak så tidlig som mulig.

Daværende riksadvokat påpekte i kjølvannet av ledelsesutviklingen i 1994/95 at samarbeidet mellom de to styringslinjer på topplanet var i god utvikling, slik at ulempene ved den tosporede ledelse ble avdempet. Han fortsetter: ‘ser vi på statsadvokatenes samarbeid med politikamrene har dette vært mye mer tilfeldig, og det er mye mindre utviklet en [sic] det er på topplanet. Her er det betydelige regionale og lokale variasjoner. Dette beror på personer, sympatier, antipatier og mye annet som kommer inn og supplerer administrative systemer i enhver sammenheng. Det gjelder å redusere denne type tilfeldige faktorers betydning i samarbeidet, og å prøve å få dette mer organisert og formalisert.’

Dette er etter arbeidsgruppens syn en adekvat vurdering også i dag, til tross for en bedre systematisering av fagledelsen i styringsdokumentene. Riksadvokatens fagledelse er gjennom årene blitt mer synlig, mens det på embetsnivå gjennomgående er en svakere, og ikke minst mer uensartet, styring av den regionale straffesaksvirksomheten. Det har dermed også oppstått et utfordrende grensesnitt mellom embetenes regionsansvar og Riksadvokatens sentrale fagledelse.

Dette synes også å være en utfordring i Danmark, som har en lignende påtaleordning. Det danske Justisministeriet nedsatte i august 2009 en arbeidsgruppe for å vurdere statsadvokatenes organisering og arbeidsoppgaver, og uttaler i den forbindelse blant annet: ‘Samtidig har Riksadvokaten som nævnt fået en rekke nye opgaver vedrørende økonomisk og administrativ styring av hele anklagemyndigheten. Som supplement til statsadvokaternes tilsyn med den faglige kvaliteten i politikredsenes opgavevaretagelse opstiller Rigsadvokaten bl.a. overordnede mål for politikredsenes sagsproduktion og sagsbehandlingstider, og Rigsadvokaten følger løpende op herpå. Der er i praksis opstået spørgsmål om de nærmere grænseflader mellem de regionele [sic] statsadvokaters og Rigsadvokatens opgaver på bl.a. dette området.’

Utvikling av formaliserte regionale planprosesser og målsettinger er etter vår oppfatning en fornuftig vei å gå for å oppnå en bedre regional straffesaksledelse, og vil ikke minst gi statsadvokatene en felles plattform for sin virksomhet. En felles planprosess med politiet vil minske avstanden mellom de to nivåer, og bidra til å utvikle en felles forståelse av påtalevirksomheten og målene for denne.

Et tettere samarbeid innenfor den regionale påtalemyndighet innebærer ikke en utvisking av nivåinndelingen og statsadvokatenes overordningsforhold. Tvert om vil dette gi et mer synlig innhold til statsadvokatrollen og embetenes totalansvar.

Begrepet ‘fagledelse’ får ved en systematisk tilnærming et noe uklart innhold, og dekker ikke godt den realitet at de regionale embeter har ansvaret for straffesaksbehandlingen i regionens politidistrikter, jf. budsjettproposisjonen og punkt 2 ovenfor.

Det kan dermed spørres om begrepet bør brukes i styringsdokumenter og planverk i den høyere påtalemyndighet. Når embetene skal forholde seg til regionsansvaret, må virksomheten i sin helhet innrettes mot fastsatte mål, og det er disse som primært bør vies oppmerksomhet i styringen.»

5.10.3 Oslo statsadvokatembeter

Etter anmodning fra utvalget30 har Oslo statsadvokatembeter kommet med et skriftlig bidrag om fagledelse. Deler av bidraget er inntatt i det følgende:

«Innledning

Innholdet av statsadvokatene fagledelse fremgår blant annet av Justis- og beredskapsdepartementets Tildelingsbrev, riksadvokatens rundskriv om kvalitet i straffesaksbehandlingen31 og riksadvokatens årlige Mål – og prioriteringsrundskriv.

Statsadvokatenes fagledelse i tradisjonell forstand problematiseres i Forneboutvalgets rapport. En mer helhetlig fremstilling, om enn noe foreldet, finner man i Fosheim-utvalgets rapport fra 2001, side 62 – 70).

Viktigheten av statsadvokatenes fagledelse understrekes ved at Straffeprosessutvalget har foreslått at statsadvokatenes fagledelse skal forankres i ny straffeprosesslov § 2-5 tredje ledd jf NOU 2016: 24 (utkastet til ny straffeprosesslov) og en nærmere drøftelse i pkt. 8.2.2. Formålet med både å se fremover og bakover i tid er å gjøre politiet bedre i stand til å utføre sine oppgaver innenfor straffesaksbehandlingen på en kvalitetsmessig god måte.

Riksadvokaten har gitt støtte til den utvikling som Oslo statsadvokatembeter skisserer har funnet sted etter ovennevnte rapporter, nemlig en større grad av veiledning i tillegg til de mer tradisjonelle inspeksjonene. Dette er eksplisitt kommet til uttrykk i rundskriv nr. 2/2012 III.3 annet avsnitt. Økt innretting av fagledelsen ikke bare mot påtale, men også mot etterforskerne i politiet, sammenfaller med riksadvokatens signaler til embetslederne.

Det kontrollerende element inngår like fullt i fagledelsen, og er forutsatt i de politiske styringssignaler som Justis- og beredskapsdepartementet operasjonaliserer i de årlige tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet, jf. eksempelvis tildelingsbrevet for 2017 hvor det heter at statsadvokatene blant annet skal gi retningslinjer for og følge opp straffesaksbehandlingen i politiet, herunder foreta tilsyn og kvalitetskontroll av politiets etterforsking og påtaleavgjørelser.

Kvalitetskontrollen skal omfatte både politidistriktets rutiner for straffesaksbehandlingen (systemkontroll) og et utvalg av enkeltsaker, jf. rundskriv nr. 2/2012 III.1 siste avsnitt. Under punkt 3.1 i tildelingsbrevet angis at det skal legges særskilt vekt på oppfølgingen av saksbehandlingstid når det gjelder fristsaker vold og nedbygging av de eldste restansene, samt på oppfølging av kvaliteten på politiets etterforsking og påtaleavgjørelser.

I denne sammenheng kan tilføyes at rapporterte erfaringer etter statsadvokatenes inspeksjoner er at negative funn i regelen forsøkes fulgt opp av politiet. Statsadvokatenes rolle vil i slike tilfeller også være å tilby bistand til de prosesser som inspeksjonene har initiert, det være seg synspunkter på interne rutiner eller instruksjon og veiledning til relevant personell. Riksadvokaten kommenterer som regel inspeksjonsrapportene i eget brev, med gjenpart til politiet.

Oppfølging av negative funn gjennom inspeksjoner har likevel vært et område hvor det er rom for forbedringer. Politidirektøren og riksadvokaten har fremholdt at politireformen gir muligheter for Politidirektoratet og Riksadvokatembetet i samarbeid å følge opp gjentakende avvik mv.

En ønsket utvikling

En optimal fagledelse krever etter vår mening en større stabskraft på dette området enn Den den høyere påtalemyndighet (‘DHP’) har til rådighet i dag. Dette gjelder særlig muligheten til å være premissleverandør på andre områder enn å gi overordnede direktiver for straffesaksbehandlingen. Der Politidirektoratet, de største politidistriktene og Politihøgskolen kan utarbeide konkrete planer for gjennomføring av reformer i måten å behandle straffesaker på, vil DHP i de fleste tilfeller kun ha mulighet til å gi helt overordnede direktiver under arbeidet og deretter komme inn og bearbeide allerede utarbeidede produkter. Premisser på mer enn detaljnivå vil da allerede være lagt og kan være vanskelige å snu. Særlig gjelder dette hvis ikke fundamentale brudd med overordnede direktiver er gjort. Eksempler på omfattende arbeider i politiet er det pågående arbeidet med etterforskningsløftet i Politidirektoratet (f.eks. ‘Politiarbeid på stedet’ og forslaget til nasjonal instruks for straffesaksbehandlingen i politiet) og arbeidet med Tilrettelagte avhør. Vi understreker at resultatene både for prosjektet ‘Politiarbeid på stedet’ og rutinene og regelverket for så vidt gjelder de tilrettelagte avhørene er blitt bra (til dels meget bra), bl.a. takket være DHPs etterfølgende involvering. (Etterforskningsløftet som sådan er langt fra ferdig og det er derfor for tidlig å trekke noen endelige konklusjoner.) Vi tror allikevel at DHP ville ha påvirket resultatene i positiv retning ved en mer aktiv involvering underveis. Våre bidrag ville særlig vært synlige når det gjelder en helhetlig forståelse av det straffeprosessuelle regelverket og ikke minst at systemene som ble lagt opp blir hensiktsmessige for å fatte påtaleavgjørelse og til bruk i domstolene (jf. straffeprosessloven § 226). En forutsetning for mer aktiv deltagelse og dypere involvering fra DHP er at den/de aktuelle statsadvokat(er) som er engasjert i slikt arbeid fritas for andre arbeidsoppgaver. Dette gjelder for så vidt også når DHP deltar i eksterne og interne arbeidsgrupper og i omfattende høringsprosesser.

Det er store regionale forskjeller for så vidt gjelder omfanget og innholdet av statsadvokatenes fagledelse. Forskjellene henger nøye sammen med størrelsen på statsadvokatembetene, men også på hvilken prioritering de forskjellige embetene gir fagledelsen. En styrket sentral stab vil kunne legge forholdene til rette slik at det ble enklere for statsadvokatene å utføre fagledelsen av politiet i alle regioner og dermed utjevne forskjellene mellom embetene.

Statsadvokatenes fagledelse i tradisjonell forstand er beskrevet i Forneboutvalgets rapport i kapittel 3.5. Etter vår oppfatning har statsadvokatenes fagledelse (i alle fall i Oslo) endret seg i betydelig grad siden dette ble skrevet. Inspeksjonene er beholdt, men inspeksjonene kombineres nå i større grad med veiledning av politiet. De siste årene har vi i større grad også drevet veiledning og opplæring av politiets etterforskere som en del av vår fagledelse. Vi mener at det å få etterforskerne direkte i tale (i tillegg til påtale) er effektiv fagledelse.

En beskrivelse av de enkelte fagledelsestiltak i regi av Oslo statsadvokatembeter.

Oslo statsadvokatembeters årlige fagledelsesplan gir rammevilkårene for den fagledelsesvirksomhet som skal gjennomføres i inneværende år. For 2016 består statsadvokatenes fagledelse består av følgende elementer:

Inspeksjoner

Oslo statsadvokatembeter finner det hensiktsmessig å inspisere/ha tilsyn ved hver enkelt driftsenhet som har etterforskning og påtalemyndighet. Vi mener at vi på den måten får større nærhet til både tjenestemenn og jurister som vi har faglederansvar for, at vi kan tilpasse inspeksjonen den enkelte enhet og at vi bedre får forståelse for og eventuelt gripe tak i de utfordringene som politiet står overfor. I tillegg til dette avslutter vi året med en inspeksjon av politidistriktet som sådan.

Tilbakemeldinger til den enkelte eller gruppeleder i politiet ifm med den ordinære påtalebehandling av straffesaker

Oslo statsadvokatembeter mottok i 2015 32.798 straffesaker. Det sier seg selv at individuelle tilbakemeldinger utover å treffe påtaleavgjørelser i disse sakene (og de slutninger man kan trekke ut av dette) ikke er praktisk mulig. Vi legger allikevel opp til å utøve praktisk veiledning i enkeltsak når vi mener det er behov for det.

Kvalitetsundersøkelsen

Statsadvokatene i Norge gjennomførte i 2016 en større kvalitetsundersøkelse av voldtektssaker og saker om mishandling i nære relasjoner.32 Målsettingen er å gjøre bruk av denne arbeidsmetodikken i årene fremover, som et tillegg til den tradisjonelle fagledelsen.

Påtalemøter

Oslo statsadvokatembeter arrangerer to påtalemøter hvert år. Det forutsettes at ledelsen i politidistriktene, herunder påtalelederne, er til stede på hvert møte. Vi forsøker å ha et gjennomgående tema på hvert påtalemøte. Våren 2016 var gjennomgangstemaet ‘IKT-kriminalitet’ og høsten 2016 var gjennomgangstemaet ‘kvalitet i etterforskningen’.

Hospitantordning

Oslo statsadvokatembeter tilbyr to hospitantplasser hvert halvår (en fra hvert politidistrikt). Hospitantperioden er på tre måneder. Målsetningen med hospitantoppholdet er at hospitanten skal delta på så mange av arbeidsoppgavene som tilligger statsadvokatene som mulig. Deltagelsen skjer under veiledning fra en statsadvokat. Mot slutten av oppholdet blir det vurdert om hospitanten skal aktorere en sak med seks års strafferamme.

Kurs for nye politijurister

Kurs for nye politijurister arrangeres hvert år i uke 6 og i uke 36. Kurset er ment å være en del av opplæringspakken som gis til nye politijurister. Dette omfatter lokal opplæring i politidistriktet, statsadvokatkurset, som varer i en uke og et kurs på Politihøgskolen, som varer i tre uker. Tidligere har kursene blitt fordelt slik at Oslo arrangerer kurset i uke 36, mens kurset i uke 6 har gått på rundgang hos de forskjellige statsadvokatembetene. Fra 2017 vil Oslo statsadvokatembeter stå som arrangør av alle kursene. Kurset tar sikte på å gi praktisk veiledning innenfor etterforskning og etterforskningsledelse, tvangsmidler, påtegninger (herunder klage- og ankesaker), siktelsesutforming, politiavhør og aktorrollen.

Årlig møte med de av politijuristene som har fått tildelt utvidet påtalekompetanse

Oslo statsadvokatembeter inviterer årlig de politijuristene i vårt distrikt som blir tildelt utvidet påtalekompetanse til et fellesmøte hvor man går igjennom statsadvokatenes forventninger til dem, riksadvokatens årlige mål – og prioriteringsrundskriv og rundskriv om riksadvokatens krav til straffesaksbehandling i politiet (og statsadvokatembetene).

Foredrag på Politihøgskolen

Oslo statsadvokatembeter holder en rekke foredrag over forskjellige temaer på Politihøgskolen. Vi blir f.eks. regelmessig spurt om å stille med to statsadvokater til å gjennomføre aktoruken av kurset for nye politiadvokater. Vi foredrar også på kurs som primært retter seg inn mot etterforskere.

Deltagelse i styringsdialogen mellom Politidirektoratet og politidistriktene

Statsadvokatene deltar årlig under styringsdialogen mellom politimestrene i sine distrikter og Politidirektoratet. Det er særlig under fastsettelse av politimesterens mål for straffesaksbehandlingen statsadvokatene er involvert, men det kan også være aktuelt å komme med innspill under andre temaer som relaterer seg til straffesaksbehandlingen.

Kvartalsmøter med politimestrene

I riksadvokatens rundskriv om krav til straffesaksbehandlingen i politiet og statsadvokatembetene (Rundskriv nr. 2/2012) understrekes betydningen av god dialog og en hensiktsmessig møtestruktur mellom statsadvokatene og ledelsen av den lokale påtalemyndighet. I denne ånd har Oslo statsadvokatembeter etablert kvartalsvise møter med politimesteren i Oslo og politimesteren i Øst politidistrikt. På møtene deltar ledelsen ved statsadvokatembetene og foruten politimesteren også hans ledergruppe.

Periodisk analyse og tilbakemelding om politiets resultater i straffesaksbehandlingen

Det følger av riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012 (om krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene) kap. III pkt. 2 at statsadvokatene kvartalsvis skal følge opp resultatene innenfor straffesaksbehandlingen i politidistriktene. Dette inngår også i Oslo statsadvokatembeters fagledelsesplan pkt. 2. Oslo statsadvokatembeter har i flere år utarbeidet en rapport med periodisk analyse av resultatene i politidistriktene kvartalsvis (fra 2016 tertialvis). Rapportene blir diskutert på ledermøtene og det blir vurdert om det skal iverksettes tiltak ved vesentlige avvik.

Fagdager med politiet

Tradisjonelt har statsadvokatenes fagledelse vært rettet inn mot politiets påtalejurister, med en underliggende forutsetning om at våre direktiver, pålegg og synspunkter skulle bringes videre til politiets etterforskere. Dette skjedde hovedsakelig ved hjelp av de årlige påtalemøtene. Vi mener det er mer effektivt, og dermed god fagledelse, å kunne snakke direkte til etterforskerne om relevante temaer innenfor strafferett, straffeprosess og etterforskning. Dette synspunktet har vi også fått gehør for hos politimestrene i våre distrikter. Vi understreker at dette er et supplement til, og ikke som erstatning for politimesterens ansvar for opplæring i politidistriktene.

Utarbeidelse av skriftlige kilder

Påtaledirektiver

Oslo statsadvokatembeter har samlet de direktiver som er gitt på påtalemøtene i årene 2002 til 2016 i et eget dokument. Påtaledirektivene har blitt oppdatert etter hvert påtalemøte, slik at det skal være så oppdatert som mulig. Samlingen bærer imidlertid preg av å være en samling av både generelle og allmenngyldige pålegg og en samling av direktiver som har kortvarig aktualitet. Vi er nå i gang med å revidere hele direktivsamlingen slik at den skal fremstå mer systematisk og fullstendig. Arbeidet er planlagt ferdigstilt våren 2017.

Siktelsessamling

Oslo statsadvokatembeter jobber med å utarbeide en eksempelsamling for siktelser for så vidt gjelder de mest aktuelle straffebudene. Der det passer vil vi søke å endre de generelle siktelsene i BL. Arbeidet er planlagt ferdigstilt våren 2017.

Rettslige rammer for bevisføringen

Oslo statsadvokatembeter oppdaterte sommeren 2016 Gert Johan Kjelbys disposisjon om ‘Rettslige rammer for bevisføringen’. Samlingene er etter vår oppfatning et meget praktisk hjelpemiddel for påtalejurister i retten. Samlingen er videreformidlet til de øvrige embetene, som forutsettes å formidle den til politiet. Vi har som målsetning å holde disposisjonen oppdatert fortløpende ved ny rettspraksis eller ny lovgivning.

Bidrag til fagdatabase for påtalemyndigheten

Som nevnt på møtet med Påtaleanalysen er mangelen gjenfinnbarhet av direktiver fra riksadvokaten og statsadvokatene et problem for påtalemyndigheten som organisasjon. Det samme gjelder en fagdatabase som kan hjelpe påtalemyndighetens tjenestemenn med løsning av praktiske problemstillinger i hverdagen. Pr. i dag har vi Straffewiki, som er et privat initiativ fra to påtalejurister, enkelte sider på KO:DE og riksadvokatens hjemmesider som hjelpemidler, utover det som er tilgjengelig på Lovdata og Rettsdata. Ingen av disse sidene tilbyr en samlet databank på påtalemyndighetens kjerneområder. For enkelte av sidene er det et problem at ikke all informasjon oppdateres etter ny rettspraksis eller ny lovgivning. Påtwalejuristene finner nok i alminnelighet frem til rettskildene på tross av denne mangelen, men vi tror det vil innebære en betydelig effektiviseringsgevinst hvis man fikk samlet praktisk og faglig informasjon tematisk i en database.

Evaluering

Evaluering av straffesaker er en god kilde til læring både for statsadvokater, politijurister og etterforskere. Dette gjelder både saker som har gått bra og saker som ikke har gått fullt så bra. Oslo statsadvokater deltar i slike evalueringer stort sett etter initiativ fra politiet. Vi har som målsetning å øke antallet evalueringer og også ta initiativ til evalueringer av saker selv.

Samarbeid med politiets fagansvarlige.

Etter plan- og rammeskrivet for etableringen av nye politidistrikter skal det etableres fag- og opplæringsansvarlige i politiet (både for etterforskning og påtale). Når disse stillingene er besatt vil det være naturlig for statsadvokatene å ta kontakt med politiet med tanke på å samordne og koordinere den samlede fagledelsen av politiet. Dette vil være et viktig element i fagledelsen av politiet i fremtiden.»

5.10.4 Riksadvokatembetet

Riksadvokatembetet har til utvalget uttalt følgende:

«Riksadvokaten er av den oppfatning at det er et potensial for forsterket fagledelse ved flere statsadvokatembeter innenfor de nåværende budsjettmessige rammer gjennom en viss justering av prioriteringene i den enkelte statsadvokatregion. Samtidig er det en begrensning i at embetene er beskjedne i størrelse personellmessig, slik at de er utsatte for svingninger på grunn av økt arbeidsmengde, utskifting av personell eller sykdom. Illustrerende er det at virkningen – i form av styrket fagledelse – av den betydelige satsningen på Den høyere påtalemyndighet i 2015 og 2016 ikke har vært som forventet. Dette fordi tildelingen av nye stillinger falt sammen med en uventet svært stor økning i saksmengden ved embetene. Holder saksmengden seg på det nåværende historisk høye nivå vil det være ønskelig med en ytterligere tilvekst av stillinger for å kunne utnytte potensialet for styrket fagledelse.

Den høyere påtalemyndighet har i dag avgitt en statsadvokat til prosjektet digitale aktorater og en statsadvokat til Etterforskingsløftet, begge i regi av Politidirektoratet i samarbeid med riksadvokaten. I hvor stor grad Den høyere påtalemyndighet skal bruke ressurser på ulike prosjekter i politiet – som inkluderer et høyt antall påtalejurister – reiser flere spørsmål, ikke bare av ressursmessig karakter, og det er langt fra gitt at løsningen er å søke å favne vidt. Stilt overfor et ekspanderende politidirektorat og en politietat med mange tusen ansatte er det åpenbart at Den høyere påtalemyndighet nøye må velge hvilke arenaer en kan anvende ressurser på. Det sentrale er at Den høyere påtalemyndighet i overenstemmelse med påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd har definisjonsmakten innenfor straffesaksbehandlingen. På utvalgte områder er det ønskelig å kunne utrette mer. Det er, for å bruke formuleringen i utvalgets bestilling direkte til Oslo statsadvokatembeter, et «potensial» for styrket fagledelse også fra Riksadvokatembetets side.»

5.10.5 Oslo statsadvokatembeter versus de øvrige embetene

Når det gjelder å beskrive hvorledes statsadvokatenes fagledelse rent faktisk utøves og hva denne består i, har utvalget i stor grad lent seg på Oslo statsadvokatembeter. Dette har sammenheng med at dette embetet er landets klart største, og har gått foran i en videreutvikling av spesielt inspeksjons- og tilsynsvirksomheten.

Slik utvalget ser det, har nettopp embetets størrelse gjort det mulig å drive en noe mer spesialisert og profesjonell fagledelse enn hva som er tilfelle i flere av de øvrige embetene. Saksfremstillingen i foregående punkt er derfor ikke fullt ut representativt for hvorledes fagledelsen utøves over hele landet.

5.11 Statsadvokatenes rolle og ansvar i pågående etterforskinger

5.11.1 Problemstillingen

Som en konsekvens av at enkelte respondenter har problematisert statsadvokatenes rolle og ansvar i pågående etterforskinger, og fordi spørsmålet i nyere tid har blitt aktualisert gjennom profilerte enkeltsaker, har utvalget funnet det nødvendig å behandle dette temaet.

For å påse at etterforskingen har riktig kvalitet sett hen til tilgjengelige ressurser, er det en forutsetning at påtalemyndigheten er tilstrekkelig involvert. Samtidig er det klare utgangspunktet at det er påtalejuristen i politiet som er etterforskingsleder. Avveiningene i dette skjæringspunktet behandles i det følgende.

5.11.2 Fornebo-utvalget

Spørsmålet om statsadvokatenes saksstyring i etterforskingsfasen ble utredet av Fornebo-utvalget.33

«Det er i dag ikke uvanlig at det er kontakt mellom statsadvokat og etterforskningsledelse/påtaleledd om ulike forhold knyttet til etterforskningen i alvorlige og omfattende straffesaker, der statsadvokaten skal treffe påtaleavgjørelse og føre aktoratet.

I særlige tilfelle foreligger varslingsplikt etter påtaleinstruksen, og statsadvokaten kan videre bli involvert på grunn av metodespørsmål og rettsanmodninger.

I alminnelighet er det politiet som kontakter statsadvokaten og ber om å få drøfte saken. Det kan også skje at statsadvokaten engasjerer seg etter å ha blitt kjent med saken gjennom media, eller gjennom henvendelser fra forsvarer eller bistandsadvokat. I slike tilfeller kan saken ha vært under etterforskning en tid, og statsadvokatens engasjement kan skyldes at etterforskningen har tatt uforholdsmessig lang tid.

Inntrykket etter arbeidsgruppens høringsrunde er at det forholdsvis sjelden er snakk om styring av etterforskningen, i den forstand at statsadvokaten løpende tar beslutninger av taktisk eller annen art som blir bestemmende for hvordan etterforskningen som helhet gjennomføres.

Det er ulike grunner til at statsadvokatenes engasjement blir forholdsvis begrenset. For det første er det som regel ikke kapasitet til en mer aktiv saksstyring, og det kan nok være at noen kvier seg for å gripe styrende inn, med det ansvar dette innebærer.

Embetene og politiet ser i all hovedsak fordeler ved en mer aktiv saksstyring.

Ett embete uttaler: ‘Vi ser ingen prinsipielle innvendinger mot det, tvert om. God kjennskap til saken er en ubetinget fordel når den senere skal avgjøres og eventuelt aktoreres. I tillegg sikrer saksstyring fra statsadvokaten at etterforskningen ledes i en hensiktsmessig og rettssikkerhetsmessig betryggende retning.’

Et annet embete påpeker at i dagens situasjon ‘blir mangler ved etterforskningen ofte ikke avdekket før saken kommer inn hit for påtalemessig behandling. Ofte blir det da gitt pålegg om ytterligere etterforskning, hvilket gjerne medfører uforholdsmessig forsinkelse av fremdriften. I noen tilfeller er det for sent å reparere mangler ved etterforskningen på det tidspunkt saken mottas av statsadvokatene. På den annen side forekommer det også at saker blir overetterforsket, og dermed tar unødvendig mye tid og ressurser.’

Flere politidistrikter peker også på fordeler med en mer aktiv saksstyring i visse saker, og ett distrikt peker nettopp på at dette kan få en ressursbesparende effekt, ved at etterfølgende etterforskningspålegg unngås i større grad.

Et annet distrikt uttaler at det ikke er behov for mer aktiv saksstyring, men at det ikke er noen prinsipielle motforestillinger mot dette ‘så lenge man er klar på hvem som tar beslutninger, særlig med tanke på fremtidig klagebehandling m.m. En må vokte seg for å komme i en situasjon hvor en ikke vet hvem/hvilke nivå som har fattet beslutninger i saken.’«

Fornebo-utvalget vurderer mulige faktiske og prinsipielle innvendinger mot en noe mer aktiv saksstyring fra statsadvokatene. Gjennomgangen oppsummeres på følgende måte:

«Overnevnte innvendinger har etter vårt syn mindre rekkevidde. Det er ingen holdepunkter for at involvering i saken på etterforskningsstadiet er rettssikkerhetsmessig uheldig ved den senere påtalebehandling. Den vesentlige trussel mot rettssikkerheten ligger i mangelfull og ensidig etterforskning.

Statsadvokatene bør involvere seg i alvorlige og omfattende saker, og straffeprosessloven åpner for at dette kan gjøres i sterk grad. Det er etter vårt syn særlig viktig at statsadvokaten følger opp fremdriften i de alvorlige og prioriterte sakene, og spesielt i saker hvor det er noen som er siktet/varetektsfengslet. Etter vårt syn bør det så langt som mulig, og i samråd med ansvarlig politijurist, settes frister/milepæler for etterforskningen i slike tilfeller. Erfaringsmessig er oppfølgning av fremdriften også kvalitetsdrivende.

I dansk påtalemyndighet utpekte Riksadvokaten i 2009 langvarige siktelser og varetektsfengslinger som ‘særlige fokusområder’. Om langvarige siktelser heter det fra Riksadvokatens hånd: ‘Med henblikk på at oppnå en generelt hurtigere behandling av straffesager, skal politidirektørerne og statsadvokaterne således sætte særlig fokus på at begrænse antallet av langvarige sigtelser (…)’. Det er i Danmark også innberetningsordning knyttet til fengslinger over 3 måneders varighet.

Statsadvokatene kan i dag ved systematisk bruk av PAL/STRASAK følge opp sakene og påskynde etterforskningen fra embetet uten at dette blir for ressurskrevende.

En mer direkte faglig styring vil særlig være aktuelt i saker med særlige metodespørsmål, ved utenlandsetterforskning og rettsanmodninger, og for øvrig når saken eksempelvis reiser vanskelige spørsmål med hensyn til avgrensninger og rettsanvendelse. I egne aktorater kan det også være hensiktsmessig å engasjere seg i avslutningsfasen av etterforskningen for å sikre en hensiktsmessig redigering, og at viktig bevismateriale har en hensiktsmessig form og ligger godt tilrette med sikte på arbeidet i domstolen.

Statsadvokatene bør oftere enn i dag orientere seg om alvorlige og spesielle saker i en tidlig fase, og etablere rutiner som sikrer at statsadvokatene får kunnskap om at etterforskning er, eller vil bli, iverksatt. Det kan så gis råd og veiledning til saksansvarlig jurist i politiet. Statsadvokatene bør også vise interesse i en tidlig fase når politidistriktet ytes bistand fra Kripos eller Økokrim. Statsadvokaten må imidlertid vite om saken, og det bør foreligge rutiner som sikrer at statsadvokatene er kjent med bistandsoppdrag fra Økokrim.

Slik arbeidsgruppen ser statsadvokatrollen, ligger det ikke naturlig innenfor denne at statsadvokatene skal styre omfattende og alvorlige saker så aktivt at det nærmer seg etterforskningsledelse, og dermed et mer helhetlig ansvar for etterforskingen. En slik styring ville også bli for ressurskrevende for de fleste embeter. Frie ressurser bør i sammenheng med arbeidsgruppens øvrige forslag heller anvendes til generell ledelse av det regionale straffesaksarbeidet.

Noen systematisk økning i statsadvokatenes involvering i etterforskningen av de alvorligste sakene ser arbeidsgruppen dermed ingen grunn til å anbefale.»

5.11.3 Påtaleanalyseutvalget

I tråd med forslaget til samfunnsoppdrag34 ser utvalget for seg fremtidige statsadvokater som er interessert i, og aktivt involverer seg i, politiets virksomhet. En slik tilnærming medfører samtidig at grensedragningen mellom statsadvokaten og politimesteren, og mellom statsadvokaten og påtalejuristen, blir enn viktigere.

Påtaleanalyseutvalget har merket seg at statsadvokatenes rolle i pågående etterforskinger i liten grad er formalisert. I påtaleinstruksen finnes enkelte bestemmelser vedrørende statsadvokatenes involvering, se eksempelvis § 12-2 om rettslig oppnevning av sakkyndige.

Også påtaleinstruksen § 7-2 bør nevnes. Bestemmelsen omhandler underretning til overordnet påtalemyndighet om enkelte kategorier anmeldelser, og har følgende ordlyd:

«Politiet skal underrette statsadvokaten eller riksadvokaten når det får kjennskap til at det er begått særlig alvorlige lovbrudd i distriktet eller når det ellers er begått straffbare forhold som vekker stor oppsikt. Det samme gjelder dersom det er grunn til å tro at politikammeret ikke selv har tilstrekkelig ressurser til å gjennomføre etterforskingen eller dersom det bør overveies å sentralisere ledelsen av etterforskingen.»

Underretningsplikten har en viktig side til statsadvokatenes instruksjonsrett og til behovet for å kunne planlegge virksomheten.

Utvalget avgrenser mot en omfattende redegjørelse av de nærmere grensedragningene, likevel slik at enkelte viktige hensyn og avveininger bør omtales.

Fagledelse vs. enkeltsaksbehandling – Det er viktig at statsadvokaten er seg bevisst at anbefalingen i denne rapport om økt involvering og engasjement opp mot politiets virksomhet i hovedsak retter seg mot virksomhetsområdet fagledelse. Utvalget omtaler i liten grad spørsmålet om statsadvokatenes opptreden i enkeltsaker.

Statsadvokat vs. politimester – Politimesteren er leder av den lokale påtalemyndighet. Utvalget går ikke nærmere inn på spørsmålet om grensesnittet mellom underordnet og overordnet påtalemyndighet i sin alminnelighet, men minner om at involvering vil kunne medføre et økt ansvar. Det er derfor viktig at statsadvokatene er seg bevisste at involvering og innflytelse ofte er to sider av samme sak.

Statsadvokat vs. politiadvokat – Påtalejuristen er etterforskingsleder, og det er viktig å støtte oppunder dennes posisjon og rolle. Dette alene tilsier at statsadvokaten bør utvise en viss skjønnsomhet hva gjelder omfang og intensitet i sin involvering. I tillegg kommer at statsadvokatene skal ivareta en viktig og uavhengig kontroll- og klagefunksjon. Samtidig tilsier hensynet til planlegging, løpende kontroll og effektivitetshensyn at statsadvokaten holder seg orientert om utviklingen i spesielt de alvorligere og mer kompliserte sakene. Utvalget tiltrer i det vesentlige det som er gjengitt i foregående punkt.

Informasjon vs. ansvar – Et dagsaktuelt spørsmål er hvilken aktivitetsplikt som inntreffer når statsadvokaten blir orientert eller på annen måte får informasjon av vekt, gitt sitt overordnede faglederansvar. Poenget med underretningsplikten i påtaleinstruksen § 7-2 er som nevnt å gi overordnet påtalemyndighet en mulighet til å gripe inn ved behov. Informasjon kan etter omstendighetene medføre en plikt til å gripe in. Det tilligger statsadvokaten å forstå når behovet for veiledning har oppstått.

Skriftlighet vs. muntlighet – Eventuelle direktiver og føringer fra statsadvokaten bør, spesielt hvis dette gjelder substansielle føringer og veivalg, gis skriftlig.

5.12 Den utadrettede virksomheten

5.12.1 Innledning

Som beskrevet i Fosheim-utvalget består statsadvokatenes utadrettede virksomhet særlig av

• samarbeid med andre etater i strafferettspleien

• høringsuttalelser og utredninger

• informasjon til media og allmennheten

• internasjonalt samarbeid

Påtaleanalyseutvalget avgrenser sin redegjørelse til å omfatte de sider ved den utadrettede virksomheten hvor utvalget vurderer å foreslå endringer.

5.12.2 Fornebo-utvalget

Fornebo-utvalget tar på side 66 opp tråden fra Fosheim-utvalget og uttaler følgende:

«Fosheim-utvalget påpekte i sin tid at statsadvokatene bør delta aktivt i offentlig meningsutveksling på sitt fagområde, og at det er en oppgave for embetsleder å tilrettelegge for dette. Utvalget uttalte videre at embetsleder selv må ta stilling til ‘policy-spørsmål’, og eventuelt informere media om slike.

Det er arbeidsgruppens totalinntrykk at statsadvokatene utenfor enkeltsaker er forholdsvis lite synlige i media, jf. ovenfor, og at dette ikke har endret seg mye i tiden etter Medieutvalgets arbeid.

Det vil etter arbeidsgruppens syn være en lederoppgave å bekjentgjøre faglige målsetninger og resultater i den regionale påtalemyndighet, og likeledes spesielle utviklingstrekk i straffesaksbehandlingen som må antas å ha offentlig interesse i regionen.»

5.12.3 Kommunikasjonsstrategi

For en institusjon som påtalemyndigheten er informasjon, kommunikasjon og omdømme grunnleggende viktig. Disse elementene står helt sentralt når påtalemyndigheten skal videreutvikle sin identitet og legitimitet.

Erkjennelsen av dette opplyses å ha vært en medvirkende årsak til at det ved Riksadvokatembetet i 2015 ble tilsatt en kommunikasjonsrådgiver. Flere av respondentene har etterlyst en tydeligere medieprofil i den høyere påtalemyndighet. Om dette opplyser Riksadvokatembetet følgende:

«Kommunikasjon er et satsningsområde for påtalemyndigheten; vi ønsker å få til en mer tydelig og konsekvent kommunikasjon både eksternt og internt. En kommunikasjonsstrategi for Den høyere påtalemyndighet er under utarbeidelse.

Den høyere påtalemyndighet har generelt et godt omdømme. I Ipsos MMIs årlige profilundersøkelse er riksadvokaten i 2016 på plass 27 av 87 offentlige etater. Vi lever imidlertid i en tid med generelt lav tillit til offentlige myndigheter verden over. Edelman Trust Barometers årlige tillitsundersøkelse viste i 2015 at i 19 av de 27 landene som ble undersøkt hadde befolkningen liten tillit til myndighetene. Selv om nordmenn fortsatt har forholdsvis høy tillit til myndighetene er det ikke lenger bare samfunnsoppdraget i seg selv, men måten vi løser oppgavene våre og hvordan vi kommuniserer om det, som er avgjørende for den grad av tillit vi kan nyte. Vi må med andre ord ikke bare være tydelige om hva vi gjør, men også hvorfor, eller eventuelt hvorfor ikke, vi gjør det vi gjør. Kommunikasjonsstrategien skal bidra til forbedring blant annet med hensyn til:

• Tydelig kommunikasjon: Det er viktig at vi er til stede på flere plattformer og at vi bruker verdibudskap om hva vi gjør og hvorfor det har betydning for samfunnet.

• Enhetlig kommunikasjon: Det er rundt 100 med uttalelsesrett i påtalemyndigheten og vi må etterstrebe å fremstå som én påtalemyndighet, ikke bare i forståelsen av oppgavene men også i hvordan vi kommuniserer om dem.

• Strategisk (proaktiv) kommunikasjon: Vi er i dag ganske reaktive i måten vi forholder oss til omverdenen, og spesielt mediene, på. Vi bør i det daglige jobbe mer strategisk og proaktivt med kommunikasjon ved på forhånd å forberede oss på medieoppmerksomhet og lage opplegg for det, ved større saker for eksempel. Hva er våre budskap til hvem, når, i hvilken kanal? Vi bør ta enda mer aktivt eierskap til våre områder; delta mer i den offentlige debatten og bidra til å sette dagsorden.

Følgende kommunikasjonsverktøy skal bidra til forbedringer:

• Medierutiner for Riksadvokatembetet. Ferdigstilt i 2016.

• Medierutiner for påtalemyndigheten. Under arbeid.

• Ny hjemmeside med egen presseside, bruk av Twitter som ekstra nyhetskanal, god informasjon om hvem vi er og hva vi gjør, kontaktinformasjon og bedre oversikt over dokumenter. Kravspesifikasjonen er klar og vi forventer å gå ut med anbudsrunde på dette i 2017, som også vil inkludere anbud på nytt intranett og felles profilmanual (retningslinjer for bruk av logo, fonter etc).

• Felles retningslinjer for bruk av sosiale medier. Under arbeid.

• Medietrening. For å sikre at vi har god bevissthet om hvordan vi kommuniserer, tilbys årlig to medietreningsdager ved eksternt byrå i tillegg til løpende rådgiving og oppfølging av kommunikasjonsrådgiver ved Riksadvokatembetet.

• Felles medieovervåking for å ha bedre oversikt over og kunne respondere på mediedekningen. Avtale med mediebyrå er inngått i 2016.

• Felles retningslinjer for publisering av dokumenter på ulike plattformer (hjemmesiden, intranett, Kilden, KO:DE, Lovdata). Tas når nye plattformer er på plass.»

5.13 Oppsummering

5.13.1 Respondenter om endringsbehov og fagledelse

Sammenligner en beskrivelsen av faglederrollen i 1995 og 2016, kan følgende bemerkes. For det første er det egentlig ingen store endringer i beskrivelsen av innholdet i rollen. Dernest er mange av de tiltak som ble foreslått i 1995-dokumentet, gjennomført.

Hva er da behovet for endring? Tidligere politimester Tormod Bakke både reiser og besvarer problemstillingen i et notat til Politidirektoratet:35

«I den tid som har gått siden ‘faglederrollen’ ble introdusert har det skjedd vesentlige endringer som har hatt/har stor betydning for rammevilkårene. I de nærmeste år vil det skje ytterligere endringer som det må tas hensyn til.

Av aktuelle problemstillinger og endringer nevnes:

• Innføring av to-instansordningen (fra 1. august 1995)

• Delegasjon av påtalekompetanse fra statsadvokatnivå til politinivå

• Politireform 2000 (reduksjon av antallet politidistrikter fra 54 til 27)

• Det administrative ansvar for høyere påtale overført fra JD til riksadvokaten

• Nærpolitireformen (reduksjon av antallet politidistrikter fra 27 til 12)

• Endringer i struktur – statsadvokatembeter

• Fremveksten av digitale/sosiale medier

• Økt fokus på etterforsking (etterforskingsløftet)

Dersom riksadvokatens forslag til justering av embetenes distriktsinndeling går gjennom36, vil det regionalt ha skjedd store endringer i den tiden som er gått siden arbeidet med faglederrollen ble systematisert. Blant annet vil åtte av ti statsadvokatembeter fremover bare omfatte ett politidistrikt. Målt etter folketall vil bare det største av statsadvokatembetene (Oslo statsadvokatembeter) og det minste (Troms og Finnmark statsadvokatembeter) omfatte flere politidistrikter, nemlig to (…).

For femten år siden var situasjonen i Vestfold og Telemark i 2001 at det var ni politidistrikter. Et eller flere årlige møter med ni politimestre (og kanskje også ni påtaleledere) ga da i seg selv en ganske stor og fornuftig kontaktflate mellom statsadvokater og politidistrikter. Fra 2016 er situasjonen i den utvidede statsadvokatregionen (Vestfold, Telemark og Buskerud) at det i det nye distriktet er ‘igjen’ én politimester og én påtaleleder. En fortsatt møtesyklus som bare omfatter politimester og påtaleleder gir derfor ingen fornuftig kontaktflate mellom statsadvokater og politiet.

De organisatoriske endringer som har skjedd og fortsatt vil skje, tilsier derfor med styrke at det er nødvendig med en ny gjennomgang og avklaring av hvordan statsadvokatembetene skal ivareta fagledelsen og hvilke møteplasser/punkter det bør være mellom statsadvokatene og politiet. Det må defineres og etableres et nytt nettverk.»

Fra Politidirektoratets ledelse gis det uttrykk for lignende tanker. I møtet med utvalget ble følgende fremhevet:

«Fagledelsen er i for stor grad avgrenset til inspeksjoner og tilsyn. Virksomheten burde i større grad vært orientert inn mot hele politidistriktet. Statsadvokatene må sette seg inn i, og forstå, hele politidistriktet. Nærpolitireformen vil medføre betydelige endringer av politiets organisering og måten å løse oppgavene på. Dette gjelder ikke minst på straffesaksområdet. Politireformen – og Politianalysen – nødvendiggjør derfor en gjennomgang av måten høyere påtalemyndighet og politiet, hver for seg og sammen, skal jobbe på i årene som kommer. En slik gjennomgang bør ta utgangspunkt i Den høyere påtalemyndighets fagansvar. Det overordnede perspektiv bør være hvordan høyere påtalemyndighet og politiet i praksis skal fordele arbeidsoppgaver og samarbeide/samhandle under endrede rammevilkår.»

Gjennomgående synes respondentene å være av den oppfatning at fagledelsen i den høyere påtalemyndighet både må styrkes og videreutvikles.

Med styrkes menes å settes i stand til, både kapasitets- og kompetansemessig, å fylle faglederrollen på en måte som gjør at den høyere påtalemyndighet blir en profesjonell aktør som forstår den samlede virksomheten i politidistriktet, og som oppfattes som aktuell og relevant for politiets ledelse.

Med videreutvikles menes at faglederrollen i fremtiden må omfatte mer enn tilsyn og inspeksjoner. Rollen må også utvikles til å bli en mer aktiv og løpende interaksjon med aktørene i straffesaksarbeidet. En slik nødvendig utvikling beskrives på litt ulike måter og med bruk av ulike begreper. Tormod Bakke bruker begrepet dynamisk fagledelse, og uttaler følgende i sitt notat:

«Etter min oppfatning bør arbeidet konsentreres om den dynamiske delen av faglederrollen, og i mindre grad om kontrollfunksjonen. Med begrepet ‘dynamisk’ menes i denne sammenheng den forpliktelse høyere påtalemyndighet har til å ta initiativ og involvere seg i den generelle fagutvikling på straffesaksområdet, herunder for kompetanseutvikling og arbeidsprosesser.»

Andre respondenter har brukt termen forsterketfagledelse.

5.13.2 Utvalget om endringsbehov og fagledelse

Påtaleanalyseutvalget har for sin del funnet det hensiktsmessig å anvende termen utvidetfagledelse nettopp for å belyse at man i fremtiden skal gjøre noe mer enn i dag. I den forbindelse viser utvalget til den viktige sondringen mellom såkalt enkelt- og dobbeltkretslæring.37 Enkeltkretslæring er uttrykk for at organisasjonen korrigerer for eller utbedrer registrerte feil eller dårlige resultater. Ved dobbeltkretslæring søker man ikke bare å korrigere avvik og feil, men det evalueres også med henblikk på hvordan prosesser, mål og verdier kan gjøres på en ny og mer hensiktsmessig måte. Se figur 5.6.

Som illustrasjon til behovet for å tenke nytt viser utvalget til at arbeidet med å styrke etterforskingen av straffesaker har materialisert seg i en omforent handlingsplan.38 Isolert sett er det bred enighet om at dette er et viktig og nødvendig grep. Utfordringen knytter seg til det faktum at de tyngste problemstillingene i etterforskingsløftet befinner seg i kjerneområdet for den høyere påtalemyndighets fagansvar. Når de 20 tiltakene i planen skal fylles med innhold, kreves en løpende og aktiv deltagelse fra påtalemyndigheten, som ikke kan avgrenses til formelle møtepunkter. I noen grad er dette forsøkt etterkommet, men ubalansen mellom Politidirektoratet og påtalemyndigheten gjør at den reelle påvirkningsmuligheten er begrenset.

Etter utvalgets syn er det både logisk og helt nødvendig at Den høyere påtalemyndighet har et betydelig ansvar for og påvirkning på både det løpende og det langsiktige arbeidet som skjer på etterforskingsfeltet. Eksempelet med handlingsplanen er på ingen måte unikt. Etter utvalgets syn vil behovet for en aktiv påtalemyndighet, som også tar et betydelig ansvar for implementering og oppfølging av direktiver og retningslinjer i nært samarbeid med de øvrige straffesaksaktørene, ganske sikkert forsterkes i tiden fremover.

Svaret ligger i tiltak og grep som understøtter utviklingen av en mer strategisk og styrket fagledelse, og som gradvis vil sette påtalemyndigheten i stand til å ta regien for utviklingen på sentrale deler av straffesaksområdet. En slik utvikling har både et demokratisk og et kvalitetsmessig perspektiv.