8 Effektivitet

8.1 Innledning

I foregående kapittel ble spørsmålet om påtalemyndighetens kapasitet behandlet. Nå er spørsmålet om det kan frigjøres kapasitet gjennom mer effektive arbeidsprosesser, både på system- og individnivå. Den beskrivelsen og de forutsetninger utvalget opererer under, oppsummert i punktene 7.7 og 7.16, utgjør grunnlaget når spørsmålet om effektiveten i påtalemyndigheten nå skal vurderes.

Utfordringen i dag er at innretningen av arbeidet og måten det jobbes på, ikke frigjør tilstrekkelig tid til å utøve ønsket fagledelse og etterforskingsledelse. For utvalget blir det derfor sentralt å besvare følgende tre spørsmål:

• Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekkelig effektiv organisasjon?

• Kan det identifiseres områder med forbedringspotensial?

• Vil effektiviseringstiltak kunne oppveie eventuelle kapasitetsmessige avvik?

Utvalget har ikke som ambisjon å gi en uttømmende liste over forbedringspunkter, men vil peke på viktige områder som bør ha etatens oppmerksomhet. I den forbindelse trekkes det frem noen eksempler.

Spørsmålet om effektivitet dreier seg både om hvordan etaten og straffesaksbehandlingen er innrettet, og om hvordan den enkelte påtalejurist og statsadvokat utfører rollen sin.

Først omtales to aktuelle problemstillinger.

8.1.1 Effektivitet, kvalitet og rettssikkerhet

Det ligger en viss fare i at en sterk betoning av produksjon og effektivitet kan gå ut over kvaliteten på produktet som leveres. Særlig ledelsen må derfor påse at det er en sunn balanse mellom disse hensynene. Samtidig kan disse også virke gjensidig forsterkende. En vitneforklaring vil eksempelvis normalt ha størst bevisverdi kort tid etter at forholdet har skjedd, og godt politiarbeid på stedet kan bidra til at saken kan oppklares raskt og med høy kvalitet, se også punkt 2.7.3.

Flere av driverne omtalt i kapittel 7 er av en slik art at de vanskelig kan tenkes borte, selv om dette ut fra effektivitetsmessige betraktninger ville gjort straffesaksbehandlingen både kortere, enklere og mindre omfattende. Ta eksempelvis utviklingen med at bevistilbudene har blitt flere og etterforskingen mer ressurskrevende. Burde påtalemyndigheten og politiet i større grad unnlate å innhente teknologiske spor? I noen enkeltsaker vil svaret kunne være ja, først og fremst i saker hvor bevisbildet ellers er rimelig avklart, eller det foreligger en skylderkjennelse. Spesielt i alvorlige saker er det lite rom for å unnlate å forsøke å finne frem til beviser som styrker eller svekker mistanken mot en siktet, ut fra hensynet til sakens kompleksitet.

8.1.2 Effektiviseringskutt

Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform ble introdusert i 2014, og innebærer at alle statlige virksomheter trekkes 0,5 prosent i sine budsjetter. Målet er en effektivisering og avbyråkratisering av statlig forvaltning. I 2015 endte budsjettforhandlingene med at satsen ble satt til 0,6 prosent. I 2016 foreslo regjeringen på ny 0,5 prosent, men dette ble endret til 0,6 prosent i tilleggsproposisjonen, blant annet for å finansiere de økte kostnadene forbundet med flyktningkrisen. Etter forhandlingene med Venstre og Kristelig Folkeparti er satsen i 2017-budsjettet økt til 0,8 prosent.

Kritikken mot effektiviseringskuttet har vært at det rammer skjevt, og at organisasjoner med små driftsbudsjetter rammes ekstra hardt. Påtalemyndigheten ble i 2014/2015 styrket med nye stillinger. For Den høyere påtalemyndighet tilkom også en lønnsvekst. Dette har bidratt til å sikre stabilitet og kvalitet samt en styrking av fagledelsen. Samtidig har kombinasjonen av økte lønnsbudsjett, effektiviseringsreformen og en sterkt økende saksmengde de siste to årene, begrenset mulighetene til å gjennomføre nødvendige organisasjonsendringer. For Den høyere påtalemyndighet, hvor 91,4 prosent av midlene går til lønn og leie av lokaler, såkalte låste kostnader, gjør slike reformer dype innhugg i driftsbudsjett, og har vært en medvirkende årsak til at man ikke har hatt økonomi til å besette alle de tildelte stillingene.

8.2 Påtalemyndigheten i politiet

8.2.1 To mulige tilnærminger

Som redegjort for foran under punkt 2.7, er det i dag en klar forventning om at offentlige etater er effektive innenfor de rammene de er gitt. Samfunnet forventer at tildelte midler brukes på best mulig måte. Forventningen om en effektiv straffesaksbehandling er tydelig, og er som nevnt ett av regjeringens tre hovedsatsingsområder for å bedre straffesakskjeden. En effektiv saksbehandling kan imidlertid ha en side mot kvaliteten i saksbehandlingen. Det ene kan gå på bekostning av det andre.

Utgangspunktet er at det må antas at påtalemyndigheten har et uutnyttet potensial hva gjelder effektivitet. Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere effektiviteten i påtalemyndigheten. Av dette følger at påtalemyndigheten – for å skape seg et handlingsrom – må være bevisst på hvordan man innretter driften av egen organisasjon. Dette kan særlig skje på to måter:

• Noen områder eller saker nedprioriteres.

• Det jobbes mer kostnadseffektivt. Mer produksjonskraft ut av tilgjengelige midler.

Kriminalpolitikken styres av de rådende samfunnsforhold, og etater som påtalemyndigheten og politiet vil aldri få tid og ressurser til å gjøre alt. Samtidig er det også slik at politiske føringer aldri vil (eller bør) løse alle spørsmål. Påtalemyndigheten vil, innenfor de opptrukne rammer, selv måtte gjøre krevende prioriteringer som stiller store krav til ledelse og styring.

I det følgende behandles ikke spørsmålet om prioriteringer.

8.2.2 Tilgjengelig materiale

Utvalget har ikke foretatt egne «effektivitetsundersøkelser», og har i stor grad basert seg på eksisterende materiale samt tilbakemeldinger fra respondentene.

8.2.3 Noen generelle inntrykk

I Femmeranalysen1 var et av de viktigste funnene at distriktene med dårligst måloppnåelse hadde et «(fravær av) systematisk kontroll og oppfølging av straffesaksrestanser, både på enhets- og individnivå». Dette synliggjør et behov for styringsmekanismer hvor restanse- og porteføljearbeid løpende følges opp – særlig fra påtaleledelsen.

Politidirektøren påpekte i møte med utvalget at effektiviteten var for ujevn. Dette ble blant annet uttrykt som at «hvis alle jobbet like effektivt som de beste 40 %, så ville det ikke vært kapasitetsproblemer i påtalemyndigheten i politiet».

Gitt at denne situasjonsbeskrivelsen er noenlunde riktig, må et hovedmål fremover være å rette søkelyset mot den gruppen som produserer minst, slik at avstanden mellom de presumptivt beste og svakeste reduseres.

8.3 Jobbe «smartere», få mer ut av mindre

8.3.1 Innledning

Å jobbe mer kostnadseffektivt er den andre av to mulige strategier som kan benyttes for å skape et nødvendig handlingsrom.

Under punkt 2.7. ble det redegjort for tre former for effektivitet:

• ressursstyring – størst mulig utbytte med minst mulig omkostninger

• produktivitetsstyring – høyere produktivitet gjennom bedre utnyttelse av ressursene

• effektivitetsstyring – graden av måloppnåelse er det sentrale

Det vil alltid være individuelle forskjeller mellom de enkelte påtalejuristene. Enkelte er mer effektive enn andre, og slik vil det til en viss grad måtte forbli. Samtidig bør også påtalejuristene være åpne for tiltak som gjør hver enkelt mer effektiv. Styringen og oppfølgingen av den enkelte kan de fleste steder bli bedre, og bidra til at de minst effektive kommer nærmere de mest effektive. Samtidig må iveren etter effektivisering ikke gå på bekostning av viktige hensyn som kvalitet, rettssikkerhet og objektivitetsplikten.

Utvalget vil trekke frem to forhold ved påtalejuristens oppgaveløsning som anses særlig viktige.

Det første er at man i stor grad er avhengig av andre for å få løst mange av oppgavene. Forutsetningene for samhandling (samlokalisering, tilgjengelighet, samarbeidsklima) må være til stede. Det andre er motivasjonen hos den enkelte.

8.3.2 Tilståelsessaker

Straffesaker kan domstolsbehandles på to måter – som tilståelsessaker med én fagdommer eller i meddomsrett. Behandling som tilståelsessaker kan skje hvor siktede i retten gir en uforbeholden tilståelse, tilståelsen styrkes av opplysningene i sakens dokumenter, siktede samtykker i forenklet behandling, og strafferammen ikke er mer enn fengsel i ti år (straffeprosessloven § 248). En slik behandling sparer samfunnet for store ressurser. Bevisføring bortfaller, det møter sjelden en aktor, meddommere trenger ikke tilkalles. Pådømmelsen kan skje raskt.

Departementet uttalte følgende i forbindelse med lovfesting av strafferabatt ved tilståelse:2

«De saker hvor gjerningspersonen gir en uforbeholden tilståelse, kan gjennomgående etterforskes og iretteføres på en raskere, billigere og mer hensynsfull måte enn de saker hvor skyldspørsmålet er omtvistet. Tilståelser leder dessuten til at flere saker blir oppklart. Dette er hensyn som etter departementets oppfatning må tillegges betydelig vekt i dagens strafferettspleie.»

Justiskomiteens flertall sluttet seg til at prosessøkonomiske hensyn burde vektlegges.

Utvalget har mottatt tall fra Domstoladministrasjonen som viser andelen tilståelsesdommer i de ulike domstoler og politidistrikter, se tabell 8.1 og 8.2. Det er store ulikheter. Mens andelen tilståelsesdommer i Sør-Trøndelag politidistrikt i 2015 lå på 64 prosent og i Nord-Trøndelag på 54 prosent, er tallene for Agder 38 prosent og for Haugaland/Sunnhordaland 37 prosent. Tallene for begge de gamle politidistriktene i Finnmark er lave (henholdsvis 25 og 35 prosent), noe som er forklart med kulturelle faktorer.

Utvalget er kjent med at de høye tallene for politidistriktene i Trøndelag skyldes et langvarig og målrettet arbeid for å øke antallet tilståelsesdommer. Andre steder synes dette området ikke å være spesielt prioritert. Noen av respondentene var inne på at dette delvis skyldes feilprioriteringer fra påtalejuristenes side, og manglende evne og vilje til å «tilskjære» sakene.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn er det mye å hente ved å øke andelen tilståelsesdommer, både når det gjelder tempoet i straffesaksbehandlingen og riktig ressursbruk. Dette fordrer en klar og tydelig fagledelse, både i politidistriktet og fra statsadvokatens side; for statsadvokatens del gjennom å fokusere på dette under tilsynsbesøk, innrapporteringer og i fagledelsen generelt. For disse er det viktig å formidle en helhetlig tilnærming til straffesaksarbeidet, og ikke kun et måleregime. Også påtalelederen må være bevisst helhetstenkningen, men samtidig er det viktig å følge opp porteføljeforvaltningen. En økning i antall tilståelsessaker forutsetter dessuten god samhandling mellom påtalemyndigheten og forsvarerne.

8.3.3 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget har i sin utredning hatt som mål å skape en prosessordning som bidrar til en effektiv straffesaksbehandling. Fokus har vært på ressurseffektivitet, definert som størst mulig utbytte med minst mulig omkostninger:

«Prosessreglene bør utformes på en måte som bidrar til effektiv utnyttelse av ressursene uavhengig av den til enhver tid gjeldende kriminalpolitikk.»3

Flere av forslagene vil kunne ha en effektivitetsmessig gevinst. Det er ikke meningen her å foreta en fullstendig gjennomgang eller opplisting. Enkelte eksempler kan imidlertid trekkes frem:

Straffeprosessutvalget understreker at behovet for IKT-løsninger i straffesaksbehandlingen er betydelig. Dette gjelder både de generelle saksbehandlingssystemene, kommunikasjonsløsningene mellom de forskjellige aktørene og midler til bruk under etterforsking og rettergang. Konklusjonen er at «tiden er moden for en IKT-opprustning innenfor straffesaksfeltet».4 Dette er forhold som også har vært fremhevet av ulike respondenter i samtaler med Påtaleanalyseutvalget.

Prosessreglene er forsøkt gjort teknologinøytrale. Utvalget har valgt å videreføre, delvis utvide, adgangen til å benytte fjernavhør og fjernmøte i rettsmøter.5 Utvalget foreslår også å videreføre en ny bestemmelse i domstolloven om at det skal tas opptak med lyd og bilde av forhandlingene i rettsmøter.6 Dette kan ha den besparende effekt at opptakene kan benyttes under vurderingen av om anken skal fremmes, og gir en mulighet for gjenbruk ved en ankebehandling i lagmannsretten. Utvalget går da også inn for en regel om at det skal finne sted gjenbruk av forklaringer fra førsteinstansens behandling av saken.7

8.3.4 Generelle tiltak eller tiltak rettet direkte mot påtalemyndigheten?

Handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet inneholder en rekke tiltak. Gjennom prosjektet politiarbeid på stedet8, et standardisert og felles straffesaksinntak og et forvaltningsapparat for etterforsking, legges det opp til at straffesaksbehandlingen skal bli likere og mer effektiv. Hva dette vil medføre av besparinger, er selvsagt vanskelig å anslå. I en analyse av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av politiarbeid på stedet, anslås et beløp på mellom 2,3 og 2,5 milliarder.9

I samtaler med utvalget anfører Politidirektoratet at disse besparelsene både direkte og indirekte vil komme påtalemyndigheten til gode.

Til dette resonnementet har flere av respondentene påpekt at tiltakene i handlingsplanen – i alle fall frem til nå – i liten grad har vært rettet direkte mot påtalemyndigheten. Tilbakemeldingene indikerer at påtalemyndigheten har hatt en noe sekundær, og underordnet, plass ved utformingen av planen. Spesielt Politijuristene har anført at selv om ambisjonene er de beste, er det behov for spesifikke tiltak rettet direkte mot påtalemyndigheten. Som eksempel vises det til opplæringstiltak direkte myntet på påtalearbeidet, etatskompetanse for påtalemyndigheten og kompetansehevende tiltak knyttet opp mot statsadvokatenes fagledelse.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at handlingsplanen fremstår som både ambisiøs og relevant. Samtidig er utvalget langt på vei enig i innvendingene som anføres, ikke minst i et kvalitetsperspektiv. Særlig vises til følgende:

• Det må settes inn tiltak direkte rettet mot påtalemyndigheten.

• Tiltakene beskrevet som «4+1» (se punkt 1.5.10) må gis prioritet.

• Påtalemyndigheten må ta en sentral plass i arbeidet med å operasjonalisere tiltakene.

8.4 Tre hovedkategorier

Det vises til redegjørelsen for modellen i punkt 7.3.

8.4.1 Oppgaveportefølje

Oppgaveporteføljen og måten den enkelte påtalejurist jobber på, har selvsagt betydning for graden av effektivitet. I porteføljer med store og alvorlige saker vil produksjonstallene normalt være lave. Arbeidet kan allikevel være effektivt innrettet, med god fremdrift. I en portefølje bestående av mengdesaker forventes større produksjon. Individuelle forskjeller og erfaring spiller en viktig rolle. Erfaringsoverføring og det å beholde dyktige påtalejurister har betydning.

Rollen som etterforskingsleder er en viktig del av mange politijuristers hverdag. Under etterforskingen er det viktig å kjenne faktum, med fokus på omstendigheter som har betydning for skyldspørsmålet eller straffutmålingen. God kommunikasjon med forsvarer vil kunne være ressursbesparende.

Et tilstrekkelig fokus på hele straffesakskjeden er også viktig. En slik tilnærming vil eksempelvis kunne legge forholdene til rette for flere tilståelsessaker. Sakene må tilskjæres når det er nødvendig. Virkemiddelet påtaleunnlatelse bør også kunne tas mer aktivt i bruk.

8.4.2 Rammebetingelsene i etaten

Rammebetingelsene har også betydning. Dette er gjerne organisatoriske eller strukturelle forhold som påvirker den enkelte, og flere av respondentene har pekt på etatens rammebetingelser som viktige årsaksforklaringer. Som nevnt er mulighetene for samhandling med etterforskerne viktig hvis man skal utøve en effektiv etterforskingsledelse. I enkelte distrikter er denne muligheten vanskeliggjort på grunn av fysiske avstander. Tekniske løsninger for å kunne sikre samhandling og tilgjengelighet blir her ekstra viktig.

En god og effektiv merkantil støtte fremheves som noe som vil bidra til at påtalejuristen kan konsentrere seg om kjerneoppgavene. I en spørreundersøkelse blant Politijuristenes medlemmer var et av temaene merkantil støtte og betydningen av dette, se figur 8.2.

Undersøkelsen viser at det daglig brukes mye tid på oppgaver som andre kunne utført. Flertallet mener at de hver dag bruker én time eller mer på slike oppgaver.

Ellers fremheves den tekniske understøttelse, i betydningen fungerende dataverktøy og datasystem. Politidirektøren anførte i møtet med utvalget at dette etter hans syn var et av de viktigste virkemidlene for å gjøre påtalejuristene mer effektive.

Påtaleanalyseutvalget er enig i viktigheten av gode teknologiske løsninger. Rettsmøter og annet per videolink bør kunne utnyttes i større grad enn i dag. Finnmark politidistrikt, hvor det ofte er svært lange reiseveier, benytter seg mye av dette, også hva gjelder tilrettelagte avhør.

Hva gjelder standardiserte utstyrspakker til påtalejuristene, er politidirektøren og Politijuristene samstemte i at utrustningen av påtalejuristene er for dårlig. Tiden er moden for å få dette på plass – bærbar PC, lett tilgang til relevant oppslagsverk, litteratur mv.

8.4.3 Ytre krav og forventninger

Av straffeprosessloven § 226 fjerde ledd fremgår det at etterforskingen skal gjennomføres så raskt som mulig. Det opereres, med enkelte unntak,10 i liten grad med lovregulerte frister.

Fra politisk hold fremheves det at politiets arbeid, herunder straffesaksbehandlingen, skal forbedres. Nærpolitireformen og Handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet følger opp, og har bidratt til å skape store forventninger om en både kvalitativt bedre og mer effektiv etterforsking. Flere etterforskingsskritt skal gjøres «på stedet», og sakene skal koordineres bedre i initialfasen gjennom et felles straffesaksinntak. For at den totale straffesaksbehandlingen skal få utbytte av dette, er det helt avgjørende at påtalemyndigheten inntar en sentral rolle.

8.5 Tilbakemeldinger fra respondentene

8.5.1 Politidirektoratet

Politidirektoratet understreket at en effektiv straffesaksbehandling er avgjørende for at politiet og påtalemyndigheten når sine mål og fyller sitt samfunnsoppdrag. Politidirektøren viste til at politiet er en produksjonsbedrift, og at «kravet om å kunne produsere tilstrekkelig» vil ha betydning både for hvordan man innretter politi og påtalemyndigheten, for strukturen og styringen av straffesaksarbeidet, og for spørsmålet om hvem man i fremtiden skal rekruttere som påtalejurister.

Blant flere forhold som antas å øke effektiviteten og således bedre kapasiteten til påtalemyndigheten i politiet, ble ellers fremhevet:

• Bedre støttefunksjoner

• Teknologiunderstøttelse for juristene (utstyrspakker). BL og andre system må fungere for at arbeidsprosessene og effektiviteten skal bli bedre.

• Digitale aktorat

• Automatisering av arbeidsprosesser

• Opplæring i porteføljeforvaltning

• En grunnleggende erkjennelse av at de fleste sakene er kurante. Ledere og påtalejurister må forstå (og erkjenne) at politiet i stor grad er en produksjonsbedrift. Det er viktig å få sakene raskt gjennom systemet.

• I prosessen med utvelgelse og rekruttering av personell må det fokuseres på oppgavene som skal utføres, finne de riktige folkene.

• Det må satses mer på kompetanse.

8.5.2 Politijuristene

I møte med Politijuristene og deres lokaltillitsvalgte ble følgende trukket frem:

• De merkantile ressursene til påtalemyndigheten lokalt må styrkes. Personalansvaret for disse ressursene må legges til påtaleenheten.

• Saksstyringen må bedres. Det ble vist til Danmark og måten de styrer «mengdesakene» på.

• Flere dyktige politiførstebetjenter som kan kvalitetssikre etterforskingen.

• Tverrfaglige etterforskingsmiljøer hvor påtalemyndigheten er sterkt representert.

• Etterforskingsplaner er et godt styringsverktøy. Påtalejuristene må benytte dette i større grad for å legge premissene for etterforskingen.

• Øke andelen tilståelsessaker.

• Hjelpemidlene til påtalejuristen må bedres – alt fra datasystemer til utstyr og kontorstøtte.

8.5.3 Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikt ga uttrykk for at det innen dagens rammer er fullt mulig å øke produktiviteten. Nøkkelen ligger i å bruke juristressursene i samsvar med behovet, det vil si der oppgavene er. Påtaleseksjonen søker å gjøre dette ved at man har en fordelingsnøkkel for ressurstildelingen, samt at man følger den faktiske bemanningen nøye. Man er imidlertid undergitt en del premisser som ikke kan fravikes. Når x antall juriststillinger på stasjonene skal øremerkes og kun skal jobbe med konkrete oppgaver, eller en påtalegruppe skal ha et bestemt antall jurister, går det ut over produksjonen.

Av andre forhold som ble nevnt var:

• øke andelen tilståelsespådømmelser

• koordinere sakene slik at en siktet ikke har saker på flere seksjoner/påtalegrupper

• få til en hensiktsmessig jourordning

• grundige ansettelsesprosesser med tett oppfølging i prøvetiden

• en systematisk og reell resultatoppfølging

8.6 Danmark – ulike ideologier for styring og ledelse

Danmark har valgt en noe annen tilnærming enn Norge. I perioden 2007 og frem til 2010 ble produksjonsresultatene i den danske Anklagemyndigheten omtalt som ganske dårlige. Etter dette har situasjonen endret seg i vesentlig grad. Det danske Riksadvokatembetet har etablert en sentral Lean-enhet («controller-enhet») med fokus på kvalitetsheving og styring av «mengdesakene». Dette innebærer en sentralisert målstyring, hvor ambisjonen er å få mest mulig ut av minst mulig ressurser.

Lean setter søkelyset på saksflyt. Høy standardisering av prosessene anses som hensiktsmessig.

Kritikken mot systemet har gått på manglende oppmerksomhet mot kvalitet. Et eksempel som ble trukket frem under utvalgets reise til Danmark, var følgende:

«For produksjon av biler fungerer Lean godt. Dette dreier seg om repeterende produksjon av like ting. Mennesker er derimot individer som skal behandles individuelt, og faren med Lean er at individuelle forskjeller viskes ut.»

Representantene for det danske Rigsadvokatembetet understreket at man kjente til kritikken og fremover ville jobbe systematisk med kvalitetsperspektivet.

Ovennevnte eksempel illustrerer at tilnærmingen til styring og ledelse er noe annerledes i Danmark og Norge. Vel foretas det målinger og produksjonsstyring i Den norske påtalemyndighet, men fokus de siste årene har særlig vært en satsing på økt fagledelse hos Den høyere påtalemyndighet og etterforskingsledelse i politiet. Den norske modellen tar utgangspunkt i at økt tilstedeværelse og interaksjon mellom statsadvokater, påtalejurister og etterforskere skal bidra til en bedre straffesaksbehandling – også hva gjelder produksjon. Styringen og oppfølgingen av saksbehandlingen foregår også mer desentralisert i Norge enn i Danmark.

8.7 Påtalemyndigheten i politiet – oppsummering

Innledningsvis i kapitlet stilte utvalget følgende tre spørsmål:

• Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekkelig effektiv organisasjon?

• Kan det identifiseres områder med et forbedringspotensial?

• Vil effektiviseringstiltak kunne oppveie eventuelle kapasitetsmessige avvik?

En interessant observasjon var Politidirektørens uttalelse om at hvis påtalejuristene med lavest produksjon hadde jobbet like effektivt som de 40 prosent beste, ville påtalemyndigheten hatt god kapasitet til å utføre alle sine oppgaver. Også andre respondenter har pekt på at et mindretall står for en forholdsmessig stor del av produksjonen, også etter at ulike utgangspunkt er hensyntatt. De beste er gode – til dels svært gode. Imidlertid er avstanden til de svakere for stor. Innsatsen og oppmerksomheten bør derfor rettes mot å heve nivået hos sistnevnte gruppe. Femmeranalysen dokumenterte at distriktene med høyest produksjon jobbet systematisk med styring og ledelse av porteføljearbeidet.

Påtaleanalyseutvalget er langt på vei enig i at hovedutfordringen er det store gapet mellom de beste og de svakeste. Dette tilsier en mer lik måte å jobbe på. En avklaring av rollen til påtalejuristen i etterforskingsfasen vil kunne være et godt bidrag. Oppfølging i form av styringssamtaler vil etter utvalgets syn være et nyttig virkemiddel, forutsatt at dette benyttes riktig. Oppfølgingen må være målrettet, og må også ha vekt på kvalitet. Påtaleleder har et betydelig ansvar. Faglig veiledning og kompetanseutvikling må fremover stå sentralt.

De fleste respondentene har pekt på behovet for en forsterket merkantil støtte. Andre viser til at den teknologiske understøttelsen er for dårlig.

Påtaleanalyseutvalget er enig med Straffeprosessutvalget i at tiden er moden for en IKT-opprustning innenfor straffesaksfeltet. Påtalemyndigheten ligger på ingen måte i front. Enkelte lyspunkter finnes, eksempelvis ved at man i større grad tar i bruk digitale aktorater.

Påtaleanalyseutvalgets samlede vurdering er at påtalemyndigheten har områder med klart forbedringspotensial hva gjelder effektivitet. Forbedringer her vil kunne styrke den samlede kapasiteten i ikke-ubetydelig grad. Tiltak på dette området bør derfor ha oppmerksomhet og prioritet.

En mer aktiv utøvelse av påtalejuristens rolle vil kunne kreve en merinnsats. Ikke minst gjelder dette etterforskingsledelse. Påtaleanalyseutvalget kan ikke se at effektiviserende tiltak alene vil kunne bidra til et slikt løft. Utvalgets vurdering er at en slik ambisjon både fordrer et effektivitetsuttak, men også en viss ressurstilførsel.

8.8 Den høyere påtalemyndighet

8.8.1 Innledning

Utvalget har når det gjelder Den høyere påtalemyndighet ikke foretatt egne empiriske undersøkelser, men har forholdt seg til eksisterende dokumenter samt innspill fra respondentene.

Statsadvokatenes bemanningsøkning de senere årene er blant annet begrunnet i behovet for økt fagledelse. I hvilken grad denne satsingen vil påvirke produksjonen av straffesaker hos Den høyere påtalemyndighet, er samtidig uvisst. Flere av embetene er små og har fortsatt liten kapasitet utover enkeltsaksbehandling. Av større betydning enn den rene bemanningsøkningen vil selve innretningen av virksomheten være. Dreiningen i retning av mer fagledelse og utadrettet virksomhet innebærer at statsadvokatembetene har fått en bredere portefølje, med uttalte forventninger om en mer proaktiv tilnærming til politiets virksomhet generelt og straffesaksfeltet spesielt.

Siden statsadvokatrollen skiller seg noe fra politijuristrollen, kan det synes som om frigjøring av kapasitet til å bedrive mer fagledelse først og fremst ligger i rammebetingelsene og innretting av embetene, fremfor i forhold hos den enkelte statsadvokat. Som det fremgår nedenfor, vil det imidlertid også hos den enkelte være muligheter for en mer effektiv oppgaveutførelse.

8.8.2 Respondentene

Oslo statsadvokatembeter fremhever at statsadvokatenes situasjon er i endring. Tidligere ble det jobbet mye gratis – lange kvelder og helger som ikke fremgikk av arbeidsregnskap eller i form av overtid. Dette hadde stor betydning for produksjonen, ettersom forberedelser til hovedforhandlinger i stor grad ble gjort på fritiden. Den tiden er forbi. Arbeidsmiljøloven og en helt annen bevissthet blant de ansatte, innebærer at man ikke på samme måte som tidligere er villig til å bære kostnaden med en stor arbeidsmengde. Dette gjør det utfordrende å sammenligne produksjonstall fra ulike perioder.

En annen tilbakemelding er at endring av kompetansereglene i loven, eller en større fleksibilitet i reguleringen av dette, vil frigjøre kapasitet. Oslo statsadvokatembeter minnet her om en sterk økning i saksmengden de senere par årene. En annen prioritering av hvilke saker statsadvokatene skal saksbehandle, vil kunne frigjøre kapasitet til de mer prinsipielle og kompliserte sakene.

Domstolenes fristregler beslaglegger kapasitet, da de medfører hyppige aktorbytter. En større fleksibilitet i praktiseringen av disse reglene ville gjort det mulig å planlegge driften ved embetene bedre.

8.9 Tre hovedkategorier

8.9.1 Oppgaveutførelsen

Som for påtalejuristene i politiet er det individuelle forskjeller i hvor effektive den enkelte statsadvokat er. Noen er svært effektive i sin utøvelse av rollen, andre har et forbedringspotensial. Erfaring i rollen er en viktig faktor. I likhet med hva som er tilfelle for påtalejuristene i politiet, er det viktig å rekruttere, beholde og utvikle de rette personene. En forskjell er samtidig at mens mange påtalejurister er «ubeskrevne blad», rekrutteres mange statsadvokater fra politietaten.

En annen viktig forskjell er at statsadvokatene ikke er etterforskingsledere. Effektiviseringspotensialet hos den enkelte ligger således i utøvelsen av saksbehandlingen, aktoreringen og utøvelsen av fagledelsen.

Et forhold som på sikt kan få betydning for den samlede produksjonen og den enkeltes effektivitet, er graden av spesialisering blant statsadvokatene. Se nærmere om dette i kapittel 14.

8.9.2 Rammene ved embetene

Dimensjoneringen av statsadvokatembetene har betydning for utøvelsen av fagledelsen. Problemstillingen drøftes i kapittel 10.

Flere av forholdene som gjelder rammebetingelser for politijuristene, har også gyldighet for statsadvokatene. Dette gjelder blant annet styrket teknologiunderstøttelse gjennom teknisk utstyr og et godt fungerende datasystem.

Statsadvokatene aktorerer normalt de mer alvorlige sakene. For å understøtte en smidig iretteføring, anbefales en utvidet bruk av saksforberedende møter. Oslo tingrett har utarbeidet en veiledning i hvordan større økonomiske straffesaker bør forberedes og gjennomføres. Påtaleanalyseutvalget antar at denne vil kunne ha overføringsverdi i andre større saker.

8.9.3 Ytre krav og forventninger

Oslo statsadvokatembeter har fremhevet at fagledelse og utadrettet virksomhet tar mer tid enn tidligere. Samtidig er det vanskelig å måle utviklingen.

I dag er kompetansetildelingen i betydelig grad lovregulert. En mer fleksibel ordning er foreslått av Straffeprosessutvalget. Brukt på en offensiv måte vil dette kunne være et viktig styringsverktøy, også i en kapasitetsdiskusjon.

Gjennomføringen av rettsmøtene bør i større grad skje ved lyd- og bildeoverføring. I Straffeprosessutvalgets forslag ligger en forutsetning om at dette skal kunne benyttes i ankeomgangen. Spesielt i større saker vil dette ha en besparende effekt. Store og kompliserte saker med full bevisføring i to rettsinstanser befinner seg i kjerneområdet til Den høyere påtalemyndighet

En sterk økning i prosessuelle innsigelser, spesielt i Oslo-området, nevnes av flere. En aktiv prosessledelse fra domstolenes side vil ha betydning for omfanget av bevisføringen og tidsbruken i retten.

Problemstillingen knyttet til hyppige aktorbytter i fristsaker er tidligere nevnt.

8.10 Oppsummering – Den høyere påtalemyndighet

I punkt 8.7 reiste utvalget følgende tre spørsmål:

• Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekkelig effektiv organisasjon?

• Kan det identifiseres områder med et forbedringspotensial?

• Vil effektiviseringstiltak kunne oppveie eventuelle kapasitetsmessige avvik?

Antallet rettsdager og behandlede saker har steget kraftig de siste par årene. Samtidig er den ønskede økningen i fagledelse vanskelig å måle.

For Påtaleanalyseutvalget kan det synes som om i alle fall deler av bemanningsøkningen i 2014/15 har gått til en økning i enkeltsaksbehandling på bekostning av fagledelse. Skal det skapes et handlingsrom for økt og bedre fagledelse og utadrettet virksomhet, fordres tiltak som i noen grad reduserer volumet på enkeltsaksbehandlingen. Videre er embetenes størrelse og kapasitet en hemmende faktor. Flere av embetene har i realiteten begrensede muligheter til å påta seg ytterligere oppgaver eller skape et fagmiljø for fagledelse. Som for påtalejuristene synes effektivitetsgevinsten derfor først og fremst å ligge i rammebetingelsene.

Den teknologiske understøttelsen må etter utvalgets syn også forbedres. Her er Påtaleanalyseutvalget på linje med Straffeprosessutvalget.

Påtaleanalyseutvalgets samlede vurdering er at det er identifisert områder med et effektiviseringspotensial. Spesielt gjelder dette rammebetingelsene. Tiltak her bør derfor gis oppmerksomhet og prioritet.

En utvidet forståelse av samfunnsoppdraget krever samtidig en merinnsats. Ikke minst gjelder dette en forsterket fagledelse. Utvalget kan ikke se at effektiviseringstiltak alene vil kunne gi handlingsrom til et slikt løft. En slik ambisjon både fordrer et effektivitetsuttak, men også en viss ressurstilførsel.