14 Ulike temaer

14.1 Påtalemyndigheten og kontrolletatene mv.

14.1.1 Samhandling

I mandatet heter det:

«Det skal videre identifiseres forbedringspunkter og foreslås konkrete tiltak i forhold til organisering, effektive og rasjonelle arbeidsformer og systemer for samhandling både innad i påtalemyndigheten og i forhold til samarbeidende aktører.»

Som beskrevet i vedlegg 1 er politiets og påtalemyndighetens behandling av økonomiske straffesaker i dag ikke tilfredsstillende. Dette har en side til kapasitet, kompetanse og prioritering.

Nærpolitireformen skal gi færre distrikter og mer robuste øko-team. I det vedlagte notatet problematiseres imidlertid om dette i tilstrekkelig grad vil avhjelpe et påpekt behov for skjermede, samlokaliserte ressurser, en mer enhetlig prioritering og oppgaveløsning på tvers av politidistriktene.

Påtaleanalyseutvalget mener vedlegget synliggjør et saksområde hvor det er avdekket svakheter, med et forbedringspotensial. Utvalget ser det likevel slik at dette ikke gir grunnlag for å foreslå konkrete tiltak, men omtaler enkelte temaer i det følgende.

14.1.2 Etterforskings- og påtalekompetanse?

Dersom andre etater gis etterforskings- og påtalekompetanse, vil dette redusere påtalemyndighetens oppgaver og dermed frigjøre ressurser. Det har også vært fremhevet at andre etater kan sitte på en spesialkompetanse politi og påtalemyndighet ikke har. Endelig har det vært pekt på at enkelte sentrale saksområder nærmest systematisk nedprioriteres av politiet.

Hvorvidt forvaltningsorganer, som for eksempel Toll- eller Skatteetaten, skal gis etterforskings- og påtalekompetanse, er samtidig et prinsipielt spørsmål. Å tildele slik kompetanse til et forvaltingsorgan, vil rokke ved et grunnleggende skille mellom forvaltning på den ene siden og politi- og påtalemyndighet på den annen. Problemstillingen er utredet av Jarland-utvalget1, hvor synspunktene går i to diametralt ulike retninger. Ikke overraskende gikk skillet mellom utvalgets representanter fra påtalemyndigheten på den ene siden og Tolletatens representanter på den andre.

Påtaleanalyseutvalget er ikke slik sammensatt at det har vært naturlig for utvalget å utrede problemstillingen nærmere.

14.1.3 Utvidet bruk av forenklet forelegg?

En utvikling som vil kunne lette påtalemyndighetens arbeid, er å utvide rammene for kontrolletater til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. Tolletaten kan eksempelvis med hjemmel i tolloven § 16-9 ved tollovertredelser av mindre alvorlig art bøtelegge på stedet eller i ettertid ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. Hvilke overtredelser dette gjelder, er regulert i tollforskriften § 16-9-2. Det må antas å være saker med et omfang ut over de som er omfattet av dagens regler, hvor avgjørelse bør kunne treffes på stedet uten at etterforsking er nødvendig, og avgjørelsen derfor bør kunne skje ved forenklet forelegg. Tilsvarende vil gjelde andre kontrolletater. Ved at avgjørelse kan skje uten etterforsking, vil ikke problematikken knyttet til etterforskings- og påtalekompetanse bli berørt.

14.1.4 Færre straffebestemmelser?

Når Stortinget vedtar at et lovbrudd skal straffes, er dette i prinsippet en bestilling til påtalemyndigheten om å etterforske og eventuelt iretteføre slike lovbrudd. Politi og påtalemyndighet må imidlertid prioritere hvilke og hva slags saker ressursene skal brukes på. Gjennom vedtakelsen av straffeprosessloven § 71 c, som ikke har trådt i kraft, gis påtalemyndigheten hjemmel for å henlegge saker og overføre sakene til forvaltningsmessig behandling når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, eller hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt. Dette vil innebære en lettelse i påtalemyndighetens arbeid.

I disse sakene vil det likevel ligge i bunnen at de forholdene det gjelder, er belagt med straff. De senere årene er en del straffehjemler opphevet. Det er imidlertid grunn til fortsatt å vurdere om det er straffehjemler som bør oppheves. Dette vil nok ha marginal effekt med tanke på frigjøring av ressurser, men en viss effekt kan likevel ikke utelukkes. Dessuten har dette en prinsipiell side.

14.2 Behov for økt spesialisering i Den høyere påtalemyndighet?

Utviklingen i samfunnet har ført til økt spesialisering. Påtalemyndigheten, og kanskje særlig Den høyere påtalemyndighet, har tradisjonelt vært generalister. Foruten Økokrim og til dels Det nasjonale statsadvokatembetet, er graden av spesialisering i Den høyere påtalemyndighet beskjeden. De regionale embetene håndterer alle typer saker. Det har vært en bevisst politikk at en påtalejurist skal kunne håndtere hele straffesaksfeltet, og det har vært ansett som en styrke at ledelsen kan spille på alle tilgjengelige ressurser i alle typer saker. Dessuten utgjør strafferetten i seg selv en form for spesialisering.

Samtidig er situasjonen i dag at flere av de andre aktørene i straffesakskjeden, i særdeleshet forsvarerne og samarbeidende forvaltningsenheter, er spesialister. Også påtalemyndigheten i politiet er i økende grad organisert inn mot spesielle områder. Dette stiller statsadvokatene overfor nye utfordringer.

Påtaleanalyseutvalget har i sitt arbeid hatt fokus på utviklingen av statsadvokatenes fagledelse, ettersom dette vil bidra til økt kvalitet og styrket kompetanse i hele påtalemyndigheten. Dette vil etter utvalgets oppfatning også medføre at utfordringen med økt spesialisering hos andre aktører i noen grad vil kunne avhjelpes.

Videre kan nevnes at noe spesialisering allerede har funnet sted, eksempelvis innen utradisjonelle etterforskingsmetoder. Også enkeltheter i prosesslovgivningen har i noen grad vært fulgt opp særskilt av enkeltpersoner. Når det gjelder spesialisering innenfor hele saksfelt, som for eksempel økonomiske straffesaker, har det ikke vært uttrykt slike ønsker fra etatens respondenter.

Utvalget nøyer seg derfor med å vise til at det naturlig faller inn under embetslederne å kartlegge og prioritere kompetansetiltak innenfor eget ansvarsområde. Det sentrale er at hver enhet innehar den nødvendige kompetansen som anses påkrevet for å løse pålagte oppgaver. Her kan det være regionale forskjeller.

14.3 Bør statsadvokaten gis en rolle ved ansettelse av påtalejurister?

Satsingen på fagledelse skal øke kvaliteten på straffesaksarbeidet i politiet og støtte påtalemyndigheten i politiet i deres arbeid. Som et ledd i dette kan det argumenteres med at statsadvokaten bør ha en rolle i hvem som ansettes i påtalemyndigheten i politiet. Konkret kan dette tenkes gjennomført på flere måter: en formell funksjon i ansettelsesrådet lokalt, deltakelse under intervjuer, ved at det oppstilles et vilkår om innhenting av uttalelse fra lokalt statsadvokatembete, på lik linje med innhenting av uttalelser fra andre referanser. På den annen side ansettes mange påtalejurister midlertidig. Det kan med en viss berettigelse anføres at statsadvokatene ofte ikke vil ha så mye å tilføre ved førstegangsansettelse. Situasjonen kan endre seg vesentlig ved videre ansettelser. Da har gjerne statsadvokaten fått et faktisk grunnlag som gjør det mulig å ha en kvalifisert oppfatning om vedkommende og dennes faglige kvalifikasjoner, herunder også i spørsmålet om utvidet påtalekompetanse.

Påtaleanalyseutvalget mener at statsadvokatene bør ha en rolle i ansettelsen av påtalejuristene i politiet. Særlig gjelder dette ved videre ansettelser eller faste ansettelser. Da vil statsadvokatene normalt sett ha et grunnlag for å kunne bidra aktivt i prosessen. Hvordan dette best kan skje, overlates til de involverte etatene å vurdere.2

14.4 Et tilgjengelig og oppdatert regelverk

Påtalemyndigheten forholder seg til en rekke forskjellige rettskilder i sitt arbeid. Helt sentralt står lovgivningen, men også riksadvokatens ulike rundskriv, avgjørelser og retningslinjer er svært viktige kilder som beskriver hvordan jobben skal utføres og sakene skal behandles. Riksadvokaten har samlet flere av de sentrale dokumentene på sin nettside. Videre har KO:DE,3 en database for politi og påtalemyndighet, samlet en mengde rettskilder og dokumenter av betydning for begge etatene. Utover dette er det noen lokale initiativ som Oslo politidistrikt og Hordaland politidistrikt samarbeider om, hvorav Straffewiki4 er det mest omfattende.

Utvalget har mottatt en rekke innspill om at dagens systemer ikke fyller dagens behov. Kritikken går særlig på at strukturen er utilstrekkelig. Det fremheves at regelverket er stort og uoversiktlig. Retningslinjer utgis på ulike vis: i rundskrivs form, gjennom enkeltavgjørelser eller i brev. De forskjellige kildene er i stor grad tilgjengeliggjort, men brukerne finner ikke frem. Særlig gjelder dette hvis man ikke vet eksakt hva man leter etter.

En strukturert fremstilling, hvor det er lett å finne frem, fremheves som helt nødvendig. Oslo statsadvokatembeter anførte i samtaler med utvalget at en felles database, muligens etter modell av Straffewiki, og med et tilhørende sentralt plassert redaktøransvar, vil ha stor betydning både for kompetansedeling og effektivitet.

Utvalget har merket seg en rapport laget av en arbeidsgruppe på oppdrag fra Politidirektoratet. Her gis anbefalinger om ønsket utvikling av påtaleinnholdet i KO:DE.5 Rapporten ligger til behandling i Politidirektoratet. Konkret pekes det i rapporten på et behov for å utvikle elektronisk fagstøtte for påtale. Det anbefales også at en utvikling av KO:DE må ses i sammenheng med en Straffewiki-løsning, slik at grensesnittet mellom disse to ivaretas. Nødvendigheten av å etablere et tydelig redaktøransvar og et bedre forvaltningsregime for oppfølging understrekes.

Påtaleanalyseutvalget mener at tiden er moden for å utarbeide et mer strukturert system, hvor nødvendig kildemateriale samles, og hvor det innføres et tydelig redaktøransvar. Utgangspunktet bør være eksisterende kilder. Riksadvokaten har samlet noe på sin hjemmeside, KO:DE har samlet mye, men er ikke primært en regelverksdatabase ment for påtalemyndigheten.

Ovennevnte rapport omhandler spørsmålet om tilgangen på rettskilder, men har også konkrete forslag til struktur. Rapporten utgjør et godt grunnlag for et videre arbeid.

Helt avgjørende er at noen i påtalemyndigheten gis et sentralt redaktøransvar for innholdet i databasen. Etter utvalgets syn må dette ansvaret legges til Riksadvokatembetet, i egenskap av øverste myndighet i etaten. En slik plassering vil gi korte beslutningslinjer til øverste leder av påtalemyndigheten og bidra til at databasen kan holdes løpende oppdatert. Forslaget må også ses i sammenheng med utvalgets forslag om en rettsenhet hos riksadvokaten. Dette vil i så fall være et naturlig forankringssted for en slik funksjon. Hvem som nærmere skal utøve redigeringen, utforme et forvaltningsregime for basen og beslutte om man skal lage et nytt system, eventuelt forbedre dagens eksisterende systemer, overlater utvalget til den foreslåtte rettsenheten å beslutte, i samarbeid med relevante aktører.

14.5 Servicestrategi

Det er opplyst at det hos riksadvokaten (per februar 2017) arbeides med en kommunikasjonsstrategi, som vil gjelde for Den høyere påtalemyndighet. Dette tar opp i seg deler av et videre spørsmål: den totale servicen overfor publikum og samarbeidende aktører. Det kan være grunn til å ta dette et skritt videre, ved å utvikle en samlet servicestrategi, hvor også påtalemyndigheten i politiet omfattes. En definert og målrettet strategi på dette området vil kunne fungere disiplinerende i etaten og for den enkelte slik at service prioriteres, og bidra til at publikums opplevelse av kontakten med påtalemyndigheten blir bedre.

Det ble tatt et skritt i denne retningen da påtaleinstruksen i 2009 i § 25-10 fikk en regel om at fornærmede med bistandsadvokat samt etterlatte har rett til å få en samtale med aktor før hovedforhandlingen. Likevel er det fortsatt klare mangler i den servicen som ytes. Et eksempel kan være den informasjonen som gis ved henleggelse av saker, som til dels er svak. Når underretningen om henleggelse av en sak av alvorlig karakter gis i form av en setning om at saken er henlagt etter bevisets stilling, og at det kan reises privat straffesak etter straffeprosessloven kapittel 28, er ikke dette uttrykk for en serviceholdning. Utvalget kjenner til at det er gitt sentrale føringer med hensyn til slike underretninger, men disse synes ikke i tilstrekkelig grad å bli etterlevet.

Det fremgår, blant annet av inspeksjonsrapporter, at henvendelser til påtalemyndigheten i politiet fra bistandsadvokater og forsvarere ikke besvares, eller først besvares etter lang tid. Også når det gjelder kommunikasjon med fornærmede om erstatningskrav, er det et klart behov for bedre service.

Området må forankres sentralt, og det naturlige er at ansvaret legges til riksadvokaten.

14.6 Etiske retningslinjer

Det er viktig at påtalejurister på alle nivå holder en høy etisk standard i sin virksomhet. Politidirektoratet utga i 2012 Grunnleggende verdier, moral og etikk – En innføring i etikk for ansatte i politi- og lensmannsetaten. Det særegne ved virksomheten til påtalemyndigheten i politiet vies her liten oppmerksomhet; fokus er på det polisiære aspektet.

Riksadvokaten har på sin side utarbeidet etiske retningslinjer for Den høyere påtalemyndighet, og har under utarbeiding slike også for påtalemyndigheten i politiet.

For dommere er det gitt etiske retningslinjer, vedtatt av Domstoladministrasjonen og de aktuelle fagforeningene. Påstander om uetisk atferd hos dommere behandles fra 2003 av Tilsynsutvalget for dommere. Avgjørelsene publiseres i anonymisert form.

Regler for god advokatskikk er gitt i advokatforskriften kapittel 12. Tilsyns- og disiplinærsystemet for advokater består av tre frittstående og uavhengige organer: Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Advokatbevillingsnemnden og Disiplinærnemnden for advokater. Også disse organenes avgjørelser publiseres.

Påstander om brudd på etiske regler i påtalemyndigheten behandles internt i etaten. I lys av arbeidsgiveransvaret kan dette synes naturlig. Problemet med påstander om uetisk atferd er at en intern behandling ikke er åpen og transparent, og at det derfor kan skapes en holdning om at påstandene ikke behandles med nødvendig alvor og objektivitet. Dessuten kan det være grunn til å tro at publikum viker tilbake for å klage til etaten over etiske overtramp i den samme etaten. At de beslutninger som treffes ikke er offentlige, gjør også at de ikke får den holdningsskapende effekten som ligger i offentlighet.

Riktignok kan forhold anmeldes til Spesialenheten for politisaker, men dette forutsetter at det dreier seg om straffbare forhold og ikke rene brudd på etiske regler og prinsipper.

Det bør vurderes å etablere et uavhengig råd eller tilsynsorgan som kan behandle klager over uetisk atferd i påtalemyndigheten, og hvor dette organets avgjørelser publiseres. Dette vil synliggjøre for publikum at det finnes en klagemulighet. Et slikt tiltak kan også tenkes å spare Spesialenheten for ubegrunnede anmeldelser.