9 Infrastruktur

9.1 Innledning

Alle statlige sektormyndigheter har et selvstendig ansvar for å forebygge hendelser og håndtere flom- og skredrisiko innenfor sin sektor. Opprettholdelse av infrastruktur som veg, jernbane, energianlegg og vann- og avløpsledninger er avgjørende for å ivareta en rekke kritiske samfunnsfunksjoner. Skred som ødelegger infrastruktur kan derfor få store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser. Utbygging av infrastruktur kan også bidra til at skred utløses. Mandatet viser til at «Utbyggere har ansvar for utredning av fare før ny utbygging og fare som knytter seg direkte til byggetiltaket». Dette gjelder også for sektormyndigheter med ansvar for infrastruktur.

Flere skred i nyere tid er utløst i forbindelse med etablering av infrastruktur. Skredet i Kattmarka var forårsaket av sprengning i forbindelse med vegbygging. Kvikkleireskredet ved Li i Nittedal var forårsaket av graving i elv i forbindelse med etablering av en vannledning (NGI, 2021). Se mer om skred knyttet til vannledninger og rør i bakken i kapittel 2.2.5.

Reetablering av infrastruktur som veger, strømforsyning, vann- og avløpsledninger etter skredhendelser påfører samfunnet store ekstraordinære utgifter, samtidig som langvarig stenging av infrastruktur kan medføre store ulemper og ekstra kostnader for trafikantene, se kapittel 3.4 for omtale av omfang og kostnader ved tidligere kvikkleireskred.

Som beskrevet i kapittel 6.2 har infrastruktureiere et selvstendig ansvar for nødvendig kartlegging i tilknytning til sine anlegg.

9.2 Transportinfrastruktur

9.2.1 Veg og jernbane i områder med naturfare

Infrastruktur som veg og jernbane påvirker store områder. Mye av dagens infrastruktur er etablert i områder med kvikkleire. For nye prosjekter er grunnforholdene og utredning knyttet til dette utfordrende der veg eller jernbane planlegges gjennom områder med kvikkleirefare.

Statens vegvesen, Nye Veier, Bane NOR, Avinor og Kystverket er tiltakshavere i egne prosjekter og er i planfasen underlagt samme regelverk som andre som fremmer planforslag. De utarbeider derfor forslag til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven, utfører grunnundersøkelser og foretar geotekniske vurderinger. Veganlegg og jernbaneanlegg er imidlertid unntatt fra byggesaksdelens krav til blant annet byggesøknad, godkjenning av foretak, kvalitet og kontroll med prosjektering og utførelse, tilsyn, krav til byggetomta og ubebygd areal, jf. SAK 10 § 4-3 første ledd. Unntaksreglene innebærer at det ikke er krav om byggesaksbehandling for tiltak som er detaljert avklart i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Kravene til sikker byggegrunn gjelder imidlertid også for utbygging av veg og jernbane. Det samme gjelder tekniske krav som følger av plan- og bygningsloven § 29-5 med tilhørende krav i TEK17 og veiledere så langt de passer.

Som tiltakshavere er infrastruktureiere ansvarlige for at det gjennomføres tilstrekkelige undersøkelser til at sikker byggegrunn kan anses som dokumentert. I tilfeller der prosjekteringsstandardene (TEK17, Eurokodene, NVEs kvikkleireveileder) ikke inneholder krav knyttet til veg og jernbane, eller der virksomhetene ønsker å tydeliggjøre hvordan gjeldende regelverk skal forstås for denne type prosjekter, har samferdselsaktørene utarbeidet egne regelverk.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har på oppdrag for Riksrevisjonen utført GIS-analyser for å vise omfanget av bygninger og infrastruktur som befinner seg i områder med fare for naturhendelser. Riksrevisjonens analyse viser at 26 324 km offentlig veg og 2096 km jernbane ligger innenfor aktsomhetskartet «Mulighet for marin leire» (MML) (Riksrevisjonen, 2022). Det er langt fra all denne infrastrukturen som er utsatt for reell fare for kvikkleireskred, men de store tallene illustrerer at kvikkleireproblematikken er relevant for en stor del av infrastrukturen i Norge.

9.2.2 Nasjonal transportplan

I Nasjonal transportplan – NTP 2022-2033 (SD, 2021) slår regjeringen fast at de vil videreutvikle infrastrukturen gjennom et høyt nivå på investeringene i store prosjekter, i utbedringsstrekninger på veg og skredsikring. Regjeringen peker på at hyppigere intenst styrtregn, flom og skred vil kunne utsette infrastruktur og bygninger for påkjenninger de ikke alltid er solide nok til å stå imot, noe som kan føre til redusert transportsikkerhet og framkommelighet. Slike hendelser kan også gjøre stor skade i områder som tidligere har blitt vurdert som forholdsvis sikre.

9.2.3 Offentlige veganlegg

Offentlige veganlegg planlegges etter plan- og bygningsloven, og anlegges etter veglova.

Vegdirektoratet utgjør sammen med de regionale kontorene og underliggende selskaper Statens vegvesen. Statens vegvesen er vegmyndighet for riksveger, fylkeskommunene har ansvar for fylkesveger, og kommunene har ansvar for kommunale veger. Selv om Statens vegvesens drifts- og vedlikeholdsansvar er avgrenset til riksvegnettet, har de fortsatt et ansvar for samferdselsaktørenes eget regelverk som gjelder for hele vegnettet i Norge. Nye Veier AS har som hovedoppgave å planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde enkelte hovedveger. Nye Veiers vegportefølje ble overtatt fra Statens vegvesen i 2016 og har senere blitt utvidet i forbindelse med Nasjonal transportplan i 2021. Porteføljen omfatter flere større vegprosjekter, blant annet E18 i Telemark og Agder, E6 i Trøndelag og E39 gjennom Agder og Rogaland. Fylkeskommunene overtok fra 1. januar 2020 det helhetlige ansvaret for fylkesvegene, noe som innebærer å prioritere, bevilge, planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde fylkesvegnettet. Felles administrasjon av fylkesveger mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene ble samtidig avviklet.

Vegmyndighetene skal sikre at vegene alltid blir planlagt, bygget og holdt ved like og driftet på den måten trafikantene og samfunnet er tjent med, jf. § 1 a i veglova (Lov om vegar 21. juni 1963). Vegdirektoratet skal ha oversikt over risiko-, trussel- og sårbarhetsbildet for det offentlige vegnettet, og skal arbeide tverrsektorielt med beredskapsplanlegging, jf. kapittel 3 i instruks for Statens vegvesen (SD, 2021a).

Veglova § 12 presiserer at plan- og bygningsloven gjelder for planlegging av offentlige veger. Kravene til sikker byggegrunn gjelder dermed for vegbygging, slik de framgår av plan- og bygningsloven og TEK17. Det betyr også at NVEs kvikkleireveileder 1/2019 og Eurokodene legges til grunn i vegprosjekter i kvikkleireområder.

Vegnormalen, N200 Vegbygging (Statens vegvesen, 2021), er utarbeidet med hjemmel i veglova § 13 og er den grunnleggende tekniske standarden for vegbygging i Norge. Normalens krav og anbefalinger bygger i stor grad på erfaring og en helhetlig vurdering av de totale kostnadene for samfunnet, trafikksikkerhet, helse og arbeidsmiljø, ytre miljø, klimapåvirkning, jordvern, trafikkberedskap og framkommelighet. Statens vegvesen har også utarbeidet tilhørende veiledere til vegnormalen. Blant disse er veilederne V220 «Geoteknikk i vegbygging» (Statens vegvesen, 2018) og V240 «Vannhåndtering. Flomberegninger og hydraulisk dimensjonering» (Statens vegvesen, 2020) som gir veiledning til hvordan kravene i vegnormalen innen geoteknikk, hydrologi og hydraulikk kan oppfylles.

Vegtilsynet fører tilsyn med riksveginfrastrukturen for å påse at Statens vegvesen og Nye Veier oppfyller kravene til sikkerhet på sine veger. Vegtilsynet fører tilsyn med vegeiernes systemer, og prioriterer de sakene som har størst påvirkning på sikkerheten i riksvegsystemet. Dette tilsvarer i det alt vesentlige kommunal kontroll etter plan- og bygningsloven.

9.2.3.1 Statens vegvesens arbeid med kvikkleirerisiko på eksisterende vei

Som utbygger har Statens vegvesen gjort geotekniske grunnundersøkelser og utredet faren for kvikkleireskred i et stort antall saker.

Grunnlagsdata fra Statens vegvesens geotekniske rapportarkiv (Rapportweb) og etatens grunnundersøkelsesdatabase (GUDB) er gjort tilgjengelig for offentligheten via NADAG (Statens vegvesen, 2022). Statens vegvesen har gjort avtale med fylkeskommunene og Nye Veier AS om at også de kan bruke grunnundersøkelsesdatabasen som sin lagrings- og offentliggjøringsplattform for grunnundersøkelser, slik at deres data også enkelt kan gjenbrukes både derfra og fra NADAG.

«Statens vegvesens kvikkleireområder» har vært publisert sammen med NVEs kvikkleiresoner i NVE Atlas siden 2015, og ligger også som kartlag i NADAG. «Statens vegvesens kvikkleireområder» (Statens vegvesen, 2022) er symbolisert som rosa punkter eller skraverte polygoner der kvikkleire eller sprøbruddmateriale er påtruffet i geotekniske undersøkelser (se figur i kapittel 6.8.2.1). I januar 2016 ble det inngått en samarbeidsavtale mellom NVE og Statens vegvesen om utveksling av data relatert til kvikkleire.

For å redusere risikoen for framtidige kvikkleireskred på og langs vegnettet utarbeidet Statens vegvesen i etterkant av Gjerdrumskredet en rapport over status for riksvegene med hensyn til kvikkleire og etatens håndtering av kvikkleireproblematikk. Arbeidet er dokumentert i rapporten Håndtering av kritiske grunnforhold. Status for, og arbeid med, kvikkleireproblematikk knyttet til riksvegene (Statens vegvesen, 2021b). Rapporten orienterer om gjeldende rutiner og arbeidsmetoder knyttet til kvikkleireproblematikk. I tillegg peker den på forbedringspunkter og foreslår hvordan Statens vegvesen bør jobbe videre med temaet.

Statens vegvesen har utarbeidet en tiltaksplan for perioden 2022-2025 for det videre arbeidet med tiltakene beskrevet i rapporten. Etaten skal etablere en oversikt slik at en kan utarbeide prosjektbeskrivelser for områder hvor det er behov for sikring, på samme måte som for skredpunkt opp mot skredsikringsplanen.

I analysene som er gjort i rapporten er det i stor grad benyttet GIS-analyser, og en oversikt over veger i kvikkleireområder er presentert i ulike interaktive webkart. En av analysene viste at 1435 km av vegnettet i Norge er i berøring med kjente forekomster av kvikkleire.

For å generere en oversikt over vegstrekninger i berøring med kjente kvikkleireforekomster er det utført GIS-analyser av vegnettet i Nasjonal vegdatabank (NVDB) mot datagrunnlaget i NVEs faresoner, Statens vegvesen sitt geotekniske arkiv, NADAG og andre databaser med grunnundersøkelser. Resultatet var et landsdekkende kart som synliggjør hvilke vegstrekninger som går igjennom eller inntil områder med kvikkleire. Metoden videreutvikles fortløpende med nye GIS-analyser, se eksempel på dette i kapittel 13.

Som en del av analysen ble det utført en vekting av årsdøgnstrafikk (ÅDT) og faregrad. Ved å legge inn data om hvor stor trafikkbelastning vegstrekningene har, blir resultatet enklere å benytte som prioriteringsverktøy. Inndeling av ÅDT er den samme som brukes i evaluering av skadekonsekvens i utredninger av kvikkleiresoner etter NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020). Skadekonsekvensen settes på bakgrunn av en bredere vurdering av infrastruktur og bebyggelse, men her benyttes kun den faktoren som gjelder veg.

Kilde: Figur fra Statens vegvesen (Statens vegvesen, 2021b).

Som en del av arbeidet ble det også satt i gang en gjennomgang av Statens vegvesens kvikkleireområder for å faregradsklassifisere områder som oppfyller de topografiske kravene til å bli en faresone i henhold til føringene gitt i NVE ekstern rapport 9/2020 (NVE, 2020a). Områder som er sikret er ikke tatt med, og heller ikke «Statens vegvesens kvikkleireområder» som helt eller delvis ligger innenfor NVEs faresoner. GIS-analyser er benyttet for å finne helning og høydeforskjell innad i områdene. Terreng som er brattere enn 1 : 15 blir skravert med rødt. Det er sett på områder som ligger innenfor en avstand på 250 m til riks- og europavegnettet. Figur 9.2 viser eksempel på et «Statens vegvesen- kvikkleireområde» med resultat fra helningsanalysen. Kvikkleireområde er vist som rødt polygon. I kartet er helning (farge) og høydeforskjell (skravur) symbolisert. NVEs registreringer over erosjonssikring (sikringsanlegg) er også vist med lilla linjer der det er utført erosjonssikring i elva. Der det er behov for mer kunnskap om grunnforholdene for å kunne faregradsklassifisere og/eller avgrense sonens størrelse, blir det utført grunnundersøkelser.

Forstørr bilde

Kilde: Figur fra Statens vegvesen (Statens vegvesen, 2021b).

I rapporten ble det også skissert en ny metodikk for kartlegging av kritiske grunnforhold for eksisterende veg. Sentralt i metodikken er å vektlegge utløsende årsaker til kvikkleireskred, og vurdere i hvor stor grad de er til stede i et område med kvikkleire. Dette vil kunne bidra i prioriteringen av hvilke områder man bør kartlegge, vurdere og eventuelt sikre først.

Rapporten peker på at det bør jobbes videre med å få bedre oversikt over eksisterende geotekniske sikringskonstruksjoner (geotekniske objekter) langs vegnettet. Det foreslås derfor å øke innsatsen med å få geotekniske sikringskonstruksjoner registrert i Nasjonal vegdatabank (NVDB), da et komplett og oppdatert register over geotekniske objekter på vegnettet er grunnlag for blant annet inspeksjon og tilstandskartlegging av objektene. Det foreslås også å jobbe videre med å forbedre rutiner i driftskontraktene for inspeksjon av geotekniske objekter og innmelding av faretegn. For å sikre at framtidige sikringstiltak er bygget slik de er planlagt, og at de oppfyller sin hensikt, er det i tillegg foreslått et krav i vegnormalen N200 om at det skal utarbeides geoteknisk sluttdokumentasjon for vegprosjekter i konsekvensklasse 3 i områder med sprøbruddmateriale og kvikkleire.

Etaten planlegger i tillegg å utarbeide standardiserte planbestemmelser for forskjellige sikringskonstruksjoner i kvikkleireområder. Dette vil forenkle arbeidet med å legge til bestemmelser i hensynssoner.

9.2.4 Jernbane

9.2.4.1 Utbygging og drift

Jernbanedirektoratet er det koordinerende ledd i jernbanesektoren. Direktoratet er faglig rådgiver i jernbanespørsmål og er bestiller av tjenester innen infrastruktur og persontrafikk. Jernbanedirektoratet inngår avtaler med Bane NOR innenfor flere områder, og alle statlige bevilgninger til infrastrukturen fordeles gjennom direktoratets kjøp av infrastrukturtjenester. Dette omfatter både tilgjengelighet til dagens infrastruktur (drift og vedlikehold) for å sikre den daglige trafikken, samt planlegging, prosjektering og utbygging av ny jernbaneinfrastruktur for å sikre jernbanens transporttilbud i framtiden.

Bane NOR er et statlig foretak med ansvar for den nasjonale jernbaneinfrastrukturen. Bane NOR har ansvaret for planlegging, utbygging, forvaltning, drift og vedlikehold av det nasjonale jernbanenettet, trafikkstyring og forvaltning og utvikling av jernbaneeiendom. Bane NOR har som infrastrukturforvalter det operative ansvaret for samfunnssikkerhet på det nasjonale jernbanenettet og koordinerer dette arbeidet med øvrige jernbaneaktører.

Jernbaneloven § 4 slår fast at planlegging og anlegg av kjøreveg skal skje etter plan- og bygningsloven. Bane NOR følger kravene i TEK17, NVEs kvikkleireveileder 1/2019 og Eurokoden for å ivareta sikkerhet i nye plan- og utbyggingsprosjekter i områder med kvikkleire. Bane NOR har også et eget teknisk regelverk, der det går fram at NS-EN 1997-1 Eurokode 7: Geoteknisk prosjektering skal benyttes i prosjektering og bygging av jernbanens underbygging. Bane NOR sitt tekniske regelverk har til formål å vise hvordan Eurokoden og Kvikkleireveilederen skal anvendes på utbygging av jernbane.

Jernbaneloven § 4 gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter om kjørevegens tekniske utforming for å ivareta hensynet til en sikker og hensiktsmessig trafikkavvikling.

Etter jernbaneinfrastrukturforskriften skal infrastrukturforvalter sikre at jernbaneinfrastrukturen til enhver tid er utformet på en slik måte at det legges til rette for sikker drift av jernbanesystemet. Spordrift AS ble etablert i 2019, og har etter avtale med Bane NOR ansvaret for drift og vedlikehold av hele jernbanenettet i Norge. Som en del av gjennomføringen av jernbanereformen skal driften av norske jernbanestrekninger legges ut på anbud. Dette innebærer at avtalen som Spordrift har med Bane NOR vil bli redusert etter hvert som jernbanestrekningene konkurranseutsettes.

9.2.4.2 Risikohåndtering

Bane NOR har som infrastruktureier ansvar for infrastrukturens kvalitet og sikkerhet. Dette innebærer nødvendige tiltak for å sikre jernbanenettet mot skader og risiko.

Bane NOR har opplyst til utvalget at de ivaretar sitt ansvar innen sikkerhet, klima og miljø ved å etablere mål, målindikatorer og vedta forbedringstiltak og/eller handlingsplaner basert på prinsipper om vesentlighet og risiko. Sikkerhet, klima og miljø er hensyntatt i foretakets risikostyring henholdsvis som del av sikkerhetsstyring (farerisiko for skade på ytre miljø) og som del av foretakets helhetlige risikostyring (klimarisiko).

Bane NOR har forankret systematisk og risikobasert arbeid med klimatilpasning som del av sin sikkerhetsstyring. Her gjelder foretakets sikkerhetsmål (nullvisjon for skader og ulykker) og risikoakseptkriterier, samt rutiner for forebygging og beredskap. Ulykker forårsaket av klimarelaterte hendelser inngår som «topphendelser» i overordnet risikobilde, og foretakets prioriteringer av administrativ og operativ innsats følger det til enhver tid kartlagte risikobildet.

Lokalt langs linjestrekningene følges overordnet risikobilde opp med mer detaljerte kartlegginger for skred, slik at rutiner for overvåking og beredskap løpende kan tilpasses lokal risiko. I tillegg til rutinemessige kartlegginger av flom- og skredfare, pågår for tiden også lokale kartlegginger og registreringer av kvikkleireforekomster, delvis utløst av siste tids hendelser og oppmerksomhet rundt temaet. Hensikten er å sikre at de som jobber langs jernbanen (driftstiltak og fornyelses- eller vedlikeholdsprosjekter) får tilgang til oppdatert informasjon om grunnforhold.

Risikoreduserende tiltak i Bane NOR dreier seg for det meste om å sikre jernbaneinfrastruktur mot skred og flom, ved å øke dimensjoner og styrke på infrastruktur slik at denne blir mer robust, samt å etablere/forsterke eksisterende vannveger (stikkrenner mm.). Risikoreduserende tiltak vedtas som del av årlig budsjettprosess basert på dokumentert risikobilde og nytte-kost-analyser.

9.2.4.3 Kartlegging av risiko knyttet til kvikkleire

Mye av Bane NORs eksisterende bane er bygget i en tid med andre metoder, sikkerhetskrav og kunnskap enn i dag. Bane NOR opplyser at de gjennomfører jevnlige inspeksjoner og kontroller av banen blant annet i generisk rutine for «sideterreng løsmasser» med kontroll av drensveger, erosjon, terrengendringer og oppsprekking/utrasing for å kunne gjøre tiltak hvis det er tegn på dårlig stabilitet.

Bane NOR har opplyst utvalget om at de i februar 2021 gjennomførte en GIS-analyse som viste at 92 km av eksisterende bane ligger i kjente kvikkleiresoner registrert i NVE Atlas. Sonene fordeler seg slik på de ulike baneområdene: Område Nord har 45 km, område Sør-Vest har 17 km og område Øst har 29 km. På bakgrunn av dette ble det laget ny kontrollrutine for inspeksjon av strekninger hvor banen ligger i en kvikkleiresone. Kontrollrutinen testes nå ut av geoteknikere fra Bane NOR i et pågående pilotprosjekt i kvikkleireområder langs Kongsvingerbanen. Hensikten med rutinen er økt faglig kontroll i områder med kvikkleire slik at tiltak kan iverksettes hvis det er tegn på dårlig stabilitet.

9.2.5 Kostnadsoverskridelser i infrastrukturprosjekter

De siste årene har det vært flere eksempler på store statlige investeringsprosjekter som hvor det har oppstått til dels store kostnadsoverskridelser knyttet til kvikkleire. Et eksempel er utbyggingen av Østfoldbanen. Strekningen gjennom Moss har en beregnet kostnadsøkning på over fem mrd. kroner og en forsinkelse på 19 måneder, delvis på grunn av kvikkleire. For strekningen mellom Haug og Klavestad har de anslåtte kostnadene økt med 28 mrd. kroner. Ifølge en rapport fra Dovre Consulting er disse kostnadsøkningene i stor grad påvirket av vanskelige grunnforhold i området, inkludert forekomster av kvikkleire. Dovre Consulting påpeker at det i estimeringen av kostnader i tidlig fase ikke ble tatt tilstrekkelig hensyn til fordyrende stedlige forhold (Dovre, 2020).

På oppdrag fra Næringslivets Hovedorganisasjon utarbeidet Norconsult i 2016 rapporten «Årsaker til kostnadsøkninger i norske vegprosjekt» som peker på at mangelfull kunnskap kan gi kostnadsøkninger (Norconsult, 2016):

«I en del tilfeller skyldes kostnadsøkninger i planleggingsfasen at man har hatt mangelfullt kunnskapsgrunnlag, grunnlag som først er mulig å avdekke ved mer detaljert planlegging og prosjektutvikling. Dette kan for eksempel være kunnskap om grunnforhold, behov for helt nødvendige tiltak på sidevegnett og avbøting av uønskede inngrep og konsekvenser. Når man noe senere i planleggingen kan gjøre grundigere utredninger, oppdages problemer og forhold som gjør prosjektet dyrere. Generelt viser dårlig grunnlag seg i å ende med tillegg, endringer eller omprosjektering, som kan bli svært kostnadsdrivende.»

Vegnormalen N200 (Statens vegvesen, 2021) stiller krav til geoteknisk utredning og leveranse i de enkelte fasene i vegprosjekter, der de i innledningen til kapitlet om reguleringsplan skriver at:

«Grunnforholdene vil i stor grad påvirke kostnader og gjennomførbarhet, samt hvor store arealer det er nødvendig å regulere både permanent og midlertidig. Hovedandelen av grunnundersøkelsene utføres derfor i reguleringsplanfasen.»

9.2.6 Vedlikeholdsetterslep i transportinfrastrukturen

Vedlikeholdsetterslepet for jernbanenettet ble ved inngangen til 2020 ble beregnet til 20,4 mrd. kroner og har økt med 12 prosent siden 2017. Det påpekes at «Vedlikeholdsetterslepet i kombinasjon med økt togtrafikk og inntrufne og forventede klimaendringer vil medføre betydelig høyere risiko for jernbaneinfrastrukturen.» (Bane NOR, 2020).

Også vegnettet har et betydelig vedlikeholdsetterslep (SD, 2017) Bare i riksvegnettet er det beregnet et behov for 25–40 mrd. kroner til vedlikehold ved inngangen til ny planperiode i nasjonal transportplan i 2022 (SD, 2020).

I Nasjonal transportplan (NTP) 2022–2033 (SD, 2021) viser regjeringen til at Norge allerede i har dag betydelige utfordringer knyttet til flom og skred, og at deler av veg- og jernbanenettet ikke er dimensjonert til å tåle utfordringer knyttet til store vannmengder. Svakheter i dreneringssystemet vil kunne forårsake oversvømmelser eller andre store skader. Regjeringen viser derfor til at klimaendringene krever større forebyggende innsats. Tilstanden på vegene varierer også mellom riksveger, fylkesveger og kommunale veger. Fra tidligere er det kjent at kommunale veger gjerne har lavere standard og lavere grad av vedlikehold enn de høytrafikkerte riks- og fylkesvegene, og gjerne også har det største etterslepet (Statens vegvesen m.fl., 2011).

9.2.7 Utvalgets vurdering og anbefalinger

Det har skjedd flere kvikkleireskred knyttet til utbygging av vegprosjekter, for eksempel Småröd i 2006 (Statens haverikommission, 2009) (Nordal, Hartlén, Alén, Högsta, & Sällfors, 2007), Sørkjosen i 2015 (Nordal, et al., 2016), Kattmarka i 2009 (Nordal, et al., 2009) og Granvin i 2016 (Concreto, 2017). Skredet i Kattmarka var direkte forårsaket av sprengning i forbindelse med utvidelse av veg. Undersøkelsesgruppa som ble nedsatt kritiserte blant annet at det ikke tidlig i planarbeidet ble utført geotekniske undersøkelser.

Infrastruktur må nødvendigvis legges gjennom kvikkleireområder, og siden det ofte dreier seg om lange strekninger som krever store arealer med omfattende masseforflytninger, er aktsomhet og kontroll med både prosjektering og utførelse for infrastrukturtiltak særlig viktig. Utvalget vil framheve det særlige ansvaret infrastruktureiere har for at kvikkleirefaren blir ivaretatt i alle faser av utbyggingsprosjektene. Riktig kompetanse i alle ledd av prosessen er viktig, fra planlegging, prosjektering og til gjennomføringen i anleggsområdet.

Infrastrukturprosjekter har strenge krav til effektive prosesser. Det er ofte sterke politiske føringer knyttet til utbygging av ny infrastruktur og oppgraderinger av eksisterende veg og bane. Kvikkleire er en faktor som uansett må håndteres i alle faser av prosjektene. For infrastruktur vil det ofte være kostnadsbesparende hvis grunnforholdene kartlegges grundig nok på et tidlig tidspunkt.

Klimaendringene vil føre til økte vannmengder på områder langs veg og bane, noe som kan øke faren for erosjon. Når 26 324 km offentlig veg og 2096 km jernbane ligger innenfor aktsomhetskartet «Mulighet for marin leire» (MML), bør riktig overvannshåndtering være et sentralt tema i vedlikeholdsarbeidet. Utvalget vil understreke viktigheten av at stikkrenner og kulverter holdes åpne og har riktig dimensjonering, og at dette blir prioritert i vedlikeholdsarbeidet.

Utvalget har ikke funnet grunnlag for å foreslå endringer i gjeldende regelverk utover anbefalingene knyttet til samordning og forenklinger i kapittel 8.11 og 8.12. Utvalget foreslår der et felles sett med sikkerhetsfaktorer i Eurokode 7, NVE-veilederen og samferdselsetatenes regelverk. Infrastruktureierne må forholde seg til overordnet regelverk og vil måtte tilpasse sitt regelverk til foreslått endringer i begreper og klassifiseringer i SAK 10, TEK17, kvikkleireveilederen og Eurokodene.

9.3 Kommunale vann- og avløpsledninger

Kommunale vann- og avløpsledninger er infrastruktur som kommunen er ansvarlig for. Planleggingen av nye tiltak følger plan- og bygningsloven der kravene til sikker byggegrunn og TEK17 sammen med NVEs kvikkleireveileder 1/2019 legges til grunn. Kommunen er tiltakshaver og ansvarlig for vedlikehold av kommunens vann- og avløpsledninger. Forurensningsloven § 24 a slår fast har fastsatt særlige erstatningsregler for avløpsanlegg, og slår i første punktum fast at «Anleggseieren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløpsanlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig.» Hvis en avløpsledning brister som følge av slitasje og/eller alder vil ledningseieren i utgangspunktet være ansvarlig på objektivt grunnlag. Vedlikeholdsplikten etter forurensningsloven § 24 innebærer også en plikt til å skifte ut gamle eller skadede ledninger som innebærer fare for skade. Vannledninger som forårsaker skade ved brudd er regulert i vannressursloven § 47 andre ledd bokstav d: «Tiltakshaveren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade fra vannledninger eller vanntunneler».

Høyesterett har i Rt. 2014 side 656 uttalt følgende om det lovbestemte og objektive ansvaret for avløpsanlegg:

«Det lovbestemte og objektive ansvaret er først og fremst begrunnet i hensynet til en rimelig risikoplassering, anleggseierens mulighet for pulverisering og prevensjonsbetraktninger.»

Som eier av kommunale vann og avløpsledninger skal kommunen etter plan- og bygningsloven § 2-3 dokumentere opplysninger om plasseringen av og egenskaper ved infrastrukturen, «slik at den kan lokaliseres på en effektiv måte og sikker». Ledningsregistreringsforskriften (forskrift 18. desember 2020) utfyller bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 2-3. Nøyaktig og pålitelig stedfesting, og enkel og effektiv tilgang til denne informasjonen er en forutsetning for forsvarlig forvaltning og vedlikehold. Dette for blant annet å kunne redusere kostnader i forbindelse med planlegging, prosjektering og gravearbeider. Brudd i vannledninger som går gjennom kvikkleireområder kan medføre fare for erosjon som kan lede til kvikkleireskred, og lett tilgang til informasjon om hvor ledningene ligger er derfor viktig både for å forebygge hendelser, og ved en eventuell hendelse.

På oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet er det gjennomført en mulighetsstudie for VA-sektoren (Oslo Economics, COWI, Kinei, 2022). Under overskriften teknisk mulighetsstudie for å øke hastigheten, kvaliteten og kostnadseffektiviteten i investeringene i vann- og avløpssektoren blir det pekt på at kommunene som regel vil måtte bruke flere tiltak, der bedre oversikt over eget VA-nett og gode planer for drift og vedlikehold er blant tiltakene som blir framhevet.

9.3.1 Utvalgets anbefalinger

Brudd på vann- og avløpsledninger i kvikkleireområder kan føre til erosjon og er en potensiell fare for skred. Store trykkvannsledninger kan innebære en særlig fare, og som nevnt i kapittel 2.2.5 mener utvalget at dette er en problemstilling som krever særlig oppmerksomhet.

Utvalget anbefaler at kommunene prioriterer tilsyn og vedlikehold av vann- og avløpsledninger i kvikkleireområder. Se også kapittel 6.5.4 om metodikk for kartlegging av kritiske punkt og stikkrenner.

9.4 Energianlegg

9.4.1 Konsesjonsbehandling av energianlegg

9.4.1.1 Vannkraft-, fjernvarme og vindkraftanlegg

Vannkraft-, fjernvarme- og vindkraftanlegg som har konsesjon etter lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven), lov 14. desember 1917 nr. 16 om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven), lov 14. desember 1917 nr. 17. om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) eller lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) er delvis unntatt fra byggesaksregelverket jfr. SAK 10 § 4-3. For denne typen anlegg er det ikke en plikt til å utarbeide reguleringsplan, men en konsesjon etter særlovgivning gir ikke automatisk tillatelse til endret arealbruk etter plan- og bygningsloven. I praksis må derfor arealbruken avklares etter plan- og bygningsloven. Dette kan gjøres gjennom en ordinær planbehandling eller planendring, eller som en dispensasjon fra gjeldende plan eller fra kravet om å utarbeide plan, jf. plan- og bygningsloven §§ 19-1 og 19-2.

For tiltak som er unntatt søknadsplikt etter SAK 10 § 4-3 fordi de er regulert av særlovgivning, har tiltakshaver likevel en meldeplikt til kommunen. Hensikten med meldeplikten er at kommunen skal gis anledning til å føre tilsyn samt oppdatere kartverk.

Ettersom kommunen ikke byggesaksbehandler konsesjonspliktige anlegg etter plan- og bygningsloven er det NVE som må vurdere om kravene til sikkerhet mot naturfare i planleggings-, bygge- og driftsfasen er tilstrekkelig dokumentert og avklart i konsesjonssøknaden. Ansvaret for at tiltaket tilfredsstiller reglene i byggteknisk forskrift ligger likevel hos konsesjonær.

Forskrift 7. desember 2012 om sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen (kraftberedskapsforskriften) § 5-1 slår fast at virksomheten plikter å sikre anlegget mot uønskede hendelser. Det er den enkelte virksomhets ansvar å planlegge, gjennomføre og vedlikeholde sikringstiltak, der det skal tas særlig hensyn til ekstraordinære forhold som naturgitt skade.

Skredene i Tosbotn i 2016 var knyttet til byggingen av et nytt småkraftverk (Nordal, Grøv, Emdal, & L’Heureux, 2018). Lekkasje fra uforede trykksjakter inne i berget bak leirskråningene utløste skredet.

9.4.1.2 Nettanlegg

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet trenger bare konsesjonsbehandling etter energiloven, og for disse anleggene gjelder bare kapittel 2 og 14 i plan- og bygningsloven, jf. pbl. § 1-3. Unntaket fra plan- og bygningsloven gjelder for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd. Områdekonsesjoner er ikke omfattet av unntaket. Dette innebærer at slike tiltak kan bygges og drives uavhengig av hvordan arealbruken som berøres av anleggene er fastsatt i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Unntaket innebærer videre at det heller ikke kan fastsettes planbestemmelser for slike anlegg.

Begrunnelsen for unntaket er at konsesjonsbehandlingen etter energi- og vannressurslovgivningen langt på veg ivaretar de samme kravene til saksbehandling som behandling etter plan- og bygningsloven (KM, 2009).

De fleste mindre anlegg med spenning opp til og med 22 kV behandles i medhold av områdekonsesjonsordningen. En områdekonsesjon er en tillatelse til at et nettselskap kan bygge og drive kabler, luftledninger og andre elektriske anlegg uten å legge fram hver enkelt sak for NVE. Tiltak etter områdekonsesjonsordningen skal likevel legges fram for berørte grunneiere og offentlige etater som kommuner og statsforvalteren.

For nettanlegg med hjemmel i energiloven § 3-1 vil ikke kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger i plan- og bygningsloven § 29-5 og TEK17 kapittel 7 være gjeldende, jf. plan- og bygningsloven § 1-3. Kravene til sikring og beredskap i energiloven § 9-2, energilovforskriften § 3-5 bokstav a og c og kraftberedskapsforskriften vil imidlertid gjelde for slike nettanlegg.

For alle nettanlegg NVE behandler skal det gjøres en vurdering av faren for- og konsekvenser av naturskade. NVEs veileder 2/2020 for utforming av søknader om konsesjon for nettanlegg (NVE, 2020d) utdyper kravene i kraftberedskapsforskriften §§ 5-1 til 5-8. NVE stiller krav om at det skal gjøres en vurdering av fare for og konsekvenser av naturskade som kvikkleire. Kravene er beskrevet i kapittel 5.7 i NVEs veileder 2/2020, der det vises til kravene i TEK17 for flom og skred.

For alle transformatorstasjoner og kraftledninger som planlegges bygget under marin grense, skal det gjøres en vurdering og avklares om anleggene kan bygges med tilstrekkelig sikkerhet mot kvikkleireskred, jf. NVEs kvikkleireveileder 1/2019 (NVE, 2020). For transformatorstasjoner skal dette være avklart før det kan gis konsesjon. Kraftledninger er som regel ikke detaljprosjekterte med nøyaktig masteplassering på søknadstidspunktet. I tillegg søkes det ofte om flere traséalternativer. For kraftledninger er derfor kravet at den endelige vurderingen av grunnforhold skal være gjort før behandling av miljø- transport- og anleggsplanen (MTA). Dette er en plan som beskriver gjennomføringen av anleggsarbeidet, og som skal godkjennes av NVE før byggestart.

9.4.2 Statnetts oppgaver og ansvar

9.4.2.1 Ny utbygging

Statnett er ansvarlig for å bygge, drifte og vedlikeholde det norske kraftsystemet. Statnett er et statsforetak eid av staten ved Olje- og energidepartementet, og skal sikre strømforsyningen gjennom drift, overvåking og beredskap.

Kravene i kraftberedskapsforskriften med veiledning (NVE, 2022a), TEK17 og NVEs kvikkleireveileder blir etter det Statnett opplyser søkt oppfylt gjennom ROS-analyse i prosjektenes alternativutredningsfase, hvor mulig risiko identifiseres og hvor det settes krav til utredning. ROS-analysens krav kan skjerpes ut fra en vurdering av anleggets beredskapsmessige kritikalitet i nettet. Statnett søker å avklare risiko tilknyttet naturfare og grunnforhold, herunder kvikkleire, som beskrevet i interne styrende dokumenter og prosessbeskrivelse, før valg av løsningsalternativ.

Statnett opplyser videre at fagutredninger av naturfare og grunnforhold normalt utføres av ekstern spesialistkompetanse for stasjons- og kabelanlegg. Grunnundersøkelser hvor risiko er identifisert utføres på bakgrunn av fagutredning, normalt før konsesjonssøknad, som del av underlag til søknaden. Traseplanlegging for ledning baseres på grunnlagsdata hentet fra eksterne og interne kart, blant annet NVEs kvikkleirekart og NGUs kart. Eksterne fagutredninger og grunnundersøkelser utføres ved mistanke om kvikkleire, eventuelt andre vanskelige grunnforhold.

ROS-analysen følges opp med risikoavklaring i prosjektutredningsfasen før investeringsbeslutning. Dokumentasjon av prosjektering og «som bygget» av grunnarbeider skal leveres fra prosjekt og arkiveres. Hvert anlegg er dokumentert samlet gjennom en anleggsdatabase.

9.4.2.2 Eksisterende anlegg

Eldre anlegg bygget etter eldre forskrifter og krav har varierende dokumentasjon av forhold som kvikkleire. Statnett opplyser at det gjøres planmessige ROS-analyser av eksisterende stasjonsanlegg ved Adeling for sikkerhet og beredskap hvor naturfare, derunder kvikkleire, er tema. Anleggseier representeres blant annet ved lokal stasjonsledelse.

NVEs kvikkleirekart ligger som kartlag i Statnetts landsdekkende GIS-kart over egne anlegg og benyttes sammen med lokal kunnskap i ROS-analysen. Vurderes det forhold som mulig risiko tilknyttet kvikkleire, må anleggseier følge opp dette. Oppfølging kan også videreføres til nytt prosjekt under planlegging på anlegget.

9.4.2.3 Statnetts videre mål og planer for tiltak for risikohåndtering mot kvikkleireskred

Statnett anser at systematikken som beskrevet har ivaretatt kontroll med risiko knyttet til naturfare, inkludert kvikkleireskred og konsekvens for forsyningssikkerhet slik det har vært vurdert til nylig, men at det er potensial for forbedring på dokumentasjonssiden.

Med bakgrunn i forventede klimaendringer, men også og hendelser som følge av ulike naturinngrep, har Statnett for eksisterende anlegg sett behov for vurdering av bedre kartlegging og dokumentasjon av fare for kvikkleireskred, og av eventuelle konsekvenser for forsyningssikkerhet og behov for tiltak.

Statnetts styrende dokument for prosjektering av nye stasjonsanlegg, eller for ombygging, ble revidert høsten 2021. Her ble tolkning av regelverkskrav for naturfare tydeliggjort, for å sikre en bedret og enhetlig forståelse og bruk av krav i prosjekter framover. Dette inkluderer spesifikt krav til sikkerhet mot kvikkleireskred.

Statnett opplyser at generell forbedring av dokumentasjon av naturfare inkludert kvikkleire er et aktuelt tema i selskapets digitaliseringsarbeid. Målsetningen er å forbedre kravstilling, sammenstilling og presentasjon av dokumentasjon, inkludert for naturfare, som skal sikre bedre tilgjengelighet og bruk av informasjon. Statnett bidrar også med deling av grunnundersøkelser gjennom NADAG.

9.4.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget peker på det ansvaret NVE har for å påse at det blir gjort vurderinger og tatt hensyn til kvikkleirefaren ved utbygging av energitiltak. Tiltakshaver er ansvarlig for at kravene til sikker byggegrunn i TEK17 blir oppfylt, også for energianlegg, men NVE har både som konsesjonsmyndighet og som skredmyndighet et særlig ansvar for å påse at kvikkleirefaren blir vurdert og ivaretatt i alle faser av prosessen knyttet til utbygging av energianlegg.

I tillegg til å sikre at energianlegg ikke rammes av skred under drift må det sikres at anleggsvirksomhet i forbindelse med utbygging av energianlegg ikke utløser kvikkleireskred. Ved utbygging av fjernvarmeanlegg må rør med store dimensjoner legges i bakken. I områder med kvikkleire må graving for slike traseer vurderes stabilitetsmessig. Grøfter som fylles igjen med drenerende masser vil lede vann og kan endre poretrykksforhold i et område. Dette må også vurderes.