7 Risiko- og sårbarhetsanalyser

7.1 Ulike typer risiko- og sårbarhetsanalyser

Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) er viktige verktøy for å identifisere og håndtere naturfare. Det utarbeides ROS-analyser på ulike nivåer. Departementene utarbeider ROS-analyse for egen sektor, statsforvalterne utarbeider FylkesROS, og kommunene utarbeider helhetlig ROS-analyse etter sivilbeskyttelsesloven. Kommunene har også ansvar etter plan- og bygningsloven for å påse at det blir utført ROS-analyser i forbindelse med planer for utbygging. I tillegg kommer ROS-analyser gjennomført av eksempelvis lokale og regionale infrastruktureiere, industribedrifter etc.

Som samfunnssikkerhets- og beredskapsansvarlig har kommunene et grunnleggende ansvar for å ivareta innbyggernes sikkerhet innenfor sine geografiske områder. Kommunene skal også gjennom det kommunale planarbeidet forebygge tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Kvikkleireskred rammer lokalt og kommunene er derfor førstelinje for håndtering av kvikkleirerisiko. Både helhetlig ROS som kommunene gjennomfører som en del av samfunnssikkerhetsarbeidet, og ROS-analyser kommunene gjennomfører eller får gjennomført som en del av planprosessene, står derfor sentralt (figur 7.1). Dette er også grunnleggende virkemidler i arbeidet med å identifisere fare for kvikkleireskred og å forebygge at slike skred skjer.

7.1.1 Helhetlig ROS-analyse etter sivilbeskyttelsesloven

Sivilbeskyttelsesloven § 14 stiller følgende krav til helhetlig ROS-analyse:

«Kommunen plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse.

Risiko- og sårbarhetsanalysen skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ved utarbeiding av planer etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).

Risiko- og sårbarhetsanalysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, jf. lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) § 11-4 første ledd og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalysen».

Det er i forskrift om kommunal beredskapsplikt stilt minimumskrav til innholdet i helhetlig ROS. Etter forskriften skal kommunen påse at relevante aktører inviteres med i arbeidet med ROS-analysen. Dette kan for eksempel være statsforvalteren, private aktører og frivillige organisasjoner. For å kunne spille på større og mer robuste fagmiljøer, oppfordres det i forskriften til samarbeid mellom kommuner for å løse samfunnssikkerhetsoppgaver, blant annet om ulike typer tiltak for å redusere felles risiko og sårbarhet.

Videre er det i DSBs veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014) gitt anbefalinger om hvordan helhetlig ROS skal planlegges, forankres, gjennomføres og senere følges opp. I veiledningen er det påpekt at det er hensiktsmessig å organisere arbeidet gjennom en prosjektgruppe som bør være tverrfaglig sammensatt med kommunens egne ansatte. Hva kommunen ønsker å analysere nærmere i detalj, beror på hva kommunen opplever som mest kritisk. I veilederen er kvikkleireskred i et tenkt boligområde brukt som et eksempel på en uønsket hendelse som kan inntreffe. Bruken av dette eksempelet viser nettopp hvilket nivå det forventes at kommunene ligger på i helhetlig ROS der kvikkleireskred er en aktuell risiko.

Sløyfediagrammet i figur 7.2 viser at det i helhetlig ROS også bør angis mulige sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak. Før angivelse av sannsynlighet og konsekvens, er det også viktig at eksisterende sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak kartlegges og dokumenteres slik at analysen tar hensyn til disse og vurderer deres funksjonalitet.

Forstørr bilde

Kilde: Figur fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB, 2014).

I veilederen vises det til at resultater fra risiko- og sårbarhetsanalyser på nasjonalt nivå, fylkesnivå, samt ulike ansvarsområder i kommunen vil være en del av grunnlagsmaterialet for helhetlig ROS. Det samme er rapporter fra blant annet tilsyn og hendelser. Digitale temakart publisert av nasjonale fagetater bidrar også med viktig informasjon i arbeidet med den helhetlige ROS-analysen. Kommunens helhetlige ROS vil på sin side være et viktig grunnlag for risiko- og sårbarhetsanalyser innenfor de enkelte ansvarsområdene, og i kommunens rolle som pådriver overfor andre samfunnssikkerhetsaktører, både private og offentlige.

Det anbefales i veilederen at det lages en plan for oppfølging. Som eksempel på oppfølgingstiltak er det blant annet vist til utredning av skredsikringstiltak i samarbeid med geotekniske fagkyndige, utredning av mulighet for samarbeid om statlig støtte, og nærmere utredning av skredfaren for å vurdere eventuell revisjon av reguleringsplanene.

7.1.2 Nærmere om hvordan helhetlig ROS er gjennomført og brukt i praksis

Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta egne, representative undersøkelser av hvordan kommunene i praksis gjennomfører og bruker ROS-analyser, og har derfor som grunnlag for vurderingene i kapittel 7.2 støttet seg til DSBs kommuneundersøkelse for 2021 (DSB, 2021) og Riksrevisjonens hovedanalyserapport Undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring (Riksrevisjonen, 2022). I tillegg har utvalget også mottatt innspill fra ulike aktører.

DSBs kommuneundersøkelse for 2021 gir en overordnet vurdering av kommunenes bruk av helhetlig ROS og går ikke inn på kvikkleirerisiko spesielt. Undersøkelsen viser at 97 prosent av kommunene har gjennomført en helhetlig ROS-analyse, men at bare 66 prosent oppfyller alle minimumskravene, først og fremst fordi ROS-analysene er for gamle. Kommuneundersøkelsen viser videre at kun 69 prosent av kommunene har utarbeidet planer for oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet.

Riksrevisjonen går i sin rapport nærmere inn på hvordan de ulike naturfarer er belyst i kommunenes helhetlige ROS-analyse (Riksrevisjonen, 2022). Undersøkelsen viser at i underkant av 50 prosent av kommunene har belyst risiko knyttet til kvikkleireskred i helhetlig ROS, mens 15 prosent har ment at det ikke er relevant. Blant statsforvalterne som er blitt intervjuet av Riksrevisjonen, er det framhevet at kommunene ofte beskriver forventede naturhendelser uten å vurdere hva det betyr for kommunen i praksis, selv om det også er påpekt at det har vært forbedringer i de helhetlige ROS-analysene de siste årene. En av statsforvalterne har vist til at helhetlig ROS skal være konkret nok til å gi et overordnet og godt bilde av risiko og sårbarhet, men at det i forskrift og veiledning ikke stilles tydelige nok krav til hvor detaljert helhetlig ROS skal være utover minimumskravene.

Når det gjelder behovet for nærmere fareutredning viser Riksrevisjonens rapport (Riksrevisjonen, 2022) blant annet til:

«NVE mener at helhetlig ROS ikke dekker en detaljeringsgrad som man gjerne ønsker for faresonekartlegging. Dette fremgår av intervju og av deres innspill til Olje- og energidepartementet i 2013 hvor de foreslår å stille tydeligere krav til kommunene om å følge opp avdekkede indikasjoner på fare gjennom arbeidet med helhetlig ROS med ytterligere utredninger for å få et tydeligere bilde av faren.

Flere statsforvaltere peker også på at kommunene i større grad kunne brukt de mer detaljerte kartleggingene som utføres i den mer detaljerte planleggingen i arbeidet med helhetlig ROS. En utfordring med dette er at kartleggingen ligger fordelt i mange ulike saker hos kommunen. En felles portal for kartleggingene kunne gjort arbeidet lettere. Kommunal- og distriktsdepartementet opplyser at tidligere kartlegginger ofte ligger arkivert i ulike saksdokumenter i kommunens arkiver, noe som gjør det vanskelig for kommunen å finne dem igjen».

7.1.3 ROS-analyser i plan- og byggesaksbehandling

Plan- og bygningsloven § 4-3 stiller krav om at det skal gjennomføres ROS-analyse for utbyggingsplaner og lyder:

«Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone, jf. §§ 11-8 og 12-6. Planmyndigheten skal i arealplaner vedta slike bestemmelser om utbyggingen i sonen, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Kongen kan gi forskrift om risiko- og sårbarhetsanalyser.»

Det er ikke gitt forskrift med hjemmel i bestemmelsen. Det er derfor heller ikke gitt eksplisitte føringer for metode, prosess eller innhold i ROS-analyser etter plan- og bygningsloven. ROS-analysene utføres derfor på mange ulike måter. I rundskriv H-5/18 (KMD, 2018) framheves det at formålet bak plan- og bygningsloven § 4-3 og hensynet til medvirkning tilsier at relevant fagkompetanse tilknyttes arbeidet, og at rapport fra analysen dokumenterer metode, deltakelse og datagrunnlag på en etterprøvbar måte. Det vises i rundskrivet til at DSBs veileder om samfunnssikkerhet i kommunenes arealplanlegging skal legges til grunn ved forståelsen av hva som ligger i kravet til ROS-analyse i plan- og bygningsloven. I veilederen gis det konkrete anbefalinger om hva en ROS-analyse bør omfatte, og det anbefales at kommunen stiller kvalitetskrav til ROS-analysene som gjennomføres.

Forskrift om tekniske krav til byggverk (TEK17) kapittel 7, hjemlet i plan- og bygningsloven, inneholder krav om sikkerhet mot naturpåkjenninger, blant annet sikkerhet mot skred. Reglene angir hvilket sikkerhetsnivå som skal legges til grunn ved regulering og bygging i fareområder. Sikkerhetskravene er førende for planarbeidet og må legges til grunn for risiko- og sårbarhetsanalysene som gjennomføres etter plan- og bygningsloven § 4-3. ROS-analyser etter plan- og bygningsloven vil derfor være mer konkrete og detaljerte enn helhetlig ROS-analyse etter sivilbeskyttelsesloven. Hvor grundig analyse som kan kreves, vil avhenge av de konkrete forholdene. Jo større risikoen antas å være, desto strengere er kravet til analyseprosessen.

ROS-analyser til kommuneplanens arealdel, inkludert kommunedelplaner, områdeplaner, gatebruksplaner, sentrumsplaner etc. utarbeides i noen grad av kommunene selv, mens de fleste ROS-analyser til reguleringsplaner utarbeides av eksterne konsulenter eller forslagsstillere.

Det stilles kun krav til ROS-analyse for planer som omfatter utbygging. Dette kan medføre at de eneste ROS-analysene som omfatter eksisterende bebyggelse er helhetlig ROS, som da vil være av mer overordnet karakter enn ROS-analyser etter plan- og bygningsloven.

Dette er også påpekt i Riksrevisjonens rapport (Riksrevisjonen, 2022) hvor det uttales:

«Plan- og bygningsloven krever at kommunen skal påse at risiko- og sårbarhetsanalyser gjennomføres for planområdet ved utarbeidelse av planer for utbygging. Ifølge Kommunal- og moderniseringsdepartementet innebærer dette at det ikke er krav om risiko- og sårbarhetsanalyser hvis ikke planen legger ut nye områder for utbygging. Den mer detaljerte planleggingen som skjer i reguleringsplanene og byggesaken, handler også om områder med planlagt utbygging. Det betyr at områder der det ikke planlegges med utbygging, inkludert områder med eksisterende bebyggelse, ikke farekartlegges som en del av den kommunale planleggingen, og at det heller ikke er krav om dette i lovverket».

I rundskriv H-5/18 (KMD, 2018) nyanseres kravet noe, da det blant annet vises til at arealplaner som legger opp til fortetting og transformasjon også er å anse som planer for utbygging, selv om arealformålet ikke endres.

7.1.4 Nærmere om hvordan ROS-analyser etter plan- og bygningsloven er gjennomført og brukt i praksis

Mange kommuner opplever det som krevende å gjennomføre ROS-analyser i forbindelse med arbeidet med arealplaner, og at ROS-analyser i forbindelse med reguleringsplaner ofte kan være utført av konsulenter som ikke har den nødvendige kompetansen (Riksrevisjonen, 2022). I tillegg opplever en del kommuner at de ikke har kompetanse til selv å vurdere kvaliteten på ROS-analysene som leveres. Flere av de som ble intervjuet av Riksrevisjonen mente også at analysene kunne vært grundigere og mer konkrete.

I Riksrevisjonens undersøkelse framgår det at 50 prosent har vurdert kvikkleirefare i forbindelse med kommuneplanens arealdel, mens 20 prosent har ment at det ikke er relevant. Helhetlig ROS-analyse skal legges til grunn i kommunenes planer etter plan- og bygningsloven. Riksrevisjonens undersøkelse viser at mange kommuner ikke følger opp problemområder avdekket i helhetlig ROS i det kommunale planarbeidet. Av undersøkelsen framgår det at kun 66 prosent av kommunene hadde brukt helhetlig ROS og/eller oppfølgingsplanen til helhetlig ROS som kilde i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Tallene skiller seg noe fra DSBs kommuneundersøkelser fra 2021 (DSB, 2021) hvor det framgår at 76 prosent av kommunene hadde fulgt opp helhetlig ROS i kommuneplan, mens 51 prosent av kommunene hadde fulgt den opp i kommuneplanens handlingsdel. Tallene viser uansett at mange kommuner fortsatt har en veg å gå når det gjelder å bruke kunnskap fra helhetlig ROS i planarbeidet.

Når det gjelder kvaliteten på reguleringsplaner uttales det i Riksrevisjonens rapport (Riksrevisjonen, 2022):

«DSB, NVE og de tre statsforvalterne mener alle at risiko- og sårbarhetsanalysene utført i forbindelse med reguleringsplanene har varierende kvalitet. De mener at en viktig årsak til dette er at analysene er utført av konsulenter, samtidig som at kommunene i mange tilfeller mangler den nødvendige kompetansen til å stille de rette kravene til analysen og til å vurdere leveransen fra konsulentene […].

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har den samme oppfatningen om kvaliteten på analysene utført i forbindelse med reguleringsplanene. De mener at reguleringsplanen og byggesaker ofte er utbyggerdrevet. I tillegg er kommunepolitikerne ofte opptatt av utvikling og dermed utbygging. Departementet mener at dette er noe som kan gjøre det vanskelig for kommuneadministrasjonen å ta opp vanskelige spørsmål som naturfare.

NVE mener det kan være mange faktorer som avgjør hvor gode reguleringsplanene blir. Utfordringene kommunene har, og kompetansen/kapasiteten de har, kan være omvendt proporsjonale. Små kommuner med mange utfordringer på en gang trenger bedre oppfølging enn andre, og det varierer om de ber NVE om støtte. DSB viser videre til at kommunene skal ta mange hensyn og utrede mange forhold i en planprosess. Dette gjør planarbeidet komplisert, ifølge DSB […].»

I Riksrevisjonens rapport vises det for øvrig til at det også er en utfordring at vedtatte planer ikke blir endret selv om det kommer nye krav eller oppdatert kunnskap om naturfare. Spørreundersøkelsen som Riksrevisjonen har utført viser at få kommuner opphever tidligere vedtatte planer selv om de avdekker ny naturfare i planarbeidet. En konsekvens av at få kommuner opphever tidligere planer i slike tilfeller, er at naturfare i for liten grad tas hensyn til i planleggingen.

Riksrevisjonen konkluderer med at det samlet er fare for at kommuner tillater utbygging i områder med naturfare uten å ha risikovurdert dette tilstrekkelig i forkant. Riksrevisjonen konkluderer også med at farekartleggingen i kommunene i hovedsak skjer i områder med planlagt utbygging, ikke i områder som er ferdig utbygget. Dette innebærer at risiko- og sårbarhetsanalysene som utføres i forbindelse med beredskapsarbeidet og i planarbeidet, ikke gir en god og fullstendig oversikt over naturfaren i kommunen.

Etter kvikkleireskredet i Granvin i 2016 ble det utarbeidet en granskningsrapport (Concreto, 2017). Denne konkluderte med at mangler i gjennomføring og oppfølging av ROS-analyse i forbindelse med reguleringsplanen for vegprosjektet var en medvirkende årsak til at kvikkleirerisikoen ikke var tilstrekkelig ivaretatt, og at skredet kunne gå.

DSB har for øvrig i ekstern rapport nr. 12/2021 Naturfareforum – Test av metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i områdeplan fått vurdert hvordan veilederen Samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging – metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planleggingen (DSB, 2021a) fungerer i praksis. I rapporten er det tatt utgangpunkt i en hypotetisk overvannshendelse hvor områdeplan for Kolbotn sentrum ble brukt som eksempel. Testen viste at det var vanskelig å gjennomføre en ROS-analyse for det valgte eksempelet, da detaljkunnskap som var nødvendig for å analysere en konkret hendelse som dette manglet. DSB vil fram mot 2023 arbeide med en alternativ løsning der man på overordnet plannivå gjør en farekartlegging med etterfølgende sårbarhetsanalyse, mens risikoanalysen gjøres på detaljreguleringsnivå. Det vil også utvikles en digital løsning for utfylling av ROS-analyser (DigiROS), i tillegg til at dagens veileder vil bli revidert.

7.1.5 ROS-analyser ved dispensasjoner og endringer av planer

Plan- og bygningsloven § 19-2 åpner for at kommunene kan dispensere fra bestemmelser fastsatt i, eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det vil si at det også kan dispenseres fra kommunale planer. Vilkårene for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det gis dispensasjon fra, eller lovens formålsbestemmelse, ikke blir vesentlig tilsidesatt, og at fordelene ved å dispensere er klart større enn ulempene. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.

Ved søknad om dispensasjon utløses ikke et eksplisitt krav om ROS-analyse. Dette medfører en viss fare for at risikoer ikke blir avdekket og hensyntatt når det tillates en annen bruk av området enn forespeilet i plan. Selv om det ikke er et eksplisitt krav i plan- og bygningsloven om ROS-analyse, viser plan- og bygningsloven § 19-2 tredje ledd til at:

«Ved dispensasjon fra loven og forskriften til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet».

Bestemmelsen er tolket slik at dersom sikkerhet ikke allerede er vurdert i gjeldende plan, men tiltakene det søkes dispensasjon for å gjennomføre ville ha utløst krav om ROS-analyse, så skal det også stilles krav om ROS-analyse før dispensasjon kan gis.

Ved endringer av planer er hovedregelen at det skal utarbeides ROS-analyse. Ved mindre endringer finnes det likevel hjemmel i plan- og bygningsloven §§ 11-17 og 12-14 til å ha en forenklet prosedyre for endring av henholdsvis kommuneplan og reguleringsplan. Ved en slik forenklet prosedyre utløses ikke et eksplisitt krav om ROS-analyse. I Rundskriv om samfunnssikkerhet og beredskap i planlegging (KMD, 2018) vises det imidlertid til at:

«Ettersom endring av eksisterende plan kan medføre økt risiko og sårbarhet vil også hensynet bak bestemmelsen, å forhindre planlegging som medfører uakseptabel risiko, trekke i samme retning. Det må altså foretas en utarbeiding eller revidering av ROS-analysen ved endring av eksisterende planer som legger grunnlag for utbygging.»

7.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

7.2.1 Utvalgets vurdering knyttet til helhetlig ROS og samspillet med ROS-analyser i andre planprosesser

Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) er et viktig verktøy for å håndtere kvikkleirerisiko på ulike nivåer. Utvalget mener det er særlig viktig å styrke arbeidet med de helhetlige ROS-analysene som kommunene utarbeider etter sivilbeskyttelsesloven og ROS-analysene som utarbeides til planer etter plan- og bygningsloven.

ROS-analyse er ikke en beslutningsprosess, men analysen skal informere beslutningstakere om aktuell risiko og sårbarhet, og den skal gi beslutningstakerne tydelige anbefalinger om hvordan risiko skal håndteres.

ROS-analysens fremste styrke er at det er en prosess der alle risikofaktorer og all sårbarhet skal ses i sammenheng. Både kvikkleireskredet i Gjerdrum og andre hendelser har lært oss at bakteppet og årsakene i de fleste tilfeller er svært sammensatte. Flere ting går galt samtidig, og ofte, men ikke alltid med direkte årsakssammenhenger. For eksempel kan ekstremvær føre til strømbrudd, strømbruddet fører til at mobilnettet faller ut, dette fører til at varsling av en alvorlig ulykke blir forsinket og været har også ført til at et tre har falt over vegen slik at innsatsmannskapene ikke kommer fram til ulykken.

I akuttfasen er det ikke nødvendigvis viktig å sortere mellom initialhendelser og følgekonsekvenser. Men for å forebygge at slike hendelser skjer, er det helt avgjørende å se og forstå sammenhengene mellom ulike risikoer, ulike sårbarheter og eventuelle avhengigheter mellom disse. For å se og forstå hvordan et kvikkleireskred kan ramme et boligområde, og samtidig se alle alternativene for hvordan en kan unngå at dette skjer, trengs det et større lerret enn kun frittstående utredninger av for eksempel skråningsstabilitet og overvannshåndtering.

Utvalget mener at ROS-analysen kan og skal være arenaen der risiko og sårbarhet blir sett i sammenheng og hvor tydelige anbefalinger om risikohåndtering blir gitt. For å oppnå dette må ROS-analysen løftes fram og forutsetningene for utarbeidelse av gode ROS-analyser bør styrkes.

Dette kan i prinsippet gjøres på to måter:

• 1. Gjennom endring av rammevilkår, i første rekke regelverket for ROS-analyser.

• 2. Gjennom tiltak som påvirker praksis innenfor dagens regelverk.

Endring av rammevilkår

Selv om helhetlige ROS-analyser etter sivilbeskyttelsesloven og ROS-analyser etter plan- og bygningsloven kan se relativt like ut, og langt på veg skal oppfylle de samme formålene, er de underlagt forskjellige regelverk med ulik detaljeringsgrad. Mens sivilbeskyttelseslovens bestemmelse om helhetlig ROS-analyse er utfylt av forskrift om kommunal beredskapsplikt, er plan- og bygningslovens bestemmelse om ROS-analyser ikke fulgt opp med tilsvarende krav i forskrift. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift, men dette er så langt ikke gjort.

Fraværet av krav til innhold og prosess medfører at ROS-analysene blir av ulik kvalitet. At det ikke stilles slike krav gjør det vanskelig for kommunene å vite hva som forventes både i tilknytning til eget ROS-arbeid og for kvalitetssikring av eksterne ROS-analyser. Når det ikke stilles krav til prosess, kan det også føre til at kommunene gjennomfører ROS-analysen på måter som ikke er tilstrekkelig til å avdekke sårbarheter og reell risiko, og følgelig heller ikke er egnet til å forebygge risiko. Dette er uheldig, særlig fordi de vurderingene som gjøres i en slik analyse kan være styrende for senere avgjørelser. Dette tilsier etter utvalgets vurdering at det bør stilles tydeligere krav både til innholdet i og gjennomføringen av ROS-analyser etter plan- og bygningsloven, slik som for helhetlig ROS-analyser.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å endre lovbestemmelsene om ROS-analyser. Selv om det kan stilles spørsmål ved om sivilbeskyttelsesloven og plan- og bygningsloven har delvis overlappende krav om ROS-analyser av samme risiko, mener utvalget det er tungtveiende grunner til at kommunene jobber med risiko- og sårbarhetsanalyser både i et overordnet, helhetlig samfunnsperspektiv og knyttet til spesifikke arealbruksendringer og utbygginger.

Poenget bør heller være å legge til rette for at arbeidet med ROS-analyser på ulike nivå, og etter ulike regelverk, er godt samordnet. Samordningen bør begynne på forskriftsnivå, og utvalget foreslår derfor at det på tilsvarende måte som i sivilbeskyttelsesloven også gis forskrift til ROS-analyse i plan- og bygningsloven § 4-3.

Utvalget mener det er behov for å utrede nærmere om det bør gis andre og mer detaljerte krav i forskrift til ROS-analyse etter sivilbeskyttelsesloven og plan- og bygningsloven, enn minimumskravene gitt i dagens forskrift om kommunal beredskapsplikt. Utvalget har innenfor tidsrammen ikke hatt mulighet til å gjøre en nærmere vurdering av hvilke konkrete krav som eventuelt bør stilles.

Utvalget har mottatt innspill om at det bør stilles kompetansekrav til de som utarbeider ROS-analyser. Utvalget mener imidlertid det er vanskelig å stille krav til spesifikk fagkompetanse hos de som er ansvarlige for gjennomføring av ROS-analyser. ROS-analyser er en generalistdisiplin der svært mange og svært ulike risikofaktorer skal vurderes og settes opp mot hverandre, og det er både urealistisk og urimelig å stille krav om fagkompetanse innen alt fra geoteknikk til brannsikkerhet og samfunnsmedisin.

Desto viktigere er det at de som er ansvarlige for ROS-analyser har god metode- og prosesskompetanse og at de trekker inn riktig fagkompetanse ved behov. For ROS-analyser som gjennomføres av kommunen, vil tilstrekkelig fagkompetanse på mange områder kunne finnes internt i kommunen, for eksempel innen brannsikkerhet (brannvesenet) og samfunnsmedisin (kommuneoverlegen). For andre fagområder kan det være nødvendig å hente inn slik kompetanse fra private tilbydere, for eksempel innen geoteknikk.

Utvalget har vurdert om kommunen skal ha plikt til å involvere andre relevante offentlige og private aktører og ikke kun påse at de inviteres inn i arbeidet slik det følger av dagens forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 fjerde ledd. Det vil imidlertid være vanskelig å oppfylle plikten dersom offentlige aktører ikke ønsker eller ikke har anledning til å delta. Dersom det skal innføres en slik plikt, bør plikten eventuelt rettes mot aktørene og ikke kommunen, eventuelt at kommunen blir pliktig til å innhente privat konsulentbistand.

Som påpekt i Riksrevisjonens undersøkelse (Riksrevisjonen, 2022) er det et behov for at fare avdekket i helhetlig ROS utredes nærmere. Utvalget foreslår at kommunenes ansvar for å følge opp med mer detaljert kartlegging bør få et tydeligere innhold der helhetlig ROS indikerer høy risiko knyttet til eksisterende bebyggelse. Som det framgår av kapittel 11.4.4 mener utvalget kommunene også bør følge opp på tilsvarende måte der de på annet vis er gjort kjent med forhold som indikerer høy risiko, for eksempel gjennom håndtering av enkeltsaker eller gjennom observasjoner/bekymringsmeldinger fra grunneiere eller andre. Etter utvalgets vurdering bør en slik kartlegging skje gjennom en utredning hvor flere forhold vurderes. Utredningsplikten foreslås lovfestet i ny naturskadesikringslov (se kapittel 15.1). Dette vil kunne sikre at den konkrete farekartleggingen skjer før reguleringsplanarbeid og byggesak. Etter utvalgets vurdering vil dermed forslaget til utredningsplikt bidra til å redusere utfordringene som har vært fram til i dag, hvor nødvendige kartlegginger utført sent i prosessen gjør det vanskelig for kommunen å endre kravene som er satt til det enkelte byggeprosjekt.

Tiltak som påvirker praksis innenfor dagens regelverk

Utvalget har mottatt flere innspill om at det først og fremst er sakene som ikke kommer på kommunens bord som er problemet og at det er den store mengden av små prosjekter som til sammen kan utgjøre en fare for at det går kvikkleireskred. Dette synliggjør et behov for at ROS-analyser som er gjennomført i kommunen i forbindelse med utbyggingsprosjekter samordnes, gjøres lett tilgjengelig, og at disse benyttes som grunnlag for å oppdatere den helhetlige ROS-analysen som igjen legger til rette for videre oppfølging i kommunen.

Som det framgår i kapittel 6.9.3.3 støtter utvalget at det innføres innmeldingsplikt for både grunnundersøkelser og fareutredninger, noe som vil kunne gi kommunene oppdatert informasjon. Tilsvarende vil kommunene også kunne hente informasjon fra høydedata.no og andre typer geodata som kan understøtte en vurdering av risikoen knyttet til kvikkleireskred.

Stor informasjonsmengde spredt over ulike kilder er krevende for kommunene å håndtere. Dette nødvendiggjør utvikling av digitale verktøy som både kan gjøre det enklere for kommunene å få oppdatert informasjon og sikre at informasjon samordnes. I tillegg vil det kunne gjøre det enklere se hvor fagkompetanse bør involveres. Digitale verktøy vil kunne forbedre opplæring og støttesystemer, men må tilpasses retningslinjer og veiledninger.

Utvalget anbefaler at det utvikles et digitalt verktøy for bruk til ROS-analyser. Her vil alle relevante sider kunne bli vurdert, og alle påkrevede sjekkpunkt gjennomgått. Konkrete, kvalifiserte og helhetlige vurderinger vil sikre at ROS-analysen ikke blir en øvelse uten refleksjon eller helhetstenkning. Lik utforming vil kunne gjøre det enklere for både kommunene og for statlige myndigheter som fører tilsyn med kommunenes beredskapsarbeid å vurdere kvaliteten på analysen gjennom å sammenligne med andre tilsvarende ROS-analyser. Kvalitetssikring av analysene kan med fordel være en del av verktøyet.

ROS-analyser utføres på forskjellige tidspunkter og har ulik tidshorisont. Digitale løsninger vil kunne sikre nødvendig sammenheng mellom de ulike prosessene, ikke bare opp mot de ulike utbyggingsprosjekter som nevnt innledningsvis, men også opp mot overordnet planverk. Dette er avgjørende for at man skal kunne jobbe systematisk fra helhetlig ROS til de ulike kommunale planprosesser.

DSB arbeider med utvikling av digital ROS i plansaker – DigiROS – som kan bli et godt verktøy for kommunene. Etter utvalgets vurdering bør denne type digitale ROS-verktøy utvikles for alle typer plansaker og for helhetlig ROS, slik at det kan legges til rette for obligatorisk bruk av digitalt verktøy for alle typer ROS-analyser. Om man utover dette også bør etablere felles portal i den enkelte kommune for å sikre samordning mellom de ulike risiko- og sårbarhetsanalyser bør utredes nærmere. Dette må også sees opp mot utarbeiding av digitalt planregister, nærmere omtalt i kapittel 8.5.

7.2.2 Utvalgets vurdering og anbefaling knyttet til ROS-analyse ved ny utbygging

Kravet til ROS-analyser etter plan- og bygningsloven § 4-3 gjelder kun ved planer for ny utbygging, der utbygging tolkes bredt til også å omfatte fortetting og transformasjon. Dette medfører fare for at kommunene ikke i tilstrekkelig grad vurderer risiko for eksisterende bebyggelse. Selv om utvalgets forslag om innføring av en utredningsplikt vil bidra til at kommunene gjennom helhetlig ROS vil kunne avdekke fare for kvikkleireskred for eksisterende bebyggelse, mener utvalget at det i plan- og bygningsloven § 4-3 bør stilles krav om at ROS-analyse må gjennomføres for kommuneplanens arealdel, også der den ikke legger opp til utbygging. Utvalget begrenser sitt forslag til å omfatte kommuneplaner fordi det vil gi viktig informasjon om grunnforhold og risiko som også må følges opp på reguleringsplannivå, og et krav om ROS-analyse i alle reguleringsplaner potensielt kan bli uforholdsmessig ressurskrevende.

Det kan stilles spørsmål ved behovet for å kreve ROS-analyse i disse tilfeller tatt i betraktning at helhetlig ROS skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Ved å tydeliggjøre i loven at det kreves ROS-analyse også til planer som ikke legger opp til utbygging, vil man likevel sikre at kommunen som planmyndighet må forholde seg til risiko og sårbarhet som eksisterer i området uavhengig av utbygging. Ny utbygging kan medføre et endret risikobilde, men vil også kunne forbedre stabilitetsforholdene, ved at man på grunnlag av nye vurderinger av grunnforhold, skråningsstabilitet, erosjonsrisiko mv. utbedrer situasjonen gjennom sikringstiltak. Ved å gjennomføre ROS-analyse vil kommunen som planmyndighet kunne vurdere om det bør unngås å legge til rette for framtidig utbygging. Dette for å forebygge at skred går.

Forslaget og dets konsekvenser må utredes nærmere, herunder hvorvidt et krav bør omfatte både kommuneplan og reguleringsplan. I hvilke tilfeller kravet til ROS-analyser bør gjelde må også utredes nærmere. Utvalget mener at både der ny kartlegging eller andre beregninger viser økt fare for eksisterende bebyggelse, og der det er skjedd fysiske endringer i terreng ved at grunn er rast ut eller lignende kan det tilsi at ROS-analyse bør gjennomføres eller oppdateres.

7.2.3 Utvalgets vurdering knyttet til ROS-analyse ved dispensasjoner og endringer i planer

7.2.3.1 ROS-analyse ved dispensasjoner

Ved dispensasjon fra plan går man til dels bort fra både helhetsvurderinger og konkrete vurderinger av hvilke forhold og hensyn som kan ha innvirkning på bruken av et areal, som har blitt gjort ved utarbeidelse av planen. Dersom man ikke utfører en ROS-analyse i tilknytning til dispensasjonen, er det derfor en fare for at man ikke avdekker faremomenter som burde vært hensyntatt. Fordeler og ulemper må imidlertid vurderes konkret også i en dispensasjonssak. Dersom dispensasjonen innebærer tiltak som ville ha utløst krav om ROS-analyse i plansaken, vil dispensasjonssøknaden også måtte inneholde en ROS-analyse. Noe annet ville være å gi indirekte dispensasjon fra saksbehandlingsregler. Utvalget mener dette bør komme tydelig fram av plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd tredje setning, og foreslår at bestemmelsen gis et tillegg slik at det blir tydelig at det ikke er adgang til å gi dispensasjon som innebærer at saksbehandlingsreglene blir satt til side.

Utvalget mener ikke det er behov for å stille et krav i loven om at det må gjennomføres en ROS-analyse i alle dispensasjonssaker. Utvalget mener praksisen som foreligger om å kreve at det utarbeides ROS-analyse i dispensasjonssaker der det i reguleringsplan ville ha vært krav om ROS-analyse er hensiktsmessig, og utvalget mener dette bør informeres og veiledes tydeligere om for eksempel i KDDs rundskriv H-5/18 (KMD, 2018).

7.2.3.2 ROS-analyse ved endring av planer

Ved endringer av planer etter en forenklet prosedyre, jf. plan- og bygningsloven §§ 11-17 og 12-14, utløses i dag ikke krav om ROS-analyse. Dersom en plan endres fordi de lokale, fysiske forholdene har blitt endret, fordi man har ny kunnskap, eller fordi man har nye ønsker for bruken av området, kan det være behov for å gjennomføre en ROS-analyse. Det er et grunnleggende prinsipp i plansystemet at man skal kunne bygge etter en plan, siden alle hensyn i prinsippet skal være belyst og hensyntatt i denne. Dette understøtter at det bør kunne stilles krav til ROS-analyse også ved endring av planer etter forenklet prosedyre.

Samtidig kan endringer som gjøres også være av bagatellmessig art i et sikkerhetsperspektiv, for eksempel ved justering av formålsgrense mellom friområde og offentlig veg, noe som tilsier at det ikke er nødvendig å stille krav om ROS-analyse ved alle endringer planer. Utvalget mener likevel det bør vurderes om det i loven bør tydeliggjøres at det i enkelte tilfeller kan stilles krav til ROS-analyse i forbindelse med endring av planer etter plan- og bygningsloven § 11-17 andre punktum og § 12-14 andre ledd (forenklet prosedyre).