4 Samfunnsøkonomiske vurderinger

Forebyggende tiltak som reduserer risikoen for kvikkleireskred må veies opp mot kostnadene ved en eventuell hendelse og opp mot andre samfunnsformål inkludert forebygging av andre naturfarer. Med gode anslag på sannsynlighet-, nytte- og kostnadsvirkninger, vil samfunnsøkonomiske analyser være rådgivende for hvilke tiltak som bør prioriteres.

4.1 Nytte-kostnadsanalyser

I en samfunnsøkonomisk nytte- og kostnadsanalyse ses alle virkninger av tiltak mot kvikkleireskred i sammenheng. I utgangspunktet verdsettes virkninger av tiltaket, som veies sammen med sannsynligheter for at skred kan skje.1 Virkningen er definert som sannsynlighet for skred ganger kostnaden ved skred før tiltaket, minus tilsvarende etter tiltaket, se formel lenger ned. Netto nytte tilsvarer denne sammenveide verdsettingen fratrukket kostnadene ved tiltaket.

Når netto nytte er større enn null, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt, og tiltaket bør gjennomføres. De offentlige budsjettene har ikke nødvendigvis handlingsrom til å gjennomføre alle samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Ut fra en faglig vurdering bør da de offentlige midlene prioriteres slik at netto nytte blir høyest mulig samlet sett, innenfor det offentliges samlede budsjetter. Det innebærer at finansiering av tiltak mot kvikkleireskred prinsipielt skal vurderes opp mot nettonytten per budsjettkrone for andre offentlige budsjettposter, uavhengig av sektor.

Nytte-kostnadsanalyser skal omfatte alle virkninger, både de som kan verdsettes gjennom markedspriser eller i egne verdsettingsanalyser, og ikke-prissatte virkninger. Kostnader ved tiltakene og endringer i eiendomsverdier er virkninger som typisk er mulige å anslå. Verdsetting av konsekvenser for liv og helse, natur, miljø, friluftlivsverdier og opplevd utrygghet, er vanskeligere å tallfeste. Verdier som ikke inngår i den prissatte delen av nytte-kostnadsanalysen skal beskrives og vurderes kvalitativt. De ikke-prissatte konsekvensene skal så vurderes sammen med resultatene av den prissatte delen av nytte-kostnadsanalysen i beslutningene om hvilke tiltak som skal gjennomføres.

Verdien av liv og helse er særlig viktig. Finansdepartementet fastsetter prinsipper og krav til utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser, herunder hvordan verdien av liv og helse skal fastsettes (FIN, 2021). Samme verdi på sammenlignbare liv- og helseeffekter brukes i alle samfunnsøkonomiske analyser for å sikre at liv inngår på samme måte, enten det gjelder investeringer i helsesektoren, sikring av veger eller tiltak mot flom og skred.

På samme måte som for liv og helse er det utarbeidet standarder for verdsetting av en rekke forurensende utslipp. For natur, miljø, friluftsliv og biomangfold er det vanskeligere å sette standardverdier, siden egenskapene til disse godene er svært heterogene.

Forenklet kan summen av nytte- og kostnadsvirkninger, netto nytte NN, uttrykkes som:

NN = p₁K₁ – p₀K₀ + A – I

p₁: restsannsynligheten for et skred etter tiltaket

K₁: kostnadene av et skred etter tiltaket

p₀: sannsynlighet for skred før tiltaket

K₀: kostnadene av et skred før tiltaket

A: verdi av andre (positive og negative) virkninger

I: tiltakskostnad

der alle verdier summeres over tid og neddiskonteres til netto nåverdi.2 Legg merke til at K₁ og K₀ er negative siden de representerer kostnader ved skred. Disse er beskrevet i kapittel 4.3.

Vurderinger av sannsynligheter for skred p er beskrevet i kapittel 4.4. Dersom skredfaren ikke er eliminert etter tiltaket, vil det gjenstå en positiv restsannsynlighet for skred etter tiltaket, p₁.

Nytten knyttet til reduserte skader og tap av liv uttrykkes som reduksjonen i kostnader ved at tiltaket iverksettes (differansen mellom p₁K₁ og p₀K₀). Dersom risikoen elimineres (p₁=0), utgjør denne delen av nettonytten leddet (-p₀K₀), som er positivt.

I tillegg kommer andre virkninger A, som nytte ved økt trygghetsfølelse for beboere og grunneiere og økte eiendomsverdier (positiv nytte), eller kostnader ved for eksempel tiltakets inngrep i naturen (negativ nytte). Dette er virkninger som vil oppleves av selve endringen eller elimineringen av risikoen, uavhengig av om et skred skjer eller ikke i framtiden.

Tiltaket, med kostnad I, kan være rettet mot å redusere risikobildet (redusere p₀ til p₁), eller mot å redusere skadeomfanget ved eventuell hendelse (fra K₀ til K₁), eller begge deler.

4.2 Kostnadseffektivitetsanalyser

Dersom de samfunnsmessige kostnadene ved kvikkleireskred anses som så alvorlige at tiltak uansett skal gjennomføres, og nyttevirkningene vil være like uansett hvordan tiltaket utformes, vil det ikke være nødvendig med en full nytte-kostnadsanalyse (se omtale av uakseptabel risiko i 3.8.1). Da vil valget av tiltak bare avhenge av kostnadene ved tiltaket, og tiltaket som gir lavest samlede kostnader skal velges. En kostnadseffektivitetsanalyse innebærer da å rangere tiltak etter kostnader og identifisere det tiltaket som vil realisere ønsket mål til lavest kostnad, inkludert ikke-prissatte virkninger.

4.3 Nyttevirkninger av tiltak mot kvikkleireskred

Sentrale nyttevirkninger av tiltak mot kvikkleireskred kan være:

• Verdien av unngåtte tap av liv og personskader

• Verdien av unngåtte skader på bygninger, infrastruktur og arealer

• Verdien av unngåtte skader på natur og miljø

• Verdien av unngåtte oppryddingskostnader

• Verdien av økt livskvalitet som følge av mindre utrygghet for mulige skred

• Økte eiendomsverdier

• Ringvirkninger som skader på infrastruktur, stenging av næringsvirksomhet med videre

Erfaringstall fra flere av disse virkningene framkommer i kapittel 3.4, og i 4.6. (Gjerdrumskredet).

4.3.1 Unngåtte tap av liv og personskader

At liv går tapt, er den mest dramatiske og alvorlige konsekvensen av skred. I samfunnsøkonomiske analyser skal tiltak som reduserer sannsynligheten for omkomne i kvikkleireskred vurderes opp mot tiltak som reduserer tap av liv fra andre former for naturfare. Finansdepartementet har fastsatt verdien av et statistisk liv (VSL), som skal benyttes i samfunnsøkonomiske analyser i alle sektorer, til 34 mill. kroner i 2021 (30 mill. 2012-kroner, realprisjustert).3 Vegsektoren verdsetter også ulykkeskostnader som fører til ulike former for personskade på samme måte, for å kunne veie økt trafikksikkerhet med øvrige nyttevirkninger av veginvesteringer (Statens Vegvesen, 2021a).

Hvor mange liv som vil gå tapt dersom et skred finner sted i et gitt område, er mer komplisert å anslå enn de materielle skadene av et mulig skred. De materielle skadene avhenger hovedsakelig av observerbare fakta knyttet til mengden bebyggelse og infrastruktur, og av antakelser om skredets utbredelse. Omfanget av tap av liv og personskader vil blant annet avhenge av ukjente faktorer som hvor mange som befinner seg i bygningene når skredet finner sted, og hvor godt man lykkes med å evakuere og redde personer som blir rammet. Som vist i kapittel 3.7.5 ble det eksempelvis i krisesenarioet på Øvre Bakklandet lagt til grunn 200 omkomne ved forvarsel, og 1200 omkomne uten forvarsel.

4.3.2 Unngåtte skader på bygg og infrastruktur

En viktig skadekostnad ved skred er de direkte ødeleggelsene på bygg og infrastruktur. Disse skadekostnadene kan verdsettes ut fra verdiene som blir ødelagt, eller ut fra kostnaden ved å erstatte konstruksjonene etter ødeleggelse. Skader på bygg og innbo finnes det god oversikt over i form av data fra Norsk Naturskadepool. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 11.3.2.

4.3.3 Unngåtte skader på natur og miljø

Kvikkleireskred berører store arealer og kan ha negative virkninger på naturområder, friluftsliv og biologisk mangfold. Skred kan også føre til forurensning av vassdrag som følge av brudd på infrastruktur og avrenning av sedimenter. Det finnes velutviklede metoder for å verdsette natur og miljø som anslår den berørte befolkningens betalingsvillighet for å unngå en miljøforverring eller for å få en miljøforbedring (Navrud S. , 2016).

4.3.4 Unngåtte rednings- og opprydningskostnader

Etter at det har gått et større skred kan det påløpe store kostnader ved redning, evakuering og opprydding i skredområdet. Opprydning vil være nødvendig for å sikre trygg ferdsel i arealene, for å kunne gjenoppbygge infrastruktur og for å tilrettelegge for bruk av arealene til økonomiske eller til allmenne formål.

4.3.5 Økt trygghetsfølelse

Trygghetsfølelse er viktig for innbyggeres velferd. Vissheten om at det finnes en fare for kvikkleireskred kan gå utover trygghetsfølelsen. Å øke befolkningens følelse av trygghet er en positiv nytteverdi som skal tas med i analyser av tiltak.

Nytten av økt trygghet vil overlappe med nytten av økte eiendomspriser. Dette må en være bevisst på i den samfunnsøkonomiske analysen for å unngå dobbelttelling.

Opplevd utrygghet er en problemstilling som er kjent i vegsektoren. Utrygghet ved sykkel og gange fanges opp i en egen faktor (Statens Vegvesen, 2021a), mens utrygghet ved skredutsatte strekninger er ikke verdsatt og dermed ikke kvantifisert i de samfunnsøkonomiske beregningene. En faglig utfordring er at verdien av trygghetsfølelse må isoleres fra kostnadene knyttet direkte til fare for personskader og skader på kjøretøy, for å unngå dobbelttelling. Nye Veier jobber med å utvikle metoder for å verdsette opplevelsen av utrygghet ved ferdsel på skredutsatte strekninger. Metodene tar utgangspunkt i studier av folks preferanser og betalingsvillighet for å redusere/unngå skredfare gjennom verdsettingsmetodene betinget verdsetting og valgeksperimenter (Navrud, Magnussen, & Veistein, 2020). Tilsvarende metoder kan eventuelt også utvikles for å anslå utrygghetskostnadene ved en gitt opplevd fare for kvikkleireskred.

4.3.6 Økte eiendomsverdier

Sikring mot kvikkleireskred kan gjøre at økt eller endret utnyttelse av berørte tomter kan tillates. Dersom det er full informasjon om risikoen for naturskade, vil forventet økonomisk tap som følge av naturskade i teorien være innbakt i eiendomsprisene til allerede eksisterende bebyggelse. Tiltak som reduserer sannsynligheten for skred eller konsekvensene ved skred kan derfor også gi en gevinst i form av økt markedsverdi for utsatte eiendommer uavhengig av endret utnyttelse. Det er usannsynlig at informasjonen om naturfarerisiko er godt nok tilgjengelig og forstått til at dette fullt ut er tilfelle i praksis.

På samme måten vil ny kunnskap som endrer risikobildet kunne påvirke markedsverdiene positivt eller negativt. Denne nyttevirkningen kan anslås ved å gjennomføre eiendomsprisstudier (Hedonisk prisstudie) hvor en samler inn data om markedspriser for eiendommen både i og utenfor områder med fare for kvikkleireskred, og alle karakteristika ved boligen og bomiljøet generelt, inklusive sannsynligheter for kvikkleireskred og omfang.

Sikringstiltak som kreves for å etablere ny bebyggelse vil i en del tilfeller også redusere faren for skred for eksisterende bebyggelse i nærheten. Dette gir en gevinst i form av økte eiendomsverdier og redusert fare for skader til andre enn tiltakshaveren. Dette er en positiv ekstern virkning, som tiltakshaver ikke automatisk vil ta hensyn til. Det innebærer at dersom tiltakshaver må ta hele kostnaden ved sikring, kan det gi for svake insentiver til å iverksette utbygging og sikringstiltak.

4.3.7 Ringvirkninger

Skader på veginfrastruktur, vannforsyning og kraftforsyning har ringvirkninger utover området der skredet gikk. Stenging av veger medfører kostnader i form av ekstra tids- og driftskostnader ved lange omkjøringer for arbeidsreiser, privatreiser, busstrafikk og varetransport, og for nødetater. NVEs verktøy for nytte-kostnadsanalyser av sikringstiltak (kapittel 4.7) bruker en standardisert beregning av kostnaden ved stengt veg, basert på lengden på omkjøringsveg, mengden trafikk fordelt på personbiler og tunge kjøretøy, og estimat på hvor lenge vegen vil være stengt. Statens vegvesen har utviklet en mer avansert beregning av omkjøringskostnader i form av en egen skred/stengningsmodul i nytte-kostnadsverktøyet for veginvesteringer, EFFEKT.

Skader på infrastruktur kan også medføre stenging av næringsvirksomheter og offentlige tjenestetilbud over lengre tid. Det vil innebære redusert verdiskaping for lokalt næringsliv og økte kostnader for underleverandører, mottakere og kunder av virksomhetene. Samfunnskostnadene ved denne typen ringvirkninger kan være mer krevende å identifisere siden de er fordelt mellom svært mange aktører. Dersom de ikke hensyntas, vil nyttevirkningene av risikoreduserende tiltak undervurderes i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger.

4.4 Sannsynligheter for skred i nytte-kostnadsanalyser

Sannsynligheten for at det går et kvikkleireskred før og etter et tiltak, inngår som variablene p₀ og p₁ i nytte-kostnadsanalysen. Både sannsynligheten for et skred og konsekvensene av skredet er usikre, men analysen er særlig følsom for sannsynligheten. Med mange konsekvenser (beregnede nyttevirkninger) vil noen være overvurdert og andre undervurdert, slik at en i sum kan tenkes å komme rimelig nær riktige verdier. I nytte-kostnadsanalysen multipliseres bare én sannsynlighet for skred med summen av nyttevirkningene. Hvis denne sannsynligheten for eksempel anslås til halvparten av den faktiske sannsynligheten, blir den beregnede nytten av tiltaket halvert sammenlignet med den forventede nytten. Høy presisjon i anslåtte sannsynligheter er derfor sentralt for å kunne foreta gode avveininger i vurderinger av når og hvilke tiltak mot skred som skal gjennomføres.

Presisjon i sannsynlighetsanslagene for alvorlige kvikkleireskred er særlig vanskelig, sammenlignet med for eksempel flom, snø- eller jordskred, siden kvikkleireskred er engangshendelser. Som beskrevet i kapittel 3.4 og 6.7 er i overkant av 2300 kvikkleiresoner kartlagt, og det skjer i snitt to-tre store kvikkleireskred i året i Norge. Av disse er det flere som har funnet sted utenfor kartlagte kvikkleiresoner, slik som skredene i Kråkneset, Kattmarka og Sørum (se kapittel 3.2). Dette tilsier at den gjennomsnittlige årlige sannsynligheten for at det finner sted et skred i en gitt kartlagt kvikkleiresone er lav, og det er svært vanskelig å anslå sannsynligheter med god presisjon for alle aktuelle kvikkleiresoner.

Siden kvikkleireskred er engangshendelser, er det ikke mulig å bruke gjentaksintervaller basert på erfaringer fra tidligere hendelser i et område. For en naturfare som flom kan man se hvor ofte gitte forhold inntreffer, og anslå et gjentaksintervall for en flom av en gitt størrelse. Det kan suppleres med kunnskap om det spesifikke området og hydrologi. For eksempel kan vurderingen endres fra at en flom av en viss størrelse statistisk vil ramme et område hvert 20. år til at det etter sikring vil ramme et område hvert 200 år. For et tiltak med en gitt levetid kan man da beregne den akkumulerte endringen i sannsynlighet for en flom over den levetiden. Disse gjentaksintervallene for flom før og etter tiltaket kan inngå som sannsynlighetene p₀ og p₁ beskrevet i kapittel 4.1. Dette er ikke mulig på samme måte for kvikkleireskred.

Videre er det først når et område er detaljutredet, gjerne i forkant av et byggetiltak der grunnen sikres, at man beregner stabiliteten i ulike potensielt kritiske snitt. Detaljutredninger er kostnadskrevende, og i vurderinger av sikringstiltak må en i noen tilfeller basere seg på oversiktskartlegging (se kapittel 6.7). Sannsynligheten for skred påvirkes også av menneskelige handlinger som kan være vanskelige å forutse.

For sikring av eksisterende bebyggelse er det imidlertid behov for en metode som kan brukes til å foreta vurderinger av prioriteringen av begrensede ressurser mellom ulike sikringstiltak, og mellom sikringstiltak og andre offentlige formål. Derfor er det nødvendig å bruke nytte-kostnadsanalyser selv om beslutningsgrunnlaget er usikkert.

4.5 Tiltak og tiltakskostnader

Investeringer i forebyggende tiltak (variabelen tiltakskostnad I , se 4.1) kan redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, eller på forhånd redusere konsekvensene av mulige hendelser. Forebyggende tiltak kan omfatte beskyttelsestiltak, reguleringer, standarder, kontroll av utføring og prosjektering, kunnskapsutvikling, kunnskapsformidling, kompetanseoppbygging eller holdningsskapende arbeid. Kontroll av prosjektering og utførelse (beskrevet i kapittel 8.12) er svært viktig som forebygging av menneskeskapte kvikkleireskred.

4.5.1 Sikringstiltak rettet mot eksisterende bebyggelse

Fysiske sikringstiltak rettet mot eksisterende bebyggelse blir i dag i hovedsak gjennomført av NVE eller med tilskudd gitt av NVE (se nærmere omtale i kapittel 11). Fysiske sikringstiltak kan være erosjonssikring og terrengtiltak for å redusere høydeforskjeller. Kostnadene ved fysiske sikringstiltak er blant annet knyttet til planlegging, bygging, drift og vedlikehold av tiltaket. I tillegg vil fysiske sikringstiltak ofte innebære inngrep i naturen, som må verdsettes eller hensyntas kvalitativt i den samfunnsøkonomiske analysen.

4.5.2 Krav til nye byggetiltak inkludert fysiske sikringstiltak

For å etablere ny bebyggelse stiller plan- og bygningsloven og TEK17 krav om sikker byggegrunn. I områder med kvikkleire vil det i mange tilfeller være behov for fysiske sikringstiltak. I motsetning til fysiske sikringstiltak rettet mot eksisterende bebyggelse, som hovedsakelig er gjennomført av NVE, er sikringstiltak for ny bebyggelse tiltakshavers ansvar.

Forskjellen mellom sikringstiltak for eksisterende og ny bebyggelse er at de direkte kostnadene ved ny bebyggelse ikke vil overstige verdien som realiseres ved å bygge ut en kvikkleireutsatt tomt. Hvis sikringskostnaden overstiger verdien av å bygge ut tomten, vil ikke prosjektet bli realisert.

For små tiltak med lite personopphold, eller tiltak som kun innebærer terrengendringer (tiltakskategorier K0-K2), er det generelle kravet at tiltaket ikke forverrer stabiliteten (se kapittel 8.10). Det er basert på en vurdering av at det har begrensede kostnader for samfunnet dersom denne typen tiltak rammes av skred. Dette er en type bebyggelse som heller ikke prioriteres av NVE når eksisterende bebyggelse skal sikres.

4.5.3 Forbud mot bygging

Et mulig tiltak der faren for kvikkleireskred er spesielt stor, er et forbud mot bygging. Generelt vil et forbud innebære høyere samfunnsøkonomiske tiltakskostnader enn krav til utredning og sikring. Muligheten til å kunne oppnå nødvendig sikkerhetsnivå ved å etablere sikringstiltak gjør at tiltakshaver kan velge å ta kostnaden med utredning og sikring der bruk av arealet er ansett mer verdt. Den muligheten mister man med et eksplisitt forbud. Forbud gjør også at man mister mulige gevinster knyttet til at en utbygging som er sikret i tråd med kravene reduserer kvikkleirerisikoen i omkringliggende områder. Krav til sikker byggegrunn kan være så vanskelig å oppfylle i kvikkleireområder at det i praksis ikke er mulig å gjennomføre en lønnsom utbygging. I så fall vil det ha samme samfunnsøkonomisk kostnad som et eksplisitt forbud.

Med forbud unngår en byggesøknader som ikke vil føre fram. Den effekten kan imidlertid også oppnås med informasjon til potensielle tiltakshavere om hvor det vil være behov for sikringstiltak. I tillegg kan det være en restrisiko ved bygging, selv der det stilles strenge krav til utredning og sikring, knyttet til blant annet faren for at disse kravene ikke etterleves fullt ut.

4.5.4 Kontroll med bygg- og anleggsarbeider

Som vist i kapittel 3.6 er en betydelig andel av kvikkleireskred i nyere tid forårsaket av menneskelig aktivitet. Noen av disse er utløst på grunn av ulovlig utførte tiltak, for eksempel fylling eller graving som det skulle vært søkt om, eller som ikke er i tråd med tillatelse som er gitt. Tiltakskostnaden for å unngå denne typen skred består av kostnader forbundet med opplæring og informasjon til innbyggere, tiltakshavere og entreprenører. Et annet tiltak for å redusere faren for kvikkleireskred utløst av denne typen menneskelig aktivitet er økt tilsyn og kontroll ved bygningsarbeider. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

Selv om skred utløst av menneskelig aktivitet utgjør en stor andel av kvikkleireskred, er disse krevende å forebygge. For at en kontroll av byggetiltak skal avverge et skred, må kontrollen avdekke aktivitet som ikke er i tråd med regelverket og denne må ha foregått i et område der det er fare for kvikkleireskred. Det kreves i tillegg at kontrollmyndigheten får vite at det foregår aktivitet som bør kontrolleres. For å stimulere kontroller av aktivitet som utføres i strid med regelverk, er det viktig med gode rutiner for å følge opp varsler, samt at flest mulig i samfunnet har en viss forståelse for hva slags type aktiviteter som kan utløse kvikkleireskred.

4.5.5 Kartlegging

For å gjennomføre sikringstiltak som reduserer faren for kvikkleireskred som kan ramme eksisterende bebyggelse er det først nødvendig å vite hvor det er fare for at det kan gå kvikkleireskred. Kartlegging er helt sentralt for å unngå å planlegge og bygge bolig- og næringslivsområder og infrastruktur i skredutsatte områder. Videre er kartlegging også av stor betydning for å kunne målrette kontroll og tilsynsaktivitet mot byggetiltak som skjer i områder der det kan forekomme kvikkleireskred. Den viktigste kartleggingsinnsatsen består av å skaffe geografisk stedfestet informasjon og stedfestede egenskapsdata om faren for kvikkleireskred. Denne aktiviteten er beskrevet nærmere i kapittel 6. NVE brukte i perioden 2016 til 2020 mellom fem og tolv mill. kroner årlig på oversiktskartlegging av kvikkleire (se kapittel 6.7.7).

4.6 Kostnader knyttet til kvikkleireskredet i Gjerdrum

Kostnadene etter kvikkleireskredet i Gjerdrum vil være en illustrasjon på hva nytten ved et tiltak som hadde hindret skredet ville ha vært (uttrykt som K₀ i kapittel 4.1). Sannsynligheter for skred, p₀, drøftes i kapittel 4.4.

I tabell 4.1 oppsummeres noen av de kostnadene som er direkte påløpt og identifisert i forbindelse med skredet i Gjerdrum.

Tall fra Norsk Naturskadepool viser at naturskadeerstatningene fra forsikring etter Gjerdrum-skredet er på rundt 875 mill. kroner så langt (Finans Norge 2021a). Tallet kan endres. Tallet gjelder blant annet erstatninger for bygninger, innbo, samt omfattende arbeid med rivning og opprydding. I tillegg kommer blant annet bilerstatninger. Skader på infrastruktur som kommunale veger, vann- og avløpsledninger, dekkes ikke av forsikring.

Gjerdrum kommune har hatt store ekstraordinære utgifter til akutt krisehåndtering og evakueringskostnader samt kostnader til reetablering av kommunale tjenester og infrastruktur i Ask. Kommunen estimerte i søknad til Statsforvalteren i Oslo og Viken om skjønnsmidler, datert 21. september 2021, at kostnadene ville bli om lag 164 mill. kroner i 2021 og totalt om lag 300 mill. kroner for årene 2021-2025. Kommunen har så langt mottatt 206 mill. kroner i skjønnsmidler.

Viken fylkeskommune søkte i mai 2021 om 34,6 mill. kroner til dekning av ekstraordinære kostnader. Dette var knyttet til merkostnader for kollektivtrafikken (1,3 mill. kroner per måned, totalt 15,6 mill. kroner), opprydding og mindre utbedring av fylkesvegen (19 mill. kroner). Søknaden ble avslått med begrunnelse at utgiftene beløp seg til mindre enn 250 kroner per innbygger i fylkeskommunen.

NVE har hatt store kostnader til sikringsarbeider i Gjerdrum etter skredet. NVEs sikringsarbeid vil pågå i om lag to år til og foreløpig kostnadsestimat er på 200 mill. kroner, noe det også er bevilget midler til.

Tapte liv og personskader er de mest alvorlige konsekvensene av skredet. Utvalget har ikke en komplett oversikt over personskader, men anslår de samlede kostnadene ved tap av liv og personskader til å være i overkant av 350 mill. kroner. Se kapittel 4.3.1 for forklaring på hvordan tap av liv verdsettes i samfunnsøkonomiske analyser. I tillegg kommer kostnader ved psykisk belastning og ettervirkninger, og ulemper for beboere ved evakuering.

Langvarig stenging av infrastruktur har medført ekstra kostnader for trafikantene. Statens vegvesen har for utvalget gjort en beregning av reisetidskostnadene som følge av at fylkesveg 120 var stengt i åtte måneder (Statens vegvesen, 2022a). Fylkesveg 120 mellom Skedsmokorset og Ask i Gjerdrum hadde før skredet en årsdøgnstrafikk på omtrent 8250 kjøretøy, hvorav ni til ti prosent er tunge kjøretøy.4 Verktøyet EFFEKT er benyttet for å anslå kostnadene. I det ene alternativet er trafikkmengden lik som før skredet, og alle som før brukte strekningen forbi skredet velger å kjøre via Kløfta. I det andre alternativet lar en del trafikanter være å kjøre. Modellen beregner kjøretøykostnader og tidskostnader for trafikantene, kostnader og inntekter for det offentlige, ulykkeskostnader og kostnader ved utslipp. Den samlede kostnaden for samfunnet som følge av at vegen var stengt anslås til 125 mill. kroner når all trafikken kjører via Kløfta, og 93 mill. kroner når noen (23 prosent) lar være å kjøre, og resten kjører via Kløfta.

Negative ringvirkninger for lokalt næringsliv, leverandører, kunder og for innbyggernes tilgang til det offentlige tjenestetilbudet er vanskelig å anslå i kroner, og inngår ikke i tabellen ovenfor. Skredet rammet hele infrastrukturen og alle kommunale tjenester i Gjerdrum kommune. Hele befolkningen i Gjerdrum ble rammet. Om lag 1600 av kommunens 7000 innbyggere var på et tidspunkt evakuert, og innbyggere måtte flytte til midlertidige bosteder i regionen. Beboere ved sykehjem og omsorgsboliger måtte evakueres til midlertidige opphold ved hoteller og opphold utenfor kommunen over lenger tid, skolen måtte stenge en periode, og barnehagens virksomhet måtte flytte til andre lokaler. Det er kjent at katastrofer medfører økte belastninger og stressresponser i den berørte befolkningen. Slike kostnader må hensyntas sammen med de prissatte virkningene, når en vurderer nytten ved å iverksette tiltak mot kvikkleireskred i samfunnsøkonomiske analyser.

Kostnadene ved skadene på naturen i området som ble rammet av skredet er heller ikke forsøkt verdsatt her.

4.7 NVEs nytte-kostnadsverktøy

NVE har utarbeidet et verktøy for å beregne samfunnsøkonomisk nytte ved gjennomføring av sikringstiltak (NVE, 2020b). Verktøyet følger standard metoder for samfunnsøkonomiske analyser, blant annet veileder fra DFØ (DFØ, 2018) og rundskriv fra Finansdepartementet om gjennomføring av slike analyser (FIN, 2021). Verktøyet brukes til NVEs interne prioritering av fysiske sikringstiltak mot flom og skred, og for å undersøke om disse tiltakene har høyere nytte enn kostnader. Verktøyet dekker en rekke ulike hendelsestyper, inkludert kvikkleireskred. Verktøyet inkluderer forventet effekt av klimaendringer, og kan også brukes til å lage kvalitative vurderinger av ikke-prissatte effekter, slik som effekter på miljø, friluftsliv, landskap og kulturminner. Verktøyet følger standard metoder for samfunnsøkonomiske analyser, blant annet veileder fra DFØ (DFØ, 2018) og rundskriv fra Finansdepartementet om gjennomføring av slike analyser (FIN, 2021).

Framtidige kostnader og inntekter neddiskonteres til en nåverdi, med en kalkulasjonsrente på 4 prosent de første 40 år, så 3 prosent til 75 år, 2 prosent etter det, i tråd med retningslinjer fra Finansdepartementet. For tap av liv bruker verktøyet «verdi av statistisk liv» (se kapittel 4.3.1), som justeres i takt med forventet realøkning av BNP per innbygger. Analyseperioden det beregnes nytteeffekter for kan variere mellom 40 og 80 år, med 80 år som hovedregel. Det er en lenger analyseperiode enn det som er vanlig i samferdselssektoren, og begrunnes ut ifra at sikringstiltak ofte har lang levetid.

Selv om NVE bruker anerkjente metoder for å beregne samfunnsøkonomisk nytte, er det flere aspekter ved forebygging av naturfarer som er særegne for denne typen tiltak og kompliserende.

4.7.1 Sannsynlighet for tap av liv i NVEs nytte-kostnadsanalyser

Som beskrevet i kapittel 4.3.1 er det ikke mulig å vite på forhånd om det vil gå liv tapt i et skred, eller hvor mange liv. Når NVE beregner nytten av å sikre mot ulike naturfarer brukes det først standardiserte tall for gjennomsnittlig antall personer som kan forventes å oppholde seg i en bygning, ut ifra bygningstype. For bolighus er det for eksempel satt til 1,58 personer, for å ta høyde for at det bor flere personer i de fleste boliger, men at de som bor der ikke befinner seg i boligen til enhver tid. Deretter benyttes sårbarhetsfaktorer som et mål på hvor sannsynlig det er at livet til de som er i bygningen går tapt gitt at en bygning rammes av en naturfare. For kvikkleire er den satt til 0,1 for alle typer bygninger. Sårbarhetsfaktoren for tap av liv er satt høyere enn for flom, der det som regel er bedre tid til å evakuere, men lavere enn for stein- og jordskred. Sårbarhetsfaktorene er basert på faglig skjønn heller enn erfaringstall.

4.7.2 NVEs metode for å anslå sannsynlighet for kvikkleireskred i nytte-kostnadsanalyser av sikringstiltak

Som beskrevet i kapittel 4.4 er det å anslå sannsynligheten for at et kvikkleireskred skal finne sted både krevende og sentralt i en vurdering av samfunnsøkonomisk nytte. I NVEs nytte-kostnads verktøy inngår det en metode for å anslå sannsynligheter for kvikkleireskred til bruk i nytte-kostnadsanalyser av sikringstiltak (NVE, 2020b). Siden kvikkleireskred er engangshendelser, kan ikke gjentaksintervaller benyttes direkte. NVE løser dette ved å bruke faregradspoengene fra kartleggingen av kvikkleiresoner, og sikkerhetsfaktorer (se kapittel 8.10) der det foreligger. Disse omgjøres til et hypotetisk gjentaksintervall etter faste formler.5 Siden kvikkleireskred er engangshendelser, er det ikke snakk om gjentaksintervaller i ordets rette forstand, men en måte å uttrykke sannsynlighet på. Disse metodene er basert på NVEs faglige skjønn i mangel på relevante erfaringstall. Faktorene er derfor ifølge NVE heftet med en betydelig grad av usikkerhet.

Beregninger utvalget har foretatt tilsier at NVEs anslåtte sannsynligheter for bruk i samfunnsøkonomiske analyser ikke er forventningrette.6 Utvalget legger til grunn at NVE følger opp dette i videreutviklingen av verktøyene for nytte-kostnadsberegninger av sikringstiltak.

4.8 Grunner til offentlige tiltak

At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er ikke i seg selv en begrunnelse for offentlige tiltak. En begrunnelse for at det offentlige bør tre inn med reguleringer eller direkte tiltak kan være at det foreligger en eller annen form for markedssvikt, som hindrer at samfunnsøkonomiske tiltak gjennomføres.

For kvikkleireskred kan både de private konsekvensene og samfunnskonsekvensene være svært store og spres over mange og på forhånd ukjente parter. Det kan også være vanskelig å koordinere interessene til de som vil ha nytte av tiltaket. Tiltak kan være offentlige goder i samfunnsøkonomisk forstand, for eksempel kartlegging av fare som øker kunnskapen om farene.

En annen begrunnelse for offentlige inngrep er når tiltak fra en aktør har negative virkninger for andre (eksterne kostnader), for eksempel når en grunneier gjør inngrep som utløser skred, eller det oppstår følgeskader av skred på andres grunn. Tiltak kan også ha positive eksterne virkninger, for eksempel ved at sikring i en utbygging reduserer faren for omkringliggende områder.

Manglende informasjon er en markedssvikt som er relevant for beslutninger ved utbygging i risikoområder.

Når offentlige tiltak er begrunnet, og tiltakene har positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet, er det et spørsmål hvordan tiltakskostnadene skal fordeles mellom fellesskapet og de berørte. Den konkrete utformingen av finansieringsordninger kan påvirke aktørenes insentiver til å gjøre tiltak, for eksempel til å melde fra om observasjoner. Ansvaret for å finansiere tiltakene må støtte opp under insentiver til å redusere risikoen for kvikkleireskred, både til egen innsats og til å melde inn relevant informasjon til det offentlige.

Sikringstiltak knyttet til etablering av ny bebyggelse er i dag tiltakshavers ansvar. Det er blant annet fordi at gevinstene ved sikringstiltaket i form av muligheten til å etablere bebyggelsen i stor grad tilfaller tiltakshaver. I enkelte tilfeller kan sikring av ny bebyggelse samtidig bedre sikkerheten for eksisterende omkringliggende bebyggelse. Denne positive eksterne virkningen vil ikke tiltakshaver internalisere i sine beslutninger. Det offentlige stiller krav til sikker byggegrunn, og fører kontroll og tilsyn. Dette begrunnes blant annet med at mange private aktører ikke kan forventes å ha tilstrekkelig kunnskap og kompetanse for å foreta en egen vurdering av akseptabel risiko, og at krav og kontroll er nødvendig for å redusere faren for menneskeskapte skred i en byggeprosess.

Sikring av eksisterende bebyggelse gjennomføres i dag i hovedsak av NVE. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 11. Ved sikringstiltak utført av NVE, og ved NVEs tilskudd til kommuner eller private, kreves det som regel en distriktsandel på 20 prosent av kostnaden. Distriktsandelen kan økes, blant annet i tilfeller der sikringstiltaket legger til rette for ny bosetning. Hastetiltak har en distriktsandel på ti prosent, mens for krisetiltak kreves det ikke distriktsandel.

4.9 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

De samlede kostnadene knyttet til skredet i Gjerdrum alene var klart større enn utgiftene estimert for å forbedre kartleggingen av kvikkleirerisiko i hele landet (se kapittel 6), og mange ganger større enn de årlige bevilgningene til sikringstiltak i statlig regi (se kapittel 11.3). Det er mulig å se for seg kvikkleireskred med vesentlig høyere kostnader enn Gjerdrumskredet, noe som er vist i DSBs krisescenario kvikkleireskred i by (se kapittel 3.7.5). Det tilsier at en målrettet innsats for å redusere den samlede kvikkleirerisikoen kan være svært samfunnsøkonomisk lønnsom.

Iverksetting av risikoreduserende tiltak

Ut fra en faglig vurdering skal tiltakene gjennomføres når den forventede nytten ved risikoreduserende tiltak er høyere enn kostnadene. Prioriteringer av tiltak mot kvikkleireskred og andre naturskader bør også vurderes opp mot samfunnsøkonomisk lønnsomhet i andre offentlige prioriteringer. Utvalget anbefaler at tiltak med høyest forventet nytte i forhold til kostnadene prioriteres først.

Det er forholdsvis enkelt å anslå tiltakskostnadene, og det finnes gode metoder også for å anslå økonomiske kostnader dersom skred skjer. Anslagene på sannsynligheten for kvikkleireskred er imidlertid særlig utfordrende. Sannsynligheten for at skred skjer er generelt liten, og det er stor usikkerhet knyttet til anslagene. Dermed blir det også vanskelig å gjennomføre gode samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget framholder at kartlegging og systematisk registrering av hendelser som reduserer usikkerheten om sannsynlighetsanslagene, bør prioriteres.

Forbedret datagrunnlag for nyttekostnadsanalyser

Utvalgets arbeid viser at data om skadekostnader som følge av skred er lite tilgjengelig. God og lett tilgjengelig statistikk finnes kun knyttet til erstatninger fra naturskadeforsikring (Finans Norge, 2022), (SSB 2022). Det er behov for bedre oversikt over utviklingen over tid av utbetalinger fra de andre erstatnings- og støtteordningene. Det har ikke lyktes utvalget å få data for direkte kostnader knyttet til reparasjon av infrastruktur, ut over det som gjaldt Gjerdrumskredet. Det er behov for en systematisk innsamling av slike data.

Utvalget anbefaler at aktørene lagrer data om direkte skadekostnader knyttet til hendelser i en felles database eller at det deles gjennom et system som DSBs Kunnskapsbanken (DSB 2022b). Et slikt system bør ikke være avgrenset til skred, men dekke alle naturfarer. Rapportering til SSB kan være et alternativ. Det vil være viktig å knytte slik skaderapportering sammen med eksisterende hendelsesdatabaser, som den nasjonale skredhendelsesdatabasen (NSDB).

Utvalget anser NVEs nytte-kostnadsberegninger (kapittel 764.7) som et nyttig og godt verktøy for prioriteringen av sikringstiltak. Utvalget anbefaler at dette verktøyet videreutvikles, særlig innenfor de aspektene av nytte-kostnadsberegninger som er særegne for naturfarer. Sannsynligheten for tap av liv i ulike typer naturfarer vurderes ut fra blant annet sårbarhetsfaktorer. I mangel på erfaringstall er disse basert på skjønn. Utvalget anbefaler at sårbarhetsfaktorene for kvikkleireskred oppdateres på bakgrunn av historiske erfaringer. Utvalget ser at antall omkomne i skred registreres i NSDB. Disse registreringene kan suppleres med informasjon om personer som er tatt av skred, men som ble reddet, for å bedre grunnlaget for å vurdere sannsynligheter for å overleve skred i nytte-kostnadsanalyser. Utvalget mener videre at forbedring av metodene for å anslå sannsynligheter for skred er noe som bør prioriteres i videreutviklingen av NVEs verktøy for nytte-kostnadsberegninger av sikringstiltak.

NVEs nytte-kostnadsanalyser kan videre fange bedre opp ringvirkninger knyttet til skader på infrastruktur. Utvalget vil vise til at det finnes gode metoder for å foreta slike beregninger, blant annet gjennom bruk av skredmodulen i det samfunnsøkonomiske beregningsverktøyet EFFEKT som benyttes av Statens vegvesen og Nye Veier.