1 Innledning og hovedkonklusjoner

1.1 Innledning

Med bakgrunn i kvikkleireskredet i Gjerdrum og et ønske om å undersøke hvordan samfunnet bedre kan forebygge slike hendelser, ble det ved kongelig resolusjon av 5. februar 2021 nedsatt et offentlig ekspertutvalg. Formålet med utvalgets arbeid har vært todelt: å finne årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum og deretter, i en samlet offentlig utredning (NOU), vurdere tiltak og endringer som kan bidra til å forebygge ødeleggende kvikkleireskred.

Utvalget la 29. september 2021 fram en delrapport om årsakene til skredet i Gjerdrum. Delrapporten foreligger som et digitalt vedlegg til utredningen, og et sammendrag av hovedkonklusjonene er gjengitt i kapittel 3.2.1.

Med denne offentlige utredningen gir utvalget sine vurderinger og anbefalinger om tiltak og endringer som kan bidra til å forebygge ødeleggende kvikkleireskred.

Kvikkleireskred kan unngås. Ved å øke kunnskapsgrunnlaget om årsaker til kvikkleireskred kan forebyggende tiltak iverksettes. Kvikkleireskred er sjeldne hendelser sammenlignet med en del andre skredtyper, med to til tre store kvikkleireskred per år i snitt. Kvikkleireskred kan imidlertid få svært store konsekvenser, noe skredet i Gjerdrum viste, hvor elleve personer inkludert et ufødt barn omkom, og hvor kostnadene hittil er beregnet til å være på nærmere to mrd. kroner.

Kvikkleireskred kan utløses av både menneskelig aktivitet og av naturlig erosjon, alene eller i kombinasjon. Det er ofte flere medvirkende årsaker, men etter utvalgets vurdering har menneskelig aktivitet hatt størst betydning for utløsning av alvorlige kvikkleireskred de siste tiårene. Stor økning i bygge- og anleggsvirksomhet i samme periode har likevel ikke ført til en tilsvarende økning i antall skadelige kvikkleireskred. Dette indikerer at den forebyggende innsatsen har hatt effekt.

De fleste naturlige leirskråninger uten aktiv erosjon er stabile og har en viss margin mot brudd. De sklir ikke ut uten at den naturlige likevekten blir forstyrret. For at et skred skal kunne gå må kvikkleira overbelastes på en slik måte at strukturen i leira kollapser, og terrenget må ha store nok høydeforskjeller til at et skred kan utvikle seg. Det er derfor ikke tilfeldig at et skred går, selv om det er vanskelig å forutse at det vil skje.

Kartleggingen av kvikkleire er ikke komplett. For vurderingen av risikobildet er det relevant å undersøke områder der det kan finnes kvikkleire. Det bor cirka 2,8 millioner mennesker og det er cirka 1,8 millioner bygninger i områder under marin grense med mulighet for marin leire. Bare deler av disse områdene har kvikkleire, og det er heller ikke skredfare alle steder hvor det er påvist kvikkleire. Omfanget av områder med mulighet for at det finnes kvikkleire illustrerer likevel at kvikkleireproblematikken er relevant for mange bebygde områder i Norge. Det er derfor behov for at kvikkleirerisikoen identifiseres og håndteres. Utvalget mener at det ikke kan unngås å bygge i områder med mulighet for kvikkleire, og at riktig håndtert utbygging kan bidra til at områder med skredfare blir sikret. Utvalget mener likevel at alternativ byggegrunn bør vurderes.

All fare for kvikkleireskred kan ikke elimineres, og det er derfor et spørsmål om hvilket risikonivå samfunnet er villig til å akseptere når det gjelder slike skred. Kvikkleireskred er én av flere typer naturfarer. Kvikkleireskred kan ta liv der man forventer at man skal være trygg, enten det er i sitt eget hjem, på skole eller i barnehage. I tillegg viser både skredet i Gjerdrum og resultatene fra kartlegging at kvikkleireskred kan forårsake tap av mange menneskeliv og medføre store ødeleggelser. Utvalget legger til grunn at det er svært lav aksept for slike ødeleggende skred der liv går tapt. Utvalget mener at dagens risikobilde innebærer en større risiko enn det som kan aksepteres.

Flertallet i utvalget mener at Norge bør ha en nullvisjon om at liv ikke skal gå tapt i kvikkleireskred.1 Folk bør kunne være i trygge i sine hjem. Nullvisjonen peker ut retningen for det videre arbeidet med å redusere kvikkleirerisiko. Den forebyggende innsatsen mot kvikkleireskred må økes. Det må jobbes systematisk med å identifisere hvor risikoen er størst og hvilke tiltak som gir best effekt i forhold til innsatsen.

I prioriteringer av større tiltak bør det gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser av nytte- og kostnadsvirkninger. Tiltak som har størst potensial for å unngå store skader i forhold til tiltakskostnadene bør prioriteres først.

Utvalget foreslår i utredningen mange tiltak for å legge til rette for dette, og disse bør forankres i en nasjonal handlingsplan. Etter utvalgets vurdering vil gjennomføring av tiltakene gi en betydelig redusert risiko knyttet til kvikkleireskred i Norge.

1.2 Hovedkonklusjoner og anbefalinger

Skred kan unngås

Ved å prioritere risikoreduserende tiltak er det mulig å unngå de aller fleste alvorlige kvikkleireskred, både de som er utløst av menneskeskapte terrenginngrep og de som er utløst av naturlig erosjon. Virkemidlene for forebygging har ulik effekt på risikoen og virker overfor ulike målgrupper. Det må satses bredt for å nå målet om redusert risiko, som illustrert i figur 1.1.

Forstørr bilde

Ansvarsfordelingen må tydeliggjøres

Det er grunnleggende for risikoreduksjon at aktørene kjenner sitt eget ansvar. Uklar forståelse av eget ansvar kan føre til manglende initiativ og oppfølging. Utvalget foreslår derfor at aktørenes ansvar tydeliggjøres i egen veileder.

For å tydeliggjøre ansvaret foreslår utvalget også at det innføres en ny naturskadesikringslov. Grunneiers ansvar for å sikre egen eiendom foreslås lovfestet, noe som i dag følger av ulovfestet rett. Det foreslås innført en plikt for grunneier til å varsle kommunen dersom forhold på eiendommen tilsier at det er fare for naturskade.

Utvalget mener det primært er staten, gjennom økt bistand, som bør sørge for at det etableres flere sikringstiltak for eksisterende bebyggelse. Dette vil sikre nasjonal prioritering der det samlede behovet settes opp mot tilgjengelige ressurser.

Utvalget foreslår å lovfeste statens ansvar for å sikre der det er overhengende fare for naturskade, tilsvarende dagens ordning med krise- og hastetiltak. Videre foreslår utvalget å lovfeste at staten skal bidra til at det tas tilstrekkelig hensyn til naturfare ved å bistå kommunen gjennom rådgivning, overvåking og kartlegging.

Kommunenes plikter foreslås tydeliggjort. Utvalget foreslår å lovfeste en utredningsplikt som pålegger kommunene å følge opp fare som er avdekket eksempelvis gjennom helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) eller gjennom observasjoner og bekymringsmeldinger. Utvalget foreslår videre å lovfeste en plikt for kommunene til å informere grunneier dersom utredningen viser at det er et overvåkings- eller sikringsbehov. Kommunen plikter også å informere statlige myndighet, det vil si NVE, om utredningen.

Utvalget foreslår ikke å innføre en plikt for kommunene til å gjennomføre sikringstiltak. Bakgrunnen for dette er en vurdering av at staten i de fleste tilfeller har bedre forutsetninger for å gjennomføre sikringstiltak, samt en avveining mellom hvilke oppgaver kommunene bør prioritere innenfor håndtering av naturfare. Å tydeliggjøre at kommunene ikke har plikt til å sikre, vil etter utvalgets oppfatning også legge til rette for at kommunene tar flere og bedre initiativ overfor staten for å gjennomføre sikringstiltak.

Utvalget foreslår likevel en hjemmel for kommunene til å pålegge grunneiere å sikre i særlige tilfeller. Utvalget mener dette forslaget ikke vil være uforholdsmessig belastende for den enkelte. I de tilfeller der kommunen gir pålegg vil det være mulig å kreve refusjon fra andre som har nytte av tiltaket, i tillegg til at det innføres et tak for hva grunneiere skal betale.

Mer og bedre kartlegging

Utvalget mener det ikke er god nok oversikt over risikoen knyttet til kvikkleireskred i Norge.

Bedre kunnskap basert på flere kartlagte områder som viser hvor det er kvikkleire og hvor stor faren for skred er, vil bidra til bedre beslutninger om forebygging av skadelige kvikkleireskred. Kartlegging gir underlag for alt forebyggende arbeid: arealplanlegging og byggesaksbehandling, prioritering og planlegging av sikringstiltak for eksisterende bebyggelse og infrastruktur, forebygging av uheldige terrenginngrep, og hjelp til å tolke bekymringsmeldinger og til å håndtere hendelser.

Utvalget mener det bør være en langsiktig ambisjon å utvikle en ny generasjon kvikkleirekart som med langt større presisjon enn i dag avgrenser fareområdene og hvor stor faren er i disse områdene. En mulig prosess mot et slikt mål er illustrert i figur 1.2.

Forstørr bilde

For å nå et slikt mål kan det jobbes parallelt gjennom to hovedspor: 1) forbedring av aktsomhetskartet og 2) forbedring av informasjon knyttet til dagens faresoner.

Dagens aktsomhetskart kan i første omgang forbedres gjennom terrenganalyser basert på kriterier for høydeforskjell og helning. Det er fortsatt store områder som mangler detaljerte løsmassekart. Ambisjonen må være å få komplett dekning med tilstrekkelig detaljerte løsmassekart under marin grense. Områdene der kvikkleireskred kan ha størst konsekvenser må prioriteres kartlagt først.

Tilsvarende kan kvaliteten på dagens faresoner forbedres gjennom forenklet og detaljert soneutredning. Av mer enn 2300 kjente kvikkleiresoner er det identifisert om lag 1000 soner med høy risiko der sikkerhetsnivået bør avklares. Utvalget mener dette arbeidet må prioriteres og sluttføres i løpet av en tiårsperiode. Utvalget anbefaler at NVE primært satser på forenklet soneutredning i områdene med eksisterende bebyggelse for å avklare sikringsbehov. Gjennom utbyggings- og sikringsprosjekter vil det bli gjennomført detaljert utredning av en del eksisterende soner, og nye soner vil komme til.

Med stadig bedre informasjon om grunnforholdene kan aktsomhetsområdene snevres inn og informasjonen om faresonene forbedres. Det ligger store muligheter i den teknologiske utviklingen for å kunne sette sammen data om grunnforholdene fra ulike kilder.

Resultatene fra videreutviklingen av aktsomhetskartene og faresonekartene kan til slutt settes sammen i et produkt (Generasjon 2 kvikkleirekart) der farenivået er bestemt på en mye mer presis måte enn i dag. For å nå et slikt mål er det behov for å styrke den statlige kartleggingsinnsatsen betydelig.

Informasjon fra grunnundersøkelser og naturfareutredninger bør være allment tilgjengelig, uavhengig av hvem som har gjennomført dem. Utvalget mener det bør innføres en pliktig innmeldingsordning for slike data. Samfunnet kan spare betydelige ressurser ved at nye utredninger bygger videre på tidligere arbeid.

Nasjonal Detaljert Høydemodell må oppdateres etter hvert som det skjer endringer i terrenget. Det bør gjennomføres regelmessige skanninger for å følge med på naturlig erosjon og endringer på grunn av menneskelig aktivitet i områder som kan være utsatt for kvikkleireskred. Geovekst-samarbeidet bør utnyttes for å sikre best mulig samordning med andre aktørers behov for oppdatering av terrengdata. Utvalget anbefaler at både offentlige og private aktører deler sine data fra kartlegging av terreng og utforming av inngrep. Utvalget ser positivt på forslaget om at sjøbunnsdata blir mer tilgjengelig, og tilsvarende lemping på krav til hvem som kan kartlegge bunnforhold.

Utvalget ser at det kan være behov for en gjennomgang av metoden for faregrads- og konsekvensklassifisering av faresoner, basert på kunnskapen som finnes i dag.

Utvalget anbefaler at kartløsningene for kvikkleire forbedres. NVE bør lage tydeligere skille mellom aktsomhetskart og faresonekart for kvikkleireskred, tilsvarende som for andre skredtyper. Det bør vurderes å lage eget kartlag for detaljutredede og sikrede soner.

Flere fysiske sikringstiltak må etableres

Utvalget mener at det er behov for en budsjettmessig styrking av NVEs bistandsordninger for at flere sikringstiltak for eksisterende bebyggelse skal kunne gjennomføres. Dette er avgjørende for at man skal kunne forebygge kvikkleireskred.

I 2021 utarbeidet NVE for første gang anslag over det samlede sikringsbehovet mot flom og skred for bebyggelse i Norge. Analysen viser at det vil koste rundt 85 mrd. kroner dersom alle bygg som er utsatt for flom, erosjon, skred i bratt terreng og kvikkleireskred skal sikres til samme nivå som kravene til nye bygg (TEK17). For kvikkleireskred ble totalkostnaden anslått til å kunne ligge mellom 7 og 22 mrd. kroner. Selv om tallene er usikre, viser de at vi har en svært lang veg å gå før det totale sikringsbehovet er imøtekommet. Utvalget mener derfor at sikringstakten må opp og at bevilgningsnivået bør heves. Utvalget anbefaler at NVEs samlede bevilgning til sikring av eksisterende bebyggelse mot naturfare økes til 1,5 mrd. kroner årlig, fra dagens bevilgning på i underkant av 300 mill. kroner årlig.

Det er viktig at det gjøres gode vurderinger i prioriteringen av sikringstiltak. NVE har gode verktøy og metoder for å vurdere nytte/kost ved sikringstiltak, som bør videreutvikles og omfatte flere virkninger som er viktige for samfunnet. NVEs analyser viser at det finnes mange samfunnsøkonomisk lønnsomme sikringstiltak. Forslaget om at kommunene plikter å utrede og informere NVE om fare for naturskade vil bidra til å bedre NVEs oversikt over konkrete sikringsbehov.

Utvalget mener dagens krav til lokal delfinansiering gjennom en distriktsandel (i utgangspunktet 20 prosent) bør opprettholdes fordi det bidrar til en medfinansiering og bedre prioritering. En tydeliggjøring av adgangen til refusjon vil sikre at både kommuner og grunneiere kan få utgifter til sikringstiltak refundert fra de som har nytte av sikringstiltaket.

Utvalget foreslår at ansvaret for vedlikehold av sikringstiltak lovfestes. Det legges opp til at den som har nytte av sikringstiltak, skal ha ansvar for å vedlikeholde tiltaket.

Utbygging må skje på en sikker måte

Utvalget foreslår flere tiltak som kan forbedre hvordan kunnskap om kvikkleirerisiko følges opp i planprosesser og utbygginger. En viktig del av dette er at bistanden til kommunene som førstelinje forsterkes ved å styrke NVE som rådgivende organ for kommunene.

Utvalget foreslår at det utarbeides forskrift om innhold og prosess for ROS-analyse etter plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår bedre samordning av ROS-analyser og krav til innhold og prosess for ROS-analyser etter plan- og bygningsloven.

Lærdommen fra Gjerdrumskredet viser at skred kan krysse faresonegrenser, og at vurdering av skredsikkerhet ikke må begrenses av planområdet, men dekke skred som gjennom sine potensielle løsne- og utløpsområder kan ramme tiltaket.

Utbygging, arealendringer og klimaendringer fører til økte utfordringer med håndtering av overvann og dermed økt erosjonsrisiko. Dette øker behov for infiltrering og fordrøyning av overvann, og sikre flomveger. Dette må i større grad enn i dag knyttes direkte opp mot vassdragets kapasitet og eventuelle behov for erosjonssikring.

Inngrep som endrer terrenget er en viktig årsak til kvikkleireskred. Også små terrengendringer kan være farlig der det er kvikkleire. Utvalget mener det er uheldig at det ikke er mer kjent at det er søknadsplikt for alle terrenginngrep i områder med kvikkleire. Utvalget mener dette må tydeliggjøres gjennom endringer i byggesaksforskriften og styrket veiledning.

Utvalget mener det er avgjørende at geoteknisk kompetanse er involvert på rett tid i utredninger, prosjektering og utførelse av byggetiltak. Geotekniker bør bli et lovregulert yrke dersom sentral godkjenning avvikles. Dersom sentral godkjenning fortsetter, bør det gjøres en endring av hvilke fagområder som inngår i kategorien «geoteknikk». I tillegg bør det innføres en ny sertifiseringsordning for firmaer, for å dokumentere kompetanse til å utføre geotekniske vurderinger av ulik vanskelighetsgrad.

Regelverket for sikkerhetskrav og prosjektering av byggetiltak i kvikkleireområder, som i dag er fordelt mellom flere forskrifter, veiledere og standarder, må tydeliggjøres, forenkles og harmoniseres. Regelverket framstår som unødig komplekst med bruk av begreper som er overlappende og til dels unødvendige. Utvalget mener det er behov for å rydde i regelverk og krav både for prosjektering og kontroll, gjennom et samordningsprosjekt mellom berørte etater og fagmiljøer.

Det er svært viktig med kontroll med at byggetiltak prosjekteres og utføres i samsvar med gjeldende regelverk, og at de blir utført som prosjektert. Kontroll må gjøres i tilstrekkelig grad, og av kompetent personell.

Overvåking av erosjon og andre terrengendringer kan identifisere kritiske områder

For å unngå at erosjon over tid bidrar til å utløse skred bør det etableres systematisk overvåking av erosjon i bekker, elver og strandsoner. Utvalget anbefaler at det gjennomføres et tverrfaglig pilotprosjekt for å utvikle en metodikk med utgangspunkt i digitale høydedata (LiDAR) for å overvåke erosjon og andre terrengendringer. Metodikken kan brukes til å identifisere områder med særlig fare som grunnlag for å iverksette tiltak som detaljkartlegging og sikring.

Utvalget anbefaler at NVE får ansvar for å utvikle et nasjonalt, digitalt kartbasert verktøy for registrering og oppfølging av bekymringsmeldinger og observasjoner knyttet til terrengendringer, som kommunene skal benytte.

Med mer kunnskap og kompetanse kan skred unngås

Kvikkleireskred kan forebygges, ved forbedret kunnskap, bruk av ny teknologi, og ved at alle som gjør fysiske inngrep i områder med kvikkleire har tilstrekkelig kompetanse.

Alle aktører med ansvar for forebygging bør ha kunnskap om faren for kvikkleireskred på sitt ansvarsområde eller egen eiendom. NVE bør prioritere å formidle informasjon om kvikkleire og farlig erosjon til kommuner og grunneiere. Kompetanseheving i kommunene, gjennom økt veiledning fra NVE og statsforvalteren, vil være avgjørende.

Utvalget mener det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget og fagkompetansen for arbeid med kvikkleire. Forskningen bør styrkes ved et tematisk forskningsprogram for kvikkleire. Dette bør omfatte både grunnleggende og anvendt teknisk, naturvitenskapelig og samfunnsvitenskapelig forskning.

Utvalget mener utdanningen bør styrkes for å dekke behov for økt kompetanse innen både geoteknikk og andre naturvitenskapelige og samfunnsvitenskapelige fag. Ulik fagekspertise bør jobbe sammen for å sikre helhetlig, tverrfaglig håndtering av naturfare generelt og risiko knyttet til kvikkleireskred spesielt. Det er betydelig mangel på personell med høyere utdanning i geoteknikk, og det bør derfor utdannes flere geoteknikere på mastergradsnivå. Utvalget mener etter- og videreutdanning for alle som arbeider med planlegging eller praktisk arbeid i kvikkleireområder, bør styrkes.

Systematiske undersøkelser av tidligere kvikkleireskred har bidratt vesentlig til økt innsikt i hva som utløser skred og hvordan forebyggingen kan forbedres. Dagens system for undersøkelser etter skred er i stor grad ad-hoc basert. Det bør etableres et fast strukturert og forutsigbart system for undersøkelser som kan gi forbedret grunnlag for læring etter hendelser.

1.3 Mandat og utvalgets arbeid

1.3.1 Mandatet

Utvalgets mandat ble gitt ved kongelig resolusjon av 5. februar 2021, og er her gjengitt i sin helhet:

«Kvikkleireskredet i tettstedet Ask i Gjerdrum kommune natt til 30. desember 2020 var en svært tragisk hendelse. Ti mennesker er bekreftet eller antatt omkommet, flere ble skadet og over 1200 mennesker ble evakuert. Offentlig infrastruktur ble også skadet. Dette er det mest alvorlige kvikkleireskredet i nyere tid. Det er derfor viktig at årsaksforholdene blir avklart, og at læringspunkter følges opp i det videre arbeidet med forebygging av kvikkleireskred.

Mange av de tettest befolkede områdene i Norge har marin leire hvor det kan være kvikkleireforekomster. Det er særlig mye kvikkleire på Østlandet og i Trøndelag, men det finnes også kvikkleire andre steder i landet. Kvikkleireområder med potensiell skredfare blir kartlagt på regionalt nivå. Det bor over 100 000 mennesker innenfor de 2300 kartlagte kvikkleiresonene. For å finne den reelle risikoen for kvikkleireskred, må det gjøres mer detaljerte utredninger.

Spørsmål knyttet til samfunnets håndtering av risiko på flom- og skredområdet ble drøftet i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred. I meldingen heter det: «Skred innebærer brå og voldsomme prosesser med stor fare for tap av liv og helse for de som rammes. Det er derfor nødvendig å ha strenge sikkerhetskrav knyttet til skredfare». Videre heter det: «Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensynet til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold». Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av Innst. 358 S (2011–2012). I energi- og miljøkomiteens innstilling heter det om flom og skred: «Komiteen vil imidlertid understreke behovet for styrket kunnskap, økt forebygging, gode varslingsrutiner og beredskapsplaner for å ha et akseptabelt risikonivå knyttet til denne type hendelser. Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensyn til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold».

Det er mange aktører som har roller innen forebygging av flom og skred. Alle statlige sektormyndigheter har et selvstendig ansvar for å forebygge hendelser og håndtere flom- og skredrisiko innenfor sin sektor. Olje- og energidepartementet har det statlige forvaltningsansvaret med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som fagmyndighet. NVE bistår kommunene og samfunnet for øvrig med å håndtere utfordringene knyttet til flom og skred gjennom farekartlegging, medvirkning i kommunale og regionale planprosesser, gjennomføring av sikringstiltak, overvåking og varsling samt bistand ved hendelser. NVE gjør en faglig prioritering av bistand etter risiko og kost/nytte for alle typer skred og flom.

Kommunene har et generelt ansvar for å ta vare på innbyggerne og har ansvar for den lokale beredskapen, som også inkluderer å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Kommunene har ansvar for arealplanleggingen og plikter å sørge for at ny bebyggelse plasseres i samsvar med de lov- og forskriftsfestede sikkerhetskravene for flom og skred. En kommune kan ikke gi byggetillatelse i et område hvis det ikke kan dokumenteres at krav til tilstrekkelig sikkerhet er oppfylt. Kommunal- og moderniseringsdepartement har ansvaret for plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift som fastsetter sikkerhetskrav ved oppføring av ny eller endring av eksisterende bebyggelse.

Utbyggere har ansvar for utredning av fare før ny utbygging og fare som knytter seg direkte til byggetiltaket. For eldre bebyggelse, som ble bygget før det ble stilt strenge krav til sikkerhet, stilles det ikke samme krav til vurdering av sikkerhet og gjennomføring av sikringstiltak. Etter søknad fra kommunene kan NVE innenfor sine rammer bidra til utredning, planlegging og sikring mot naturfarer.

Hovedformålet med utvalgets arbeid er å finne årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum og vurdere hvilke læringspunkter som kan bedre ulike aktørers arbeid med å forebygge slike skredulykker.

Utvalget skal søke å finne årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum, og vurdere alle relevante årsaksforhold. Utvalget må bl.a. gå gjennom menneskelig aktivitet med potensiell relevans for kvikkeleireskred i området. Også arealplanleggingen og byggesakene i området rundt skredet, herunder innsigelser og ev. andre forhold knyttet til statlige eller kommunale myndigheters rolle må vurderes. Dette inkluderer vurderinger av gjennomførte geotekniske grunnundersøkelser og sikringstiltak i forbindelse med utbyggingene i området. Utvalget må videre vurdere grunnforhold, erosjon i bekkene og naturlig utvikling i et tilstrekkelig stort geografisk område. Dersom årsakene til skredet i Gjerdrum avdekker behov for umiddelbare tiltak for å forebygge kvikkleireskred, skal utvalget peke på disse. Utvalget skal videre vurdere risikobildet for bebyggelse og fare for kvikkleireskred i Norge generelt.

Ansvarsdelingen mellom ulike forvaltningsorganer og -nivåer, og mellom offentlige og private aktører, i alt arbeid som er relevant for kvikkleireskred, må gås gjennom. Videre må behov for endring av regelverk utredes, og det må vurderes om virkemidlene for å sikre etterlevelse av regelverket er tilstrekkelig ved planlegging, utbygging og menneskelig aktivitet i områder med kvikkleire.

Utvalget skal se på om det er behov for å endre forvaltningspraksis for å forebygge ødeleggende kvikkleireskred. I dette inngår bl.a. å vurdere innretningen av statens bistand med kartlegging og sikring.

Utredningen skal begrenses til kvikkleireskred. Dersom utredningen avdekker læringspunkter og ev. tiltak som også har betydning for forebygging av andre typer skred og flom, skal utvalget påpeke dette.

Utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap og vurdere hvorvidt den mest oppdaterte kunnskapen og teknologien i tilstrekkelig grad tas i bruk av det geotekniske fagmiljøet og hos myndighetene.

Utvalget skal foreslå tiltak for å bedre forebygging av skadelige kvikkleireskred i hele landet, og ev. tiltak for å styrke samfunnets evne til å lære av slike hendelser.

Selve redningsaksjonen eller myndighetenes krisehåndtering av hendelsen i den akutte fasen er ikke en del av utvalgets arbeid. Utvalget skal heller ikke foreta en vurdering av ev. skyldspørsmål eller erstatningsansvar. Formålet med utredningen er ikke å undersøke eventuelle lovbrudd.

Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen. Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltakene og virkemidlene som foreslås må synliggjøres.

Utvalget skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører. Det bør tidlig vurderes om det er hensiktsmessig å nedsette en referansegruppe, arrangere seminarer eller på andre måter innhente synspunkter fra relevante miljøer. Utredningen skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning og kunnskap på feltet.

Utvalget skal avgi sin første delrapport i august 2021. I denne delrapporten skal utvalget beskrive årsakene til skredet på Gjerdrum og eventuelle tiltak som kan knyttes direkte til hendelsen og som kan iverksettes raskt.

Utvalget skal levere sin samlede utredning i form av en NOU innen 31. januar 2022.»

Fristen for utvalgets første delrapport ble senere endret til 31. september 2021, og fristen for den samlede utredningen i form av NOU ble forlenget til 31. mars 2022.

1.3.1.1 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget har i tråd med mandatet avgrenset sine vurderinger av naturfare til kvikkleire og hvordan samfunnet kan redusere fare for skadelige kvikkleireskred. I drøftingene har utvalget likevel i noen grad sett hen til hvordan samfunnet håndterer og prioriterer tiltak knyttet til andre typer naturfare og samfunnsrisiko.

Utvalget har lagt til grunn at arbeid med kvikkleire og risiko skal følge ansvarsprinsippet. I tråd med dette forutsetter utvalget at de enkelte sektorene har og tar ansvaret for å håndtere problemstillinger når det er relevant innenfor deres respektive ansvarsområder. Utvalget har derfor ikke sett det som sin oppgave å utrede forslag som ville kreve vesentlige endringer i sektoransvar eller å fravike ansvarsprinsippet.

Utvalget anser de deler av mandatet som gjelder årsaker til skredet på Gjerdrum som håndtert i den første delrapporten. Rapporten foreligger som et digitalt vedlegg til utredningen, og hovedkonklusjonene er gjengitt i kapittel 3.2.1.

Utvalget har i denne utredningen lagt vekt på å se på helheten av kvikkleirerisiko. Delrapporten om skredet i Gjerdrum identifiserer flere læringspunkter fra dette skredet. Disse er fulgt opp så langt det lar seg gjøre i denne utredningen. Utvalgets mandat har vært å bedre forvaltningen av kvikkleirerisiko generelt slik at kvikkleireskred med ulike årsaksforhold og i hele landet kan unngås. Utvalget har ansett beredskap og krisehåndtering som utenfor mandatet. God beredskap er likevel viktig for å håndtere naturfarer, inkludert kvikkleireskred.

1.3.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

• Inge Ryan, lærer, Levanger (leder av utvalget)

• Annegrete Bruvoll, samfunnsøkonom og forsker i Menon Economics, Oslo

• Ketil Matvik Foldal, beredskapssjef i Lillestrøm kommune, Lillestrøm

• Gunnar O. Hæreid, assisterende statsforvalter i Vestland, Sogndal

• Tone Merete Muthanna, professor ved NTNU, Trondheim

• Steinar Nordal, professor ved NTNU, Trondheim

• Hanne Bratlie Ottesen, senioringeniør i Statens vegvesen, Nordre Follo

• Inger-Lise Solberg, forsker ved Norges geologiske undersøkelse, Trondheim

Utvalgets sekretariat har hatt følgende medlemmer:

• Haakon Riekeles (leder av sekretariatet), samfunnsøkonom, Vista Analyse

• Arne Bardalen, spesialrådgiver, Norsk institutt for bioøkonomi

• Hallvard Jostein Berg, spesialrådgiver, Norges vassdrags- og energidirektorat

• Tonje Røland Brasetvik, seniorrådgiver, Kommunal- og distriktsdepartementet

• Siri Merethe Fagerheim, seniorrådgiver, Olje- og energidepartementet

• Heid Iren Haugerud, fagdirektør, Justis- og beredskapsdepartementet

• Bente Ågren Høegh, seniorrådgiver, Norges vassdrags- og energidirektorat

1.3.3 Utvalgets arbeid

Utvalget startet arbeidet i februar 2021. Det har gjennom hele perioden vært nødvendig å tilpasse organisering av arbeidet, herunder møter og seminarer, til de begrensninger som har fulgt av myndighetenes tiltak knyttet til covid-19-pandemien. Som følge av pandemisituasjonen ble det i hovedsak gjennomført digitale møter.

Arbeidsformen i utvalget er lagt opp etter Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om utvalgsarbeid i staten. Olje- og energidepartementet har bistått utvalget med administrative forhold knyttet til budsjett, møteavvikling, og journalføring.

Utvalget har hatt 24 utvalgsmøter, de fleste som digitale møter. De tolv første møtene var i all hovedsak knyttet til arbeidet med første delrapport.

Under arbeidet med første delrapport hadde utvalget flere møter og omfattende dialog med Gjerdrum kommune. Dette har vært av stor verdi som bakgrunn for arbeidet med denne utredningen.

Utvalget har hatt en egen nettside, med informasjon om blant annet mandatet, utvalgets medlemmer og hvor rapporter utvalget har bestilt fra eksterne og mottatte skriftlige innspill er publisert.

Fristen for denne offentlige utredningen var opprinnelig satt til 31. januar 2022. Utvalget arbeidet hovedsakelig med delrapport 1 om årsakene til skredet i Gjerdrum frem til september 2021. Fristen for å avgi denne utredningen ble derfor utsatt til 31. mars 2022.

1.3.4 Eksterne bidrag, innspill og møter

Utvalget har innhentet kunnskap og innspill fra ulike aktører gjennom flere fagseminarer og møter.

Utvalget sendte i mai 2021 brev til sentrale aktører innen offentlig forvaltning og privat sektor der det ble invitert til å komme med skriftlige innspill til arbeidet med den offentlige utredningen. I tillegg ble det også via utvalgets hjemmeside invitert åpent til å komme med innspill. De spørsmål som ble stilt var følgende (utdrag fra innspillsbrev):

Utvalget ønsker å høre deres erfaringer, vurderinger og anbefalinger om hvordan det norske samfunnet forvalter og håndterer risikoen for kvikkleireskred. Vi ønsker å vite om dere opplever at systemet for dette fungerer tilstrekkelig godt i dag, og eventuelle tanker om endringsbehov. Både vurdering av formelle juridiske rammer og hvordan de fungerer i praksis er av interesse. Denne invitasjonen gjelder innspill om forvaltningen og regelverket knyttet til håndteringen av risikoen for kvikkleireskred i Norge generelt. Eksempler på spørsmål vi ønsker belyst er:

• Hva opplever dere som svakheter i dagens system for håndtering av risiko for kvikkleireskred?

• Har dere konkrete forslag til hvordan systemet kan forbedres?

• Har dere konkrete erfaringer som andre kan lære av? Hvilke?

• Dersom dere har innspill om forvaltningen av kvikkleirerisiko utover disse spørsmålene tar vi også imot det.

Utvalget mottok cirka 50 skriftlige innspill. Noen steder har vi konkretisert hvem vi har fått innspillet fra, men de fleste innspill er slått sammen og er omtalt generelt som «utvalget har fått innspill om». Alle skriftlige innspill er tilgjengelig på utvalgets nettsted.2

Utvalget har gjennomført fagseminarer med eksperter fra forskning, konsulentfirma, organisasjoner og forvaltning. Seminaret 14. juni 2021 hadde geoteknikk som hovedtema og var primært knyttet til arbeidet med å finne årsakene til skredet i Gjerdrum. Seminaret 24. august 2021 belyste og drøftet teori og praksis i arbeidet med kvikkleirerisiko.

Det er i tillegg innhentet utfyllende informasjon fra Bane NOR, Statens Vegvesen og Statnett om hvordan hensyn til kvikkleire ivaretas i prosjekter for utbygging av infrastruktur.

Utvalget har etter framleggelsen av første delrapport mottatt enkelte henvendelser med supplerende informasjon og innspill. Utvalgets vurdering er at disse ikke gir grunnlag for å endre noen konklusjoner fra den første rapporten.

1.4 Oversikt over kapitlene i rapporten

Utredningen er disponert med 15 kapitler som dekker følgende hovedtema:

Kapittel 1 består av innledning med hovedkonklusjoner, mandat, sammensetningen av utvalget, avgrensinger og arbeidsmetoder.

Kapittel 2 inneholder beskrivelse av hva kvikkleire er og årsaker til kvikkleireskred.

Kapittel 3 inneholder en omtale av noen tidligere skred hvor det er gjort analyser av årsaker og gir deretter et bilde av risikoen relatert til kvikkleireskred i Norge og utvalgets vurdering av risikobildet og mål for håndtering av risikoen videre.

Kapittel 4 handler om samfunnsøkonomiske vurderinger og utvalgets drøftinger knyttet til kostnadene ved forebygging og andre tiltak mot kvikkleireskred vurdert opp de samlede forventede unngåtte skadene.

Kapittel 5 beskriver aktørene i norsk kvikkleireforvaltning, deres ansvar og utvalgets vurdering av behov for endringer eller tydeliggjøring av ansvar.

Kapittel 6 inneholder beskrivelse av dagens arbeid med kartlegging av kvikkleirerisiko og utvalgets vurderinger av behov for utvikling av metodikk, tilgang til grunnlagsdata og økt prioritering av kartlegging.

Kapittel 7 beskriver risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som verktøy for å kunne identifisere og håndtere naturfare og utvalgets anbefalinger om justeringer i bruken av ROS-analyser.

Kapittel 8 beskriver hvordan hensyn til kvikkleire ivaretas i prosesser forankret i plan- og bygningsloven, og utvalgets vurderinger av forbedringspotensial med anbefalinger om endringer.

Kapittel 9 omtaler hvordan hensyn til kvikkleire ivaretas ved utbygging og drift av infrastruktur som veg, jernbane, energianlegg og vann- og avløpsledninger.

Kapittel 10 omtaler landbrukstiltak som kan påvirke erosjon og stabilitet i områder med fare for kvikkleireskred og utvalgets vurdering av behov for endret regelverk, forbedret kunnskap, tekniske utbedringstiltak og økonomiske virkemidler.

Kapittel 11 omhandler fysiske sikringstiltak for å redusere faren for at skred gjør skade på bebyggelse, og utvalgets vurderinger og forslag knyttet til ansvarsforhold, finansiering, vedlikehold og tilsyn.

Kapittel 12 inneholder utvalgets beskrivelse av status og behov for endrede prioriteringer og tiltak knyttet til forsknings- og erfaringsbasert kunnskap, utdanningsbehov, samt forslag om et fast system for undersøkelser etter skredhendelser.

Kapittel 13 omtaler teknologi for å kartlegge landskapsformer og for å kunne vise endringer som aktiv erosjon, og vurdering av muligheten for at dette kan brukes til å peke ut områder som bør følges opp.

Kapittel 14 inneholder en oppsummering av de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag til endrede prioriteringer og nye tiltak.

Kapittel 15 inneholder en samlet oversikt over utvalgets forslag til lov- og forskriftsendringer.