3 Risikobilde og mål for håndtering av kvikkleirerisiko

3.1 Innledning

Det historiske materialet og læring fra tidligere hendelser utgjør et viktig bakteppe for vurderingen av risikobildet i dag og framover. Utvalget presenterer i dette kapittelet informasjon om tidligere hendelser (kapittel 3.2 og 3.3) og informasjon om omfang, konsekvenser og kostnadstall knyttet til kvikkleireskred der det finnes data på nasjonalt nivå (kapittel 3.4). Utvalgets vurdering av læringspunkter fra tidligere skred framgår av kapittel 3.5. Utvalget ser også på hvordan fordelingen har vært mellom naturlig utløste skred og skred som skyldes menneskelig påvirkning (kapittel 3.6). Det historiske grunnlaget bygger opp under vurderingene av dagens risikobilde (kapittel 3.7). Videre redegjøres det for ulike måter å vurdere om en risiko er akseptabel, før utvalget går nærmere inn på hvordan samfunnet kan håndtere framtidig risiko knyttet til naturfare (kapittel 3.8). Utvalget gjør i kapittel 3.9 sin vurdering av risikobildet og hvilke mål Norge bør ha for håndtering av kvikkleirerisikoen.

3.2 Eksempler på tidligere kvikkleireskred med læringspunkter

Det har gått mange store kvikkleireskred i Norge. En del av dem har blitt fulgt opp med rapporter om hva som forårsaket skredene og hva samfunnet kan lære av hendelsen for å bedre forebyggingen av kvikkleireskred. Dagens system for å undersøke og lære av hendelser er beskrevet i kapittel 12.4. Under gis en kort oppsummering av noen utvalgte kvikkleireskred i Norge med vekt på de siste 20 årene.

3.2.1 Gjerdrumskredet i 2020

Onsdag 30. desember 2020, rett før klokken fire om morgenen, gikk det et stort kvikkleireskred ved Ask i Gjerdrum kommune. Skredet førte til tap av elleve menneskeliv inkludert et ufødt barn, evakuering av mer enn 1600 personer og store materielle ødeleggelser. Konsekvensene og kostnadene ved skredet er beskrevet i mer detalj i kapittel 4.6.

Gjerdrumutvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 5. februar 2021. Utvalgets mandat besto av å levere en første delrapport om skredets årsaker, og en samlet utredning om håndtering av kvikkleirefare. Den første delrapporten om skredets årsaker foreligger som et digitalt vedlegg til denne samlede utredningen. Her gjengis kort utvalgets konklusjoner i delrapporten om skredets årsaker.

Forstørr bilde

A: Flyfoto fra 8. januar 2021, og B: 23. april 2021. Laget av F. Høgaas, NGU.

Utvalget mente at kvikkleireskredet startet i skråningen vest for Holmen, før det forplantet seg bakover og sidevegs og videre mot nord inn i boligområdet Nystulia. Utvalget konkluderte med at skredet ble forårsaket av Tistilbekkens erosjon i skråningsfoten vest for gården Holmen. For at et så stort skred skal kunne gå, må det være kvikkleire i grunnen, og terrenget må ha høydeforskjeller som er store nok. Kvikkleire er i utgangspunktet fast, men ved en overbelastning, kan den kollapse og bli tyntflytende.

Utvalget fant at stabiliteten i skråningen vest for Holmen hadde vært svært dårlig over lang tid. Erosjon hadde svekket stabiliteten ytterligere. Utvalget mente at flere typer menneskelig påvirkning hadde virket i samme uheldige retning for Tistilbekkens løp, vannføring og tilstand. En ødelagt bekkelukking, i samspill med urbanisering og terrengendringer som ga flere små vannføringstopper og høyere vannhastighet, bidro til økt erosjon i Tistilbekken. Etter at erosjonen hadde svekket den allerede dårlige stabiliteten i skråningen ytterligere, var det et tidsspørsmål før et skred ville bli utløst.

Utvalget anså den våte og uvanlig milde høsten 2020 som den utløsende faktoren for skredet. Mye og langvarig nedbør ga høyt poretrykk i leira nede i skråningsfoten vest for Holmen. Høy vannføring i bekken kan ha medført mer erosjon rett før skredet, og ført til ytterligere forverring av stabiliteten i skråningsfoten. Utvalget undersøkte også andre mulige årsaksforhold, men avviste disse.

Utvalget så videre på en rekke planer og tiltak som kan ha hatt innvirkning på skredet. Gjerdrum kommune og andre involverte aktører hadde en bevissthet om kvikkleirerisikoen i kommunen, og det hadde over tid vært økt oppmerksomhet på kvikkleirerisiko og overvannshåndtering i kommunens planarbeid. Ved utbyggingen av Nystulia ble det gjort vurderinger av områdestabilitet, men ikke i området vest for Holmen. Regelverket og veiledningen den gang forutsatte ikke at det skulle gjøres geotekniske vurderinger så langt fra utbyggingsområdet, men dette har senere blitt skjerpet. Stabiliteten ved Holmen ville trolig ha blitt undersøkt ved en utbygging i dag.

3.2.2 Kråknes i Alta i 2020

Onsdag 3. juni 2020 litt etter kl. 15 gikk det et kvikkleireskred på Kråknes i Alta kommune. Skredet ble estimert til et volum på cirka 900 000 m³ (figur 3.2). Ingen personer ble tatt eller skadet av skredet, men om lag åtte bygninger gikk med. Deler av skredet ble dokumentert med videoopptak.

Forstørr bilde

Foto: R.S. Eilertsen, NGU.

NVE nedsatte en faggruppe med representanter fra Multiconsult, NGI, NTNU, Statens vegvesen og NVE, som utarbeidet en rapport med vurdering av årsaker til og læringspunkter fra skredet (NVE, 2021c). Rapporten ligger til grunn for gjengivelse av årsak.

Ukene før skredhendelsen var preget av lite nedbør, men det var vedvarende og kraftig snøsmelting i perioden. Grunnen i skredområdet og Kråkvikdalen har blitt beskrevet som at den fløt over av vann. De hydrometeorologiske forholdene ble likevel ikke betraktet som ekstreme. Det hadde vært tilsvarende mengder vinternedbør, samt full vannmetning i bakken, flere ganger tidligere i en måleperiode tilbake til 1964.

Full metning i vannsystemet hadde en oppdemmende effekt, og sammen med de grovere lagene som kiler ut i leiravsetningene i skredområdet, førte det til økning i poretrykk i de grovere lagene og leira (figur 3.3). Det ble utført stabilitetsberegninger som viste at skredområdet hadde lav stabilitet i naturlig tilstand. Som følge av den lagdelte avsetningen, var stabiliteten følsom for økning i porevanntrykk.

Forstørr bilde

Kilde: Illustrasjon: L. Hansen, publisert i NGU (2020a).

Grunnarbeider utført i forbindelse med bygging av en fritidsbolig ble av faggruppen vurdert å ha hatt innvirkning på skredet. Det ble i 2015 kjørt inn rundt 80 lass med sprengstein (om lag 1000 - 1200 m³) for å heve grunnen på tomta. Faggruppen vurderte at de tilførte massene til fritidsboligen utgjorde en tilleggsbelastning og svekket stabiliteten i skredområdet.

Stor snøsmelting våren 2020, sammen med grunnforhold ømfintlige for dette, førte til at stabiliteten i skredområdet ble redusert. Dette er en situasjon som hadde inntruffet tidligere, men dette var første gang med så store porevanntrykk i området etter at fyllingsarbeidet ble gjennomført ved fritidsboligen. Den lokale lastøkningen fra fyllingsarbeidene i 2015 gjorde at kvikkleira ble overbelastet under snøsmeltingen i 2020. En sprekk observert av beboer av en hytte midt i Kråknesområdet 2. juni ble vurdert å være starten på skredhendelsen. En bruddsituasjon utviklet seg deretter progressivt i kvikkleira på land og ut i sjøen.

Årsak til skredet ble dermed vurdert av faggruppen til å være lav initial stabilitet, forverret av fyllingsarbeidene i nærheten, mens utløsende faktor var stor snøsmelting og dermed økt grunnvannstrykk i dagene før skredet.

Skredet på Kråknes 2020 har fellestrekk med andre skredhendelser i regionen, for eksempel Sokkelvik 1959, Store Lerresfjord 1975 og Sørkjosen 2015. Fellestrekkene er kvikkleire med innslag av sandlag i strandsonen, utfyllingsarbeider som destabiliserende inngrep og nedbør/snøsmelting som utløsende årsak.

3.2.2.1 Læringspunkter

Det skredrammede området i Alta var ikke kartlagt, kun nærliggende områder. En økt bevissthet knyttet til hva faresonekart viser, og ikke viser, var et sentralt læringspunkt fra skredhendelsen. Hvordan man presenterer data og forbehold i karttjenester er også en aktuell problemstilling i denne sammenhengen.

NGI utførte på oppdrag fra NVE kvikkleirekartlegging i Alta kommune i perioden 2009-2011. Dette ble gjort som en del av et landsomfattende arbeid med å kartlegge skredfarlige kvikkleireområder i Norge. Kartleggingen omfattet fra start kun kartblad Alta 1834 I, som på dette tidspunktet var det eneste utgitte kvartærgeologiske kartbladet i området. I innledningen til NGIs rapport står det at «Alta kommune er ikke fullstendig kartlagt […]» og at «[…] det kan finnes skredfarlige kvikkleireområder også utenfor de angitte faresonene».

For kartbladet Alta, så det på NVE Atlas likevel ut som at hele området innenfor kartbladet var kartlagt med tanke på kvikkleire. For å oppnå en riktigere visualisering av kartlagte områder i dette verktøyet, brukes det nå en mer presis visning i atlaset.

De hydrogeologiske forholdene på Kråknes er sentrale som underliggende faktor for skredet. Det å kartlegge, forstå og ta hensyn til vannførende lag i grunnen, samt artesiske poretrykk i stabilitetsvurderinger, ble av faggruppen understreket som et viktig moment å sette søkelys på i konsulentbransjen innen geotekniske vurderinger. Dette inkluderer økt bruk av poretrykksmålinger. Dagens praksis framsto etter faggruppens vurdering til dels som fokusert ensidig på udrenerte beregninger.

Faggruppen anbefalte at det i forbindelse med bekymringsmeldinger knyttet til naturfare bør legges vekt på å undersøke observasjoner om tilsvarende sprekker når det gjelder stabilitet i strandsonen.

Faggruppen vurderte ikke byggesøknaden for fritidsboligen eller andre aktuelle søknader, eller kommunens byggesaksbehandling av tiltaket. Faggruppen anbefalte at byggesaken burde bli gjennomgått med tanke på å identifisere eventuelle læringspunkter. Gjerdrumutvalget er ikke kjent med at en slik gjennomgang har blitt gjort.

3.2.3 Sørum i 2016

Torsdag 10. november 2016 like før kl. 16 løsnet et kvikkleireskred ved Asak i Sørum kommune. Området lå utenfor kartlagte kvikkleiresoner. Skredet skjedde i et landbruksområde der det ble utført bakkeplanering. I alt seks skogsarbeidere var til stede i utløpsområdet da skredet løsnet. Tre personer klarte å berge seg ut av skredet, mens tre personer ble tatt av skredmassene. Én av de savnede ble funnet omkommet i skredmassene i desember 2016. To personer er fortsatt ikke funnet, og politiets leting ble offisielt avsluttet i juni 2017. Det var lite bebyggelse nær selve skredområdet og kun ett hus rett øst for skredgropa ble evakuert.

I etterkant av skredhendelsen utarbeidet NGI en sakkyndig rapport om skredårsak etter anmodning fra politiet (NGI, 2017). Rapporten ligger til grunn for gjengivelse av årsak og læringspunkter. NGI anså det ikke som sannsynlig at det var naturlige årsaker til utløsning av skredet. Skredet løsnet i en skråning hvor det pågikk bakkeplanering. Aktiviteten tiltok i ukene før skredet ble utløst og omfattet mesteparten av løsneområdet for skredet. Stabilitetsberegninger viste at bakkeplaneringen, som medførte oppfylling med høyde opptil fem meter, resulterte i redusert sikkerhet ned mot kritisk nivå for en skråning som fra før hadde lav sikkerhet. NGI konkluderte med at bakkeplaneringen var den direkte årsaken til skredet.

3.2.3.1 Læringspunkter

Bakkeplaneringen var godkjent av Sørum kommune 2. juni 2014, og det var gitt unntak fra søknadsplikt etter plan- og bygningsloven § 20-2. Ifølge NGI var tillatelsen basert på plan for bakkeplanering datert 7. februar 2014. Det gikk klart fram av Sørum kommunes tillatelse at en forutsetning for at landbruksplaneringen kunne unntas søknadsplikt, var at arbeidene ikke skulle føre til mer enn tre meter avvik fra opprinnelig terrengnivå. Presiseringen fra Sørum kommune så imidlertid ikke ut til å ha ført til endring i oppfyllingsplanene, som ble gjennomført med oppfylling på inntil fem meter.

Vilkårene i kommunens godkjenningsbrev slo imidlertid også fast følgende: «Tiltaket skal gjennomføres i tråd med innsendte planer». For den som leser vilkårene isolert, vil dette muligens kunne oppfattes som at geometrien på tiltaket skulle være som i tegningene og profilene som fulgte søknaden, hvor oppfyllingen var større enn tre meter.

Det ble i kommunens tillatelse slått fast at tiltaket ikke skulle «medføre økt forurensning eller skred». Hvilke tiltak som måtte treffes for å unngå dette var ikke nærmere beskrevet, og NGI skrev i sin rapport at ansvaret da naturlig må tilligge tiltakshaveren. NGI opplyste at dersom tiltaket hadde blitt prosjektert i henhold til kravene i NVEs daværende kvikkleireveileder (NVE, 2014a), ville stabilitetsforholdene vært vurdert før igangsettelse av planeringsarbeid.

I Sørum kommunes tillatelse til bakkeplanering var det anført at «kvikkleirekart fra NGI viser at omsøkt areal ligger utenfor fareområde for kvikkleireskred». NGI understreket i sin rapport at det er en misforståelse at kvikkleirekartene viser alle områder med kvikkleire. Kartene viser bare at det er kvikkleiresoner der slike soner er inntegnet, og sier ingenting om områder uten opptegnede soner. Den regionale kvikkleirekartleggingen er gjort på et oversiktsnivå, med den hensikt å kartlegge store kvikkleireområder for å forebygge store katastrofer. De fleste kvikkleiresoner er kartlagt hovedsakelig ut fra topografiske kriterier, og i de fleste tilfeller omfatter grunnundersøkelsene kun én sondering innenfor en større sone. Årsaken til dette har vært trange økonomiske rammer under kartleggingsarbeidet. I tillegg kommer at områder med bebyggelse har vært prioritert. Jordet vest for Asakveien har derfor trolig ikke vært kartlagt.

I sin rapport framholdt NGI at oversiktskartlegging av kvikkleiresoner uansett ikke ville avdekket avgrensede kvikkleirelommer, slik som i dette tilfelle. Ved sondering på toppen av platået ville det heller ikke vært påtruffet kvikkleire. For tiltak som gjennomføres under marin grense, hvor det teoretisk kan være kvikkleire alle steder, må det derfor i hvert tilfelle vurderes behov for kartlegging og geoteknisk prosjektering.

For allerede kartlagte og risikovurderte soner er det imidlertid mulig å håndtere enkelte saker enklere, med utgangspunkt i NVEs kvikkleireveiledning (NVE, 2014a).

3.2.4 Skjeggestadskredet i 2015

Skredet ved Mofjellbekken bruer på E18 i Holmestrand kommune, oftest omtalt som Skjeggestadskredet, inntraff på ettermiddagen mandag 2. februar 2015. Hoveddelen av skredområdet lå på sørsiden av bruene, men skredet gikk delvis inn under bruene og påførte skade på disse, se figur 3.4.

Forstørr bilde

Foto: F. Oset, Statens vegvesen.

Skredet hadde en lengde på cirka 80 meter og en bredde på cirka 100 meter. Til sammen var cirka 100 000 m³ masse i bevegelse under skredhendelsen. Noe masse ble presset ut av skredgropa under skredet, og spor av disse massene er observert så langt som 500 meter lenger nede i Mofjellbekken. Skredet som oppsto påførte Mofjellbekken bruer skade slik at disse måtte stenges. Den sørgående brua ble påført så store skader at den måtte rives. Stengningen medførte store utfordringer på omkjøringsvegene i Holmestrand og Re kommune.

I etterkant av skredet ble det utarbeidet en rapport om den tekniske årsakssammenhengen til skredet (NVE, 2015). Rapporten ble skrevet av en undersøkelsesgruppe dannet av NVE bestående av medlemmer fra NGI, NTNU, Jernbaneverket og NVE, og det er denne som ligger til grunn for gjengivelsen av årsak.

Undersøkelsesgruppen vurderte at utfyllingsarbeidene på området til Solum golfklubb i tiden rett forut for skredet var den utløsende årsaken til skredet. Sammenfall i tid, samt vurderinger av stabiliteten i området og skredets utvikling og omfang/form, støttet opp under denne konklusjonen. Det forelå ingen konkrete nedtegnede planer for dette arbeidet. Undersøkelsesgruppens tilbakeregning av skredet anslo at det ble lagt ut en fylling på 3 500 m³ i en gjennomsnittlig høyde på 1,5-1,6 meter.

Stabilitetsberegningene som ble utført viste at beregnet sikkerhet mot skred utløst av naturlige årsaker var god. Stabilitetsberegningene viste imidlertid også at det mest kritiske stedet i skråningen der de utfylte massene lå, hadde liten sikkerhetsmargin mot en ytre last. Fyllingsarbeidene i tiden rett forut for skredet reduserte sikkerheten til et nivå hvor skred måtte forventes å oppstå.

Tidligere planerings- og utfyllingsarbeid i området, fram til 2006, hadde bidratt til å redusere sikkerhetsmarginen i skråningen.

3.2.4.1 Læringspunkter

I etterkant av Skjeggestadskredet vurderte Statens vegvesen hvilke tiltak som burde gjennomføres for å unngå slike hendelser i framtiden. Dette ble oppsummert i et brev til Samferdselsdepartementet (SD) av 7. juni 2016.

Statens vegvesen påpekte i brevet at det er mye infrastruktur som ligger under marin grense, der det kan være kvikkleire, og at det ikke vil være samfunnsøkonomisk forsvarlig å fysisk sikre eksisterende transportnett i disse områdene. De anbefalte risikoreduserende tiltak av generell karakter for å redusere sannsynligheten for utløsning av kvikkleireskred. Generelle tiltak omhandler nasjonal samhandling om kartlegging av kvikkleire, informasjon og kompetanseheving når det gjelder kvikkleire i offentlig forvaltning og for private. Tiltakene var basert på ansvarsfordelingen mellom Statens vegvesen, NVE og kommunesektoren.

De viktigste risikoreduserende tiltakene var:

• Deling av Statens vegvesens grunnundersøkelser og geoteknisk rapportarkiv med offentligheten gjennom NADAG.

• Utarbeidelse av kvikkleireområder der Statens vegvesen hadde påvist kvikkleire i sine grunnundersøkelser for å supplere NVEs kvikkleirekart.

• Utarbeidelse av felles planbestemmelser for hensynssoner med NVE og Jernbaneverket.

• Tiltak i driftskontraktene.

• Videreføring av samarbeidet med NVE, Jernbaneverket, NGU, Landbruksdirektoratet, kommunesektoren og andre aktører for å styrke den generelle kunnskapen og forståelsen for utfordringene med kvikkleire.

I et eget brev til Samferdselsdepartementet viste Statens vegvesen til at blant annet skredet på Skjeggestad ble utløst av en fylling med en gjennomsnittlig høyde på 1,5 - ,6 m og påpekte et behov for en tydeliggjøring av hvilke terrenginngrep som kan gjennomføres uten søknad. Etaten mente at reglene i byggesaksforskriften er for lite presise og kan oppfattes som for liberale.

Statens vegvesen har tatt dette opp med Samferdselsdepartementet i ulike brev, blant annet datert 26. oktober 2016. Statens vegvesen påpeker blant annet at det synes som at de fleste menneskeskapte kvikkleireskred har skjedd i tilfeller der det ikke har vært dialog mellom tiltakshaver og planmyndighetene i kommunen. Statens vegvesen mente at tiltakshavere er mest kjent med byggesaksforskriften og at de undersøker eventuelle unntak for mindre terrenginngrep mot denne, og at det ikke kan legges til grunn at tiltakshavere selv sjekker (og tolker kravet) til sikkerhet etter plan- og bygningsloven § 28-1. Dette kan resultere i at gjeldende regelverk blir oppfattet som uklart og mer liberalt enn det er ment å være. For å styrke oppmerksomhet rundt faren og ansvaret forbundet ved å gjøre terrenginngrep i områder under marin grense, ba de om at byggesaksregelverket vurderes endret, med konkrete forslag til endring og virkeområde.

På bakgrunn av innspillene fra Statens vegvesen anbefalte Samferdselsdepartementet i brev 4. januar 2017 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå Kommunal- og distriktsdepartementet) om å tydeliggjøre byggesaksforskriften på dette punktet. Det har ikke blitt startet et arbeid for å endre lov eller forskrift når det gjelder dette.

3.2.5 Kattmarka i Namsos i 2009

Skredet i Kattmarkvegen skjedde fredag 13. mars 2009. Skredet flyttet på 300 000 - 500 000 m³ masse (figur 3.5). Skredgropa var om lag 300 meter lang og 100 meter bred. Skredet tok med seg fire boligenheter og seks fritidseiendommer og syv mennesker måtte reddes ut med helikopter. Skredet isolerte 15 hus. Ingen mennesker omkom eller ble alvorlig fysisk skadet i skredet. Skredet startet tett ved der en sprengningssalve gikk av og initialskredet oppstod om lag et halvt minutt etter avfyringen.

Forstørr bilde

Foto: K. Sletten, NGU.

I etterkant av skredet satte Samferdselsdepartementet ned en undersøkelsesgruppe for å klarlegge vegarbeidets betydning for skredet, om retningslinjer ble fulgt og om det var behov for endringer. Undersøkelsesgruppen leverte sin rapport i juni 2009 (Nordal, et al., 2009) og det er denne som ligger til grunn for omtale av skredet.

Rapporten konkluderte med at skredet var direkte forårsaket av sprengning i forbindelse med utvidelse av veg der Statens vegvesen var byggherre. Sprengningen førte til at en del av berget ble skjøvet med stor fart og kraft inn i leira slik at denne kollapset, se figur 3.6. Det ble en overbelastning av de sensitive massene. Denne overbelastningen gjorde leira øverst i skråningen mot sjøen flytende slik at skråningen ikke lenger kunne bære sin egen tyngde. Dette førte til et initialskred som så åpnet for videre skredutvikling bakover og sidevegs. Grunnundersøkelsene omkring skredområdet viste at leira inneholdt tynne grovere lag av løst, vannmettet silt og sand. Områdestabiliteten på Kattmarkmoen var lav og tålte lite ekstra belastning for å gli ut.

Forstørr bilde

Kilde: Figur fra Nordal, et al., (2009).

3.2.5.1 Læringspunkter

Undersøkelsesgruppen kritiserte at det ikke tidlig i planarbeidet ble utført geotekniske undersøkelser. Svært sen igangsetting av en geoteknisk utredning førte til tidspress og kan ha ført til en forhastet gjennomgang av de geotekniske problemstillingene, mangelfull oppmerksomhet på gjeldende regelverk og på stabilitetskritiske detaljer (som fjelloverflaten mot leira i sprengningsområdet), i tillegg til mangelfull vurdering av behovet for grunnundersøkelser. Det er ikke garantert at de ugunstige forholdene ville blitt funnet i en tidligere geoteknisk undersøkelse, men det hadde gitt en mye større mulighet for å identifisere problemet på forhånd og dermed unngå skredet.

Statens vegvesen som tiltakshaver var ansvarlig for at tiltaket ble gjennomført i samsvar med kravene i plan- og bygningsloven. Undersøkelsesgruppen mente at Statens vegvesen hadde utvist dårlig skjønn med hensyn til behovet for en geoteknisk og ingeniørgeologisk undersøkelse. Den geotekniske konsulenten ble sent engasjert av Statens vegvesen i et lite oppdrag med fokus på Gullholmstranda, men burde innsett behovet for ytterligere grunnundersøkelser og vurdering av områdestabiliteten langs hele vegstrekningen. Undersøkelsesgruppen kritiserte en prosjektkultur i Statens vegvesen som de mente at i dette tilfellet førte til at sikkerheten kom i skyggen av budsjettrammene.

Kartlegging av kvikkleiras omfang og avgrensing var ikke utført som del av prosjekteringen av Kattmarkvegen. Det var undersøkelsesgruppens oppfatning at Namsos kommune burde fremmet krav om dette, basert på reglene for kommunal planlegging. Undersøkelsesgruppen påpekte at Namsos kommune to måneder før de fremmet reguleringsplanen for Kattmarkmoen hadde vedtatt bestemmelser, retningslinjer og saksbehandlingsregler til kommunedelplanens arealdel. Der framgikk det at: «For utbyggingsområder med plankrav skal det, før reguleringsplan/bebyggelsesplan vedtas, foreligge geoteknisk dokumentasjon på at områdene har tilfredsstillende stabilitet». Undersøkelsesgruppen mente at manglende krav om kartlegging var spesielt kritikkverdig siden det var kjent fra tidligere grunnundersøkelser at områder i nærheten hadde dårlige grunnforhold og Namsos-regionen har vært utsatt for mange skred.

I en avtale mellom Namsos kommune og Statens vegvesen om gjennomføring av utbyggingen på det kommunale vegnettet, mener undersøkelsesgruppen at undersøkelse av grunnforhold og stabilitet ville vært et naturlig tema. Mangelen på slik avtale kan ha vært medvirkende til at grunnundersøkelser kom sent i gang og bare var delvis dekkende for prosjektet.

Det ble under sprengningsarbeidet påvist bløt leire. Arbeidet burde på dette tidspunktet vært stoppet og flere undersøkelser gjennomført. Det er nå kjent at kvikkleireforekomsten var en sammenhengende del av leirmassene i skredområdet, og ikke bare en lokal lomme som det tyder på at oppfatningen var da.

Statens vegvesen fikk Multiconsult til å utarbeide en geoteknisk rapport. Multiconsult identifiserte stabilitet av vegfyllingen nær der initialskredet gikk som et problem. De foreslo derfor å løse stabilitetsproblemet ved å flytte vegen lenger inn mot fjellet. Dette mente undersøkelsesgruppen var en god strategi, men det løste dessverre ikke problemet med dårlig stabilitet siden vegen likevel viste seg å komme ut på leira. Overgangen fra fjell til leire var ikke tilstrekkelig kjent på grunn av mangelfull kartlegging og har senere vist seg å være maksimalt ugunstig.

Multiconsult betegnet videre terrenginngrep på Kattmarkmoen som begrensede og gikk derfor ikke videre med geotekniske vurderinger der. Undersøkelsesgruppen poengterte at et slikt resonnement betinger at området på forhånd har akseptabel stabilitet. Med erfaringene fra Gullholmstranda burde Statens vegvesen og Multiconsult ha igangsatt en vurdering av områdestabiliteten av Kattmarkmoen.

Undersøkelsesgruppen mente at man i grove trekk har et regelverk som stiller de nødvendige kravene til saksbehandling ved plan- og byggearbeider. Det ble likevel poengtert at det var et stykke igjen til alle gjeldende bestemmelser følges og god praksis er innarbeidet. De mente det var behov for innskjerping av gjeldende krav og deres betydning, ikke minst innen planlegging og prosjektstyring hos Statens vegvesen.

Undersøkelsesgruppen mente at i de tilfellene der konsekvensene av et plantiltak kan bli ekstremt store, bør det på reguleringsplannivå settes et absolutt krav om ROS-analyse (risiko- og sårbarhet). De mente også at det burde vurderes om inngrep i områder med sensitive grunnforhold bør plasseres i geoteknisk prosjektklasse 3 (nå betegnet geoteknisk kategori) som stiller krav til tredjepartskontroll, selv om vanskelighetsgraden i prosjektet ikke er høy. Spesielt blir prosjektklasse 3 anbefalt dersom større arealer er involvert og innledende arbeider viser at en må benytte prinsippet om såkalt prosentvis forbedring.

Undersøkelsesgruppen vurderte at det var behov for mer oppmerksomhet og særskilte retningslinjer/sjekklister for sprengningsarbeider i fjell nær marine avsetninger, hvor direkte trykkpåvirkning fra fjellsprengning til løsmassene kan være en mulig og uønsket konsekvens. Til dette kreves både ingeniørgeologisk og geoteknisk kompetanse for å få fram nødvendig grunnlag for en faregradsvurdering. Undersøkelsesgruppen pekte også på at ved sprengning der stabilitetsforholdene i utgangspunktet er dårlige, må det gjøres tiltak for å unngå at sprengvirkningen bryter ut direkte mot løsmasser. Undersøkelsesgruppen mente at det må lages egnede retningslinjer for utførelse i slike tilfeller.

3.3 Andre eksempler på større kvikkleireskred

Det finnes mange eksempler på kvikkleireskred som er beskrevet i ulike kilder som Nasjonal skredhendelsesdatabase, samt ulike bøker og artikler. Utvalget beskriver nedenfor to eldre skredhendelser som er godt kjent, henholdsvis Verdalsskredet i 1893 og Rissaskredet i 1978. Sistnevnte førte til oppstarten av nasjonal kartlegging av kvikkleireområder i Norge. I tillegg til disse hendelsene er to nyere skred beskrevet, som er antatt utløst naturlig av bekkeerosjon. Disse har ikke blitt gransket av utvalg, men skredet på Byneset har vært gjenstand for mye kartleggings- og forskningsarbeid.

3.3.1 Verdalsskredet i 1893

Natt til 19. mai 1893 ble Verdal rammet av den største skredulykken i moderne tid i Norge, se figur 3.7. Om lag 55 mill. kubikkmeter masse raste ut (Walberg, 1993). Skredet startet cirka kl. 00.30 ved Hagamarka, omtrent to kilometer øst for Stiklestad. Skredet tok med seg gården på Melbyneset hvor fem mennesker omkom, og gården på Haganeset hvor fire barn omkom. Kort tid etter gikk det største skredet og oversvømte de nedre delene av Verdalen mot Verdalsøra. Det er anslått at hele skredforløpet var over i løpet av omtrent en halv time. Et område på tre kvadratkilometer raste ut, tok med seg 105 gårder og 116 mennesker omkom. Da skredet gikk, befant det seg 150 mennesker i løsneområdet, hvorav 88 omkom og 100 mennesker i utløpsområdet, hvorav 28 omkom. Verdalselva ble demmet opp av skredmassene slik at det dannet seg en cirka 10 km lang innsjø oppstrøms, som fikk navnet Vukusjøen og dekket et areal på cirka 4,2 kvadratkilometer. Elva gravde seg senere gjennom skredmassene og sjøen ble tappet ut.

Kilde: NGU - E. Olsen, 1893

Det finnes ingen øyenvitneskildringer til selve starten på skredet, bare at det var i nærheten av Haga. Verdalselva hadde før skredet gått i en kraftig yttersving mot nord her, og Follobekken munnet ut i dette partiet. Retningen på skredet kan tyde på at det var de bratte elvemelene like øst for Follobekkens munning som først ga etter, før skredet utviklet seg bakover og oppover bekkedalen. Øyenvitneskildringer indikerer at det videre skredforløpet gikk i flere steg. Skredgropa er vid med en smal port, noe som tyder på at mye av leira var kvikk og kollapset før den rant ut av gropa (Walberg, 1993).

3.3.2 Rissaskredet i 1978

Rissa, nå i Indre Fosen kommune, ble 29. april 1978 rammet av det største kvikkleireskredet i Norge på 1900-tallet. Totalt 40 mennesker befant seg i skredområdet, hvorav en omkom. Skredet tok med seg syv gårder og fem bolighus. Det raste ut 5-6 mill. m³ leire i innsjøen Botnen fra et område på 330 mål (Gregersen, 1981). Da skredmassene gikk ut i Botnen forårsaket de en tre meter høy flodbølge som førte til store materielle ødeleggelser på tettstedet Leira på motsatt side av innsjøen. Skredmassene dekket nesten 20 prosent av sjøbunnen i Botnen (L’Heureux, et al., 2012).

Forstørr bilde

Foto: Leif Rise, NGU, 1978.

Skredet ble utløst av tyngden av en fylling i sør-vestenden av Botnen. Fyllingen ble lagt i strandkanten i forbindelse med utvidelsen av en driftsbygning (Gregersen, 1981). Skredet forplantet seg bakover (retrogressivt) i sør-vestlig retning, totalt 1,5 km (L’Heureux, et al., 2012). Deler av skredet ble filmet av to amatørfotografer og dermed ble svært viktig dokumentasjon sikret. Dette var første gang i historien noen hadde filmet et kvikkleireskred (Jakobsen, 2012).1 Etter skredet ble det startet opp en nasjonal kartlegging for å identifisere områder som kunne være utsatt for store kvikkleireskred.

3.3.3 Skredet på Byneset i Trondheim i 2012

På Esp på Byneset i Trondheim gikk det 1. januar 2012 et kvikkleireskred langs en ravinebekk (NVE, 2012). Cirka 40 personer ble evakuert. Skredet var cirka 100 meter bredt og 400 meter langt. Det var kjent at det er kvikkleire i området, og løsneområdet var i et område med middels faregrad. Skredet startet trolig som følge av erosjon i et bekkefar, som førte til utglidninger av masser i overflaten av skråningene ned mot bekken. Utglidningene forplantet seg bakover. Det hadde vært noe mer nedbør, samt høyere grunnvannstand og vannmetning enn vanlig i forkant av skredet, men likevel innenfor normal variasjon. Gradvis erosjon over lengre tid ble derfor vurdert å være årsaken til skredet. Det er gjort en rekke undersøkelser og studier av skredet og grunnforholdene i området, f.eks. (Solberg, et al., 2016).

Forstørr bilde

Kilde: Figur modifisert fra Solberg, et al., 2016.

3.3.4 Skredet ved Jonsrud i Vefsn i 2020

Ved gården Jonsrud ved utløpet til elva Drevjo i Vefsnfjorden gikk det 13. mai 2020 et kvikkleireskred. Skredet ble trolig utløst av et initialskred i Solvollbekken, en sidebekk til Drevjo. Skredet utviklet seg retrogressivt mot nord og tok med seg et hus på Jonsrud gård. Skredmassene rant nedover og demmet opp Solvollbekken og store deler av Drevjo. Multiconsult gjorde en geoteknisk vurdering etter skredet, og kartla gunstige terrengformasjoner som ville begrense videre skredutvikling øst og vest for skredet. Cirka 150 m nord for skredet ligger Fjordvegen, men med fem m høye skredkanter ble det vurdert som lite sannsynlig at en skredutvikling mot nord ville kunne ramme vegen forutsatt skredets geometri. Det ble også vurdert at Solvollbekken over tid vil erodere gjennom skredmassene i bekkedalen og fjerne masser nedenfor løsneområdet. Skredmasser fra bunnen av løsneområdet ville da kunne bli transportert ut gjennom bekken, noe som kunne føre til høyere skredkanter og dermed utgjøre fare for Fjordvegen ved videre skredutvikling. Ved befaringen ble det registrert flere steder med aktiv erosjon. Det ble derfor vurdert som sannsynlig at dette skredet ble utløst av bekkeerosjon (Multiconsult, 2020). Det finnes mange kvikkleiresoner i Drevjadalen, og det har vært flere større skredhendelser i området. NVE jobber med utredninger og oppdatering av kvikkleiresonene i området.

Foto: Dronebilde, Scanflight.

3.4 Omfang og kostnader ved tidligere kvikkleireskred

3.4.1 Omfanget av historiske kvikkleireskred

Nasjonal skredhendelsesdatabase (NSDB) inneholder informasjon om historiske skredhendelser fra ulike kilder som feltobservasjoner, tekniske rapporter, nyheter i aviser, historiske dokumenter og gamle kirkebøker. Data i NSDB er samlet inn av ulike institusjoner og samarbeidspartnere. I dag er skredhendelsene i NSDB tilgjengelig gjennom NVE Atlas, og det var per 27. januar 2022 registrert 81 164 skredhendelser. Av disse var 663 skred registrert som leirskred eller kvikkleireskred. Det anses klart at en del av skredene som er registrert som leirskred er kvikkleireskred, men ikke alle. I tillegg er en del skred kalt «Løsmasseskred, uspesifisert», og noen av disse kan være kvikkleireskred.

Skredhendelsesdatabasen gir ikke en komplett oversikt over alle skred i Norge. Hvilke hendelser som registreres, er avhengig av prioriteringene til aktørene som legger dem inn. Det må likevel kunne antas at hendelsene med størst konsekvenser er med. De ansvarlige for databasen har blant annet lagt vekt på å få med alle hendelser med omkomne. Kvikkleireskred kan spores tilbake til landhevingen etter siste istid, se kapittel 2.1.1. Ved å studere kart og høydedata kan man derfor finne en stor mengde skredgroper som ikke er med i skredhendelsesdatabasen, se kapittel 13.

For å skille ut kvikkleireskredene ble det i et NIFS-prosjekt gjort en kvalitetskontroll og analyse av registreringene av leirskred (NIFS 2015). NVE har gått gjennom materialet på nytt og supplert med tall fram til 2021. Figur 3.11 viser registrerte kvikkleireskred og andre leirskred fra 1960-2021, totalt 164 hendelser. Det er de siste ti årene registrert en del svært små skred. Skred som ut fra opplysningene i registreringen var så små at de anses å ha liten interesse for vurdering av risikobildet, ble derfor tatt ut av oversikten. Det gjaldt 18 hendelser. Gjennomsnittlig antall registrerte kvikkleireskred eller leirskred blir ut fra dette cirka 2,7 per år for perioden 1960-2021. Figur 3.12 viser hvordan gjennomsnittet er fordelt per tiårsperiode basert på det samme tallmaterialet som i figur 3.11.

Forstørr bilde

Kilde: Data fra NIFS (2015) supplert av NVE.

Forstørr bilde

Kilde: Tall fra NSDB.

3.4.2 Tap av liv i historiske kvikkleireskred

I skredhendelsesdatabasen finnes statistikk over antall omkomne. For noen skred er det også oppgitt andre konsekvenser (bygningsskade, skade på veg, skade på jernbane) og informasjon i tekstfelt, men for mange av hendelsene mangler slik informasjon.

Det er fra 1349 til i dag registrert 842 dødsfall knyttet til 57 skred som i databasen er registrert som leirskred eller kvikkleireskred. For hendelser langt tilbake i tid er tallene mindre sikre, og det kan være mindre skred som ikke er med. Koden for kvikkleireskred er kun benyttet i de senere år. Det er derfor ikke mulig å si med sikkerhet om alle disse skredene er kvikkleireskred. De historiske kildene går helt tilbake til skredet i 1349 (Kvasshylla) med 500 omkomne. Det er usikkert hvilken skredtype dette var. Etter dette har Verdalskredet i 1893 flest omkomne med 116.

Ifølge databasen har 62 personer omkommet i kvikkleireskred siden år 1900. Figur 3.13 viser hvordan de omkomne er fordelt på skadested. Vi ser at flest personer har omkommet i tilknytning bebyggelse.

Forstørr bilde

Kilde: Tall fra NSDB.

I perioden 1900-2021 har snøskred flest antall omkomne (748 omkomne), se figur 3.14. De store fjellskredulykkene i Loen (1905 og 1936) og Tafjord (1934) med til sammen 175 omkomne vises tydelig innenfor kategorien stein-/fjellskred. Denne kategorien omfatter også steinsprang.

Forstørr bilde

3.4.3 Materielle skader som er dekket av forsikrings- og erstatningsordninger

Naturskadeforsikringsordningen innebærer at bygninger, løsøre og andre verdier som er dekket av brannforsikring, også er forsikret mot naturskade. Denne forsikringen dekker ikke naturskade på skog, avlinger, varer under transport, motorvogner, fartøyer, med mer. Forsikringsselskapene som tilbyr brannforsikring, inngår i en felles skadepool, Norsk Naturskadepool. Denne er administrert av Finans Norge.

Den statlige naturskadeerstatningsordningen, som forvaltes av Landbruksdirektoratet, gjelder ved naturskade på objekter som det ikke er mulig å forsikre gjennom en alminnelig privat forsikring.

Skade på offentlig infrastruktur dekkes ikke av disse ordningene. Ordningene er nærmere beskrevet i kapittel 11.3.2.

Finans Norge og Landbruksdirektoratet fører statistikk over erstatningsutbetalinger etter naturskadeforsikringsloven og naturskadeerstatningsloven. Begge registrerer alle skredtyper i samme kategori. Det er derfor ikke mulig å skille ut skader etter kvikkleireskred fra denne statistikken. Figur 3.15 viser erstatningsutbetalinger samlet for alle typer skred i årene 1980-2021. For forsikringsdataene er beløpene knyttet til skadedato og ikke når utbetalingen faktisk skjedde.

Forstørr bilde

Kilde: OED (2012), Landbruksdirektoratet og Finans Norge (2022), NASK, uttrekk 11. januar 2022.

Med filtrerte søk i egne databaser (etter kommune og dato for skred), har Finans Norge hentet ut spesifikke data for utvalget. Av 137 skred registrert som enten leirskred eller kvikkleireskred i skredhendelsesdatabasen fant Finans Norge skadedata i 58 tilfeller. Før skredet i Gjerdrum i 2020, utgjorde dette 338 skadesaker med utbetaling på cirka 170 mill. kroner. Gjerdrumskredet alene har medført erstatningsutbetalinger etter naturskadeordningene på totalt 875 mill. kroner.

Av de totale utbetalingene knyttet til naturskadeforsikring utgjør skred cirka 12 prosent i perioden 1980 til 2021. Figur 3.16 viser hvordan utbetalingene fordeler seg på de ulike naturskadetypene.

Kilde: Uttrekk fra NASK, 11. januar 2022.

3.4.4 Utbetalinger fra Kommunal- og distriktsdepartementets kompensasjonsordning

I statsbudsjettet avsettes det årlig skjønnsmidler som statsforvalterne fordeler til kommunene. Skjønnsmidlene skal bidra til å dekke utgifter til forhold som ikke er godt nok ivaretatt i inntektssystemet eller andre faste tilskuddsordninger. Dette omfatter blant annet støtte til kommuner som opplever naturskader. I tillegg til skjønnsmidlene som fordeles via statsforvalterne, holder Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake en del av skjønnsmidlene til en kompensasjonsordning som kan dekke kostnader til uforutsette hendelser i løpet av året. Kompensasjonsordningen skal bidra til å dekke kostnader til gjenoppbygging og reparasjon av kritisk kommunal infrastruktur, håndtering av den akutte krisesituasjonen og opprydding. Både kommuner og fylkeskommuner omfattes av ordningen.

I retningslinjene fra 2021 er det satt flere forutsetninger for å få støtte gjennom kompensasjonsordningen. Disse er også gjengitt i Kommunal- og distriktsdepartementets tilsagnsbrev om støtte til Gjerdrum kommune:

• Utgiftene som blir dekket, skal være ekstraordinære kommunale utgifter, og ikke utgifter til normal drift og vedlikehold.

• Utgiftene som blir dekket, skal ikke bli dekket på annen måte, som gjennom forsikring eller gjennom andre statlige etater.

• For investeringer skal det legges til grunn en tilbakeføring til opprinnelig nivå, og ikke en standardheving.

• Utgifter til forebyggende tiltak skal ikke tas med i beregningsgrunnlaget for kompensasjon.

Departementet la i 2021 til grunn at kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få kompensasjon som dekker halvparten av utgiftene. Hvis utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Ordningen er ikke lovregulert. Detaljene i kompensasjonsordningen presenteres hvert år i kommuneproposisjonen.

En oversikt utvalget har fått, viser at total utbetaling over ordningen i perioden 2006 – 2021 var cirka 1,6 mrd. kroner. Oversikten viser tilskuddet som ble utbetalt, ikke de faktiske kostnadene for kommunene. Som det framgår foran, må kommunene dekke deler av kostnadene gjennom en egenandel. I noen tilfeller er kompensasjonen utbetalt på forskudd på bakgrunn av anslag, og noen ganger har kostnadene vist seg å være lavere, og deler av kompensasjonen har blitt betalt tilbake. Det er ikke korrigert for dette i oversikten.

For perioden 2013 – 2021 er det også levert oversikt over beløp per kommune og til hvilken hendelse. Av denne framgår det at total utbetaling beløper seg til om lag 1,1 mrd. kroner. Utifra beskrivelsen i oversikten er det fire kvikkleireskredhendelser som har medført utbetalinger til kommuner i denne perioden (Lyngen 2010, Statland 2014, Nittedal 2020 og Gjerdrum 2020). Utbetalingene summerer seg til om lag 269 mill. kroner. Av dette utgjør utbetalingene til Gjerdrum kommune cirka 206 mill. kroner. Utbetalingen er delvis basert på anslag og inkluderer også et betydelig forskudd på framtidige utgifter.

3.4.5 Kostnader som følge av brudd i samferdselsinfrastruktur

Når skred rammer veg og annen samferdselsinfrastruktur kan negative ringvirkninger som følge av brudd i infrastrukturen være minst like store som kostnadene til reparasjon av vegen. Det kan gå lang tid før vegen kan gjenåpnes etter et kvikkleireskred.

Kostnadene avhenger blant annet av alternativer for omkjøring. Skredet på E6 i Sørkjosen 10. mai 2015 er et eksempel på ekstremt lang omkjøringsveg ved stengning, med opptil 700 kilometer omveg via Finland. Et annet eksempel er Skjeggestadskredet hvor en bro ble skadet som førte til at E18 var stengt i 143 dager. Lavere standard på omkjøringsvegen og stor trafikkmengde ga store kostnader. Et tidlig estimat lå på at samfunnskostnaden kunne bli 2-3 mill. kroner per døgn.2 De direkte kostnadene til reparasjon av broa var 135 mill. kroner.

Et eksempel fra jernbanesektoren finnes i NIFS-rapporten: «Samfunnsøkonomiske kostnader av Gudbrandsdalsflommen 2013». De samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til at Dovrebanen ble skadet ble beregnet til totalt cirka 380 mill. kroner, hvorav de indirekte kostnadene utgjorde cirka 200 mill. kroner. Det oppsto skader på 300 steder som følge av jordskred, flomskred og flom i sidevassdrag til Lågen. Banen var stengt i 26 dager, men det var forsinkelser og innstillinger fram til slutten av 2014. Figur 3.17 viser fordelingen av ulike kostnadstyper for 2013 knyttet til skadene på Dovrebanen.

Forstørr bilde

Kilde: Fra NIFS, 2015a.

3.5 Utvalgets vurdering av læringspunkter fra tidligere skred

Kvikkleireskred kan, som belyst over, ha mange årsaker, både naturlige og menneskeskapte. Det er mye å lære av tidligere hendelser. En rekke læringspunkter har blitt fulgt opp i det geotekniske fagmiljøet, og har ført til endringer i regelverk for prosjektering, men noen læringspunkter gjenstår å følge opp. Utvalget mener at tverrfaglige utredninger av alvorlige skredhendelser er viktige for at samfunnet skal kunne lære mest mulig av hendelsene. I utredningen vil utvalget gå nærmere inn på forhold som erfaringer fra tidligere skred har illustrert viktigheten av. Dette inkluderer for eksempel oppfølging av ulovlige tiltak, rutiner og tilsyn under anleggsvirksomhet (kapittel 8.13.1), unntak for søknadsplikt for terrengendringer inntil tre meter (kapittel 8.6), utfordringer med bruk av faresonekart (kapittel 6.9), og kommunens håndtering av bekymringsmeldinger (kapittel 5.8.3), i tillegg til at utvalget også foreslår at det etableres et system for læring etter hendelser (kapittel 12.4).

3.6 Fordeling mellom menneskeskapte og naturlig utløste kvikkleireskred

Flere kilder viser at menneskelige inngrep i form av anleggsarbeid oftere enn før er årsaken til kvikkleireskred. Eksempler på inngrep som har utløst skred er utfylling i topp av skråning, graving i skråningsfot eller større masseforflytninger for eksempel ved bakkeplanering.

I NIFS-programmet ble historiske kvikkleireskred og andre leirskred som er registrert i Nasjonal skredhendelsesdatabase (NSDB) gjennomgått og analysert (NIFS, 2015). Rapporten viser til at de fleste historiske kvikkleireskred er utløst av naturlige årsaker, hvor erosjon i vassdrag er den vanligste. I nyere tid har likevel menneskelig aktivitet blitt en svært vanlig utløsende årsak, og trolig blir disse skredhendelsene oftere registrert fordi de skjer i bebygde områder og ofte får store konsekvenser. En del mindre, naturlig utløste skredhendelser blir trolig utløst i raviner/bekkedaler hvert år, men blir ikke registrert i NSDB fordi de er relativt små og ikke går i bebygde områder eller får store konsekvenser. NIFS-analysen bekrefter at aktiviteter som utbygging, boring, sprengning, fylling, graving, dårlig drenering og planering er blant de hyppigst forekommende årsaker til menneskeskapte skred.

NVE har for utvalget gått gjennom og supplert materialet fra NIFS-rapporten med data til og med 2021. Figur 3.18 viser fordelingen av hendelser, utløst av henholdsvis menneskeskapt, mulig naturlig eller ukjent årsak fra 1960 til 2021. Det er kun et fåtall hendelser som er grundig undersøkt. For skredhendelser før 1960 vet vi i liten grad årsak på grunn av manglende rapportering. Klassifiseringen er basert på beste skjønn ut fra informasjonen som var tilgjengelig for den enkelte skredhendelse. NVE opplyser at blant registrerte kvikkleireskred før 2012 er det flest store skred (>50 000 m³). Etter 2012 er det gjort en mer systematisk registrering, som har sammenheng med oppstart av varslingstjenesten for jordskred. Etter 2012 er derfor også mange flere små kvikkleireskred registrert. Som omtalt i kapittel 3.4.1 ble 18 små skred tatt ut fra oversikten med tanke på bedre konsistens i materialet. Figur 3.19 viser det samme materialet aggregert for hvert tiår fra 1960-2021.

Forstørr bilde

Kilde: Tall fra NSDB.

Forstørr bilde

Kilde: Tall fra NSDB.

Ved klassifiseringen ble det skilt mellom antatt naturlig / naturlig og antatt menneskeskapt / menneskeskapt. For framstillingen her er disse slått sammen, slik at det bare er tre kategorier.

Vi ser at antall skred der årsaken er uviss, har avtatt i perioden. Det kan tilskrives at det er stadig bedre informasjon om hendelsene ved registrering, slik at det har vært mulig å skille mellom naturlig og menneskeskapte årsaker. Det er registrert forholdsvis få skred i perioden 1990-2005. Utvalget vurderer det som mer sannsynlig at færre skred ble registrert i den perioden, enn at skredaktiviteten var så lav.

L’Heureux et al. (2018) har også analysert frekvens og årsaker til større kvikkleireskred. Når det gjelder fordelingen mellom naturlige og menneskeskapte årsaker, er det vist til en økende andel menneskeskapte skred etter cirka 1970. Det er vist til en meget høy andel (90 prosent) menneskeskapte skred i perioden 2010-2018, se figur 3.20. Også L’Heureux, et al. (2018) benyttet data fra NSDB, men analyserer på grunnlag av langt færre skred, da det ble valgt ut skred større enn 50 000 m³.

Forstørr bilde

Kilde: Tallgrunnlag fra L’Heureux et.al. (2018).

Alt i alt viser dette at tallmaterialet ikke kan brukes direkte til å lese trender. Til det har det vært for lite systematikk i registreringene og opplysningene som registreres for få til å gi sikre holdepunkter for årsakene. Ofte vil det være kombinasjoner av årsaker, noe som kan innebære en utfordring når skred skal registreres som enten naturlig eller menneskeskapt. Gjerdrumskredet kan tjene som eksempel på et slikt tilfelle. Det må også tas høyde for at ulike personer som går gjennom materialet, kan danne seg ulike oppfatninger av årsaksbildet.

Utvalgets vurdering er likevel at majoriteten av store kvikkleireskred i den senere tid har vært forårsaket av menneskelig aktivitet. Utvalget legger da vekt på erfaringen fra skred der årsakssammenhenger har vært undersøkt nøye. I disse undersøkelsene viser det seg i de fleste tilfellene at menneskelig aktivitet har påvirket utløsningen av skredet, se kapittel 3.2. Det kan selvsagt ligge en skjevhet i dette, ved at hendelsene som er undersøkt er i områder med store konsekvenser og dermed også mye menneskelig aktivitet. Samtidig er det skred i disse områdene som er mest relevant for utvalgets vurdering av den forebyggende innsatsen. Det betyr likevel ikke at de naturlige prosessene ikke har betydning.

3.7 Omfanget av dagens kvikkleirerisiko

Utvalget bruker risikobegrepet slik: Risiko er et uttrykk for sannsynligheten og konsekvensene knyttet til en hendelse, oftest brukt om negative og uønskede hendelser. Risiko uttrykkes om framtidige hendelser som ennå ikke har skjedd, og det er derfor usikkerhet knyttet til sannsynligheten og konsekvensene.

For å danne seg et bilde av dagens kvikkleirerisiko har utvalget gjennomgått ulike kilder hvor det er utført analyser som belyser risikoen, se kapittel 3.7.1 til 3.7.5. Som gjennomgangen nedenfor viser, har analysene hatt ulikt formål og har også vært basert på ulike informasjonsgrunnlag. Analysene gir likevel et inntrykk av risikoen som utvalget kan bygge videre på i vurderingen av forebyggende tiltak.

3.7.1 Analyse av risiko knyttet til kjente kvikkleiresoner

NVE hadde 2375 kvikkleiresoner i sin database per november 2021. Disse er faregrads- og risikoklassifisert i samsvar med metodedokumentet for oversiktskartleggingen (NVE, 2020a). I kapittel 6 er det redegjort nærmere for kvikkleirekartleggingen og status i kartleggingsarbeidet.

Ved bruk av GIS er det mulig å få mer detaljert informasjon om potensielle konsekvenser knyttet til de enkelte sonene, i tillegg til det som ligger i klassifiseringen fra oversiktskartleggingen. NVE har utviklet et verktøy for konsekvensberegning som henter data fra flere kilder (NVE, 2021e). Det gir blant annet mer informasjon om personopphold og typer bygg i sonen. Dette verktøyet er tilgjengelig ved å gå inn på den enkelte sone i NVE Atlas. NVE har et eget verktøy som inneholder informasjon fra alle sonene, som gir mulighet for sortering på ulike egenskaper. Tabell 3.1 viser resultatet av en slik sortering med totalt antall personer, bygninger og infrastruktur som er berørt av kvikkleiresonene per november 2021, samt hvordan disse fordeler seg på tre faregradsklasser. Datamaterialet viser blant annet at enkelte soner har svært mange beboere. I de 30 sonene med flest beboere, bor til sammen 36 055 mennesker.

3.7.2 NVEs analyse av sikringsbehov for eksisterende bebyggelse

NVE i samarbeid med Norges geotekniske institutt (NGI) og PricewaterhouseCoopers (PwC) har i FOSS-analysen (NVE, 2021a) utviklet en metodikk for bedre å kunne analysere det samlede behovet for sikringstiltak mot flom og skred for eksisterende bebyggelse i Norge.

For potensielle kvikkleireskred ble det utviklet en særskilt metode for å definere aktsomhetsområder for kvikkleireskred som kunne utløses naturlig, og hvor det ikke var kartlagte kvikkleirefaresoner. Aktsomhetsområdene ble identifisert gjennom en GIS-analyse hvor NGUs løsmassekart, inkludert det avledede produktet «Mulighet for marin leire» og «Marin grense», ble benyttet sammen med områder som oppfylte bestemte terrengkriterier. Digital terrengmodell med oppløsning 10 meter ble brukt for å finne skråninger som oppfylte terrengkriteriene (helning og areal) og med nærhet til vassdrag. Analysen identifiserte 150 492 bygg innenfor disse aktsomhetsområdene. Basert på erfaringstall ble det antatt at 30 prosent av disse har et reelt behov for erosjonssikring. Det tilsvarer om lag 45 000 bygg. Analysen ble avgrenset til bygg i sikkerhetsklasse 2 eller høyere i TEK17. Det er de samme bygningstypene som framgår av tabell 3.1. Se kapittel 11.3 for mer informasjon om dette prosjektet.

3.7.3 Riksrevisjonens analyser av bygninger og infrastruktur i aktsomhetsområder og kvikkleiresoner

Riksrevisjonen gjennomførte i perioden 2019-2021 en forvaltningsrevisjon med mål å vurdere myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring (Riksrevisjonen, 2022). Både statlige myndigheters og kommunenes arbeid ble undersøkt. Statistisk Sentralbyrå (SSB) utførte på oppdrag for Riksrevisjonen GIS-analyser for å vise omfanget av bygninger og infrastruktur som befinner seg i områder med fare for naturhendelser i dag og i framtiden. Det ble gjort analyser for ulike faretyper, og for kvikkleireskred ble både aktsomhetskart og faresonekart brukt som grunnlag.

Utvalgte deler fra kartproduktet «Mulighet for marin leire» (MML) ble av Riksrevisjonen benyttet som aktsomhetskart for kvikkleireskred. MML inndeles i sju klasser etter hvor stor muligheten er for å finne marin leire: svært stor, stor, middels, svært stor men usammenhengende/tynt, liten, stort sett fraværende eller ikke angitt (Vedlegg 1). Riksrevisjonen brukte i sin analyse klassene «svært stor», «stor» og «middels». Analysen identifiserte 1,2 millioner bygg innenfor denne delen av aktsomhetskartet MML. Det utgjør 28 prosent av alle bygninger i Norge.

Det ble gjort tilsvarende analyse på veg og jernbanenettet. De fant at 26 324 km offentlig veg og 2096 km jernbane ligger innenfor de tre klassene i MML.

Kartproduktet MML dekker ikke alt areal med marine avsetninger fordi det baserer seg på de områdene som har løsmassekart i målestokk 1 : 50 000 eller større. Dekningen av løsmassekart i disse målestokkene under marin grense er kun cirka 60 prosent (se kapittel 6.6). Samtidig er det bare deler av MML-arealet som har kvikkleireforekomster, og det er heller ikke reell skredfare i alle områder med kvikkleire. De store tallene illustrerer likevel at kvikkleireproblematikken er relevant for en stor del av bebyggelsen og infrastrukturen i Norge.

Riksrevisjonen gjorde tilsvarende analyse knyttet til kvikkleiresonene og identifiserte om lag 54 000 bygninger. Avviket fra NVEs analyse, som viste cirka 30 000 bygg, se tabell 3.1, skyldes at NVE ikke har tatt med mindre bygg som garasjer og liknende (bygningstyper i sikkerhetsklasse S1 iht. TEK).

Riksrevisjonen så også på hvordan utviklingen har vært over tid når det gjelder utbygging i fareområder. Undersøkelsen viste at 72 prosent av byggene i dagens kvikkleiresoner var bygd før 1985. I hver av de påfølgende femårs-periodene ble det oppført gjennomsnittlig 2133 bygninger. Det var det en topp i perioden 2005 - 2009 med 2623 nye bygg og noe avtakende tendens i årene deretter, se tabell 5 side 49 i Riksrevisjonens rapport (2022).

3.7.4 Utvalgets analyse av befolkning og bygninger i aktsomhetsområder for kvikkleire

NVE har på vegne av utvalget gjort analyser av hvor mange personer som er bosatt i aktsomhetsområder for kvikkleire. NVE benytter data fra SSB fra 2021 («SSB bosatte på adressepunkt»).

Analyse på alle områder under marin grense, viser at det bor cirka 4 millioner mennesker innenfor dette området. Det utgjør 75 prosent av Norges befolkning.

Dersom aktsomhetskartet MML benyttes til å avgrense aktsomhetsområdet, viser analysen at det bor cirka 2,2 millioner mennesker i disse områdene. Det utgjør 40 prosent av Norges befolkning. Det er benyttet de tre klassene i MML der det er størst mulighet for å finne marin leire. Det er de samme klassene som Riksrevisjonen benyttet i sin analyse, se kapittel 3.7.3.

I og med at dekningen av MML er begrenset til de områdene som har detaljerte løsmassekart, er det et større areal som i dag brukes som aktsomhetsområde ved planlegging av ny utbygging, nemlig NVEs «Aktsomhet marin leire», se kapittel 6.7.2. I dette kartlaget inngår de tre omtalte klassene fra MML, pluss den delen (40 prosent) under marin grense der det ikke finnes detaljerte løsmassekart.

Analyse på NVEs «Aktsomhet marin leire», viser at det bor cirka 2,8 mill. mennesker innenfor dette området. Det er identifisert cirka 1,8 mill. bygninger innenfor det samme området. NVE har da ikke tatt med kategorien «Andre Bygninger» som stort sett omfatter små bygg i hager som boder, dukkehus og lignende.

Tilsvarende som for Riksrevisjonens analyse må det presiseres at dette ikke er tall som representerer hvor mange som reelt er utsatt for kvikkleireskredfare, men det viser at problematikken angår en stor del av Norges befolkning.

Utvalget har innhentet statistikk fra SSB over produksjonen i bygg- og anleggsektoren i form av en produksjonsindeks. Indeksen med kode 03165 viser hvordan produksjonsvolumet har utviklet seg over tid. Denne indeksen viser at produksjonen innenfor bygg og anlegg totalt var om lag dobbelt så stor i 2021 sammenliknet med 1995.3 Inngangsdata er fra markedsrettet produksjon. Det innebærer at egenproduksjon i virksomheter som Statens vegvesen og Bane NOR ikke er med i denne økningen, men private entreprenører som disse benytter er med.

3.7.5 Analyse av krisescenarioer (AKS) – scenario kvikkleireskred i by

DSB har utgitt risikoanalyser av krisescenarioer siden 2011. Analysene omhandler risiko knyttet til katastrofale hendelser som kan ramme det norske samfunnet og som vi bør være forberedt på å møte. Analysene omfatter naturhendelser, store ulykker og tilsiktede handlinger. Den nyeste versjonen av disse analysene er fra 2019 (DSB, 2019). I denne presenteres 16 risikoområder og 25 risikoanalyser. Ett av risikoområdene er skred med ulike scenarioer, hvor det ene omfatter kvikkleireskred i by (figur 3.21).

Forstørr bilde

Kilde: Figur fra DSB, 2019.

Scenarioet kvikkleireskred i by er som illustrasjon lagt til Øvre Bakklandet i Trondheim. Det er lagt til grunn at det er ti områder med tilsvarende kvikkleireskredrisiko i Norge, dvs. hvor kombinasjon av sannsynlighet og konsekvens er i samme størrelsesorden. Årlig sannsynlighet for det konkrete scenarioet er av DSB anslått til mellom 1/2000 og 1/3000. Det tilsvarer cirka fire prosent sannsynlighet over en periode på 100 år. Det er viktig å understreke at det er mulig å unngå at kvikkleireskred utløses, i dette tilfelle gjennom å ha kontroll på erosjon fra Nidelva og menneskelige inngrep som kan forverre stabiliteten.

Dersom det hadde gått et skred på Øvre Bakklandet ville konsekvensene bli svært store med et stort antall omkomne, skadde og syke. Uerstattelige kulturminner ville gå tapt, og de økonomiske tapene ville også være svært store. Det er anslått 200 omkomne og 500 alvorlig skadde og at like mange vil få varige psykiske plager. Det er da forutsatt at et initialskred gir forvarsel og tid til evakuering. Det er imidlertid i scenarioet pekt på at det vanligste er at hovedskredet kommer uten forvarsel, dvs. uten tid til evakuering. Antall dødsfall i et scenario uten evakuering er vurdert til minst 1200, som tilsvarer omtrent halvparten av de som befinner seg i området.

Risikomatrisen for alle scenarioer for utilsiktede hendelser viser at kvikkleireskred i by er blant scenarioene med størst konsekvenser, men samtidig med lavest sannsynlighet.

3.8 Risikovurderinger

3.8.1 Risikoaksept

Normene i samfunnet setter i praksis minimumsstandarder på svært mange områder. Eksempler er krav til samfunnssikkerhet og beredskap, sikkerhetskrav i vegtrafikken, og kvalitet på offentlige velferdstjenester som grunnutdanning og helse.

Ikke-akseptabel risiko betyr at risikoreduserende tiltak skal gjennomføres. For kvikkleire er det ikke definert eksplisitte grenser for når risiko blir ikke-akseptabel, men det stilles ulike krav og det gjennomføres tiltak som implisitt sier noe om hvilken risiko som regnes som uakseptabel.

Risikoakseptkriterier danner grunnlaget for å vurdere om risikoen er akseptabel. Det finnes flere ulike former for risikoakseptkriterier (Petroleumstilsynet, 2020).

Risikoakseptkriterier basert på risikoanalyser

En hovedgruppe risikoakseptkriterier baserer seg på resultatene fra risikoanalyser. I en risikoanalyse kartlegges mulige uønskede konsekvenser av en hendelse, sannsynligheter eller sannsynlighetsintervaller for at hendelsen og konsekvensene vil finne sted, og usikkerheten knyttet til disse faktorene. De uønskede konsekvensene er typisk tap av liv, helseskader, materielle ødeleggelser og miljøskader. Vurderinger av kunnskapsgrunnlaget inngår gjerne i risikoanalysen. Ofte vil en være avhengig av en del usikre antagelser, særlig for å fastsette sannsynligheter, der usikkerheten i antagelsene er en del av risikobildet.

Deretter kan en utforme risikoakseptkriterier. En form for risikoakseptkriterier er kvantitative kriterier. Risikoaksept for ulike typer skred og andre naturfarer er ofte beskrevet i form av aksepterte sannsynlighetsnivåer for at en hendelse skal finne sted. De aksepterte sannsynlighetsnivåene er lavere desto mer alvorlig konsekvensene er.

Risikoakseptkriterier kan også uttrykkes som krav til maksimal individuell risiko. Individuell risiko kan for eksempel defineres som sannsynligheten for tap av ett menneskeliv som følge av faren i løpet av ett år. Noen land har definert slike risikoakseptkriterier for skred, for eksempel at det ikke skal være høyere individuell fare for å dø av skred enn 1/10 000 per år, eller 1/100 000 per år (NGI, 2011). Det betyr ikke at én av ti tusen innbyggere i hele landet dør av skred per år, men at det er maksimalt akseptert sannsynlighet for hendelse for de som er utsatt for fare. Individer som er utsatt for større individuell fare enn det aksepterte nivået, skal etter et slikt mål være gjenstand for tiltak som reduserer sannsynligheten for skred. I Norge er det ikke identifisert slike nivåer for skredrisikoaksept. I praksis kan det være svært vanskelig å fastslå hva som er den reelle individuelle risikoen, særlig når det gjelder sjeldne og uventede hendelser som kvikkleireskred.

Risikoakseptkriterier basert på risikomatrise

En annen tilnærming til risikoakseptkriterier er krav til rangert eller kvantifisert risikoestimat i en risikomatrise. Et eksempel på en risikomatrise er vist i figur 3.22.

Forstørr bilde

Risikoakseptkriterier basert på krav til prosess, funksjonsbaserte kriterier etc.

Andre former for risikoakseptkriterier er for eksempel krav om at en systematisk risikoreduserende prosess skal ha vært utført, eller funksjonsbaserte kriterier, der visse tiltak må gjennomføres. Eksempler på det siste kan være krav om visse former for brannsikring i bygg.

Det nærmeste man kommer denne typen kriterier for kvikkleire er kravene i TEK17, som er beskrevet i kapittel 8.10. Sikkerhetskravene i TEK17 for kvikkleireskred er, i motsetning til kravene for andre former for skred, ikke uttrykt i form av største nominelle årlige sannsynligheter for skred for ulike type bygninger. I stedet er det stilt krav til sikkerhetsfaktor og prosentvis forbedring. Dette kan sees på som en type funksjonsbaserte kriterier. Kravene i TEK17 er heller ikke generelle risikoakseptkriterier, siden det kun gjelder for ny bebyggelse. Som beskrevet nærmere i kapittel 4 har krav til ny bebyggelse potensielt en lavere samfunnsøkonomisk kostnad enn tilsvarende krav til eksisterende bebyggelse, og det er derfor rasjonelt med strengere krav. Det er derfor ikke grunnlag for å si at kravene til ny bebyggelse representerer samfunnets aksept av risiko mer generelt.

I praksis er det vanskelig å sette grenser mellom akseptabel og ikke-akseptabel risiko. Når store ulykker vil kunne skje med en sannsynlighet og med konsekvenser som tilsier at samfunnet ikke kan akseptere risikoen, vil tiltak uansett iverksettes.

3.8.2 Håndtering av risiko knyttet til naturfare

Håndtering av risiko knyttet til naturfare skjer på en rekke ulike måter. Ulike tiltak har ulik virkning, men henger likevel sammen. Hvor gode vi er på ett område påvirker andre deler av arbeidet. Er vi gode på forebygging, får vi sjeldnere hendelser vi må håndtere, noe som blant annet framkommer i (Meld. St. 10 (2016–2017) illustrert ved «samfunnssikkerhetskjeden», se figur 3.23.

Vi må søke kunnskap om kvikkleireskred som fenomen, hvilke områder som er utsatt, hvordan ulike tiltak virker og prioritere de som erfaringsmessig virker best.

Forebygging er alt arbeid som kan redusere muligheten for at en uønsket hendelse inntreffer, eller på forhånd redusere konsekvensene av en mulig hendelse. Forebygging kan være beskyttelsestiltak, reguleringer, standarder, kontroll av utføring og prosjektering, eller holdningsskapende arbeid.

Uansett sikringsnivå vil det alltid være en restrisiko. For å håndtere denne, er det viktig å ha en beredskap til å håndtere hendelsene når de oppstår. Beredskap er et konsekvensreduserende tiltak, og det handler om å planlegge tiltak og forberede mennesker, organisasjoner og utstyr som skal håndtere hendelser som krever mer eller annen innsats enn normalt.

Gjennom overvåking og varsling kan befolkningen i tillegg til de ansvarlige for beredskapen få tidlig varsel og iverksette evakuering eller andre tiltak for å begrense skadevirkninger. For kvikkleireskred vil den mest aktuelle overvåkingen være knyttet til erosjon på kritiske steder i vassdragene. I tillegg kan mulige forvarsler være knyttet til observasjoner av sprekkdannelser. Overvåking gjennom kontroll under utførelse, målinger av poretrykk og bevegelse i grunnen er særlig aktuelt for å ivareta sikkerheten i anleggsfasen av tiltak.

Som krisehåndtering regnes både håndtering av hendelser som har inntruffet, og håndtering ved akutt fare for slike hendelser. Krisehåndteringen knyttet til skred handler typisk om evakuering ut av fareområder og redning av forulykkede.

Når håndteringen av en hendelse går mot slutten, blir oppgaven gradvis å gjenopprette normaltilstanden. Det kan enten være å gjenopprette tilstanden slik den var før hendelsen, eller å gjenopprette en ny normaltilstand, hvis det er hensyn som tilsier at noe bør endres. Naturskadeforsikring- og naturskadeerstatningsordningene tar sikte på å sette de skadelidte i stand til å gjenopprette tilstanden før skredet. Det forutsetter at sikkerhet kan etableres i tråd med gjeldende regelverk. Etter et kvikkleireskred kan gjenoppbygging på et annet sted være aktuelt.

Evaluering og læring av hendelser er viktig for å bygge et stadig bedre kunnskapsgrunnlag. Kunnskapen må spres på egnet måte til aktuelle brukergrupper.

3.9 Utvalgets vurdering av risikobildet og mål for håndtering av risikoen

Historien viser at kvikkleireskred er sjeldne hendelser sammenliknet med mange andre typer skred, som snøskred og steinsprang. Det er historisk sett (1960 - 2021) registrert gjennomsnittlig to-tre store kvikkleireskred per år. Samtidig kan ett enkelt kvikkleireskred få svært store konsekvenser. Gjerdrumskredet med elleve omkomne inkludert et ufødt barn var et eksempel på det, og Verdalsskredet med 116 omkomne et annet. Direkte og indirekte kostnader ved Gjerdrumskredet er hittil beregnet til å være på nærmere 2 mrd. kroner.

Det bor mer enn 110 000 mennesker i de totalt 2375 kartlagte faresonene for kvikkleireskred. I tillegg ligger en rekke arbeidsplasser, skoler og barnehager i kvikkleiresonene. Enkelte soner har svært mange beboere. I de 30 sonene med flest beboere er det til sammen 36 055 beboere.

Siden kartleggingen av faresoner ikke er komplett, er det relevant for vurderingen av risikobildet å se på områder der det potensielt kan være kvikkleire, men hvor fare ikke er påvist. Dette gjelder områder under marin grense med mulighet for marin leire. Innenfor disse områdene som vises i NVEs aktsomhetskart, bor det cirka 2,8 millioner mennesker og det er cirka 1,8 millioner bygninger. Det er bare deler av disse områdene som har kvikkleire, og det er heller ikke skredfare alle steder hvor det er påvist kvikkleire. Omfanget av områder med mulighet for at det finnes kvikkleire viser at det ikke vil være realistisk å unngå videre utbygging i slike områder. Kvikkleirerisikoen kan ikke unngås helt. Den må identifiseres og håndteres.

I håndteringen er det viktig å se på hva som forårsaker kvikkleireskred. Kvikkleireskred kan utløses både av menneskelig aktivitet og av naturlig erosjon, alene eller i kombinasjon. Det er ofte flere medvirkende årsaker, men etter utvalgets vurdering har menneskelig aktivitet hatt størst betydning for utløsning av alvorlige kvikkleireskred i de siste tiårene. Det har dermed stor betydning hvilke menneskelige aktiviteter som foregår i områdene med potensial for kvikkleireskred, og hvor god kontroll det er med denne aktiviteten. Dette skiller risikobildet for kvikkleireskred fra de fleste andre skredtyper.

En måte å illustrere dagens situasjon, ønsket målbilde og hvordan ulike tiltak skal virke i riktig retning, er vist i figur 3.24. Stor aktivitet i områder med marin leire innebærer mulighet for at det skjer uønskede hendelser på tross av forebyggende tiltak. Figur 3.24 illustrerer hvordan ulike risikoreduserende tiltak kan virke sammen mot et definert mål for risikonivået.

Forstørr bilde

Fra et referansetidspunkt er det rimelig å forvente at risikoen ville øke, gitt økt menneskelig aktivitet og uten føringer eller restriksjoner knyttet til tiltak eller utbygging i fareområder. Om den vil være lineær eller ta andre former er selvsagt usikkert. Ulike typer framskrivninger kan benyttes for å angi en forventet bane. Andre faktorer som klimaendringer kan også påvirke retningen på utviklingen.

I framstillingen her er det lagt til grunn at risikoen for kvikkleireskred har økt fram til cirka 1980 og Rissaskredet. Kartlegging og krav til sikkerhet i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift, sammen med sikringstiltak og beredskap har bidratt til å forhindre skred eller begrense skadevirkningene av skred. I motsatt retning viser statistikken at mange skred blir utløst av menneskelig aktivitet.

Omfanget av bygge- og anleggstiltak er doblet i løpet av de siste 30 årene, men uten at antallet byggerelaterte skred har økt tilsvarende. Som illustrert i figur 3.24, kan dette komme av at forebyggende tiltak i samme periode har redusert risikoen. Fra utgangspunktet i dag kan en iverksette ulike tiltak som reduserer risikoen ytterligere til et nivå samfunnet anser som akseptabelt.

Det bør settes opp noen sikkerhetsmål som det kan styres mot. Sikkerhetsmål kan være resultatmål, funksjonskrav, tekniske krav eller krav til å optimalisere løsninger (Standard Norge, 2021).

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å definere risikoakseptkriterier for kvikkleireskred, i form av et krav til maksimal individuell risiko. En del andre land har definert dette for ulike naturfarer, og det er gjort for enkelte farer i Norge i dag. Utvalget mener imidlertid at slike risikoakseptkriterier vil være krevende å anvende for kvikkleireskred.

Utvalget legger til grunn at det er svært lav aksept for tap av liv ved at skred rammer bebyggelse. Det ser vi av reaksjonene på Gjerdrumskredet. Forventningen er at man skal være trygg i eget hjem, på skole og i barnehagen. Utvalget vurderer at dagens risikobilde innebærer en større risiko enn det som aksepteres.

Flertallet i utvalget mener at Norge bør ha en nullvisjon om at liv ikke skal gå tapt i kvikkleireskred.4 Folk bør kunne være i trygge i sine hjem. Nullvisjonen peker ut retningen for det videre arbeidet med å redusere kvikkleirerisiko. Den forebyggende innsatsen mot kvikkleireskred må økes. Det må jobbes systematisk med å identifisere hvor risikoen er størst og hvilke tiltak som gir best effekt i forhold til innsatsen.

Et mindretall i utvalget, bestående av utvalgsmedlem Bruvoll, mener at tiltakene bør prioriteres ut fra en helhetlig vurdering av skader både på mennesker, bygninger, infrastruktur og ringvirkninger for samfunnet. Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv bør tiltakene gjennomføres når den samlede forventede nytten ved risikoreduserende tiltak er høyere enn tiltakskostnadene.

Gjennom de påfølgende kapitlene konkretiserer utvalget forslag til tiltak for å redusere risikoen knyttet til kvikkleireskred.