10 Tiltak i landbruket

10.1 Innledning

I dette kapittelet omtales landbrukstiltak som er relevante for vurdering av erosjon og stabilitet i områder hvor det kan være fare for kvikkleireskred. Videre vurderer utvalget om endring av regelverk, forbedret kunnskap, tekniske utbedringstiltak og økonomiske virkemidler, kan bidra til å redusere risiko. Utvalget viste i delrapporten om årsakene til skredet i Gjerdrum til sammenhenger mellom skader på jordbrukstiltak i skredområdet og utløsning av skredet:

«I forbindelse med jordbruksplanering på 1980-tallet ble deler av Tistilbekken lagt i rør. Bilder, vitneobservasjoner, flyfoto og analyser av terrengmodeller dokumenterer at Tistilbekken i ettertid har brutt ut av rørene, og at dette trolig startet på slutten av 1990-tallet. På grunn av at bekken brøt ut av rørene, samt gravde i overflaten, ble bekkeløpet hovedsakelig liggende øst for tidligere posisjon. Forskyvningen av bekkeløpet førte til at bekken i større grad gravde seg ned og inn i foten av skråningen på Holmen. Både forskyvingen sideveis mot øst og den vertikale erosjonen svekket stabiliteten i skråningen.

At bekken brøt ut av rørene kan ha ført til mer turbulent strømning og derved økt erosjon. Siden erosjonen som er dokumentert er uvanlig kraftig, framstår tilstanden til bekkelukkingen som en sannsynlig medvirkende årsak til erosjonen. Terrengendringer og urbanisering har i tillegg bidratt til flere små flomtopper, noe som har forsterket erosjonen ytterligere.»

10.2 Statusbeskrivelse

Store jordbruksområder ligger under marin grense og kan dermed være utsatt for kvikkleireskred. Håndtering av kvikkleirerisiko er derfor viktig i forbindelse med tiltak i landbruket. Risikoen knytter seg til terrenginngrep som byggetiltak, masseforflytning og deponering av masser, bygging av landbruksveier, lukking eller omlegging av bekker, drenering, planering og andre mindre inngrep i terreng. Dersom slike tiltak gjøres i områder med fare for kvikkleireskred, uten nødvendige grunnundersøkelser og geoteknisk vurdering, kan det utløses kvikkleireskred.

10.2.1 Bakkeplanering

Leirjordslandskapet under marin grense var opprinnelig dominert av flate arealer oppbrutt av bratte ravinedaler. Da jordbruket ble mekanisert oppstod behovet for, og mulighet til, å omforme landskapet til større sammenhengende områder med mindre helling. Bakkeplanering betyr å flytte masser for å jevne ut terrenget slik at det blir mer egnet for maskinell jordbruksdrift. Det var særlig i perioden 1950-1980 at store leirjordsområder ble bakkeplanert, men med sterk økning da det fra 1973 til 1985 ble gitt statstilskudd. Til sammen er det bakkeplanert om lag 400 000 dekar jordbruksareal, se tabell 10.1. Både bortfall av statstilskudd og økende prioritering av å verne raviner som landskapstype og økosystem, har ført til at bakkeplanering for jordbruksformål har hatt lite omfang etter cirka 1985.

Bakkeplanering er regulert i forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) del 1 kapittel 4. Anlegg, drift og vedlikehold av planeringsfelt, som er hjemlet i forurensningsloven (Lovdata, 1981 og 2004a). Det følger av forurensningsforskriften § 4-5 at plan for bakkeplanering skal være i samsvar med kravene i Tekniske retningslinjer for anlegg, drift og vedlikehold av planeringsfelt fastsatt av Landbruksdepartementet (Landbruksdepartementet, 1989). Den tekniske utførelsen av planering og hydrotekniske tiltak var fram til 1987 regulert gjennom tilskuddsregler, småskrifter og typetegninger. Planering er ikke tillatt uten plan godkjent av kommunen, jf. forurensningsforskriften § 4-4 tredje ledd. Kommunen kan i lokale forskrifter bestemme at planering ikke skal være tillatt i bestemte områder når områdets jordart, beliggenhet til vassdrag etc. er slik at planering ut fra forurensningshensyn ikke kan gjennomføres tilfredsstillende, jf. § 4-7. Kommunen fører tilsyn med at bestemmelsene følges, og at anlegg utføres i samsvar med godkjent plan. Kommunen står også for ferdiggodkjenning, jf. § 4-8, første ledd.

Forskriftens formål er å forebygge, begrense eller stanse forurensning/erosjon fra planeringsfelt. I retningslinjene fra Landbruksdepartementet stilles det krav om aktsomhet knyttet til kvikkleire:

«Normalt vil planering gi varig bedring av stabiliteten i et område. Masseforflytning må gjennomføres slik at man ikke midlertidig får stabilitetsforverring som kan forårsake ras. Spesiell aktsomhet må utvises i områder hvor det er registrert kvikkleire, jfr. Faresonekart kvikkleire utgitt av NGI. I områder med kvikkleire i grunnen må fyllinger ut mot og i skråninger vurderes av geoteknisk fagkyndig. Det skal gjøres en konsekvensvurdering av tiltaket som tar for seg eventuelle skader eller ulemper tiltaket kan medføre, bl.a. om det er fare for kvikkleireskred. Grunnboring bør gjennomføres der en er usikker på forekomster av fjell og må gjennomføres der det er fare for at planeringsarbeidet kan utløse leirras».

De første bakkeplaneringene på 50-tallet ble gjort med fyllingshøyder på 3-4 meter, men etter hvert ble det planert i vanskeligere terreng med skjæringer på opptil 10-18 meter og fyllinger på rundt 10 meter (Hauge & Haraldsen, 2017).

Forstørr bilde

Kilde: Modifisert etter Landbruksdepartementet (1989).

Noen av ravinedalene er fremdeles aktive systemer, med bekker som eroderer, hyppige leirutrasinger og mindre skred som endrer ravinesystemet over tid. Bakkeplaneringer bidrar normalt til å stabilisere jordmassene når masse fra toppen av ravinene legges i bunnen av ravinedalene. Både høydeforskjeller og hellingsgrad reduseres og det etableres motfylling mot tidligere bratte ravineskråninger. Bakkeplanering i seg selv medfører derfor ikke økt fare for kvikkleireskred, men har i stor grad bidratt til å stabilisere tidligere bratte raviner.

Det er imidlertid rapportert at flere kvikkleireskred er utløst under gjennomføring av planeringsarbeid. Et slikt tilfelle er omtalt i utvalgets første delrapport (skredet sør for Holmen i 1980) (Gjerdrumutvalget, 2021). Det er også rapportert om skred som er utløst i tidligere planerte områder som ikke er kvikkleireskred. Et slikt eksempel er skredet i Orkdal i 2019, der årsaken beskrives slik (Nordal, et al., 2019):

«Undersøkelseskomiteen konkluderer med at skredet ble utløst av regn og snøsmelting, som ga økt poretrykk i løsneområdet. Etter skredhendelsen var skredgropa og skredbanen observert til å være svært våt og i skredgropa kom det vann opp i flere punkter som små kilder. Videre undersøkelser viser at skredmassene i sin helhet kom fra en gjenfylt ravine i terrenget. Denne var fylt igjen ved bakkeplanering, trolig på 1960 tallet, en gang etter 1962. Lokale høydedrag ble høvlet ned og massene lagt ut i forsenkninger. I store deler av bunnen av skredgropa var den opprinnelige grastorva fra før bakkeplanering synlig og framsto som et tydelig bruddplan. Torva var brun, men overraskende godt bevart selv om den hadde vært under bakken i vel 50 år. Når bruddet skjedde langs dette planet, er det knyttet til at et slikt plan har mindre friksjon enn de øvrige massene. Kildene med utstrømmende vann i skredgropa er klare tegn på at poretrykket på bruddplanet må ha vært høyt».

Det følger av de tekniske retningslinjene for bakkeplanering at feltet ikke noe sted skal ha helling brattere enn 1 : 6 etter setninger. Der det er teknisk mulig bør hellingen ikke være brattere enn 1 : 8 – 1 : 10. På spesielt erosjonsutsatt jord kan det stilles krav om helling 1 : 8 eller slakere. Areal der det ikke er teknisk eller økonomisk mulig å planere så slakt som 1 : 6 (1 : 8) skal ikke planeres. Det kan unntaksvis planeres brattere dersom formålet er ren stabilitetsforbedring. Hellingen på fyllingsskråning må tilpasses fyllmassenes beskaffenhet. Fyllingsskråninger i leire eller silt skal ikke være brattere enn 1 : 3. Det må ikke legges opp fyllinger med høyder over fire meter ut mot bekk. I tillegg må fyllingsfoten ikke ligge nærmere bekken enn en avstand på 2,5 ganger dybden av bekken. Dersom høyden er større enn fire meter må avstanden til bekken vurderes i hvert tilfelle.

10.2.2 Hydrotekniske anlegg

Dette delkapittelet omtaler hydrotekniske tiltak i jordbruket, spesifikke fysiske sikringstiltak knyttet til fare for kvikkleireskred er omtalt i kapittel 11.2. Formålet med hydrotekniske tiltak i jordbruket er å lede overvann for å unngå erosjon, forbedre arronderingen ved lukking av åpne vannløp, eller som forutsetning for bakkeplanering. I perioden 1960-1985 ble det søkt om statstilskudd til 40 000 senknings- og lukkingsanlegg (Hauge A., 2016). Når slike anlegg omtales her, er det fordi skadede eller feilkonstruerte anlegg kan føre til alvorlig erosjon som kan utløse kvikkleireskred.

Bakkeplaneringene medførte ofte behov for omfattende og teknisk krevende hydrotekniske tiltak. I den perioden planeringsaktiviteten var høyest, ble det lagt mest vekt på teknisk utforming og dimensjoner på rør, og mindre vekt på langsiktige behov for vedlikehold og miljøkonsekvenser. Noen hydrotekniske tiltak, som dammer, ble mer vanlig å etablere etter cirka 1990, og har som funksjon å dempe flom og redusere overflateerosjon ved å fange opp og holde tilbake partikler og næringsstoffer.

Planeringer kunne omfatte arealer på begge sider av større bekker med betydelig større vannføring enn avrenningen fra det planerte området. For de største fyllingene og bekkelukkingene var dimensjonen av avløpsrørene av størrelse 20-100 cm indre diameter. Rørene i bunnledningen var stort sett betongrør uten armering. Slike rør kunne tåle anslagsvis tre til fire meter jordtrykk, men fyllingshøydene ble ofte langt større (Hauge & Haraldsen, 2017). Rørene skal i henhold til retningslinjene legges i fast (urørt) jord for å unngå setninger, og med omfyllingsmasser tilpasset rørtype og overfyllingshøyde (Landbruksdepartementet, 1989). Det følger også av retningslinjene at der hovedledningen legges oppe i dalsida, eller med tette skjøter, må det legges en drenerende ledning av mindre dimensjon i dalbunnen. Dette er nødvendig for å sikre at grunnvannet ikke stiger mye i området, noe som ville kunne føre til økt grunnvannsnivå og redusert styrke i jorda med tanke på stabilitet.

De hydrotekniske løsningene består i tillegg til bunnledninger av flere ulike tiltak (Hauge & Haraldsen, 2017). Avskjæringsgrøfter er åpne eller lukkede grøfter, med utløp i åpen bekk eller kanal, i egen rørledning, nedløpskummer eller enklere steinkummer. Prinsippet med avskjæringsgrøft bygger på at det oftest er mest effektivt, gir lavest risiko og er mest kostnadseffektivt å løse utfordringen med overvann oppe i vannløpene. Fordrøyningsdammer anlegges for å dempe flommene nedover i vassdrag. Flomdammer kan anlegges i utmark før innløp til lukket kanal gjennom jordbruksområder. Nedløpskummer er løsninger for å lede overflatevann ned i lukkede kanaler når overflatevannet ikke kan ledes bort i åpne vannløp.

10.2.3 Tiltak som berører vassdrag

Landbrukstiltak som bakkeplaneringer, hydrotekniske anlegg, bekkelukkinger og omlegging av bekker er ofte tiltak som berører vassdrag. I «Veileder til vannressursloven og NVEs behandling av vassdrags- og grunnvannstiltak» (Veileder 1/2021) anbefaler NVE at bekker i prinsippet bør være åpne. Bekkene har stor verdi både for de biologiske prosessene og for naturopplevelsen i nærmiljøet. Lukking av bekker kan føre til økte skader som følge av oversvømmelse, enten fordi kulvertene er underdimensjonerte eller fordi de tilstoppes. Ved tilstopping vil grunnvannsnivået heves og føre til redusert styrke i jorda.

Lov 24. november 2000 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann (Lovdata, 2000). Bekkelukkinger, endringer i bekkeløp og omlegging av bekker vil regnes som vassdragstiltak etter vannressursloven § 3. Alle tiltak i vassdrag og grunnvann må utformes og gjennomføres slik at hensynet til allmenne interesser i vassdraget blir ivaretatt. Tiltakshaver har blant annet ansvar for at anleggene er riktig dimensjonert for å tåle flomvannføringer, og at tiltaket ikke er til skade eller ulempe for allmenne eller private interesser. Tiltakshaver vil være erstatningspliktig etter vannressursloven § 47 dersom et vassdragstiltak volder skade.

Konsesjonsplikten i vannressursloven § 8 omfatter vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget eller grunnvannet. At et tiltak er konsesjonspliktig innebærer at vassdragsmyndigheten skal vurdere om en tiltakshaver skal få tillatelse til å iverksette tiltaket eller ikke. Tillatelse kan bare gis hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget, nedbørfeltet eller grunnvannet. Konsesjonspliktige tiltak som gjennomføres uten nødvendig tillatelse etter vannressursloven er ulovlige.

Lukking og omlegging av bekker av et visst omfang vil ofte berøre allmenne interesser i en slik grad at tiltaket er konsesjonspliktig. For landbrukstiltak som behandles i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven eller etter hjemler i jordlova og skoglova, har vannressursloven en samordningsbestemmelse i § 20. Bestemmelsen åpner for at vassdragsmyndigheten kan fastsette at det ikke er nødvendig med konsesjon etter vannressursloven dersom et tiltak behandles etter annen sektorlov. Dette gjelder for eksempel for tiltak som er tillatt i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, og for tiltak som er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbrukslova § 7 (om vegbygging i skog) eller jordlova § 11 (om drift av jordbruksareal, nydyrking og driftsvegar).

En eventuell avgjørelse etter vannressursloven § 20 foretas på bakgrunn av tiltakshavers beskrivelse av prosjektet og gjennomført behandling etter annet lovverk. Forutsetningen for at det likevel ikke er nødvendig med konsesjon etter vannressursloven for et konsesjonspliktig tiltak, er at behandlingen etter annet lovverk ivaretar de hensynene som vannressursloven skal ivareta.

Vassdragstiltak som kan volde skade av en viss styrke eller omfang på allmenne eller private interesser skal etter vannressursloven § 37 vedlikeholdes. Vedlikeholdsplikten gjelder både for tiltak med og uten konsesjon. Plikten påhviler den ansvarlige for tiltaket, og gjelder også for vassdragstiltak som var etablert før vannressursloven trådte i kraft. Et eventuelt manglende vedlikehold må ha et skadepotensial, men trenger ikke faktisk ha medført konstaterbare skader. Vedlikeholdsnivået må ses i forhold til det alminnelige sikkerhetsnivået som kreves etter vannressursloven § 5. Ny kunnskap om skademekanismer og skadepotensial kan medføre krav til vedlikehold som går ut over anleggets opprinnelige stand.

Som vassdragsmyndighet kan NVE gi pålegg om vedlikeholdstiltak etter vannressursloven § 37 andre ledd, hvis tiltaket ikke er i en slik tilstand som med rimelighet må kunne forventes.

10.2.4 Utbedring av lukkingsanlegg

Bekkelukking har bidratt til økt og mer effektiv drift i jordbruket, men har også hatt negative konsekvenser for miljøet, både med hensyn til biologisk mangfold, hydrologisk funksjon som flomdemping, og tilbakeholdelse av næringsstoffer. Mange rør og kummer er også ødelagte eller underdimensjonerte og kan ikke ta unna vannmengdene, noe som fører til betydelig erosjon, se figur 10.2 (Hauge & Haraldsen, 2017). Erosjon oppstår særlig rundt kummer og der grøfter og rørledninger har usikret utløp i skråninger eller lekkasjer i rørkoblinger, se figur 10.3. Drensutløp fra jordbruksarealer er ofte vanskelig å etablere i kupert landskap med store høydeforskjeller. Utløp som avsluttes i skråninger, og som ikke føres helt ned til bekk eller elv, vil forårsake erosjon. I kvikkleireområder kan dette medføre forverring av stabiliteten. Ved å føre drensrør ned mot bekkebunnen og sikre med stein vil erosjon hindres. God teknisk utførelse og vedlikehold er en forutsetning for anleggenes funksjon og for å unngå både overflateerosjon og erosjon langs lukkede kanaler.

Forstørr bilde

Foto: Atle Hauge NIBIO.

Det går fram av søknadsskjemaet for statstilskudd til senkningsanlegg at søker ved å motta tilskuddet forpliktet seg til å utføre og holde vedlike anlegget i samsvar med retningslinjer gitt av Landbruksdepartementet og plan utarbeidet av landbrukskontorets planlegger. Det følger også en plikt til å ta på seg ansvaret for eventuelle skader som tiltaket måtte føre til for egen eller andres eiendom eller interesser, i samsvar med gjeldende lover og regler. Tiltakshavers ansvar for vedlikehold av vassdragstiltak følger av bestemmelsene i vannressursloven § 37 og § 47, se kapittel 10.2.3.

Forstørr bilde

Foto: Atle Hauge NIBIO.

Etter cirka 1990 er det gjort flere undersøkelser som dokumenterer tilstand og tekniske utfordringer med de hydrotekniske anleggene i jordbruket. Flere rapporter dokumenterer at anleggene er i dårlig tilstand, beskriver skader, vurderer behov for tiltak og anslår kostander ved utbedring (Hauge & Haraldsen, 2017):

• Noen steder kollapser bekkelukkingen, fordi overflatevann trenger ned i utettheter – helst i grunne anlegg.

• Underdimensjonert samleledning medfører graving og stort tap av jordmasser.

• Dype bunnledninger kan ved sammenbrudd gi enorme erosjonsskader.

En rapport fra NLH (Norges Landbrukshøgskole, nå Norges miljø- og biovitenskapelige universitet), utarbeidet på oppdrag fra Landbruksdirektoratet, undersøkte situasjonen i Nannestad og viste at jordtapene fra naturlige raviner var langt større enn fra erosjonsutsatte jordbruksarealer (Vigerust & Bjerkholt, 2002). Dette er en naturlig konsekvens av at planering reduserer helling og så lenge drenering og hydrotekniske tiltak fungerer, kan erosjonen i planerte ravineområder derfor være mindre enn i intakte raviner. Rapporten dokumenterte også situasjonen knyttet til hydrotekniske anlegg i jordbrukslandskapet i undersøkte områder i Nannestad:

• De hydrotekniske anleggene har stort sett fungert godt, men etter hvert som anleggene blir eldre, blir det et merkbart økende behov for vedlikehold eller fornying.

• Forfall av de hydrotekniske anleggene er alvorlige.

• Mange løsninger for rehabilitering har vært mislykket, for eksempel oppstod det for flere kummer ny graving etter noen år.

NVE gjennomførte befaringer i kvikkleiresoner i kommunene Gjerdrum, Ullensaker og Nannestad høsten 2021 og de foreløpig upubliserte resultatene bekrefter, som tidligere dokumentert, betydelig omfang av skader på hydrotekniske anlegg og betydelig erosjon.

10.2.5 Bygging av landbruksveger

Bygging av landbruksveger er søknadspliktig i henhold til forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveger, hjemlet i jordlova og skogbrukslova (Lovdata, 2015). Landbruksveger omfatter veger for både jordbruks- og skogbruksformål. Formålet med forskriften er å sikre at planlegging og bygging av landbruksveger gir landbruksfaglig gode helhetsløsninger. Det skal samtidig legges vekt på hensynet til miljøverdier som naturmangfold, landskap, kulturminner og friluftsliv, hensynet til fare for flom, erosjon og løsmasseskred, samt andre interesser som blir berørt av vegframføringen.

Forskrift om landbruksveger gjelder ikke for opparbeidelse av oppstillingsplass for landbruksmaskiner til bruk på eiendommen og enkle avkjørsler fra godkjente landbruksveger. Det samme gjelder enkle og midlertidige driftsveger som bare medfører ubetydelige terrenginngrep. Med ubetydelige terrenginngrep menes planering med samlet omfang på inntil 150 meter eller på areal inntil 450 m², der fylling eller skjæring ikke fører til mer enn en meter avvik fra opprinnelig terrengnivå. Forskriften gjelder likevel dersom tiltaket kan ha vesentlig negativ påvirkning på de hensyn som er nevnt i avsnittet ovenfor, herunder løsmasseskred.

Søknad skal inneholde kart som viser planlagt veg og eksisterende veger i området, samt planlagt massetak i forbindelse med vegbyggingen. Kartet skal vise beliggenheten for kjente miljøverdier, områder med kjent skredfare og annen infrastruktur som kan bli berørt av vegtiltaket. Det skal framgå av søknaden hvordan hensynet til å minimere faren for flom, erosjon, løsmasseskred og negativ påvirkning på kjente miljøverdier skal ivaretas i forbindelse med tiltaket.

Det er utarbeidet veileder om skogsveger og skredfare hvor det står: «Veger i områder med marin leire, der det kan være fare for kvikkleireskred, omtales ikke i denne veilederen. Planlegging av veger i leirområder bør alltid skje i samråd med geoteknisk fagkyndig» (Fergus, 2013). Naturfareforum har vurdert fareindikatorer ved skogsvegbygging, og identifisert behov for bedre veiledning om hvordan eksisterende kart og verktøy kan brukes i saksbehandling og planlegging av landbruksveger (Naturfareforum, 2019). Rapporten viser til aktsomhetsområder i NVE Atlas, men også at det utenfor disse sonene kan det være kvikkleire, med henvisningen til NGUs karttjeneste, «Mulighet for marin leire». Rapporten viser til at selv begrenset oppfylling og utgraving i noen tilfeller kan utløse skred og at endringer i avrenningsmønsteret som følge av vegbygging kan føre til erosjon som i sin tur kan utløse skred.

10.2.6 Nydyrking

Med nydyrking menes rydding og bryting til vanlig pløyedybde slik at arealet kan nyttes til åkervekster eller eng og beite som kan fornyes ved pløying. Nydyrking er regulert gjennom forskrift om nydyrking, hjemlet i jordlova (Lovdata, 1997). Formålet med forskriften er å sikre at nydyrking skjer på en måte som tar hensyn til natur- og kulturlandskap, herunder hensynet til biologisk mangfold, kulturminner og landskapsbildet, samtidig som det skal legges vekt på å sikre driftsmessig gode løsninger. Nydyrking kan bare skje etter plan godkjent av kommunen.

En nydyrkingssøknad skal alltid ha en detaljert plan for tiltaket. I planen skal det redegjøres for størrelsen av arealet, hvordan tiltaket skal gjennomføres i detalj, og hvor eventuelt overflatejord og andre masser skal plasseres, og hvordan terrenget blir seende ut etter tiltaket. En dreneringsplan skal redegjøre hvordan vannet skal håndteres. Kommunens avgjørelse skal legge særlig vekt på hvilke virkninger tiltaket kan få for natur- og kulturlandskapsverdiene. Når det gjelder fare for at nydyrking kan bidra til å utløse kvikkleireskred, er det eventuelle masseforflytninger og påvirkninger på erosjon i vassdrag som er mest relevant.

Ved nydyrking skal det langs vassdrag med årssikker vannføring settes igjen en vegetasjonssone som er minst seks meter bred målt ved normal vannføring. Langs vassdrag uten årssikker vannføring skal sonen være minst to meter. Ved nydyrking av areal over 50 dekar skal det vurderes om det er behov for konsekvensutredning før vedtak (jf. forskrift om konsekvensutredninger § 8, jf. Vedlegg II nr. 1 bokstav b). Det samme gjelder for nydyrkingstiltak på mindre enn 50 dekar dersom det ikke kan utelukkes at tiltaket kan få vesentlige virkninger for naturmangfold eller for andre viktige miljøhensyn.

Nydyrking i ravinelandskap kan påvirke stabilitetsforholdene dersom tiltakene også fører til planering eller midlertidige forflytning og deponering av jordmasser og stubber. Det er imidlertid ikke nevnt særskilt i forskriften at det skal dokumenteres at grunnforholdene er undersøkt, heller ikke eventuelle forekomster av kvikkleire i området hvor det søkes tillatelse til nydyrking.

En geoteknisk undersøkelse eller uttalelse kan ikke kreves med hjemmel i nydyrkingsforskriften, men med utgangspunkt i forskrift om konsekvensutredning, § 3, der tiltaket faller inn under et vedlegg II-tiltak, jf. Vedlegg III, bokstav k, i de tilfellene der nydyrkingen kan føre til ras etc. som fører til endring i landskapsbilde, kulturminne eller naturmangfoldet (Lovdata, 2009). I de tilfelle nydyrkingen forutsetter planering (forflytning av masse som berører et areal på minst 1,0 dekar), vil bestemmelsene i forurensningsforskriften om bakkeplanering også komme til anvendelse, jf. forurensningsforskriften § 4-2.

I forbindelse med samferdselsanlegg og annen utbygging som medfører omdisponering av dyrket jord, er flytting av matjordlaget til arealer hvor det bygges opp nytt jordbruksareal et avbøtende tiltak. Flytting av jord kan medføre spredning av plantesykdommer, ugress og fremmede, skadelige arter. Jordflytting er derfor regulert av jordlova, forskrift om planter og tiltak mot planteskadegjørere, forskrift om floghavre og naturmangfoldloven.

Dersom jord flyttes til udyrket areal, vil det kreve samtykke med hjemmel i nydyrkingsforskriften. Dersom tiltaket kun medfører oppfylling på allerede oppdyrket areal, kreves tillatelse fra kommunen etter bestemmelsene om bakkeplanering hvis tiltakets omfang overstiger kravet i forurensningsforskriftens § 4-2. Jordflytting er et forholdsvis nytt tiltak og det er begrenset erfaring med dette, men det er utarbeidet veiledere for prosess og teknisk utførelse (Norsk landbruksrådgivning, 2016).

10.2.7 Vernskog

Hyppigere forekomst av skred som følge av mer ekstremnedbør har aktualisert tilpasset forvaltning eller vern av skog som tiltak mot naturfare. Effekten av skogforvaltning som sikringstiltak mot naturfare varierer med både skogtilstand og type naturfare. Skogens bidrag er primært å holde tilbake nedbør og stabilisere jordsmonnet. Skogens tilstand og utforming kan også forverre naturskade. Eksempler på dette er kuldekorridorer, turbulens som følge av for tette leplantinger, ustabile kantsoner som kan gi vindfelling og rotvelt som igjen kombinert med store nedbørmengder kan utløse jordskred. En rekke faktorer påvirker skogens stabilitet, herunder treslag, avstand mellom trærne, trærnes høyde og utviklingsstadium, rotsystem mv. Hogst kan påvirke stabiliteten da trærnes røtter «armerer» jorda, men fravær av hogst og skjøtsel kan også føre til omfattende vindfelling som svekker jordas stabilitet.

Skogens betydning for å redusere fare for kvikkleireskred kan være (1) at skog i nedbørfeltet reduserer erosjonsrisiko ved å redusere og forsinke avrenning, og (2) ved at trærnes rotsystem bidrar til å stabilisere jorda i raviner og hindre at utglidninger av jord i ravineskråninger bidrar til erosjon som kan utløse kvikkleireskred. I intakte ravinedaler med bekker som eroderer, trær som faller, og mindre utglidninger, kan kvikkleireskred utløses som følge av de naturlige prosessene.

Vernskogslovgivningen med underliggende fylkesvise forskrifter har til formål å sikre foryngelse og produksjon i klimautsatte skogområder samt gi vern mot naturskader som skred, steinsprang og skadeflom (Landbruksdirektoratet, 2021). Lovhjemmel om vernskog er gitt i lov om skogbruk, kapittel 3. Vernskog og område av særleg miljøverdi, § 12. Vernskog, første ledd: «Statsforvaltaren kan gi forskrift om at skog skal vere vernskog når skogen tener som vern for annan skog eller gir vern mot naturskadar.» Forskriften fastsetter grensene for vernskogen og sikrer en skogbehandling som ivaretar funksjonene til vernskogen. Ordningen fungerer slik at det skal meldes til kommunen om hogst innenfor vernskogen. Kommunen gir tillatelse, ofte med vilkår om hogstform. Utvalget er ikke kjent med at forskriften er brukt for å gi bestemmelser om vernskog med formål å redusere fare for kvikkleireskred.

Myndighetsansvaret når det gjelder kombinasjonen naturfare og skog som vern mot disse, er fordelt mellom flere etater. På det overordnete nivået er det NVE som har ansvaret for de statlige forvaltningsoppgavene innen forebygging av flom- og skredskader. Skogbruksmyndighetene har forvaltningsansvaret for all skog og skogsmark uavhengig av om det er vernskog eller ikke. Plan- og bygningsloven har hjemler for å stille krav til arealbruken, for eksempel ved at det stilles krav til utredning av fare før ny bebyggelse kan tillates, men gir ikke hjemmel for å stille spesifikke krav til driften av skogen.

Det er påpekt uavklarte forhold knyttet til praktisering av regelverket om vernskog. Dette fører til at det etableres praksis uten at de overordnede myndighetene er involvert og sikrer at dette blir gjort på en mest mulig tjenlig måte både av hensyn til sikring mot skred og av hensyn til skogbruket. Det er videre påpekt behov både for et mer samordnet forvaltningsopplegg og veiledning om hvordan skogen kan og bør skjøttes og at aktiv skogskjøtsel i raviner utformes slik at ravinenes verdier som naturtype og økosystem også ivaretas. Valg av skjøtselstiltak i raviner må derfor ivareta en rekke ulike hensyn.

Landbruks- og matdepartementet ga i tildelingsbrevet for 2020 Landbruksdirektoratet i oppdrag å gjennomføre et prosjekt med formål å foreslå forvaltningspraksis der hensynet til både samfunnssikkerhet og god forvaltning av skogressursen ivaretas best mulig. Landbruksdirektoratet og NVE har gitt signaler om at det bør vurderes å definere langt flere områder som vernskog enn det som er tilfellet i dag. Bakgrunnen er et generelt ønske om å begrense skred i bratt terreng. Spørsmål om bruk av vernskogforskriften for å forebygge naturfare i kvikkleiresoner inngår ikke i dette arbeidet, ifølge opplysninger fra Landbruksdirektoratet.

10.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Store deler av leirjordområdene under marin grense er jordbruksarealer. Disse arealene er utsatt for skaderisiko grunnet flom, erosjon og skred. Slike hendelser kan ha alvorlige konsekvenser for jordbruket, men også påføre omgivelsene skade. Tiltak i omgivelsene kan også øke tilførsel av overvann, øke belastningen på jordbrukets hydrotekniske anlegg og medføre økt skaderisiko. Selv om dette gjelder for store arealer i Norge, også utenfor leirjordsområdene, er det klart største omfanget av utsatte arealer under marin grense i tidligere Akershus fylke, samt deler av Østfold og Vestfold, nedre Buskerud og Trøndelag.

Klimaendringer ventes å føre til både økt årlig gjennomsnittsnedbør og økt frekvens og intensitet av ekstremnedbør. Dreneringssystem som er anlagt i perioden 1960-1990 er dimensjonert etter den periodens klimaforhold. Endringer i nedbørforholdene vil kunne få stor betydning for dreneringen og landbrukets hydrotekniske systemer som lukkingsanlegg, kanaler og behovet for erosjonssikring (Hauge & Deelstra, 2017). Dette gir økt fare knyttet til overvann og sterkere erosjon, men med variasjoner mellom årstider og mellom ulike deler av landet. Rask opptørking etter nedbør er viktig både for planteveksten og for å unngå skader som for eksempel jordpakking ved jordarbeiding og høsting. Dette vil kreve mer grøfting, noe som også kan utløse behov for fornyelse og utvidelse av kapasiteten i både åpne og lukkede kanalsystemer i jordbruket. Økt avrenning til jordbruksområder som følge av endret arealbruk og raskere avrenning oppstrøms i nedbørfelter kan også føre til økt overflateerosjon, overbelastning av lukkede rørsystemer, og forverring av tilstanden der systemene allerede er skadet.

Kombinasjonen av endringer i oppstrøms arealbruk og økt frekvens og intensitet av ekstreme nedbørsepisoder, kan derfor føre til økte erosjonsskader på jordbruksarealer. Dette er særlig alvorlig der de hydrotekniske anleggene ikke er riktig utformet, er skadet eller ikke har tilstrekkelig kapasitet. Både miljø- og kostnadshensyn gjør det lite aktuelt å øke dimensjonene i lukkede rørgater. Det er også en rekke hensyn som tilsier at nye løsninger for overvannshåndtering må være åpne.

Jordbrukets hydrotekniske anlegg har derfor betydelige behov for utbedring. Arbeidet med utbedringer av disse har lagt mest vekt på utbedringer for å hindre overflateerosjon. Både ødelagte rør og utløp fra drenssystemer som går rett ut i en ravineskråninger kan imidlertid føre til betydelig erosjon og utglidninger og dermed også bidra til å utløse kvikkleireskred. Utvalget vil derfor understreke at utbedring av slike anlegg bør gis økt prioritet i områder hvor redusert erosjon kan bidra til å hindre utløsing av kvikkleireskred. Tiltakene bør derfor prioriteres til områder der slik erosjon kan føre til blottlegging av kvikkleire. Erosjonen i Tistilbekken i Gjerdrum som bidro til å utløse skredet, er et sjeldent eksempel på at det er dokumentert at kombinasjonen av økt avrenning, skadede hydrotekniske anlegg i landbruket og erosjon har utløst kvikkleireskred. Det er sannsynlig at dette kan være en aktuell problemstilling også flere andre steder.

10.3.1 Forslag om endringer i forskrift

Landbrukstiltak som reguleres med hjemmel i sektorlovgivning omfatter nydyrking (regulert i forskrift om nydyrking), bakkeplanering (regulert i forurensningsforskriften) og landbruksveger (regulert i forskrift om landbruksveger). Forskriftene krever at det søkes om tillatelse fra kommunen før gjennomføring av tiltak. Utvalget har vurdert om forskriftene stiller tilstrekkelig tydelige og dekkende krav til grunnundersøkelser og geotekniske vurderinger i områder hvor det kan være fare for kvikkleireskred, og om de bør endres for å bedre ivareta hensyn til fare for kvikkleireskred. Slik reglene for søknadsplikt er i dag, er bakkeplanering i områder der det kan være kvikkleire søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, som vesentlig terrenginngrep. Spørsmålet knyttet til bestemmelsene om unntak fra søknadsplikten etter plan- og bygningsloven er behandlet i kapittel 8.6.

Forurensningsforskriftens bestemmelser om bakkeplanering gjelder både anlegg av planeringsfelt samt drift og vedlikehold av eksisterende planeringsfelter. Det er krav om at arbeidet skal være utført i samsvar med «Tekniske retningslinjer for anlegg, drift og vedlikehold av planeringsfelt» (Landbruksdepartementet, 1989). Det er en forutsetning at både nye og eksisterende anlegg skal utformes slik at det ikke oppstår forurensning. Forskriftsteksten nevner ikke hensyn til risiko for kvikkleireskred og krav til grunnundersøkelser spesifikt, men retningslinjene inneholder utfyllende faglig beskrivelse av kvikkleire og mekanismer som kan bidra til å utløse skred. Retningslinjene stiller også detaljerte krav til utforming av planeringsfeltet og bekkelukkinger i planeringsfelt, herunder krav om at bakkeplanering ikke må utføres uten grunnundersøkelser og stabilitetsvurderinger der (Landbruksdepartementet, 1989):

• Planeringen fører til en permanent forverring av stabiliteten av de naturlige skråninger

• Større oppfyllinger (over fire meter) legges på naturlig flatt terreng

• Området er gradert som svært rasfarlig, kfr. «Faresonekart – kvikkleirer» utgitt av NGI

Utvalget mener bestemmelsene i forurensningsforskriften, sett i sammenheng med de tekniske retningslinjene, i hovedsak stiller tilstrekkelig klare krav til undersøkelser og planlegging av bakkeplanering. Utvalget vil imidlertid påpekte at kravene nevnt i punktene ovenfor, bør oppdateres slik at krav knyttet til fyllingshøyde samsvarer med grenseverdier for vesentlige terrenginngrep i plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften, se kapittel 8.6. Utvalget vil også påpeke at kravet til grunnundersøkelser som i retningslinjene er knyttet til at området er gradert som «svært rasfarlig», bør justeres slik at retningslinjene, som iht. forskriften skal følges, stiller tydelig krav om at det i alle områder med mulighet for for marin leire (MML), eller under marin grense for områder som ikke er kartlagt i MML, skal gjennomføres grunnundersøkelser og stabilitetsvurderinger. Denne avgrensningen er den samme som utvalget foreslår for søknadspliktige terrenginngrep i byggesaksforskriften, se kapittel 8.6.

Utvalget anbefaler at hensynet til å forebygge kvikkleireskred (og annen naturfare) blir gjort tydeligere ved at dette innarbeides i forurensningsforskriftens formål § 4-1, nytt andre ledd:

Forskriften har til formål å forebygge, begrense eller stanse forurensning, erosjon fra planeringsfelt og naturfare i form av flom og skred.

I tråd med dette foreslår utvalget også at hjemmelen for at kommunene i lokale forskrifter kan bestemme at planering ikke skal være tillatt, utvides med § 4-7 nytt første og andre punktum:

Kommunen kan i lokale forskrifter bestemme at planering ikke skal være tillatt i bestemte områder når områdets jordart, beliggenhet i forhold til vassdrag etc., er slik at planering ut fra forurensningshensyn eller fare for kvikkleireskred ikke kan gjennomføres tilfredsstillende. For å forebygge erosjon kan kommunen gi pålegg om vedlikehold av hydrotekniske anlegg i områder under marin grense.

Forslaget begrunnes med at selv om bakkeplanering de senere år har hatt lite omfang vil det, dersom planeringsanlegg med tilhørende hydrotekniske anlegg ikke holdes ved like og dette fører til erosjon, kunne oppstå økt fare for kvikkleireskred. Forslaget om å ta inn tilleggene i forskriftens formålsparagraf begrunnes derfor primært i dokumentasjon av omfattende forfall i de hydrotekniske anleggenes teknisk tilstand. Utvalget anbefaler derfor at krav om vedlikehold av hydrotekniske anlegg i områder der det kan være fare for kvikkleireskred hjemles i forskriften. Dette er formulert som områder under marin grense i forslaget ovenfor, se også mer om hvordan områdeavgrensning er drøftet i kapittel 8.6.

Forskrift om nydyrking har til formål å sikre hensyn til natur og kulturlandskap ved nydyrking. Hensyn til en naturfare som kvikkleireskred er ikke nevnt. Nydyrking i leirjordsområder kan medføre behov for samtidig bakkeplanering. Planering skal behandles etter forurensningsforskriften, men utvalget har mottatt informasjon som kan tyde på at dette ikke alltid skjer. Nydyrkingsfelt større enn 50 dekar skal vurderes konsekvensutredet. Også for mindre felt kan det kreves konsekvensutredning dersom det ikke kan utelukkes at tiltaket kan få vesentlige virkninger for naturmangfold eller andre viktige miljøhensyn. Både dette kravet og at planeringer som inngår i et nydyrkingsprosjekt også fanges opp av kravene i forurensningsforskriften, bør i utgangspunktet sikre at det gjøres undersøkelse av fare for kvikkleireskred og at den tekniske utformingen av tiltaket bidrar til tilfredsstillende stabilitet. Utvalget vil likevel anbefale at hensyn til fare for kvikkleireskred blir eksplisitt uttrykt i nyddyrkingsforskriftens formålsparagraf.

Formålet med denne forskriften er å sikre at nydyrking skjer på en måte som tar hensyn til natur- og kulturlandskap, herunder hensynet til biologisk mangfold, kulturminner, landskapsbildet, og naturfare i form av flom og skred, samtidig som det skal legges vekt på å sikre driftsmessig gode løsninger.

Forskrift om landbruksveger gjelder veger for både jordbruks- og skogbruksformål. Forskriftens formål inkluderer hensynet til fare for flom, erosjon og løsmasseskred. Forskriften angir også konkret angivelse av grense for hvilke tiltak som kan gjennomføres uten søknad. Utvalget mener forskriften er tilstrekkelig tydelig når det gjelder behov for å ta hensyn til skredfare og foreslår ingen endringer, men anbefaler at arbeidet med faglig grunnlag og kompetanse for god forvaltning av forskriften blir prioritert i områder med fare for kvikkleireskred.

Generelt mener utvalget det er behov for tydeliggjøring av ansvar for utbedring av skader forårsaket av landbrukstiltak, (nydyrking, planering, veibygging, hydrotekniske tiltak, skogbrukstiltak) som kan påvirke stabilitetsforhold i områder med mulighet for kvikkleire. Det er også behov for tydelig informasjon om ansvar for vedlikehold, utbedring og kapasitetsøkning av landbrukets hydrotekniske anlegg der vannføringen endres som følge av tiltak oppstrøms i vassdragene. Årsakene til skredet i Gjerdrum understreker dette. Dette kan gjelde både landbrukstiltak og arealbruksendringer fra jord- og skogbruk til bebyggelse og infrastruktur. Slike arealbruksendringer kan øke avrenningen og medføre overbelastning og erosjon i både lukkede og åpne bekkeløp.

Utvalget mener det er behov for å avklare ansvar for overvåking og erosjonssikring i landbruks-, natur- og friluftsområder som ikke forvaltes aktivt som ledd i jord- eller skogbruk. Dette kan for eksempel gjelde områder som er vernet eller av andre årsaker ikke er i bruk til ordinær landbruksvirksomhet. I dette ligger også å avklare forholdet mellom verneformålet og konsekvenser av sikringstiltak.

10.3.2 Behov for kunnskap

Det er grunneiere som driver jord- og skogbruksnæring som forvalter størstedelen av leirjordslandskapet, herunder fareområder for kvikkleireskred. Tiltak i landbruket kan ha betydning for om kvikkleireskred blir utløst. Grunneierne har de beste forutsetninger for å oppdage endringer på sin eiendom som kan indikere fare for kvikkleireskred. Dette kan være erosjonsutvikling i åpne bekker, ødelagte hydrotekniske anlegg, utglidinger i ravineskråninger med videre. Ansvaret for vedlikehold av planeringsfelter og hydrotekniske anlegg tilsier også at grunneieren fører jevnlig tilsyn. Den store andelen leiejord i mange områder kan imidlertid føre til at grunneieren selv ikke følger like godt med på alle endringer. Også investeringer i drenering og hydrotekniske tiltak kan bli prioritert lavere på leiejord.

Utvalget anbefaler at det blir gjort systematiske registreringer av de hydrotekniske anleggenes tilstand i områder med marin leire (MML) eller under marin grense for områder som ikke er kartlagt i MML. Dette bør sees i sammenheng med et eventuelt program for forsert systematisk kartlegging av overvåking av terrengendringer, se kapittel 6 og kapittel 13. En slik registrering kan gi grunnlag for prioritering av tiltak for å redusere erosjon og målrettet prioritering av statlige tilskuddsmidler i landbruket.

Det er økende behov for faglige vurderinger av hvilken betydning klimaendringer og økt nedbør kan få for avrenning, erosjon og skredrisikoutvikling i jord- og skogbrukslandskapet, men også generelt i byer og tettsteder oppstrøms kvikkleirefareområder. Utvalget anbefaler økt prioritering av målrettet, faglig informasjon og opplæring for grunneiere og andre som driver landbruksarealer i leirjordsområder, med særskilt prioritering i områder med mulighet for kvikkleire. Informasjonen bør knyttes til rådgivning om utbedring av tekniske anlegg og andre forvaltningstiltak som kan bidra til risikoreduksjon, som for eksempel forvaltning av skog i ravineområder. Kunnskapen hos entreprenører og andre som utfører arbeid i landbruksområder der det kan være kvikkleire, kan være avgjørende for forsvarlig gjennomføring av tiltak og risikoreduksjon. Vedlegg 2 «Gjennomføring av K0-tiltak uten forverring» i NVEs kvikkleireveileder er et godt hjelpemiddel for formidling av kunnskap (NVE, 2020). Det anbefales at denne delen av veilederen oppdateres og brukes aktivt i informasjonen til prioriterte målgrupper.

10.3.3 Organisering og finansiering

Kommunen har et overordnet ansvar for risikovurderinger (ROS) og kan bruke kommuneplanen for å markere hensynssoner basert på identifisert naturfare som kvikkleireskred. Identifiserte soner gir grunnlag for både å målrette kunnskapsformidling og å organisere innsats i prioriterte områder. Utvalget er kjent med at både grunneiere, landbrukets organisasjoner og statlige landbruksmyndigheter har ønsket å prioritere tiltak for utbedring av hydrotekniske anlegg. Det er derfor grunn til å anta at initiativ fra kommunene som lokal landbruksmyndighet, vil bli støttet.

Planeringer og hydrotekniske tiltak vil ofte berøre flere eiendommer. Både tiltak i vassdrag og mindre lukkingsanlegg må, for å oppnå gode tekniske løsninger med lavest mulig kostnad, ofte gjennomføres i samarbeid mellom flere grunneiere. Samarbeid kan initieres gjennom organisering og kunnskapsdeling koblet med prioritering av tilskuddsmidler, og gjennom å sette vilkår for tildeling av tilskudd. Utvalget mener det er særlig behov for å avklare rammer for kostnadsdekning for landbrukstiltak når behovet for utbedring eller kapasitetsøkning skyldes tiltak utenfor anleggseiers kontroll.

Kommunen kan ta initiativ til registrering av behov for utbedring av anlegg i prioriterte områder. Faglig kompetanse er tilgjengelig blant annet fra Norsk landbruksrådgivning. Optimal gjennomføring av mange tiltak bør inkludere hele nedbørfelter, eller i det minste inkludere flere eiendommer. Utvalget anbefaler at det prioriteres å klargjøre økonomiske og juridiske rammer for fellestiltak, inkludert vedlikeholdsansvar.

Utbedring av hydrotekniske anlegg i jordbruket krever spesialistkompetanse og medfører høye investeringskostnader. Det betyr at den økonomiske belastningen kan være krevende å håndtere for grunneieren. Tilskuddsordningene regionalt miljøtilskudd i jordbruket (RMP) og tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) kan bidra til å delfinansiere tiltak for å redusere erosjon på jordbruksarealer.

Formålet med tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket er: «å fremme natur- og kulturminneverdiene i jordbrukets kulturlandskap og redusere forurensningen fra jordbruket, utover det som kan forventes gjennom vanlig jordbruksdrift. Prosjektene og tiltakene skal prioriteres ut fra lokale målsettinger og strategier» (Lovdata, 2004).

Formålet med forskriften om tilskudd til regionale miljøtiltak i jordbruket er: «å bidra til å ivareta jordbruket sitt kulturlandskap, biologisk mangfold, kulturmiljøer og -minner, tilgjengelighet i jordbrukslandskapet, samt redusere bruk av plantevernmidler og utslipp til luft og avrenning til vann fra jordbruket» (Lovdata, 2021b).1

Regelverket for tilskuddordningene legger vekt på tiltak knyttet til overflateerosjon for å redusere skade ved næringsstoff- og partikkelavrenning til vassdrag. Tilskuddene prioriteres ut fra behovsvurdering i fylkene. Utvalget mener det bør være mulig å prioritere midler til utbedring av hydrotekniske anlegg for å redusere erosjon i områder med marin leire (MML) eller under marin grense for områder som ikke er kartlagt i MML. Eventuelt bør det gjøres klarere i forskriften for ordningene at det skal legges økt vekt på tiltak som kan redusere erosjon i både åpne bekker og lukkede kanaler i områder der det kan være kvikkleire.