8 Arealplanlegging og byggesaksbehandling

8.1 Innledning

Hvor og hvordan vi bygger er avgjørende for hvor stor risiko samfunnet har for kvikkleireskred. For å bygge trygt må man kjenne grunnforholdene. Dersom det er kvikkleire i grunnen bør man enten unngå å bygge eller gjennomføre tiltak som gjør både ny og eksisterende bebyggelse tryggere. Disse vurderingene gjøres gjennom prosesser forankret i plan- og bygningsloven.

Utvalgets mandat trekker fram rollen arealplanlegging og byggesaksbehandling har for å ivareta sikkerhet mot skred, og hvilke roller ulike aktører har i dette arbeidet. Ifølge mandatet skal utvalget utrede behov for endring av regelverk, og vurdere om virkemidlene for å sikre etterlevelse av regelverket er tilstrekkelige ved planlegging, utbygging og menneskelig aktivitet i områder med kvikkleire. Utvalget skal også se på om det er behov for å endre forvaltningspraksis for å forebygge ødeleggende kvikkleireskred. I dette kapittelet gis det en beskrivelse og vurdering av hvordan hensyn til kvikkleire ivaretas i arealplanlegging og byggesak.

8.2 Dagens system: kvikkleire i arealplanlegging og byggesak

Plan- og bygningsloven bestemmer hvordan landets arealer skal brukes og reguleres. Loven skal sikre at prosessene i planlegging og byggesak ivaretar alle relevante hensyn, også at byggegrunnen er tilstrekkelig sikker. Arealplanlegging er et viktig verktøy for å forebygge skader fra naturhendelser, og ved byggetiltak vurderes grunnforhold konkret i den enkelte byggesak. Det er plan- og bygningsloven § 28-1 som gir det rettslige grunnlaget for krav til sikker byggegrunn i plan og byggesak:

«Grunn kan bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Det samme gjelder for grunn som utsettes for fare eller vesentlig ulempe som følge av tiltak.

For grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, skal kommunen om nødvendig nedlegge forbud mot opprettelse eller endring av eiendom eller oppføring av byggverk, eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal.»

Byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 7 stiller nærmere krav om sikkerhet mot naturpåkjenninger som skred. De konkrete kravene og føringene til sikkerhetsnivåer og beregningsmetodikk er presisert i veiledningen til TEK17, i NVEs veileder 1/2019 Sikkerhet mot kvikkleireskred (NVE, 2020), i Eurokoder (europeiske standarder tatt inn i norsk forvaltning av Standard Norge, NS-EN 1990 og NS-EN 1997 (Standard Norge, 1990 og 1997)) og i samferdselsetatenes regelverk. Forholdet mellom disse er vist i figur 8.1 og blir nærmere omtalt senere i dette kapittelet.

Forstørr bilde

8.2.1 Hensyn til kvikkleire i areal- og samfunnsplanlegging

Kommunene har ansvar for å drive de ulike planprosessene og å fatte endelig vedtak i plan og byggesak, med medvirkning fra befolkningen og i samarbeid med forslagsstiller og berørte fagorganer. Den helhetlige ROS-analysen kommunene skal ha utarbeidet i tråd med sivilbeskyttelsesloven (nærmere omtalt i kapittel 7), skal legges til grunn ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven.

Kommunenes øverste plannivå er kommuneplanen, som består av en samfunnsdel og en arealdel. Samfunnsdelen tar stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen, mens arealdelen viser arealdisponeringen i kommunen med bestemmelser og retningslinjer for tiltak og arealbruk. Kommuneplanens arealdel skal si noe om hvilke viktige hensyn som må ivaretas i bruken av arealene. Dette kan for eksempel være hensyn avdekket gjennom NVEs aktsomhets- og faresonekart. Slike hensyn kan i planen markeres som hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser (plan- og bygningsloven § 11-8). Sikkerhetskravene i TEK17 kapittel 7 kan begrense, eller gi grunnlag for å avslå muligheten for å regulere et område til utbygging. NVEs retningslinjer nr. 2/2011 Flaum- og skredfare i arealplanar (NVE, 2014) anbefaler at arealbruken blir vurdert med sikte på å unngå utbygging i aktsomhetsområder i størst mulig grad.

Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal konsekvensutredes (plan- og bygningsloven § 4-2 andre ledd). En konsekvensutredning på kommuneplannivå vil være mindre detaljert enn en konsekvensutredning på reguleringsplannivå. Dersom et konkret tiltak er konsekvensutredet på kommuneplannivå, og en reguleringsplan foreslår tiltak i samsvar med kommuneplanen, er det ikke krav om at tiltaket konsekvensutredes på nytt (konsekvensutredningsforskriften § 6 bokstav b).

Den helhetlige ROS-analysen etter sivilbeskyttelsesloven skal omhandle alle typer relevante risikoer i kommunene. I tillegg krever plan- og bygningsloven § 4-3 at det gjennomføres en egen ROS-analyse ved utarbeiding av alle planer for utbygging. Ved utarbeiding av planer på alle plannivåer, og i byggesak, må en vurdere sikkerheten i byggegrunnen. I ROS-analysen skal derfor kravene om sikkerhet mot naturpåkjenninger i TEK17 kapittel 7 legges til grunn.

Reguleringsplaner er detaljerte planer for et avgrenset område innenfor kommunen. De hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel, skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan. I reguleringsplaner stilles det også krav om ROS-analyse, men da med større detaljeringsgrad enn for kommuneplanens arealdel. Kommunene kan i reguleringsplanen blant annet stille krav om nærmere undersøkelser knyttet til kravet om sikker byggegrunn før gjennomføring av planen (plan- og bygningsloven § 12-7 punkt 12). NVEs veileder 1/2019 Sikkerhet mot kvikkleireskred (NVE, 2020) beskriver hvordan faren for kvikkleireskred skal utredes og tas hensyn til i arealplanlegging og byggesak.

Berørte statlige og regionale organ, annen kommune og Sametinget kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.4.

8.2.2 Hensyn til kvikkleire i byggesak og prosjektering

Som hovedregel må byggetiltak omsøkes, men det finnes enkelte unntak, jf. plan- og bygningsloven §§ 20-5 og 20-6. Arealformål, hensynssoner med tilhørende bestemmelser og øvrige planbestemmelser gir føringer for hva som kan tillates av bygging og om behovet for innhenting av mer informasjon, for eksempel grunnundersøkelser.

Plan- og bygningsloven § 28-1 første ledd stiller krav til sikker byggegrunn. TEK17 stiller minimumskrav til egenskaper et byggverk må ha for å kunne oppføres lovlig i Norge. Forskriftens kapittel 7 omhandler sikkerhet mot naturpåkjenninger, og sikkerhet mot skred er regulert i § 7-3. Etter § 7-3 første ledd skal byggverk hvor konsekvensen av et skred er særlig stor, ikke plasseres i skredfarlig område. For byggverk i skredfarlige områder skal det fastsettes sikkerhetsklasse for skred fra S1-S3. Årlig sannsynlighet for skred i sikkerhetsklasse S1 (liten konsekvens) skal være mindre enn 1 : 100 mens det i den strengeste klassen S3 skal være mindre enn 1 : 5000 (stor konsekvens). Kvikkleireskred opptrer som en engangshendelse og årlig sannsynlighet for skred i et område lar seg vanskelig beregne på samme måten som for snøskred eller vannrike jordskred utløst av ekstrem nedbør. For områder med fare for kvikkleireskred skal det likevel fastsettes et tilsvarende sikkerhetsnivå. Dette er i Direktoratet for byggkvalitet (DiBK)s veiledning til TEK17 satt etter geotekniske prinsipper med krav til en sikkerhetsfaktor, (DiBK, 2022).

Veiledning til TEK17 (DiBK, 2022) viser til at utredning av skredfare og dokumentasjon av sikkerhet kan gjøres i samsvar med NVEs veileder nr. 1/2019 Sikkerhet mot kvikkleireskred (kvikkleireveilederen). Kvikkleireveilederens krav om minste sikkerhetsfaktor er tatt inn som veiledning til § 7-3 og presentert som en preakseptert ytelse. Betegnelsen «preakseptert ytelse» innebærer at om denne følges, er sikkerheten mot kvikkleireskred forskriftsmessig ivaretatt. Kvikkleireskred betegnes i sammenheng med § 7-3 som områdeskred siden kvikkleireskred har et potensial for å ramme et større område.

For stabilitet av selve byggetiltaket, uavhengig av om det er fare for kvikkleire, skal i tillegg kravene i TEK17 kapittel 10 om konstruksjonssikkerhet oppfylles. Mens § 7-3 tar utgangspunkt i skråninger i området rundt tiltaket, stiller § 10-2 krav til stabilitet av skråninger det gjøres konkrete byggetiltak i.

Eurokoden er en felles europeisk standard som brukes for å beregne sikkerhet etter TEK17 § 10-2 om konstruksjonssikkerhet. NS-EN 1997, Eurokode 7 (Standard Norge, 1997), er den delen av den europeiske standarden som omhandler geoteknikk. Eurokoden har et nasjonalt tillegg der Standard Norge har satt opp nasjonale sikkerhetskrav med krav til sikkerhetsfaktorer (betegnet materialfaktorer) for bygging av, på og i løsmasser, inklusive kvikkleire.

I likhet med NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020) er også Eurokoden en preakseptert ytelse. De preaksepterte ytelsene er imidlertid ikke helt harmonisert, spesielt når det gjelder begreper, klassifiseringer av ulike tiltak og krav til kontroll. Se mer om dette i kapittel 8.11.

For prosjektering av veg eller jernbane har Bane NOR og Statens vegvesen utarbeidet eget regelverk som stiller enkelte strengere krav enn TEK17. Bane NOR og Statens vegvesen sine regler og krav må oppfylles for tiltak knyttet til henholdsvis bane og veg. Se kapittel 9 om infrastruktur.

8.3 Krav om sikker byggegrunn

8.3.1 Bakgrunn

Etter plan- og bygningsloven § 28-1 kan grunn bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Bestemmelsen ligger i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven. Det er ikke et tilsvarende krav til sikker byggegrunn i plandelen av plan- og bygningsloven, eller i fellesbestemmelsene i første del av loven. Kommunal- og distriktsdepartementets rundskriv H-5/18 viser til at (KMD, 2018, s. 16):

«Hovedregelen er at potensielle fareområder bør avklares og synliggjøres i plan. Plan- og bygningsloven § 28-1 er en sikkerhetsventil, og kommer til anvendelse i situasjoner der det ikke foreligger plan, eller der man ved utarbeidelse av planen ikke var klar over at det forelå fare, det foreligger ny kunnskap eller endrete forhold som tilsier at området ikke bør utbygges, alternativt at det må tas særskilte forholdsregler ved utbygging.»

Selv om kravet om sikker byggegrunn ligger i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, vil det i praksis innebære at en kommune ikke vil kunne sette av et område til utbygging dersom det er kjent at det ikke er sikker byggegrunn der. På den måten virker § 28-1 også inn på planlegging etter loven. Det kan likevel framstå som uheldig at en så sentral bestemmelse, som gir føringer for planlegging etter loven, først kommer til uttrykk i byggesaksdelen.

Bakgrunnen for at bestemmelsen om sikker byggegrunn ligger i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, og ikke i plandelen eller fellesbestemmelsene i første del, er trolig historisk. Krav om sikker byggegrunn har ligget i byggesaksdelen siden 1924. Tidligere var skillet mellom byggesaksregelverket og planregelverket delt mellom ulike departementer, og ble i stor grad behandlet separat. I revideringen av plan- og bygningsloven i 2009 ble mange koblinger mellom byggesaks- og plandelen ivaretatt, men denne bestemmelsen ligger fortsatt kun i byggesaksdelen.

8.3.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Sikker byggegrunn er en avgjørende forutsetning for at et område kan bygges på. I praksis er dette kravet ivaretatt i planlegging etter loven slik det er nå.

Utvalget mener likevel dette bør framgå tydelig av loven og foreslår derfor at bestemmelsen i § 28-1 flyttes frem og blir en fellesbestemmelse innledningsvis i loven.

8.4 Samordning av interesser og hensyn

8.4.1 Bakgrunn

Arealer er en knapp ressurs og kommunene må ta en rekke ulike hensyn i planleggingen. Kommunene bidrar gjennom arealplanleggingen til nærings- og samfunnsutvikling. Det har over tid vært et mål om fortetting av boliger og sentrumsformål rundt kollektivknutepunkter. Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (SPR BATP) detaljerer ut disse føringene for kommunal planlegging. Samtidig reduseres mulighetsrommet for hvor kommuner kan planlegge framtidige utbygginger gjennom krav til vern av dyrka mark, skog og andre naturområder, samt føringer om å unngå å bygge på karbonrike arealer, for eksempel myr. Raviner i leirterreng er en sårbar rødlistet naturtype der miljøforvaltningen fraråder fysiske inngrep. De samme ravinene kan utgjøre en risiko når det gjelder områdestabilitet i tilknytning til utbyggingsområder. Det kan tilsi at skråninger bør sikres eller bekkeleier steinsettes for å sikre stabilitet eller skadelig erosjon.

Etter hvert som de mest tilgjengelige områdene er utnyttet, vil områder med krevende grunnforhold bli mer aktuelle for utbygging, noe som nødvendiggjør større omfang av utredninger og tiltak før utbygging kan tillates.

Gjennom planprosessen skal alle slike hensyn komme fram, gjennom medvirkning fra berørte myndigheter, organisasjoner og innbyggere, jf. plan- og bygningsloven § 5-1. Dersom det er særskilte natur-, miljø- eller landbrukshensyn har statsforvalteren myndighet og kan gi innspill tidlig i planprosessen, slik at hensyn blir belyst og eventuelle behov for tilleggsutredninger avklares. Det samme gjelder NVE og forhold som gjelder vassdrag og naturfare. Gjennom innhenting av dokumentasjon og innspill fra berørte myndigheter skal kommunene få informasjonsgrunnlag nok til å vurdere hensynene opp mot hverandre, jf. også plan- og bygningsloven § 3-2 om ansvar og bistand i planleggingen.

Ved oppstart av arbeid med reguleringsplaner varsles NVE. Det gir en mulighet for NVE til å veilede om relevante temaer for den aktuelle planen, men NVE har begrenset kapasitet til å gjennomgå planer de får varsel om oppstart om. For å effektivisere arbeidet med å gi slik veiledning i forbindelse med oppstart av reguleringsplaner, har NVE begynt å teste ut en metode for automatisk generering av relevant veiledningstekst, basert på geografisk analyse av planområdet opp mot 28 ulike datasett innenfor NVEs ansvarsområde, herunder aktsomhets- og faresonekart.

Innsigelse

Innsigelse er ment som en sikkerhetsventil dersom statlige eller regionale myndigheter opplever at kommunene ikke i tilstrekkelig grad ivaretar nasjonale eller vesentlige regionale interesser i sine planer. Slike interesser kan være uttrykt i form av lov- eller forskriftsfestede krav, føringer i statlige planretningslinjer, rundskriv og nasjonale forventinger. De nasjonale forventningene oppdateres hvert fjerde år, og skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes arbeid med planstrategier og planer, og legges til grunn for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen.

Innsigelse kan fremmes av berørte statlige og regionale organ, annen kommune og Sametinget. Innsigelsesmyndighetene kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Kommunene orienterer alle disse ved viktige milepæler i planprosessene for kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, slik at de kan medvirke gjennom innspill og eventuelt innsigelse.

NVE ivaretar de statlige forvaltningsoppgavene innenfor skredforebygging, og kan bruke innsigelse til å ivareta hensyn til fare for kvikkleireskred og andre naturfarer. NVE kan fremme innsigelse for eksempel dersom kommunen i sitt planforslag ikke oppfyller krav i plan- og bygningsloven og TEK17 knyttet til sikker byggegrunn. NVE skriver i sin veileder 2/2017 om grunnlag for innsigelse at «[m]angelfull vurdering av fare for flom, erosjon og skred eller mangelfull innarbeiding av farehensyn i planen vil kunne medføre innsigelse fra NVE».

Både NVE og statsforvalterne kan fremme innsigelse for manglende eller mangelfulle ROS-analyser. I praksis er det oftest statsforvalterne som fremmer innsigelse for manglende eller mangelfulle ROS-analyser, og NVE for mangler knyttet til naturfare og vassdrag.

Innsigelsessaker skal så langt det er mulig løses lokalt. Når et organ fremmer innsigelse, må kommunen først vurdere om de vil ta innsigelsen til følge og endre den aktuelle planen. Kommunenes ansvar for å veie ulike, og tidvis motstridende hensyn opp mot hverandre, er en del av rollen de har som lokal myndighet. Samtidig har de ikke anledning til å «veie bort» lov- og forskriftskrav, slik som kravet om sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven § 28-1 eller de nærmere angitte sikkerhetskravene i TEK17.

En innsigelse knyttet til oppfyllelse av lov- og forskriftskrav er en påpeking av plikt. Innsigelsesinstituttet ivaretar muligheten for å påvirke kommunens vurderinger dersom statlige myndigheter anser det som påkrevet. Kommunal- og distriktsdepartementets retningslinjer om innsigelse (KMD, 2014a) fremholder at «de fleste innsigelser vil dreie seg om konflikter mellom kommunenes ønsker og behov, og nasjonale eller vesentlige regionale interesser i en bestemt arealbruk. Ofte vil det gjelde motstridende interesser, og det kan være nødvendig å foreta vanskelige avveininger mellom ønsket arealbruk og andre viktige hensyn.»

Omfanget av statlige innsigelser har vært gjenstand for kritikk og politisk oppmerksomhet, fordi det av enkelte oppfattes som et hinder for utvikling og inngrep i det lokale selvstyret.

Dersom kommunen gjør endringer i planen i tråd med innsigelsen, vil innsigelsen bli trukket. Statsforvalteren har ansvar for å samordne alle eventuelle innsigelser til en plan. Dersom innsigelsen ikke blir trukket, skal statsforvalteren forsøke å mekle i saken. De fleste saker løses på dette nivået, men innsigelser som ikke løses gjennom mekling, blir sendt til Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse. Departementet kan da gjøre direkte endringer i planen, i den grad det er påkrevet.

Innenfor sine ansvarsområder fremmet NVE 163 innsigelser i 2021, hvorav 94 hadde kvikkleire som tema. Innsigelsene som gjelder kvikkleire, er ofte knyttet til manglende utredninger og dokumentasjon av grunnforholdene. NVE trekker innsigelsen dersom kommunen sørger for at det NVE påpeker i innsigelsen blir innfridd. For eksempel må det foreligge faglige utredninger og dokumentasjon som viser at tilstrekkelig sikkerhet mot skred er ivaretatt, og eventuelle sikringstiltak må beskrives og innarbeides i planen med bestemmelser. NVEs innsigelser som gjelder kvikkleire har i praksis alltid blitt tatt til følge av kommunene, og har derfor aldri gått til departementet for avgjørelse.

8.4.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Det framstår klart at mange kommuner ikke innehar tilstrekkelig kompetanse til å vurdere og ta hensyn til fare for kvikkleireskred i arealplanleggingen, se kapittel 8.14. Tatt i betraktning at et kvikkleireskred kan få svært alvorlige konsekvenser kan det derfor stilles spørsmål om kommunene er rett instans til å ivareta dette hensynet eller om det bør være hevet over kommunestyrets beslutningskompetanse.

Dersom en statlig myndighet fikk dette ansvaret, eller det ble opprettet en ny godkjenningsordning, kunne imidlertid ikke ordningen begrenses til saker der risiko for kvikkleireskred allerede er identifisert. Det ville derfor ha dreid seg om svært mange plansaker per år, noe som ville ha krevd store ressurser hos aktøren som eventuelt fikk ansvar for å gjennomgå alle planer.

Det fremstår dessuten både uheldig og lite hensiktsmessig å skulle endre på dagens ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene for å hensynta ett enkelthensyn på en annen måte enn øvrige hensyn i planleggingen. Planlegging etter plan- og bygningsloven skal nettopp belyse ulike hensyn og se dem i sammenheng.

Å legge kompetansen til en statlig myndighet ville ha sikret spisskompetanse, men det er et grunnleggende prinsipp i den norske forvaltningsmodellen at visse avveininger gjøres best nærmest de som påvirkes av beslutningene. Grunnlovens § 49 slår fast at innbyggerne har rett til å styre lokale forhold gjennom lokale folkevalgte organ. Kommunenes rolle som planmyndighet anses som en kjernefunksjon i det kommunale selvstyret, noe som også medfører at ansvaret for å vurdere sikkerheten i planer ligger hos kommunene. Det er imidlertid problematisk dersom kommunene ikke har ressurser eller kompetanse til å ivareta et så viktig hensyn i tilstrekkelig grad.

Utvalget mener at dagens system i all hovedsak gir et tilstrekkelig rammeverk for å sikre at hensynet til kvikkleire blir ivaretatt i planprosessene. Utvalget foreslår derfor ikke å endre dagens ansvarsdeling etter plan- og bygningsloven. Utvalget mener imidlertid at rammeverket bør videreutvikles ved økt veiledning. Veiledning i enkeltsaker må suppleres med bygging av kompetanse i kommunene. Ettersom det over tid vil være utskifting av ansatte i kommunene, må veiledningen settes i system i form av gjentakende kurs som er tilgjengelig over tid.

I tillegg vil en lovregulering av geoteknikkyrket og en sertifiseringsordning som utvalget foreslår i kapittel 8.14, bidra til å heve kvaliteten på de geotekniske rapportene som kommer til kommunene, og kommunene kan fokusere på å fange opp de prosjektene der geotekniker ikke har blitt involvert.

8.5 Synliggjøring av hensyn og restriksjoner gjennom plan

8.5.1 Bakgrunn

Når det skal avgjøres hvordan et område kan brukes, må det avklares om den tiltenkte bruken er mulig og forsvarlig. Det er derfor sentralt at oppdatert kunnskap legges til grunn i planene. Som beskrevet i kapittel 6 arbeides det kontinuerlig med kartlegging av kvikkleirerisiko. Ved utarbeiding av nye planer eller rullering og endring av eksisterende planer er det avgjørende at kommunene undersøker kartgrunnlaget for å avdekke om det er endringer i kunnskap om grunnforhold som må tas hensyn til.

Kommuner skal i tråd med plan- og bygningsloven § 10-1 utarbeide en kommunal planstrategi. Denne skal vurdere kommunens planbehov i inneværende valgperiode, herunder vurdere om gjeldende kommuneplan skal revideres helt eller delvis. I arbeidet med planstrategien er det naturlig å vurdere om gjeldende plan er i tråd med oppdatert kunnskap om blant annet naturfarer som kvikkleire, og om planlagt arealbruk er i tråd med denne kunnskapen. Det finnes i dag en rekke kommuner som har både eldre kommuneplaner, og svært gamle reguleringsplaner som fortsatt er gjeldende og som legger til rette for ny utbygging. Det kommer stadig ny kunnskap om kvikkleireforekomster, og faresonekartleggingen forbedres kontinuerlig, se mer om dette i kapittel 6. Denne kunnskapen må tas i bruk i kommunene og legges til grunn for planleggingen av arealbruken.

Hensynssoner

Når en kommune blir kjent med viktige hensyn som må tas for at arealene skal kunne brukes som planlagt, bør denne kunnskapen ivaretas fra ett plannivå til det neste. Den vedtatte arealbruken i kommuneplan er bindende for reguleringsplaner, men den kan også informere om at det er behov for grundigere utredninger, for eksempel om grunnforhold. Slike hensyn kan ivaretas gjennom planbestemmelser eller temakart i kommuneplanen, eller de kan markeres som hensynssoner.

Plan- og bygningsloven §§ 11-8 og 12-6 viser til at kommuneplanens arealdel i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. De hensyn og restriksjoner som er fastsatt som hensynssoner i kommuneplanens arealdel skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan. I § 4-3 om ROS-analyser slås det fast at område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone.

Hensynssoner kan bidra til å ta vare på kunnskap fra ett plannivå til et annet, og de kan bidra til at områder i større grad vurderes samlet. Et aktsomhetsområde for kvikkleireskred kan for eksempel tas inn som en hensynssone for kvikkleireskred i kommuneplanens arealdel. Det er ikke alle kommuner som gjør dette.

Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementets (nå KDD) reguleringsplanveileder (KMD, 2021), samt rundskriv H-5/18 om samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling (KMD, 2018) viser til at faresoner alltid skal vises med hensynssoner i reguleringsplan. På departementets nettside skriver imidlertid departementet at det ikke er et krav at faresoner blir lagt inn som hensynssone, så lenge fareområdet på annen egnet måte er ivaretatt i planen.1

Planregister

Kunnskap som er innhentet og beslutninger som er fattet i tidligere planfaser kan gi viktig informasjon til bruk i senere plan- og byggesaker. En forutsetning er da at informasjonen er tilgjengelig. Det finnes i dag ikke en felles nasjonal tilgang til oppdaterte arealplandata, og det er varierende i hvilken grad tiltakshavere og nasjonale myndigheter får tilgang til nødvendig informasjon i forbindelse med vurdering av nye tiltak og risiko. Regjeringen har som mål at flest mulig arealplaner blir digitalisert og gjort tilgjengelige, og at alle kommuner får på plass digitale planregistre.

En nasjonal digital tilgang til oppdaterte arealplandata vil være en viktig del av den samlede geografiske kunnskapen. Nasjonal tilgang til alle plandata er et tiltak som Kartverket arbeider med å understøtte gjennom å etablere frivillige samarbeidsløsninger og gjenbruk av forvaltningsløsninger i infrastrukturen. Som en nasjonal løsning er det i dag mulig på en enkel måte å finne nasjonal planID, datoer, plantype og planstatus på en arealplan i den enkelte kommune. Dette gjøres ved å søke i tjenesten SePlan, som er tilgjengelig via Geonorge, og følge en lenke til selve arealplanen på kommunens hjemmeside, det vil si plankart med tilhørende dokumenter som planbestemmelser og planbeskrivelse (GeoNorge, 2022).

SePlan inneholder i dag en kopi av kartdata fra kommunenes arealplandatabaser. Innholdet er derfor avhengig av at kommunene har gjort sine data tilgjengelig i den nasjonale geografiske infrastrukturen. Om lag 250 av landets kommuner synkroniserer daglig sine reguleringsplaner inn til den nasjonale kopien (geosynkroniserer). For de andre kommunene oppdateres plankartdataene en til to ganger i året.

8.5.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Hensynssoner

Plansystemet legger opp til at utredninger av ulike hensyn skal bli mer detaljerte for hvert plannivå. Det vil si at vurderingen av naturfare på kommuneplannivå ikke vil være like detaljert som i byggesak. Samtidig er det ikke ønskelig at områder som har usikker byggegrunn planlegges og reguleres til for eksempel boliger, for senere å avdekke i byggesaken at grunnen ikke oppfyller de sikkerhetskrav som gjelder for boliger.

Utvalget mener derfor det er svært viktig at fare for kvikkleire synliggjøres og blir tatt hensyn til i kommunenes planlegging. Dette kan gjennomføres praktisk gjennom hensynssoner, temakart og planbestemmelser.

Dersom et område planlagt for utbygging ligger innenfor en faresone for kvikkleire, kan den markeres som hensynssone i kommuneplanen, og på den måten sikre at hensynet til faren blir vurdert og ivaretatt på reguleringsplannivå.

Ordlyden i plan- og bygningsloven §§ 11-8 og 12-6 angir, slik utvalget ser det, ikke en direkte plikt for kommunene til alltid å legge inn faresoner som hensynssoner i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplankart. I plan- og bygningsloven § 4-3 vises det til at «Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone, jf. §§ 11-8 og 12-6».

I forarbeidene til § 4-3 uttales det:

«Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene i nødvendig utstrekning komme til uttrykk i planene. Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel som hensynssone med slike bestemmelser, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap».

I rundskriv H-5/18 skriver Kommunal- og distriktsdepartementet at faresoner alltid skal vises med hensynssone i reguleringsplan. På departementets nettside skriver imidlertid departementet at det ikke er et krav at faresoner blir lagt inn som hensynssone, så lenge fareområdet på annen, egnet måte er ivaretatt i planen (KMD, 2020). Utvalget påpeker at dette står i motstrid med hva som fremgår av rundskrivet.

En kommune som tar inn faresonene som hensynssoner i sine plankart får synliggjort disse. Alle områder med kvikkleire er imidlertid ikke kartlagt og markert som faresone. Ved å ta inn faresoner som hensynssoner i kart kan det skape en falsk oppfatning av trygghet for områder utenfor markerte faresoner og en risikerer at det oppfattes som viktigere å utrede og hensynta grunnforhold innenfor faresonene, enn utenfor.

Rundskriv H-5/18 legger derfor opp til at det i stedet legges inn aktsomhetsområder framfor faresone. Tiltakshavere blir med det oppmerksomme på alle områder der det kan være kvikkleire, og vurderer utredningsbehov deretter. Aktsomhetsområdene er i praksis alle områder under marin grense, og i mange kommuner vil derfor hele eller store deler av kommunen være innenfor et aktsomhetsområde. Datasettene Kvikkleire (fare- og risikokart), Marin grense og Mulighet for marin leire (aktsomhetskart) er del av det offentlige kartgrunnlaget (DOK), så selv om for eksempel faresoner ikke blir synliggjort som hensynssoner i kommunens kart, er dette kjent informasjon som det skal tas hensyn til. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner skal fungere som styringsverktøy for kommunenes arealbruk, og er ikke primært en informasjonskanal til publikum om hensyn som uansett er belyst andre steder. Det er ikke gitt at synliggjøring av faresoner eller aktsomhetsområder gjennom hensynssoner er den mest hensiktsmessige måten å sikre at hensynet til kvikkleire blir ivaretatt i underliggende planer og byggesaker. På den annen side gir en hensynssone viktig informasjon om videre utrednings- og tiltaksbehov.

Utvalget anbefaler at aktsomhetsområder og faresoner markeres som hensynssone, men mener at kommuner som ønsker å ivareta hensynet til kvikkleire på annet vis, bør gis anledning til det. Veiledning fra KDD og NVE om hva som er akseptable måter å ivareta hensynet til kvikkleirerisiko på, bør tydeliggjøres. Kvaliteten på faresonekartene og aktsomhetskartene må forbedres, som omtalt i kapittel 6. Målet bør være å få fram en ny generasjon kvikkleirekart, som omtalt i kapittel 6.9.1, der kvaliteten er så god at det er formålstjenlig for kommuner å legge faresonene for kvikkleireskred inn som hensynssoner. Lærdommen fra Gjerdrum-skredet viste at skred kan krysse faresonegrenser, og at vurdering av skredsikkerhet ikke må begrenses av planområdet, men dekke skred som gjennom sine potensielle løsne- og utløpsområder kan ramme tiltaket.

Utvalget mener at NVEs kvikkleireveileder med fordel kunne vært enda tydeligere på hvor stort område som skal innlemmes i vurderingen av sikkerhet.

Planregister

De fleste av landets kommuner har digitalisert deler av sine kommune- og reguleringsplaner. Det finnes imidlertid ikke en komplett oversikt og tilgang til digitale arealplaner som et nasjonalt kunnskapsgrunnlag. NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring anbefalte at det burde utvikles komplette planregister som dekker alle kommuner i landet, og at planregistrene måtte inngå i den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon. Kommunal- og distriktsdepartementet har gitt noe midler for å stimulere til digitalisering av plandata i kommunene, men forslagene i NOU 2010: 10 om å opprette komplett planregister for alle kommuner har ikke blitt nådd.

Utvalget mener at løsninger for å samordne og harmonisere tilgangen til informasjon fra kommunale planregistre bør videreutvikles. Dette kan skje via løsninger for synkronisering, tilsvarende de som benyttes for den nasjonale kopien som er tilgjengelig via SePlan i dag. Dette vil kunne gjøre det mulig å tilby en løsning der alle kommuner uansett størrelse kan ha kapasitet til å holde sine planregistre oppdaterte og tilgjengelige for andre parter og innbyggere. Videre arbeid med digitalisering og tilgang til arealplaner må gjennomføres i et nært samarbeid mellom kommuner og statlige aktører.

8.6 Unntak fra søknadsplikt

8.6.1 Bakgrunn

Etter plan- og bygningsloven § 20-1 er vesentlige terrenginngrep søknadspliktige. Det følger imidlertid av plan- og bygningsloven § 20-5 bokstav e at mindre tiltak utendørs kan unntas søknadsplikt. Hva som er å anse som mindre tiltak utendørs, er nærmere presisert i byggesaksforskriften (SAK 10) § 4-1 hvor det i bokstav f, punkt 7 framgår:

«Oppføring, endring, fjerning, riving og opparbeidelse av følgende tiltak er unntatt fra kravet om byggesaksbehandling, dersom tiltaket ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, tillatelser eller annet regelverk:

[…]

f. Følgende mindre tiltak utendørs:

[…]

7. mindre fylling eller planering av terreng. Tiltaket må uansett ikke føre til mer enn 3,0 m avvik fra opprinnelig terrengnivå i spredtbygd strøk, eller 1,5 m avvik fra opprinnelig terrengnivå i tettbygd strøk. På eiendom for rekke- eller kjedehus o.l. med tett bebyggelse må avviket ikke være mer enn 0,5 m fra opprinnelig terrengnivå. Avstand fra fyllingsfoten til nabogrense må være minst 1,0 m»

I områder med kvikkleire kan selv mindre terrenginngrep få alvorlige konsekvenser. Når tiltak er unntatt fra søknadsplikt, kan det medføre at tiltak utføres uten at kommunen er kjent med det, og at kommunen dermed ikke har mulighet til å vurdere risiko knyttet til kvikkleire.

Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå KDD) har omtalt problemstillingen i en tolkningsuttalelse (KMD, 2016). De viser til at oppfyllelse av lovens krav, for eksempel kravet til sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven § 28-1, er en forutsetning for å være unntatt søknadsplikt. De viser til at

«Etter vår oppfatning vil dermed selv små terrenginngrep i kvikkleireområder være å anse som vesentlige og således underlagt søknadsplikt. I områder hvor det er registrert kvikkleire vil det mao. ikke være noen nedre terskel for søknadsplikt for terrenginngrep.»

Kommunal- og distriktsdepartementet påpeker også at konsekvensene av selv mindre tiltak kan være svært alvorlige i områder der det er registrert kvikkleire.

Boring av drikkevanns- og energibrønn er en type tiltak som er av et omfang som gjør at det ikke er å anse som et vesentlig terrenginngrep, og er derfor ikke søknadspliktig per i dag (KMD, 2011). Det er imidlertid kjente eksempler på at slik boring har utløst akutt fare for kvikkleireskred (NGU, 2020). Oslo kommune har innført krav om søknad om forhåndsuttalelse om plassering av brønnen dersom det skal bores en energibrønn. «Undergrunnsprosjektet» i kommunen anbefalte at søknadsplikt blir innført (Oslo kommune, 2019)

Byggesaksforskriften § 4-1 angir også en rekke andre tiltak som er unntatt søknadsplikt. De fleste av disse er ikke relevante med tanke på fare for kvikkleireskred, men punkt 6 (mindre forstøtningsmur), 8 (graving for kabler), 9 (lokal drenering) og 10 (mindre veg og biloppstillingsplass) kan medføre terrenginngrep som utgjør en risiko i områder med kvikkleire.

8.6.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener det må komme tydelig frem at det er søknadsplikt for tiltak i områder med kvikkleire. Det bør tydeliggjøres hvilke områder søknadsplikten gjelder, og for hvilke tiltak den gjelder. Utvalget mener derfor at SAK 10 § 4-1, bokstav f punkt 7 bør endres.

I Kommunal- og distriktsdepartementets tolkningsuttalelse vises det til «kvikkleireområder» og «områder hvor det er registrert kvikkleire». Dette er lite presise betegnelser. Det bør avklares tydeligere hvilke områder det gjelder, om det er NVEs faresonekart, aktsomhetskart, marin grense eller kartproduktet «mulighet for marin leire» (MML) som skal legges til grunn. Utvalget mener at områder markert i kartet MML, eller under marin grense for områder som ikke har dekning for MML, bør legges til grunn og viser for øvrig til kapittel 6 om kartlegging.

Når det gjelder hvor store tiltak som kan tillates uten søknad, mener utvalget at det også må tas hensyn til terrenginngrepets totale volum. Dette har avgjørende betydning når det gjelder terrengendringer på kvikkleire.

Sikkerhetsmessig kan man regne med at tiltak som ikke fører til mer enn 0,5–1,0 meter avvik fra opprinnelig terrengnivå er trygge, også på kvikkleire. I landbruksvegforskriften er grensen satt ved 1 meter terrengendring, men det tas også hensyn til maksvolum og lengde på fyllingen. Hva som kan være en riktig avgrensning i SAK 10 § 4-1 må imidlertid vurderes nærmere.

Utvalget foreslår derfor å tilføye i SAK 10 § 4-1, bokstav f, punkt 7, at i områder markert i kartet «mulighet for marin leire», under marin grense for områder som ikke er kartlagt, må tiltaket ikke føre til mer enn 1,0 meter avvik fra opprinnelig terrengnivå. På denne måten gjøres søknadsplikten tydeligere.

De øvrige tiltakene som ikke er omfattet av søknadsplikt; mindre forstøtningsmur, grunn graving for kabler, lokal drenering og indre veg og biloppstillingsplass, medfører i de fleste tilfeller mindre masseforflytninger enn terrengutfyllinger. Utvalget mener derfor at det ikke er nødvendig med endringer i regelverk knyttet til disse.

Gitt den kjente risikoen forbundet med boring av grunnvanns- og energibrønner (NGU, 2020), mener utvalget at disse alltid bør være søknadspliktige i områder markert i kartet «mulighet for marin leire» (MML) eller under marin grense for områder som ikke har dekning for MML.

Utvalget mener at også kommunene bør informere i større grad enn de gjør i dag om hvilke tiltak som er søknadspliktige. Det er svært ulikt hvordan kommunene jobber med å informere innbyggerne om grunnforhold, risiko og hensyn som må tas ved byggetiltak og terrenginngrep. Sarpsborg kommune har for eksempel sendt ut brev til innbyggerne for å informere. Siden selv mindre tiltak i kvikkleireområder kan utgjøre en risiko er det avgjørende at befolkningen er informert og kjent med dette og hvilket regelverk som gjelder. Det er naturlig at slik informasjon går ut fra kommunene, som både er plan- og byggesaksmyndighet, og som har ansvar for sikkerheten for sine innbyggere. Informasjonen bør inkludere hvordan man skal opptre ved gjennomføring av tiltak i kvikkleireområder. Utvalget anbefaler at vedlegg 2 i NVEs kvikkleireveileder 1/2019 om små tiltak i kvikkleireområder tas med i informasjonsarbeidet der det er relevant. Se også kapittel 8.14 for omtale av kompetanseheving i befolkningen.

8.7 Sikkerhetskrav ved deling av eiendom og gjenoppbygging

8.7.1 Bakgrunn

Utvalget har mottatt innspill om at dagens regelverk og forvaltningspraksis rundt deling av eiendom og gjenoppbygging etter for eksempel brann kan gi uheldige og urimelige utslag. Bakgrunnen er at plan- og bygningsloven § 28-1 setter like strenge krav til sikkerhet ved deling av eiendom som til ny utbygging.

Særlig i de tilfellene deling eller opprettelse av eiendom blir gjort med helt andre begrunnelser enn utbygging, for eksempel grensejusteringer for å oppnå hensiktsmessige driftsenheter innen landbruket, kan det virke urimelig at det skal stilles krav om utredning av naturfare.

Når det gjelder gjenoppbygging etter brann, blir det særlig vist til at dette er problematisk i allerede etablerte bymiljøer der det er svært krevende eller umulig å innfri sikkerhetskravene til ny bebyggelse. Dette kan blant annet gjelde byggetomter der stabiliteten er nesten god nok, men hvor omkringliggende bebyggelse er til hinder for etablering av fysiske sikringstiltak som ville vært nødvendig for å oppnå kravene til skråningsstabilitet.

En beslektet problemstilling gjelder bruksendring, for eksempel etablering av ny boenhet i eksisterende byggverk uten at det gjøres et «spadetak». Dette vil etter gjeldende regelverk regnes som tilflytting og automatisk falle inn under tiltakskategori K3 med krav om dokumentasjon av områdestabilitet, jf. TEK17 § 7-3. I slike tilfeller oppleves lovverket som rigid. For Trondheim kommune, som har flere områder med kvikkleire, har manglende oppfyllelse av kravene knyttet til områdestabilitet ført til at kommunen ikke kan gi tillatelse til bruksendring av eksisterende bebyggelse.

8.7.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Som utgangspunkt mener utvalget at gjenoppbygging etter brann og annen totalskade bør følge de samme sikkerhetskrav som ny bebyggelse. Om et bygg går tapt, ser utvalget få argumenter for at bygget bør gjenreises på samme lokalitet dersom denne er utsatt for naturfare som er større enn de gjeldende sikkerhetskravene og heller ikke kan sikres. Da bør utgangspunktet i de fleste tilfeller være at bygget gjenreises på ny lokalitet eller erstattes på annen måte. Dette er det også gitt åpning for i naturskadeforsikringsordningen, jf. kapittel 11.3.

Utvalget ser at samme krav til sikkerhet for gjenoppbygging etter brann og ny bebyggelse i noen tilfeller kan gi uhensiktsmessige konsekvenser. Dette gjelder først og fremst eksemplene som er spilt inn til utvalget der det for enkelttomter i urbane miljø kan være krevende eller nær umulig å oppnå stabilitet som tilfredsstiller kravene til ny bebyggelse. Situasjonen kan til overmål oppstå på arealer der det allerede er gjennomført sikringstiltak for eksisterende bebyggelse, men til et lavere nivå enn kravet til ny bebyggelse. Konsekvensen kan være at inneklemte enkelttomter, som tidligere har vært bebygd ikke kan bebygges. I et bærekraft- og byutviklingsperspektiv kan det stilles spørsmål ved om kostnaden dette representerer er høyere enn den sikkerhetsmessige nytten ved å avstå fra å gjenoppbygge én bygning i et uansett tett befolket miljø.

Utvalget har ikke gjort omfattende vurderinger av disse problemstillingene. Vi mener det er riktig å påpeke dilemmaene som reises, men har ikke grunnlag for å anbefale konkrete endringer av regelverk eller forvaltningspraksis rundt gjenoppbygging etter brann eller annen totalskade.

Når det gjelder spørsmålet om krav til sikkerhet mot naturfare ved deling og opprettelse av eiendom, mener utvalget at det i de tilfellene deling og opprettelse av eiendom har til hensikt, eller klart legger til rette for nye utbygginger, bør det stilles samme krav til sikkerhet mot fare i delingssaken som en senere utbygging. Argumentet er det samme som i planprosesser: eventuell fare bør oppdages og følges opp så tidlig som mulig.

Samtidig mener utvalget at det finnes åpenbare eksempler på deling eller opprettelse av eiendom der det er både uhensiktsmessig og urimelig å stille krav om sikkerhet mot naturfare. Sammenslåing av landbrukseiendommer, for eksempel for å oppnå større og mer hensiktsmessige driftsenheter, er et slikt eksempel. For selve landbruksarealet som ikke er underlagt spesifiserte krav til sikkerhet, vil det i de fleste tilfeller være kurant å fastslå at det er tilfredsstillende sikkerhet. Men de fleste eiendommer har også bygningsmasse, og det må kunne stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten ved å dokumentere tilfredsstillende sikkerhet mot all naturfare for all bygningsmasse på to landbrukseiendommer – bare for å justere eiendomsgrensen. Dette gjelder særlig i de tilfeller grensejusteringen ikke har til hensikt å legge til rette for utbygging eller endret bruk.

Denne problemstillingen er aktuell for alle naturfarer, men er kanskje ekstra krevende i områder med fare for kvikkleireskred. Hvor langt en utredning av grunnforholdene i et slikt tilfelle skal gå, og hvilke sikkerhetskrav som skal stilles når det ikke er planlagt å bygge noe som helst er relevante spørsmål. Etter utvalgets oppfatning er det i disse tilfellene formålstjenlig å gjennomføre grensejusteringer uten utredning av naturfare eller krav til sikkerhet knyttet til selve eiendommene.

En utfordring knyttet til det utvalget her tar til orde for, er at ordlyden i plan- og bygningsloven § 28-1 er krystallklar. Bestemmelsen setter identiske krav til opprettelse eller endring av eiendom som til ny bebyggelse, og fra dette utgangspunktet er det vanskelig å resonnere seg fram til at det skal kunne finnes unntakstilfeller, slik utvalget mener det er saklig grunnlag for.

Utvalget er ikke kjent med omfanget av disse unntakstilfellene, og er derfor usikre på om det i denne problematikken er selvstendig grunnlag for å foreslå endring av ordlyden i plan- og bygningsloven § 28-1, men utvalget mener likevel at problemstillingen bør vurderes nærmere ved revisjon av plan- og bygningsloven.

8.8 Ansvar for gjennomføring og finansiering av utredninger og tiltak når mange utbyggere eller områder er berørt

8.8.1 Bakgrunn

Utbygginger kan påvirke eller påvirkes av et større område enn det som er direkte omfattet i reguleringsplan eller byggesak, både når det gjelder stabilitet, overvann og andre forhold. Videre kan flere utbygginger som hver for seg er akseptable, til sammen medføre større utfordringer eller utgjøre en økt risiko, ikke minst for overvann. Slike forhold kan avdekkes dersom de vurderes på kommuneplannivå, men det er ikke gitt at en naturlig kommer inn på alle disse temaene i tilstrekkelig detalj til at forhold kan avdekkes eller avbøtes der. Det er da på reguleringsplan- eller byggesaksnivå en må vurdere og ta hensyn til slike forhold. Kommunene kan i tråd med plan- og bygningsloven § 28-1 stille krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal dersom grunnen ikke er tilstrekkelig sikker.

Overvann

Ved nye utbygginger har kommunene ansvar for å legge til rette for helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur jf. plan- og bygningsloven § 3-1 første ledd, bokstav i. I dette ligger at kommunene skal gjøre en helhetlig vurdering av hvordan utbyggingen vil påvirke vassdrag, avrenning og overvannssituasjonen i kommunen, og hvordan disse vil påvirke utbyggingen. I den forbindelse må kommunene gjøre vurderinger av eksisterende bebyggelse, tette flater samt framtidig endret nedbørsmønster som følge av klimaendringene.

Tretrinnsstrategien er et godt etablert faglig prinsipp om at overvann fortrinnsvis skal håndteres ved at man først fanger opp og infiltrerer mindre regnmengder lokalt (trinn 1), så forsinker og fordrøyer gjennom fortrinnsvis naturbaserte løsninger for større regnmengder (trinn 2), og i tillegg sikrer trygge flomveger for ekstreme nedbørsmengder (trinn 3) (NVE, 2021b). Kommunene må planlegge for dette i kommunen som helhet, og enkelte tiltak i eksisterende bebyggelse vil naturlig måtte gjennomføres av kommunen selv. Nye utbygginger vil måtte sees i sammenheng med kommunens øvrige planer for overvannshåndtering. Hvilke krav kommunen stiller til tiltak i nye utbyggingsprosjekter vil dermed være forankret i en overordnet plan for tiltaksbehov.

Det er ikke bare store flommer som påvirkes av nedbør og avrenning, men også hyppigheten, hastigheten og omfanget på mindre vannføringstopper. En av årsakene til at skredet i Gjerdrum gikk 30. desember 2020, var erosjon i Tistilbekken gjennom flere år. Erosjonen var påvirket av mennesklige forhold, blant annet ved at urbanisering førte til flere små vannføringstopper i bekken. Dette illustrerer hvor stor betydning riktig overvannshåndtering kan ha. Med klimaendringer vil vi få endrede nedbørsmønstre i store deler av landet, med hyppigere og kraftigere regnskyll. Terreng, dreneringslinjer og arealer som egner seg for fordrøying må vurderes, mengde og hastighet på vannets avrenning må beregnes, og resipientens kapasitet og tilstand må vurderes. Steinsetting av vassdrag kan forebygge erosjon, men av hensyn til naturmangfold i tilknytning til vassdrag, er det i mange tilfeller ønskelig å unngå omfattende steinsetting. Dette er også nedfelt i EUs vanndirektiv, som Norge er forpliktet til å følge. Tiltak må fortrinnsvis gjøres lokalt og oppstrøms, for å motvirke negative konsekvenser nedstrøms. NVE og Miljødirektoratet har informasjon og veiledning om overvann og hvordan kommunene skal håndtere dette, på sine nettsider. Det vises forøvrig til NVEs «Rettleiar for handtering av overvatn i arealplanar» som ble publisert i mars 2022 (NVE, 2022 f).

Plassering av vann- og avløpsledninger og strøm- og fiberkabler i bakken, har også betydning for skredrisikoen. I forbindelse med et eventuelt brudd på vannledning kan vann på avveie forårsake skred. Store vannforsyningsledninger med trykkvann kan erodere betydelig ved brudd. Dersom rør og kabler er lagt i områder med dårlige grunnforhold, kan det å grave i området for å gjøre nødvendig vedlikehold, i seg selv utgjøre en risiko å grave i området for å utføre nødvendig vedlikehold. Overvåking av tilstand og nødvendig vedlikehold er viktig, se også kapittel 9.3 om kommunens ansvar for vann- og avløpsledninger.

Gjennomføring og finansiering av tiltak

Utbygging i Norge skjer ofte i form av fortetting av eksisterende bebygde områder, eller i direkte tilknytning til eksisterende bebyggelse. Dette reiser spørsmål om hvem som har ansvar for gjennomføring og finansiering av ulike tiltak for å forebygge og sikre mot naturskader. Hovedregelen er at slike tiltak må bekostes av tiltakshaver ved ny bebyggelse.

Plan- og bygningsloven § 12-7 gir kommunene mulighet til å sette bestemmelser i en reguleringsplan. Gjennom § 12-7, punkt 10, har kommunene hjemmel til å stille rekkefølgekrav. Dette innebærer at kommunene, som vilkår for et utbyggingsprosjekt, kan stille krav om at enkelte tiltak skal være gjennomført før utbyggingen kan finne sted, som for eksempel tiltak som vil redusere skredrisiko.

Kommunene må stille krav om tiltak eller på andre måter sette rammer for prosjekter som sikrer at hensynet til naturfarer er tilstrekkelig ivaretatt. Kommunene har anledning til å stille krav om at tiltakshaver gjennomfører tiltak også utenfor utbyggingsområdet dersom de anser det som påkrevd, for eksempel av sikkerhetsgrunner.

Dette kan imidlertid være svært kostbart, og enkelte aktører har pekt på at det er urimelig at senere utbygginger kan dra nytte av dette uten å bidra til å dekke kostnadene. En kan risikere at tiltak ikke blir gjennomført fordi kommuner i noen tilfeller kvier seg for å legge krav på tiltakshaver som oppfattes som urimelig belastende. Dette kan for eksempel gjelde i tilfeller der prosjektet utløser behov for nye flomveger, overvannshåndtering og andre forebyggende tiltak som ikke kun angår en avgrenset byggetomt.

Etter plan- og bygningsloven kapittel 18 kan kommunen stille krav om at infrastruktur som veg og vann- og avløpsledninger må bekostes av tiltakshaver i forbindelse med utbygging, men at de kan kreve refusjon fra de øvrige eiendommene som senere vil dra nytte av tiltakene.

Kommunal- og distriktsdepartementet sendte i juni 2021 ut på høring et forslag om endring av plan- og bygningsloven for å klargjøre regelverket knyttet til hvilke muligheter kommunene har til å stille rekkefølgekrav, finansieringssystem for infrastrukturtiltak mv. (KMD, 2021a). Et hovedgrep som foreslås av departementet er at det innføres en ny områdemodell for finansiering av infrastruktur. Modellen innebærer at størrelsen på private kostnadsbidrag til nødvendig infrastruktur, innenfor et avgrenset område, kan fastsettes i reguleringsplan. Kostnaden for utbygger kan ikke være større enn det utbyggingen faktisk belaster infrastrukturen. Ettersom betalingsforpliktelsen er forankret i reguleringsplan, vil forpliktelsen rette seg mot alle byggbare eiendommer, og på den måten forhindre gratispassasjerer. Betalingsplikten inntrer når grunneieren selv tar initiativ til å bygge ut sin eiendom, og betaling vil i utgangspunktet gi grunneier en rett til å bygge ut.

Gjennomføring og finansiering av utredning

Det må gjøres en utredning for å avklare om det er tilstrekkelig sikkerhet i området før kommunen kan gi tillatelse til ny utbygging. Det er tiltakshaver som har ansvar for at det gjennomføres grundige nok undersøkelser til at sikker byggegrunn kan anses som dokumentert. I saker med private forslagsstillere og utbyggere må dette ansvaret deles med de private aktørene. Utvalget har fått innspill om at det oppleves urimelig at første forslagsstiller til ny utbygging i en kvikkleiresone kan bli pålagt å dekke kostnaden ved utredning av hele sonen.

8.8.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener det grunnleggende prinsippet fortsatt bør være at tiltakshaver har ansvar for gjennomføring og finansiering av sikringstiltak ved ny bebyggelse. Ansvar for sikring av eksisterende bebyggelse er nærmere omtalt i kapittel 11.4.

Gjennomføring og finansiering av tiltak

Utvalget har forståelse for problemstillingene som møter utbyggere som må bære kostnaden for tiltak som sikrer et større område enn det de selv skal bygge ut. Utvalget mener imidlertid at kommunene har best forutsetninger for å vurdere de konkrete forholdene, og at dagens system med at tiltakshaver kan pålegges kostnadene for tiltak for forebygging og sikring, fortsatt bør være gjeldende. Det er allerede et betydelig behov for å sikre allerede eksisterende bebyggelse, og det offentliges ressurser til sikringstiltak bør prioriteres der. Utvalget merker seg at Kommunal- og distriktsdepartementet har foreslått lovendringer som skal håndtere deler av problematikken med fordeling av kostnader, og støtter initiativet.

Overvann

Overvannstemaet bør løftes inn på høyere plannivåer, både områdereguleringer og kommuneplan. NVE arbeider med å utvikle veiledning og verktøy på dette området. Det som finnes av veiledning understreker allerede at vannhastighet, dreneringslinjer og kapasitet på resipienten må vurderes. Utvalget støtter dette, og mener at NVEs arbeid med å videreutvikle veiledning og verktøy på dette området bør fortsatt prioriteres høyt.

Det er særlig viktig at kommunene gjør en helhetlig vurdering av overvannssituasjonen i kommunen i dynamiske analyser. Når et tiltak er gjennomført vil det påvirke totalbildet, og analysen må gjennomføres på nytt. Det må i tillegg gjøres en kobling fra trinn 2 i tretrinnsstrategien, der vann forsinkes for så å slippes gradvis til resipient, til resipientens kapasitet og tilstand. Dette gjelder spesielt for små, urbane vassdrag. Som en del av dette må det gjøres mer detaljerte beregninger av vannhastigheten fra fordrøyningsbasseng til resipient, med tanke på erosjonspotensial. Dette gjøres i liten grad i dag.

Utvalget mener at dette bør tas inn i alle planer for overvannshåndtering. Utvalget mener at kommunenes planer etter plan- og bygningsloven og vann- og avløpsplaner i større grad bør kobles sammen, slik at overvann blir vurdert både i et hydrologisk og VA-teknisk perspektiv, og i lys av tetthet på utbygging, helning, vannveger og omfanget av tette flater. En slik kobling vil også bidra til at nye utbygginger vil sees i sammenheng med kommunens øvrige planer for overvannshåndtering. Hvilke krav kommunen stiller til tiltak i nye utbyggingsprosjekter, vil dermed være forankret i en overordnet plan for tiltak.

Gjennomføring og finansiering av fareutredninger

Utvalget har, som nevnt, fått innspill om at det oppleves urimelig at første forslagsstiller til ny utbygging i en kvikkleiresone kan bli pålagt å dekke kostnaden ved utredning av hele sonen.

En mulighet for å unngå dette er å definere slik utredning som et kommunalt ansvar. Det vil i tilfelle rokke grunnleggende ved ansvars- og kostnadsfordelingen ved ny utbygging, og utvalget foreslår ikke dette.

Et annet alternativ er at den som utreder sonen får mulighet til å få utgifter til utredning refundert av de som senere har nytte av utredningen, tilsvarende refusjonsordningen som i dag eksisterer for infrastruktur i kapittel 18 i plan- og bygningsloven.

Utvalget ser at det kan stilles spørsmål ved om denne typen utredning skiller seg vesentlig fra andre utredninger som utbygger må gjennomføre og bekoste før tillatelse til utbygging gis, for eksempel støyutredning. En forskjell ligger i at utredningen om fare for kvikkleireskred kan ha nytte for flere enn utbyggere, ved at samfunnet generelt får mer kunnskap om kvikkleirerisiko i tilliggende områder.

Utvalget mener derfor det bør vurderes nærmere å gi utbyggere mulighet for refusjon av kostnader til detaljert utredning av kvikkleiresoner fra de som senere har nytte av utredningen. Utvalget mener man i den sammenheng også bør vurdere om det skal gis en tilsvarende refusjonsadgang der kommunene utreder fare for kvikkleireskred for eksisterende bebyggelse på bakgrunn av utredningsplikten som foreslås innført, se kapittel 11.4. Løsningen kan sees i sammenheng med forslaget til endringer i plan- og bygningsloven om områdemodeller som var på høring i 2021 (KMD, 2021a).

Utvalget har i kapittel 13 anbefalt en styrking av arbeidet med overvåking av erosjon ved bruk av LiDAR-data. Utvalget foreslår videre at NVE utarbeider et nasjonalt system for bruk i kommunene for å ta imot og følge opp varsler om erosjon som potensielt kan gi føre til skred. Tiltakene vil kunne gi svært viktig informasjon til kommunene i deres planlegging for håndtering av overvann og iverksetting av sikringstiltak langs vassdrag i samarbeid med NVE.

8.9 Ansvarsfordeling og ansvarsrettssystemet

8.9.1 Bakgrunn

Plan- og bygningsloven § 23-1 slår fast at det er tiltakshavers ansvar at tiltak utføres i samsvar med de krav som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. For en del typer tiltak, listet opp i plan- og bygningsloven § 20-3, kreves det at tiltakshaver benytter seg av et ansvarlig foretak for søknad, prosjektering, utførelse og kontroll. Det er da den ansvarlige som skal sørge for at tiltaket blir utført i tråd med kravene. Det skilles mellom ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende og ansvarlig kontrollerende.

Ansvarlige foretak må oppfylle en rekke kvalifikasjonskriterier som er presisert i byggesaksforskriften (SAK 10) kapittel 9, 10 og 11. Det stilles krav til utdannelse og praksis. Alle søknadspliktige tiltak klassifiseres etter vanskelighetsgrad, og kvalifikasjonskravene svarer til hvilken vanskelighetsgrad et foretak kan påta seg. Det er ingen plikt til sertifisering eller godkjenning, det eneste som er påkrevd er at foretakene selv leverer en erklæring på at de oppfyller kvalifikasjonskravene. Tidligere måtte foretak få en lokal godkjenning av kommunen, men denne ordningen ble avviklet i 2016. Denne ble erstattet av en frivillig ordning med sentral godkjenning for ansvarsrett. Sentral godkjenning forvaltes av Direktoratet for byggkvalitet, og er den eneste muligheten for et foretak å bli forhåndsgodkjent etter kvalifikasjonskravene. Det er imidlertid ikke alle foretak som benytter seg av dette. Enkelte velger heller å erklære ansvar i enkeltsaker. Sentral godkjenning er nærmere omtalt i kapittel 8.14.1.

Selv om tiltakshaver benytter ansvarlig foretak, ligger det offentligrettslige ansvaret for at regelverket er overholdt hos tiltakshaver. «Avtaleforholdet mellom tiltakshaver og det ansvarlige foretaket vil i sin tur avgjøre hvem av partene som for eksempel blir sittende med regningen for utbedring av feil.» (Reusch, 2019, s. 154).

Ansvarsrettssystemet skal bidra til en klargjøring av ansvarsforhold, og bidra til å sikre at krav overholdes i alle ledd av en søknads- og byggeprosess. Det oppleves imidlertid uklart for mange aktører hvor ansvarsgrensene trekkes. Byggkvalitetutvalget leverte i februar 2020 sin utredning «Forsvarlig byggkvalitet. Kompetanse, kontroll og seriøsitet» (Byggkvalitetutvalget, 2020). Mandatet var å se på hvordan dagens ansvars- og rollefordeling bidro til å ivareta målsetningen om forsvarlig byggkvalitet. Byggkvalitetutvalget anbefalte at dagens ansvarsrettssystem avvikles, slik at ansvaret tydeligere plasseres hos tiltakshaver alene. Regjeringen arbeider med å avklare den videre oppfølgingen av Byggkvalitetutvalgets utredning, og det er således ikke klart om endringene som er foreslått vil bli gjennomført.

Når det gjelder ansvarsfordelingen mellom tiltakshaver og kommunene, er det klart at ansvaret for at de tekniske kravene er oppfylt ligger hos tiltakshaver, jf. plan- og bygningsloven § 23-1. Kommunene har mulighet til å gå inn og etterprøve dokumentasjon og nedlegge forbud mot tiltak eller stille krav etter plan- og bygningsloven § 28-1, men det er tiltakshaver som har ansvaret gjennom ansvarsretten. Høyesterett omtaler dette i Rt. 2006-1012:

«Eg tek utgangspunkt i Rt-1967-1248 der det heiter om ansvar for feil ved fundamentering:

«Når det for det første gjelder spørsmålet om kommunens ansvar, må utgangspunktet være at byggherren selv har ansvaret for byggegrunnen, for byggeplan og konstruksjon av hus og fundament og for utførelsen av arbeidet. Dersom kommunen skal kunne påføres ansvar for skader som oppstår på grunn av svikt på noen av disse punkter, må det påvises at bygningsmyndighetene under sin befatning med bygget har begått feil som de kan bebreides for.»

Som utgangspunkt ligg såleis ansvaret for «byggegrunnen, for byggeplan og konstruksjon av hus og fundament og for utførelsen av arbeidet» på byggherren.»

Kommunene kan imidlertid holdes ansvarlig etter skadeerstatningsloven § 2-1. Hvilket ansvar man kan pålegge kommunene er i stor grad betinget av hva som er tilgjengelig kunnskap. Fredrik Holth og Nicolai Winge skriver at «Kunnskap, og hvem som har kunnskap, vil være av stor betydning for hvem som må bære ansvaret» (Holth & Winge, 2019, s. 230). Høyesterett har vurdert et slikt spørsmål i den såkalte Nissegård-saken Rt. 2015-257:

«Jeg mener likevel at fraværet av kunnskap om tidligere skredhendelser er av betydning ved vurderingen av kommunens handlemåte. Vurderingen av om rasfaren burde vært utredet nærmere, måtte nødvendigvis ta utgangspunkt i den generelle erfaringen man hadde med ras i det aktuelle området. Andre holdepunkter for rasfare på eiendommen hadde man jo ikke på den tida.»

8.9.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Når det gjelder ansvarsfordelingen mellom tiltakshaver og kommunene, mener utvalget at ansvaret for at de byggtekniske kravene er oppfylt fortsatt bør ligge til tiltakshaver, og at kommunene skal ha mulighet til å etterprøve dokumentasjon av disse, se kapittel 8.13 og 8.14. Utvalget ser imidlertid at kommunene har ulike forutsetninger for å gjøre en reell vurdering av forelagt dokumentasjon, noe som understreker behovet for kvalitet i de utredninger kommunene mottar. Videre understrekes behovet for kompetanseheving i kommunene, omtalt i kapittel 8.14.

8.10 Sikkerhetsnivå for kvikkleireskred gjennom en sikkerhetsfaktor

8.10.1 Bakgrunn

Kravet til sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven § 28-1 følges opp med nærmere krav i kapittel 7 i byggteknisk forskrift (TEK17). Forskriften definerer sikkerhetsklasser S1, S2 og S3 ved plassering av byggverk i skredfarlige områder, der S1 dekker lav konsekvens, S2 middels konsekvens og S3 høy konsekvens. Forskriften setter krav til maksimal tillatt skredsannsynlighet i hver klasse på henholdsvis 1/100 år, 1/1000 år og 1/5000 år. Siden kvikkleireskred er en engangshendelse har kvikkleireskred i en og samme skråning ingen gjentaksfrekvens. Kravene til gjentaksfrekvens i sikkerhetsklassene er derfor vanskelige å bruke. Forskriften presiserer derfor at det for områder med fare for kvikkleireskred skal fastsettes et tilsvarende sikkerhetsnivå. Hvordan et tilsvarende sikkerhetsnivå for kvikkleireskred skal etableres er beskrevet i DiBKs veiledning til TEK17:

«Begrepet områdeskred brukes som samlebegrep for skred i kvikkleire (kvikkleireskred) og andre jordarter med sprøbruddegenskaper som beskrevet og definert i NVEs veileder 1/2019 Sikkerhet mot kvikkleireskred. Områdeskred opptrer som en engangshendelse. For slike skred fastsettes sikkerhetskravet etter geotekniske prinsipper med en sikkerhetsfaktor, F.»

NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020) stiller krav til en sikkerhetsfaktor som skal sikre en tilstrekkelig lav sannsynlighet for skred. Kravene til sikkerhetsfaktorer i kvikkleireveilederen er tatt inn i veiledning til § 7-3 i TEK17 som en preakseptert ytelse. Kravene innebærer at for kvikkleire velger en å følge prinsippene i konstruksjonsfagene der en sikrer stabiliteten til en konstruksjon (bygning, bru) ut fra at kapasiteten skal være tilstrekkelig mye større enn belastningen.

Sikkerhetsnivå av en skråning er normalt uttrykt med sikkerhetsfaktor som angir en beregnet verdi for forholdet mellom stabiliserende krefter og drivende krefter langs den glideflaten som er mest kritisk.

Ved bygging i kvikkleireområder oppnås sikkerhet ved å se til at kapasiteten i leira er tilstrekkelig mye større enn belastningen. Kapasiteten fastsettes ut ifra styrkeegenskaper til jordmaterialer i skråningen, og for kvikkleire er styrken avhengig av at den ikke overbelastes eller omrøres. Belastningen er knyttet til skråningshelninger og skråningshøyder gjennom gravitasjon og laster fra bygninger eller veg på toppen av skråningen. Belastningen kan reduseres gjennom byggeteknisk prosjektering for eksempel ved å grave av på skråningstopp, legge motfyllinger nedenfor skråningen, eller ved å bruke lette fyllmasser. Prinsippet er det samme som når en bro prosjekteres til å tåle en belastning. Stor last kan kreve kortere spenn og geometrien av brua kan tilpasses til å ta lasten. Slik analogi gjelder også for skråninger – geometrien tilpasses så skråningen står med god sikkerhet.

For skråninger vurderes sikkerheten mot utglidning gjennom matematiske beregninger av skråningsstabilitet ut fra mekanikkens lover. Kvikkleireskred starter som oftest med et relativt lite initialskred i en kritisk skråning for så å forplante seg bakover og sidevegs. Filosofien bak forskriftenes krav går derfor ut på å hindre initialskredet.

Kvikkleireskred kan også utløses ved overbelastning i bakkant av et hellende eller nesten flatt terreng, slik som på Bekkelaget i 1953 (Eide & Bjerrum, 1955) eller Småröd i 2006 (Statens haverikommission, 2009) (Nordal m.fl. 2007). Etter lokalt brudd under høye fyllinger i bakkant forplantet bruddet seg i disse tilfellene framover og ble til store skred. Uansett ville ikke skredene skjedd dersom stabiliteten av fyllingene var vurdert og fyllingene var lagt ut slik at de ga en akseptabel sikkerhetsfaktor mot initialskredet.

Selv om mye regn over lange perioder eller i form av ekstremvær kan utløse skred, er den meteorologiske hendelsen sjelden en hovedårsak til kvikkleireskred så lenge skråningen ikke er utsatt for erosjon. Årsaken er som regel farlig erosjon, gjerne over tid, men vel så ofte uheldige menneskelige inngrep i terrenget som kan føre til et lokalt initialskred. Dette er en av grunnene til at faren for kvikkleireskred ikke kan vurderes på samme måte som for flom eller snøskred der meteorologisk returperiode ofte er en avgjørende statistisk størrelse.

Erfaring fra over 50 år viser at vurdering av fare for kvikkleireskred gjennom krav til en sikkerhetsfaktor gir det ønskede og påkrevde sikkerhetsnivået. Det finnes ikke rapporterte eksempler på at skråninger har sklidd ut dersom anerkjent praksis er fulgt der tilstrekkelige grunnundersøkelser, vurdering av disse og krav til sikkerhetsfaktor er tilfredsstilt.

Krav til konstruksjonssikkerhet og krav til sikkerhet mot naturfare i TEK17

For å sikre stabilitet i skråninger der det gjøres byggetiltak skal kravene i TEK17 § 10-2 om konstruksjonssikkerhet oppfylles, uansett om skråningen inneholder kvikkleire eller ikke. Dette betegnes ofte som krav til lokalstabilitet. TEK17 § 7-3 tar utgangspunkt i krav til sikkerhet mot naturfare, inklusive fare for kvikkleireskred, og dekker også skråninger på siden av byggetiltaket (områdestabilitet). Begge paragrafene er relevante når det bygges i eller i nærheten av skråninger med kvikkleire. For noen tilfeller aksepteres mindre strenge krav til beregnet sikkerhetsfaktor i naturlige skråninger etter § 7-3 enn for lokalstabilitet etter § 10-2.

For alle byggetiltak er minimumskravet til lokal skråningsstabilitet etter Eurokode 7 (Standard Norge, 1997) (med forankring i TEK17 § 10-2) gitt av F_cu ≥ 1,40 og F_cj ≥ 1,25, der F_cu er sikkerhetsfaktor for udrenert perfekt plastisk brudd og F_cj er sikkerhetsfaktor for drenert brudd.

Kvikkleireveilederen forsterker dette kravet for lokal skråningsstabilitet der tiltaket forverrer stabiliteten til F_cu ≥ 1,40*f_s og F_cj ≥ 1,25, hvor f_s er sprøhetsforholdet som høyner kravet i de udrenerte beregningene på grunn av en sprøbruddeffekt. Kvikkleire er et sprøbruddsmateriale og f_s settes til 1,15. Dette kravet ivaretar også krav i Eurokode 7 tabell NA.A.4 fotnote c om at partialfaktoren skal økes ut over F_cu ≥ 1,40 og F_cj ≥ 1,25 når faren for progressiv bruddutvikling i sprøbruddmaterialer anses å være til stede.

Kvikkleireveilederen og veiledningen til TEK17, § 7-3 deler tiltak inn i 5 såkalte «Tiltakskategorier» definert av NVE som vist i tabell 8.1.

For tiltakskategori K0, K1 og K2 vurderes faren for å starte et kvikkleireskred å være så liten at det ikke stilles krav til beregning av sikkerhetsfaktor dersom tiltaket utføres slik at det ikke forverrer stabiliteten. For tiltak som forverrer stabiliteten skal det kreves absolutt sikkerhetsfaktor F_cu ≥ 1,40*f_s og F_cj ≥ 1,25.

For tiltakskategori K3 og K4 stilles det strengere krav enn for K0, K1 og K2. For tiltak som forverrer stabiliteten skal det kreves absolutt sikkerhetsfaktor F_cu ≥ 1,40*f_s og F_cj ≥ 1,25. For K3 og K4 stilles det også krav til å vurdere skråninger utenfor influensområdet2, dersom skråningen er så nær at skredmekanismen eller utløpsmassene kan forplante seg til tiltaket. Dette gjelder selv om tiltaket ikke forverrer stabiliteten. For K3 og K4 gjelder i slike tilfeller krav til sikkerhet F_cj ≥ 1,25, samt krav til «robusthet» gjennom F_cu ≥ 1,20.

Prinsippet om prosentvis forbedring

Kravet i K3 og K4 til sikkerhet i skråninger utenfor influensområdet settes altså til F_cj ≥ 1,25 og F_cu ≥ 1,20, noe som er lavere enn for skråninger det bygges i (altså innenfor influensområdet). Det reduserte kravet har sammenheng med at det vil kreve svært store stabiliseringstiltak å bringe sikkerhetsfaktoren for alle skråninger utenfor influensområdet opp på det nivå vi krever for bygging. Det er trolig heller ikke nødvendig. En skråning som ikke forstyrres ved bygging går ikke til brudd uten videre. Derfor kan kravet reduseres, i utgangspunktet til F_cu ≥ 1,20. Også lavere sikkerhetsfaktorer kan aksepteres dersom prinsippet om prosentvis forbedring følges.

Ved lavere sikkerhet og/eller robusthet enn F_cu ≥ 1,20 skal stabiliserende tiltak iverksettes slik at sikkerhetsfaktoren økes prosentvis i henhold til diagrammet og tabellen i figur 8.2, som er hentet fra NVEs kvikkleireveileder. Prosentvis forbedring kan oppnås ved å grave av på skråningstopp eller legge motfyllinger nedenfor skråningen. Eurokode 7 tabell NA.A.4 fotnote d stiller krav til robusthet ved bruk av prosentvis forbedring. Det bemerkes at for tiltaksklasse K4 kreves det vesentlig forbedring ved områder med høy faregrad i NVE sine faresonekart for kvikkleire. Dette er den eneste bestemmelsen hvor faregraden i kvikkleirekartene har betydning for kravet til sikkerhetsfaktor.

Forstørr bilde

Kilde: Hentet fra NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020).

Konsekvensen av prinsippet om prosentvis forbedring er at ved svært lav beregnet stabilitet (beregnet sikkerhetsfaktor nær 1,00) kan vi noe forenklet si at det kreves 10 prosent forbedring for tiltakskategori K3 og 15 prosent forbedring i tiltakskategori K4. Det kan innebære at vi aksepterer F_cu ≥ 1,10 for K3 og F_cu ≥ 1,15 for K4 i skråninger utenfor tiltaket etter stabiliserende tiltak.

Argumentet for forbedring og for det å akseptere så lave sikkerhetsfaktorer i disse skråningene er at siden skråningen står før stabilisering, så vet vi at det stabiliserende tiltaket utvilsomt og ensidig forbedrer situasjonen. En viktig forutsetning er at de skråningene det her er tale om, enten ikke er utsatt for aktiv erosjon eller at skråningen er erosjonssikret.

Erfaring har vist at bruk av prosentvis forbedring fungerer tilfredsstillende. Vi har ikke hatt kvikkleireskred etter stabilisering av skråninger i henhold til dette prinsippet. Eurokode 7 Geoteknisk prosjektering presiserer imidlertid at hvis prosentvis forbedring brukes for et større område, skal det gjennomføres utvidet kontroll av prosjekteringen og av utførelsen. Dette for å unngå at selve anleggsvirksomheten utløser skred.

Krav til en største årlig sannsynlighet for skred som alternativ til krav til en sikkerhetsfaktor

I Eurokodene kalles sikkerhetsfaktoren «materialfaktor». I Eurokoden er den en av flere partialfaktorer som i sum skal gi den ønskede sikkerhetsmarginen. Sikkerhetsmarginen skal sikre en lav årlig sannsynlighet for skred. Høy sikkerhetsmargin gir en lav sannsynlighet. Det generelle prinsippet er å redusere styrken med en materialfaktor og samtidig øke lasten med en lastfaktor før en stabilitetsberegning. Faktorene kalles partialfaktorer siden de er deler av det som fremskaffer en margin mot brudd i en beregning. For stabilitet av skråninger har en funnet det riktigst å benytte lastfaktor lik 1,0 på tyngde av jord (liten usikkerhet på tyngden) mens det legges lastfaktorer på trafikklaster og andre laster på terreng. Resultatet er at materialfaktoren blir den viktigste partialfaktoren. Den betegnes av historiske årsaker som sikkerhetsfaktor, både internasjonalt og i Norge.

På bakgrunn av statistisk usikkerhet krever regelverket at kapasiteten skal være F_cu = 1,4 ganger belastningen (analogt en sikkerhetsfaktor F_cu = 1,4). Stor sikkerhetsfaktor gir mindre bruddsannsynlighet, se figur 8.3. Eurokoden og NVE sin kvikkleireveileder bruker sikkerhetsfaktorer som erfaringsmessig ut fra statistisk usikkerhet gir tilstrekkelig lav sannsynlighet for brudd.

Forstørr bilde

På basis av forskning og utvikling er Eurokoden på veg mot å åpne for en probabilistisk beregning av sannsynlighet for brudd, som et alternativ til bruken av en sikkerhetsfaktor. Det geotekniske og geologiske fagmiljøet forventer at utviklingen framover vil gi oss en stadig bedre oversikt over grunnforhold i kvikkleireområder og bedre materialforståelse og statistiske data med kvantifisert usikkerhet og variasjon. Det forventes også at dette på sikt vil gjøre det mulig å beregne skredsannsynlighet også for kvikkleireskred. Utfordringen er at det er vanskelig å kvantifisere usikkerhet som følger av kommunale planer, byggetillatelser og dispensasjoner, ikke omsøkte og ulovlige tiltak, og usikkerhet knyttet til om tiltaket utføres som prosjektert.

Sannsynligheten for kvikkleireskred i et område som Romerike kan alternativt estimeres ut fra historiske data om tidligere skred, samt fra kartlagte skred gjennom felt- og terrenganalyser. Det gir statistisk oversikt over historiske skred i et område. Statistiske analyser er ønsket og nyttige, ikke minst i sammenheng med ROS-analyser. Bruk av statistiske eller sannsynlighetsteoretiske analyser for å vurdere stabilitet i en gitt skråning er imidlertid per i dag ikke nok utviklet til å være et praktisk alternativ til skråningsstabilitetsanalyser med krav til sikkerhetsfaktor.

8.10.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener bruken av sikkerhetsfaktorer bør forbli den foretrukne metoden for å vurdere stabilitet av skråninger med sikte på å gi en tilstrekkelig margin mot å starte et kvikkleireskred.

Utvalget mener at Eurokode 7 har et akseptabelt krav til sikkerhet for selve byggetiltaket.

Utvalget mener videre at NVEs kvikkleireveileder setter riktige krav til sikkerhetsnivå i skråninger for å sikre mot områdeskred (kvikkleireskred). Ordningen med prosentvis forbedring gir akseptabel sikkerhet samtidig som omfanget av stabiliserende tiltak begrenses ut fra helt nødvendige miljømessige og økonomiske hensyn.

Utvalget mener videre at det ville være en stor forbedring og forenkling om kravene til sikkerhet var samlet i ett dokument. Det nasjonale tillegget til Eurokode 7 ville vært en naturlig plassering for dette.

Utvalget har fått innspill om at den såkalte sprøbrddsfaktoren (f_s-faktoren i ligningen F_cu ≥ 1,40*f_s) kan gjøres avhengig av den omrørte skjærstyrken til leira. Kvikkleire er definert ved omrørt skjærstyrke under 0,33 kPa mens sprøbruddsmateriale defineres ved omrørt skjærstyrke 1,27 kPa etter ISO 17892-6:2017. Et forslag er å la f_s-faktoren gå fra 1,15 for kvikkleire og ned til 1,00 for omrørt skjærstyrke på for eksempel 3 kPa. Forslaget er begrunnet i at «nesten» kvikk leire også kan gi områdeskred. Forslaget ivaretar også vesentlige aspekter i Bane NOR og Statens vegvesen sine tekniske regelverk der kravet til F_cu går fra 1,40 til 1,50 til 1,60 primært avhengig av leiras sprøhet. Med økende f_s desto kvikkere leire gir formelen F_cu ≥ 1,40*f_s et tilsvarende resultat. På dette punktet kan regelverkene enkelt samkjøres.

8.11 Begreper og klassifiseringer i forskrift, veiledere og standarder

8.11.1 Bakgrunn

TEK17, SAK 10 og Eurokodene bruker en rekke forskjellige klassifiseringer og begreper knyttet til vurdering og beskrivelse av vanskelighetsgrad, kompleksitet og mulige konsekvenser av et tiltak. Hensikten er blant annet å fastsette hvilken kompetanse som kreves av de som vurderer skredfaren, samt å fastsette omfanget av kontroll av prosjektering og utførelse. Utvalgets erfaring er at geotekniske konsulenter i all hovedsak forholder seg til NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020) og Eurokodene, samt SAK 10 vedrørende krav til kontroll. For veg og bane følges Statens vegvesen og Bane NOR sine egne tekniske regelverk. Samtidig har utvalget fått innspill om at regelverket er komplisert, og at det er behov for en opprydding.

I tabell 8.2 gjengis en oversikt over noen sentrale begreper og klassifiseringer som legger føringer for hvordan prosjektering og kontroll skal utføres. I det følgende redegjøres det nærmere om begrepene i tabell 8.2:

Tiltakskategori

Begrepet og klassifisering etter tiltakskategori K0-K4 brukes i NVEs kvikkleireveileder (NVE 2020).

I tillegg til å spesifisere krav til sikkerhetsfaktorer benyttes klassifiseringen K0-K4 til å stille krav om utredning av områdeskredfare med klassifisering av faresoner etter faregrad og konsekvens.

Inndelingen er oppdatert og justert ut fra erfaring gjennom de siste tiårene, og har fått positiv tilbakemelding fra konsulentbransjen og fra andre aktører. Samtidig kan det synes som tiltakskategoriene K0-K4 er innført uten å se til eller avklare forholdet til allerede eksisterende klassifiseringer i SAK 10 og Eurokoden. Dette er kompliserende og uheldig.

Tiltaksklasse

SAK 10 § 9-3 krever at oppgaver knyttet til tiltak skal inndeles i tiltaksklasse 1, 2 eller 3 innenfor ett eller flere fagområder basert på kompleksitet, vanskelighetsgrad og mulige konsekvenser mangler og feil kan få for helse, miljø og sikkerhet. Tiltaksklasse må fastsettes tidlig i en byggesak. Fastsetting av tiltaksklasse er viktig for at oppgaven skal kunne ansvarsbelegges med rett kompetanse. Ved søknad om tillatelse til tiltak skal forslag til tiltaksklasse angis, men det er kommunene som fastsetter tiltaksklasse. Ulike deler av et tiltak kan legges i ulike tiltaksklasser, dvs. at geotekniske vurderinger kan ha en egen tiltaksklasse. Etter dagens regelverk er det tilsynelatende ingen sammenheng mellom Kvikkleireveilederens «tiltakskategorier K0-K4» og SAK 10 sine Tiltaksklasser 1-3.

Geoteknisk kategori

I Eurokodene legges «geotekniske kategorier» til grunn for å avgjøre hvilke prosjekteringskrav som utløses i et tiltak. Eurokode 7: Geoteknisk prosjektering (Standard Norge, 1997), angir i punkt 2.1. at Geoteknisk kategori fastsettes på basis av kompleksitet, vanskelighetsgrad og risiko. Vanlig praksis i Norge er at forekomst av kvikkleire ofte fører til kategori 3 som stiller strengest krav, men kategori 2 er mulig. Bane NOR krever i sine prosjekter at konstruksjoner som berøres av kvikkleire skal settes til geoteknisk kategori 3. Statens vegvesen åpner for kategori 2 for enklere tilfeller selv om kvikkleire finnes. Eurokode 7 krever i punkt 3.2.1: «Sammensetningen og mengden av geotekniske undersøkelser skal justeres i forhold til den enkelte undersøkelsesfasen og geoteknisk kategori.»

Pålitelighetsklasse/konsekvensklasse

Eurokodene innfører både konsekvensklasse og pålitelighetsklasse (consequence class (CC)/reliability class (RC)). Det nasjonale tillegget (NA) setter konsekvensklasse lik pålitelighetsklasse basert på at alvorlig konsekvens krever høy pålitelighet. NS-EN 1990 tabell NA.A1(901) (Standard Norge, 1990) angir fire CC/RC-klasser 1-4, der tiltak som kan få mer alvorlige konsekvenser er i de høye klassene (en atomreaktor settes i klasse 4), og tiltak med mindre konsekvenser er i de lavere klassene (småhus mv.). Valg av konsekvensklasse påvirker krav til kontroll av prosjektering og utførelse i Eurokoden. Høy konsekvensklasse fører til krav om økt sikkerhetsfaktor for lokalstabilitet fra F_cu =1,4 til opp mot 1,6 i Statens vegvesens N200 «Vegbygging» og Bane NORs tekniske regelverk. Det bemerkes at konsekvens også inngår ved valg av Geoteknisk kategori noe som delvis, men ikke entydig, knytter konsekvens og pålitelighetsklasser til Geoteknisk kategori. Veiledningen til SAK 10 § 13-5 knytter i dag tiltaksklassene til pålitelighetsklassene; Tiltaksklasse 1 = Pålitelighetsklasse 1 med videre.

Prosjekteringskontrollklasse og utførelseskontrollklasse

Det nasjonale tillegget til NS-EN 1990 krever at tiltak skal plasseres i prosjekteringskontrollklasse 1-3, (PKK1-PKK2 – PKK3) og utførelseskontrollklasse 1-3, (UKK1-UKK2-UKK3). Disse klassene sier noe om hvilke krav som stilles til kontroll av prosjekteringen og gjennomføringen av tiltaket. Hvilke krav som stilles, avhenger av pålitelighetsklasse som er lik konsekvensklasse. Valg av henholdsvis prosjekteringskontrollklasse og utførelseskontrollklasse er nærmere angitt i NS-EN 1990, Norsk anvendelsesdokument, tabell NA.A1 (902) og NA.A1 (903) (Standard Norge, 1990). Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.12.

8.11.2 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget observerer at tiltaksklasse 1-3 har i seg det som gir geoteknisk kategori 1-3 i Eurokodene. Dette synes å støttes av «Temaveileder for utbygging i fareområder» (DIBK). Tiltaksklasse 1-3 burde settes entydig lik geoteknisk kategori 1-3 i den geotekniske delen av et tiltak. Ettersom SAK 10 knytter pålitelighetsklasse til tiltaksklasse burde det være mulig å relatere geoteknisk kategori og pålitelighetsklasse. Det bør videre etableres en mer oversiktlig sammenheng mellom geoteknisk kategori, pålitelighetsklasse og kontrollklassene.

Som vist over benytter de ulike forskriftene, standardene og veilederne ulike begreper og flere dels uavhengige klassifiseringer av tiltak. Regelverket framstår som unødig komplekst med bruk av begreper som er overlappende og til dels unødvendige. Regelverkene virker lite samkjørte.

Det er utvalgets erfaring at de som prosjekterer, vedtar og kontrollerer byggetiltak i kvikkleireområder forholder seg aktivt til deler av dette settet med krav, standarder og veiledning, mens noen begreper og klassifiseringer reelt sett ikke er i bruk siden de vurderes til å være mindre relevante. Geotekniske konsulenter forholder seg i all hovedsak til NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020) og Eurokodene, samt SAK 10 vedrørende krav til kontroll. For veg og bane følges Statens vegvesen og Bane NOR sine regelverk. Utvalget har fått klare tilbakemeldinger på at det er behov for en samordning av begreper og klassifiseringer.

Mange av de som har spilt inn til utvalget mener NVEs kvikkleireveileder er god, men flere peker også på at den med fordel kunne skilt mer mellom den grunnleggende innføringen om kvikkleire, den prosessveiledende delen til arealplanleggere, og de mer tekniske føringene knyttet til utredning av områdesikkerhet og til sikkerhetsfaktorer for beregning av skråningsstabilitet.

Utvalget mener at kvikkleireveilederen med fordel kunne blitt delt på en slik eller lignende måte, og digitalisert. I en revisjon av kvikkleireveilederen bør det også ytterligere tydeliggjøres hvor stort område som skal innlemmes i vurderingen av sikkerhet. Lærdommen fra Gjerdrum-skredet viste at skred kan krysse faresonegrenser, og at vurdering av skredsikkerhet ikke må begrenses av planområdet, men dekke skred som gjennom sine potensielle løsne- og utløpsområder kan ramme tiltaket.

Utvalget mener det er behov for en gjennomgang av NVEs kvikkleireveileder opp mot Eurokodene, TEK17 og SAK 10, med sikte på å forenkle regelverket. Utvalget anbefaler at det settes ned en gruppe som ser på dette. Utvalget er klar over at regelverket er utformet på basis av erfaring over mange år og at forenklinger kan ha utilsiktede konsekvenser om de ikke vurderes nøye. Berørte fagmiljøer må derfor være involvert i en slik gjennomgang. Formålet bør være å komme fram til et omforent regelverk som er mer oversiktlig og enklere i bruk. Dette forutsetter at gruppen som nedsettes har både kompetanse og mandat til å samordne regelverkene og klarere begrepsbruken.

Målet kan være at et nytt nasjonalt anvendelsesdokument (NA) under Eurokode 7 kunne dekke dagens Eurokode 7 NA og kvikkleireveilederens formelle krav relatert til sikkerhet i kvikkleireområder. Bane NORs tekniske regelverk og Statens vegvesens vegnormal N200 bør tilpasses dette.

Dersom det er prinsipielle grunner til at NVEs kvikkleireveileders krav ikke kan tas inn i det nasjonale tillegget til Eurokode 7, bør disse dokumentene uansett samkjøres bedre enn i dag. I Norge utarbeides det nasjonale tillegget til Eurokodene av speilkomiteer. Utvalget mener at NVE bør sitte i speilkomiteen til Eurokode 7 for å sikre samordning av regelverkene.

Utvalget vil ikke forskuttere detaljene i hvordan regelverket bør se ut, men vil allikevel peke på noen muligheter for forenklinger som vi har identifisert. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig å samordne tiltaksklasser fra SAK 10 og geoteknisk kategori fra Eurokode 7, samt avklare hvordan dette skal knyttes til tiltakskategorier fra veiledningsteksten til TEK17 og NVEs kvikkleireveileder. Klassifiseringen bør ta sikte på å sette klare krav til foretakenes kompetanse, omfanget av grunnundersøkelser, krav til sikkerhetsfaktorer under design samt kontroll av prosjektering og utførelse. Kravene i NVEs kvikkeleireveileder gir et godt utgangspunkt for både samordning og detaljering.

8.12 Kontroll av prosjektering og utførelse av byggetiltak

Relevant geoteknisk kompetanse er nødvendig for prosjektering av byggetiltak i eller ved områder med kvikkleire. Det er også avgjørende med gode prosesser for kontroll og kvalitetssikring, for å sikre at tiltak prosjekteres og utføres i tråd med regelverket. Som det fremgår i tabell 8.5 og teksten nedenfor stilles det per i dag krav til dette gjennom både byggesaksforskriften (SAK 10), NS-EN 1990 og NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020). I tillegg kan kommunene kontrollere tiltaket gjennom tilsyn, nærmere omtalt i kapittel 8.13.

8.12.1 Kontroll etter SAK 10

Regler om uavhengig kontroll er med hjemmel plan- og bygningsloven § 24-1 gitt i SAK 10 kapittel 14. For geoteknikk i tiltaksklasse 2 og 3 skal det utføres uavhengig kontroll både av prosjektering og utførelse, det vil si at et annet firma skal kontrollere prosjekteringen og utførelsen av tiltaket.

I en uavhengig prosjekteringskontroll skal det kontrolleres at firmaet som er ansvarlig utførende har rutiner for kvalitetssikring av arbeidet, og at disse er fulgt og dokumentert. I tillegg skal det kontrolleres at det er foretatt tilstrekkelig prosjektering. For kontrollområdet geoteknikk er det stilt egne kontrollkrav for prosjektering, men de er begrenset til kontroll av at det er gjort kvalifisert undersøkelse for å bestemme geoteknisk kategori og fastsettelse av pålitelighetsklasse. Uavhengig prosjekteringskontroll etter byggesaksforskriften er derfor ikke en fullstendig gjennomgang av prosjekteringen, men begrenses til en kontroll av at den prosjekterende har et kvalitetssystem som følges, og at fastsettelse av geoteknisk kategori og pålitelighetsklasse virker rimelig. Valgt pålitelighetsklasse vil gi ytterligere krav til kontroll etter eurokodesystemet, omtalt under.

I kontroll av utførelse vurderes det om utførelsen er i samsvar med TEK17 og prosjekterte ytelser. For tiltaksklasse 2 og 3 kontrolleres det at produktdokumentasjon og produksjonsunderlaget er tilgjengelig på byggeplassen og at tiltaket blir utført i henhold til dette. Innenfor kontrollområdet geoteknikk, skal det påvises ved stikkprøver at forutsetninger i prosjekteringen er representative for forholdene på byggeplassen, samt at rapportering fra byggeplassen skjer i henhold til geoteknisk kategori.

Kontrollen dokumenteres overfor kommunen ved at ansvarlig kontrollerende avgir en sluttrapport som vedlegg til kontrollerklæringer. Sluttrapporten for kontrollen skal inneholde en oppsummering av kontrollarbeidet med en kort beskrivelse av hva som er kontrollert, hvilke avvik som er funnet og at disse er lukket. Rapporten skal sendes til ansvarlig søker. Hvis tiltaket ikke har ansvarlig søker, skal rapporten sendes til tiltakshaver. Ingenting av denne dokumentasjonen skal sendes til kommunen, men skal foreligge hos ansvarlig søker. Kommunen kan kreve å få se denne dokumentasjonen dersom den vil føre tilsyn. Dersom kontrollør imidlertid avdekker avvik som ikke blir rettet opp av ansvarlig utførende, skal de varsle både ansvarlig søker og kommunen.

I DiBKs Temaveileder uavhengig kontroll forutsettes det at kontroll av prosjektering er gjennomført før relevante byggearbeider starter (DiBK, 2022c). Det står videre at selve kontrollerklæringen for kontroll av bygningsfysikk, konstruksjonssikkerhet og geoteknikk ikke trenger å foreligge før senest ved ferdigattest. Dersom det søkes midlertidig brukstillatelse må kontrollerklæring foreligge på dette tidspunkt. Dette skiller seg fra kontrollerklæring for brannsikkerhetsstrategien som senest skal foreligge som underlag for søknad om igangsettingstillatelse. Forskjellen i tidspunkt for når kontrollerklæringen skal foreligge i dagens regelverk er illustrert i figur 8.4 og figur 8.5.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Byggkvalitetutvalget skriver i sin rapport at: «Det er en forutsetning for igangsettingstillatelse at det er gjennomført detaljprosjektering. For å være sikker på at valgte løsninger er i samsvar med regelverket, og at tilstrekkelig produksjonsunderlag foreligger, kan det være hensiktsmessig at det foretas kontroll på dette tidspunktet.» (Byggkvalitetutvalget, 2020).

8.12.2 Kontroll etter NS-EN 1990 (eurokode)

I det nasjonale tillegget til NS-EN 1990 (eurokode) (Standard Norge, 1990) klassifiseres konstruksjoner, eller konstruksjonsdeler, i ulike prosjekterings- og utførelseskontrollklasser avhengig av valgt pålitelighetsklasse, se tabell 8.3. Kontroll for konstruksjoner i pålitelighetsklasse 4 gjelder for spesielt kompliserte tilfeller, som atomkraftverk, dammer, oljeplattformer med videre med behov for spesialtilpassede kontrollrutiner, og vil ikke bli omtalt videre.

Pålitelighetsklasse (Reliability Class RC) er satt lik konsekvensklasse (Consequence Class CC) i NS-EN 1990 og er omtalt i kapittel 8.11. Der vises det til at SAK 10 § 13-5, i et forsøk på å rydde i begreper, knytter tiltaksklassene entydig til pålitelighetsklassene: Tiltaksklasse 1= Pålitelighetsklasse1, Tiltaksklasse 2 = pålitelighetsklasse 2 og Tiltaksklasse 3 = Pålitelighetsklasse 3. Krav til kontroll er dermed implisitt gitt av valgt tiltaksklasse.

Valgt prosjekterings- og utførelseskontrollklasse gir videre krav til omfang av kontroll. Høyere klassifisering gir høyere krav til kontroll. Kravene til kontroll vises i tabell 8.4. Den prosjekterende skal som del av prosjekteringen angi nødvendige kontrolltiltak for anleggsperioden slik at sikkerheten ivaretas.

Tabellene i Eurokoden fører til at kontroll i realiteten kan bestå av egenkontroll (kreves alltid), Intern systematisk kontroll (legges til på neste nivå), Utvidet kontroll (legges til de to foregående på de høyeste nivåene).

Egenkontroll er en kvalitetssikring av eget arbeid og utføres av den som utførte prosjekteringen eller arbeidene på byggeplassen, og god kvalitet på denne kontrollen er dermed forutsatt av kompetansenivå og etisk standard hos utførende.

Intern systematisk kontroll skal utføres, innen samme firma, av en annen person enn den som opprinnelig utførte prosjekteringen/arbeidene. For prosjektering skal kontrollen innbefatte relevans av antatte materialegenskaper, sentrale beregninger og at spesifikasjonen av krav til utførelse er relevant. For utførelseskontroll er dette en systematisk og regelmessig kvalitetskontroll av utført arbeid som utføres parallelt med byggearbeidene.

Utvidet kontroll skal utføres i byggherrens regi enten av byggherrens egen organisasjon eller et annet foretak som er uavhengig av foretaket som utførte arbeidene. Det er to nivåer på utvidet kontroll avhengig av om prosjektet er i PKK2/UKK2 eller PKK3/UKK3.

I PKK2 og UKK2 kan utvidet kontroll «begrenses til en kontroll av at egenkontroll og intern systematisk kontroll er gjennomført og dokumentert av det prosjekterende foretaket.» Mens i PKK3 skal den utvidete kontrollen i tillegg minst omfatte kontroll av de samme punktene som angitt for egenkontroll og være i et omfang som gir tillit til at prosjekteringen er tilfredsstillende, slik at dette omfatter faglig vurdering og sjekk av parametere og beregninger. Dette innebærer i hovedsak at utvidet kontroll for PKK2/UKK2 kun er av begrenset art (i praksis en kontroll av to signaturer) og at det er kun i PKK3/UKK3 at det kreves en omfattende fagkontroll av uavhengig tredjepart. Standarden (Eurokodens nasjonale anvendelsesdokument) bemerker videre at det forutsettes at det utføres uavhengig kontroll i henhold til byggesaksforskriften, og at den uavhengige kontrollen da vil være begrenset til en bekreftelse av at kontroll etter standarden er gjennomført og dokumentert. Det presiseres i tillegg at den som utfører uavhengig kontroll også kan utføre utvidet kontroll der det er hensiktsmessig.

For utvidet kontroll i UKK3 kan kontrollen være basert på stikkprøver og skal være tilpasset de funn som blir gjort. Spesielt viktige og kritiske områder av betydning for byggverkets sikkerhet skal kontrolleres. Det stilles krav til at den som utfører kontrollen skal ha tilstrekkelig kjennskap til produksjonsunderlaget og de prosjekterte løsningene, samt den nødvendige erfaringen og faginnsikten til å kunne gjennomføre kontrollen på en hensiktsmessig måte. Det vil ofte være hensiktsmessig at den som har utført prosjekteringen og utarbeidet produksjonsunderlaget tar del i den utvidete kontrollen på byggeplassen.

Det er viktig å merke seg at utvidet kontroll etter Eurokoden ikke er det samme som uavhengig kontroll etter byggesaksforskriften, SAK 10.

8.12.3 Kvalitetssikring og kontroll etter NVEs kvikkleireveileder

NVEs kvikkleireveileder 1/2019 har egne krav til kvalitetssikring av prosjektering (NVE, 2020). For tiltakskategoriene K0, K1 og K2 (nærmere forklaring av disse i kapittel 8.11) stilles det krav til kvalitetssikring internt i ansvarlig foretak. For K3 og K4 tiltak skal kvalitetssikringen gjennomføres av uavhengig foretak. Alle leveranser skal kvalitetssikres internt før oversendelse til uavhengig kvalitetssikring. Det vises til at det i den uavhengige kvalitetssikringen kan benyttes veilederens «Vedlegg 1: Innhold i rapport for vurdering av områdestabilitet» som et utgangspunkt for hva som skal kvalitetssikres. Gjennomført kvalitetssikring skal beskrives og dokumenteres.

Etter NVEs kvikkleireveileder skal foretak som gjennomfører kvalitetssikring ikke gjennomføre egen utredning, men være uavhengig rådgiver for tiltakshaver for å sikre at utredningen har tilstrekkelig kvalitet. Den geotekniske konsulenten som gjennomfører utredningen, har ansvar for å følge opp innspill fra den uavhengige kvalitetssikringen og står ansvarlig for det endelige produktet. Ved uenigheter tas dette opp med tiltakshaver og planmyndighet. Veilederen påpeker at kommunene ikke bør godkjenne planer eller byggesøknader hvor utredning av områdeskredfare ikke er kvalitetssikret i samsvar med anbefalingene i veilederen.

Veilederen stiller tilsvarende krav til kompetanse hos fagansvarlig kontrollør som til den prosjekterende. Det vil si minimum fem års erfaring som geotekniker, og fremvisning av relevante referanseprosjekter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.14.

Ved utredning av faresoner stiller veilederen krav til at kontroll av prosjektering og utførelseskontroll skal beskrives.

Veilederen påpeker at krav til kvalitetssikring i veilederen ikke erstatter kravene i plan- og bygningsloven og SAK 10, men er gitt for å sikre tilstrekkelig faglig kvalitet på vurdering av områdestabilitet i forbindelse med arealplanlegging og byggesøknader. Veilederen presiserer at stabiliserende tiltak i områder med kvikkleire/sprøbruddmateriale normalt skal plasseres i tiltaksklasse 2 eller 3 for fagområdet geoteknikk etter SAK 10 § 9-4, og klassifiseres i pålitelighetsklasse 2 eller 3. Det vil da være krav til uavhengig kontroll etter SAK 10 og utvidet kontroll etter NS-EN 1990.

Veilederen stiller krav til at den prosjekterende skal beskrive føringer for videre prosjekterings- og utførelseskontroll. Det skal utarbeides sjekklister og spesielle prosedyrer som ivaretar sikkerheten ved gjennomføring av tiltaket. Det vises til at anleggskontroll skal planlegges og gjennomføres i det omfang som vurderes nødvendig ut fra kompleksitet og konsekvens, og i henhold til krav i Eurokode 7. NVEs kvikkleireveileder stiller strenge krav til forundersøkelser, prosjektering og rapportering av dette, men stiller mindre krav til selv utførelsen, og ingen krav til dokumentasjon av at tiltakene er utført i henhold til beskrivelsen.

8.12.4 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener at kontroll av både planlegging, prosjektering og utførelse er svært viktige tiltak for å unngå kvikkleireskred. Som omtalt i kapittel 8.13 har kommunene begrenset kapasitet og kompetanse til å avdekke geotekniske feil og mangler når de fører byggesakstilsyn. Uavhengig og utvidet kontroll, samt uavhengig kvalitetssikring, har derfor en svært viktig funksjon for å ivareta sikkerheten i utbygginger.

Det er imidlertid uheldig at det i dag er flere begreper for kontroll og kvalitetssikring. Begrepene er relativt like, men kravene til innhold i kontrollene varierer betydelig. Tabell 8.5 illustrerer dagens krav til kontroller utført av uavhengig tredjepart i kvikkleireprosjekter, der alle tre regelverk er forventet oppfylt i ett og samme prosjekt. Juridisk er det kun krav i lov og forskrift som må oppfylles, men både Eurokoden og NVEs kvikkleireveileder er angitt i TEK17 eller dennes veileder som preaksepterte ytelser. Det vil si at dersom en følger disse, er de aktuelle forskriftskravene å anse som oppfylt.

Utvalget mener det er unødvendig kompliserende, og innebærer fare for misforståelser, når tre kontrollregimer eksisterer parallelt. Rådgivende ingeniørers forening (RIF) har utarbeidet en egen veileder «Uavhengig kontroll av geoteknisk prosjektering» (RIF, 2017). RIF angir at bakgrunnen for veilederen er at det er flere kontrollregimer innen geoteknisk prosjektering, samt at det er registrert varierende praksis av omfanget og kvalitet på den uavhengige kontrollen. Utvalget mener at det er potensiale for misforståelser innenfor dagens system, og ser hvorfor det har vært behov for RIF-veilederen. Utvalget mener derfor at begrepsbruken, klassedelingen og kravene til kontroll bør samkjøres bedre på tvers av byggesaksforskriften, TEK17, NS-EN 1990 og kvikkleireveilederen. Dette kan gjøres som del av samordningsprosjektet foreslått i kapittel 8.11. Dette samordningsprosjektet bør forenkle begrepsbruk, klassedeling og sikre entydige krav til både prosjektering, utførelse og kontroll.

Utvalget mener at tidspunktet for når kontroll skal gjennomføres ikke er regulert godt nok. For at kontrollen skal ha den tiltenkte effekten må den utføres til rett tid. Utvalget stiller seg bak Byggkvalitetutvalgets forslag om at uavhengig prosjekteringskontroll skal være gjennomført før igangsettingstillatelse gis.

For kontroll av områdestabilitet er det dessuten nødvendig med kontroll også på reguleringsplanstadiet. Kommunene bør ikke godkjenne planer eller byggesøknader hvor utredning av områdeskredfare ikke er kvalitetssikret i samsvar med anbefalingene i kvikkleireveilederen.

Det er også viktig at kontrollør har rett kompetanse. Krav til kompetanse i form av lovregulert yrke eller en sertifiseringsordning, som foreslått i kapittel 8.14 bør også gjelde ved prosjekteringskontrollen.

Utvalget ser at det i dag ikke er kapasitet i markedet til at all kontroll utført av uavhengig tredjepart i anleggsfasen kan utføres av geoteknikere. Det er derfor viktig at prosjekterende beskriver behovet for utførelseskontroll godt, og presiserer krav til kompetanse hos kontrollør for utførelseskontrollen slik at det er geotekniker som kontrollerer utførelsen der det er behov for det. For kompliserte kvikkleireprosjekter er det ofte en stor fordel at den som har prosjektert også gjør uavhengig og utvidet utførelseskontroll.

Med unntak av at det finnes flere varianter av utførelseskontroll så mener utvalget at kravene til utførelseskontroll i utgangspunktet er fornuftige, men understreker viktigheten av at de følges og at kontrollør er til stede til rett tid.

God oppfølging i anleggsfasen er svært viktig for å unngå kvikkleireskred. Både tiltakshaver og entreprenør har en svært viktig rolle ved å sørge for at anleggsarbeidene følger prosjekteringsgrunnlaget og eventuelle rekkefølgebestemmelser. De kan også legge til rette for god utførelseskontroll slik at eventuelle misforståelser kan fanges opp tidlig. Det er viktig at entreprenøren planlegger arbeidene og legger til rette for at kontrollør kjenner til når de ulike delene av arbeidet foregår, slik at kontrolløren er til stede i kritiske faser. Det er ofte vanskelig for den prosjekterende å beskrive alt i en kvalitetsplan på forhånd, det er derfor viktig med god dialog mellom prosjekterende og entreprenør slik at en sikrer at alle krav til sikkerhet er oppfylt. Sikker jobb-analyse (SJA) er et viktig verktøy for å ivareta dette, og det er viktig at alle som jobber på et anlegg kjenner innholdet i denne.

I kapittel 8.14 foreslår utvalget egne kurs tilpasset entreprenører som har behov for mer kunnskap om arbeid i kvikkleireområder. At entreprenøren har god kjennskap til hva som er viktig å passe på i kvikkleireprosjekter er et viktig tiltak for å unngå kvikkleireskred. Geotekniker kan også bidra til økt forståelse av utfordringene ved å beskrive hva som skal gjøres ute på byggeplass på en mest mulig forståelig måte.

8.13 Kommunenes tilsynsplikt og ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven

8.13.1 Tilsynsplikt

Kommunene har mulighet til å undersøke om krav gitt i plan- og bygningsloven eller i medhold av loven er oppfylt gjennom byggesakstilsyn. Plan- og bygningsloven § 25-1 og 25-2 gir kommunene plikt til å føre tilsyn i byggesaker når som helst i løpet av byggesaken, og inntil fem år etter at ferdigattest er gitt:

Ǥ 25-1. Tilsynsplikt

Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, og at ansvarlig foretak er kvalifisert.

Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Kommunen skal føre tilsyn med særlige forhold etter nærmere forskrift fra departementet.

Kommunen kan samarbeide med andre kommuner eller instanser om tilsyn.

§ 25-2. Gjennomføring av tilsynet

Utover tilsynsplikten i § 25-1 avgjør kommunen i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Tilsynet gjennomføres på den måte, i det omfang og med den intensitet som kommunen finner hensiktsmessig.

Kommunen kan føre tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt, jf. § 23-3 syvende ledd. Hvis tilsynet viser vesentlig svikt som ikke er ivaretatt ved uavhengig kontroll, kan kommunen kreve sakkyndig bistand eller utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning. Tilsynet skal avsluttes med en sluttrapport.

Departementet kan gi forskrift om innhold, gjennomføring og rapportering av tilsyn.»

Utvalget har fått flere innspill som peker på at mange kommuner ikke oppfyller tilsynsplikten. Sintef opplyser i sitt innspill at to tredjedeler av kommunene fører tilsyn med mindre enn fem prosent av byggesakene i kommunene. Dette forklares blant annet med at tilsyn og ulovlighetsoppfølging er den mest ressurskrevende delen av byggesaksbehandlingen, og det er opp til kommunene hvor mye tilsyn de vil føre. Lite ressurser er satt av til tilsyn. Det er også et problem at mange kommuner mangler geoteknisk kompetanse til å faktisk vurdere kvaliteten på de fysiske tiltakene de fører tilsyn med.

I tillegg til denne formen for kontroll av om regelverk overholdes, utføres kontroller av uavhengig tredjepart gjennom ansvarsrettssystemet, også omtalt i kapittel 8.12. Utvalget har fått innspill om at de mener at uavhengig kontroll har begrenset verdi. De kontrollerende skal ikke ha noe ansvar for retting eller lukking av avvik, jf. SAK 10 § 12-5 andre ledd. Kontrollerende foretak engasjeres av tiltakshaver, ikke kommunen. Det vil si at de er økonomisk underlagt tiltakshaver. Flere kommuner har gitt uttrykk for at det er en svakhet at det ikke finnes noe godt system for løpende kontroll med utførelsen av det enkelte byggeprosjekt, og at en ved å vente til søknad om ferdigattest foreligger, risikerer at tiltak i grunnen er gjennomført feil, og at det er for sent å gjøre endringer.

Statens vegvesen har gitt innspill til utvalget om at at det bør innføres en form for kontroll av at geotekniske stabiliseringstiltak blir utført, og at det også burde lages offentlig(e) database(r) hvor dette lagres og tilgjengeliggjøres for alle utbyggere samt lokale og regionale myndigheter, eventuelt at det lagres i tilknytning til faresoneutredningen.

Utover eventuelle tilsyn og uavhengig kontroll gjennom ansvarsretten, kreves det lite dokumentasjon på at tiltak er gjennomført i tråd med planen. Det kan stilles spørsmål om det er behov for strengere dokumentasjonskrav.

En annen side ved tilsyn er oppfølgingen av tiltak etter at ferdigattest foreligger. Mange typer sikringstiltak må vedlikeholdes og ivaretas over tid for at de skal opprettholde sin effekt. Et eksempel på dette er erosjonssikringstiltak i bekker og kulverter, slik en erfarte i Gjerdrum. Dette er nærmere omtale i kapittel 11. Når byggesaken er avsluttet kan kommunen fortsatt føre tilsyn med hjemmel i plan- og bygningsloven § 31-7 første ledd Tilsyn med eksisterende byggverk og arealer:

«Plan- og bygningsmyndighetene kan føre tilsyn med eksisterende arealer og byggverk for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger forhold som nevnt, eller det skal vurderes pålegg etter §§ 31-3 og 31-4.»

8.13.2 Ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven

Små tiltak kan utløse kvikkleireskred. Et flertall av alvorlige kvikkleireskred i nyere tid er menneskeskapt. Noen av disse er utløst på grunn av ulovlig utførte tiltak. Dette kan være fylling eller graving som det skulle vært søkt om, eller som følge av at entreprenører gjør tiltak som ikke er i tråd med godkjente søknader. I Sørum ble et bakkeplaneringsprosjekt der tillatelsen forutsatte bruk av stedegne masser likevel gjennomført med bruk av store mengder tilkjørte masser, se kapittel 2.1.3. Oppfyllinger skjer i mange tilfeller uten søknad eller geoteknisk vurdering av stabilitetsforhold og risiko i kvikkleireområder. Et eksempel på dokumentasjon som indikerer ulovlige fyllinger er beskrevet i NGIs rapport fra kvikkleirekartlegging i Troms (NGI, 2010):

«På befaringene utført i 2010, ble det observert flere uheldige plasserte fyllinger langs fjordene i Tromsø m/ omland. Flere av disse er lagt i områder med marin leire. Det antas at majoriteten av disse ikke er vurdert med hensyn på stabilitet ettersom verken kommunen eller konsulentfirmaer ikke har noen opplysninger om disse fyllingene.»

Utvalget har mottatt flere innspill om at det er vanskelig for kommunene å følge opp tiltak som graving og fylling, selv om dette er en prioritert oppgave i byggesakstilsynet.

Plan- og bygningsloven § 32-1 gir kommunene en plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Kommunene har flere hjemler i plan- og bygningsloven som kan brukes i ulovlighetsoppølgningen, blant annet pålegg om retting eller stans av tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 32-3. Det settes da en frist for når forholdet må være rettet. For å sikre at pålegg blir gjennomført, kan kommunen fastsette en tvangsmulkt jf. § 32-5. Det innebærer at tiltakshaver må rette forholdet innen en frist for å unngå å betale det fastsatte beløpet. Kommunen kan også pålegge overtredelsesgebyr dersom noen prosjekterer eller utfører tiltak i strid med loven, unnlater å følge pålegg med videre, jf. plan- og bygningsloven § 32-8. Kommunen har også anledning til å vedta overtredelsesgebyr dersom det ikke er utført konsekvensutredning i tråd med lovens krav. For vesentlige overtredelser kan straff i form av bøter eller fengsel anvendes, jf. 32-9. I vesentlighetsvurderingen skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, og graden av utvist skyld. Virkningen av overtredelsen kan knytte seg til faren for liv og helse, og det samfunnsmessige skadepotensialet lovbruddet har.

Begrepet administrativ reaksjon brukes (i tråd med terminologien i Prop. 62 L (2015–2016)) som en samlebetegnelse for ulike typer reaksjoner fra forvaltningen ved brudd på lov, forskrift eller individuelle avgjørelser. Det inkluderer alt fra vedtak om retting, tvangsmulkt, tilbaketrekking av konsesjon, overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte. Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller enkeltavgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Alle forvaltningsorganer har etter forvaltningsloven en alminnelig informasjons- og veiledningsplikt innenfor sine saksområder. Veiledning kan brukes som en reaksjonsform for å korrigere atferd eller forståelsen av innholdet i krav innenfor de respektive forvaltningsorganene. Veiledning kan i så fall gå ut på å forklare innholdet av en regel eller påpeke at en plikt eller krav er brutt. Slik påpeking av plikt er aktuelt der regelverket er overtrådt, men hvor forholdet ikke er så alvorlig at det bør følges opp med strengere reaksjonsformer. Påpeking av plikt anses som en form for veiledning og er ikke et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

8.13.3 Utvalgets vurdering og anbefaling

Kommunene har en mulighet og en plikt til å føre tilsyn i byggesak, fra start til fem år etter ferdigstillelse, men utvalget mener at denne muligheten ikke i tilstrekkelig grad blir brukt. Utvalget har fått innspill om at det bør være lavere terskel for kommunene å føre tilsyn når det kan være fare for liv og helse, som ved kvikkleireforekomster. Slik regelverket er formulert har imidlertid kommunene svært vide muligheter til å føre tilsyn, og utvalget mener at det ikke er behov for å senke terskelen juridisk.

Det er imidlertid usikkert om flere tilsyn ville avdekket kvalitetsmangler på tiltak for å sikre byggegrunnen og områdestabilitet, ettersom det krever geoteknisk spisskompetanse, som få kommuner besitter. Sånn sett er uavhengig kontroll, som uansett skal gjennomføres jf. plan- og bygningsloven § 24-1, en måte der kvalifiserte fagpersoner tar jobben med å vurdere tiltaket. Denne ordningen har likevel også sine svakheter, som omtalt i kapittel 8.12. En av utfordringene er at det er tiltakshaver som er oppdragsgiver for kontrolløren. Ifølge SAK 10 § 12-5 første ledd bokstav d) skal ansvarlig kontrollerende melde fra til ansvarlig søker om avvik som ikke blir lukket av ansvarlig foretak, og melde fra til kommunen dersom avvik ikke blir lukket. DiBKs veiledning til denne bestemmelsen slår fast at det deretter blir opp til kommunen å iverksette sanksjoner, eventuelt å pålegge tiltakshaver å engasjere ny ansvarlig kontrollerende eller sakkyndige hvis det dreier seg om uenigheter.

Som tilsynsmyndighet i byggesaker kan kommunen når som helst føre tilsyn, enten stedlig eller dokumenttilsyn, i det omfang kommunen vurderer som nødvendig. På denne måten kan kommunen, dersom det er mistanke om brudd på krav i lov, forskrift eller tillatelse, få undersøkt om tiltakshaver kan dokumentere at de oppfyller kravene, for eksempel til sikring mot en kartlagt fare. Et dokumenttilsyn begrenser seg til eksisterende dokumenter som er en del av byggesaken. Stedlige tilsyn samt kontroller og dokumentkontroll er viktig for å sikre at tiltak blir gjennomført på en trygg måte.

Utvalget mener at omfanget av stedlige tilsyn og kontroller bør økes, noe også Byggkvalitetutvalget fremholder i sin rapport (Byggkvalitetutvalget, 2020). Gitt den faglige kompleksiteten i geotekniske tiltak, er uavhengige og utvidede kontroller gjennomført av fagkompetent tredjepart, som omtalt i kapittel 8.12, et godt supplement til kommunale byggesakstilsyn.

Utvalget oppfatter at det er ressurser og kompetanse som er de største barrierene for kommuners bruk av muligheten for å føre tilsyn, og anbefaler økt veiledning og kompetanseheving til kommunene.

Utvalget mener også at det bør kreves at tiltakshaver gir en koordinatfestet, skriftlig dokumentasjon med bilder på hva som konkret har blitt gjort for å sikre mot en kartlagt fare. Det er også viktig at sikringstiltak måles inn, slik at en kan få oppdatert kartet både over og under bakken. Denne dokumentasjonen kan for eksempel være en egenerklæring fra ansvarlig utførende innen geoteknikk. Dette kan enten være et obligatorisk krav for alle byggetiltak, eller kommunene kan gis hjemmel til å kreve slik dokumentasjon ved behov, for eksempel gjennom sin rolle som tilsynsmyndighet eller knyttet til dokumentasjonskravet i plan- og bygningsloven § 24-1. Slik dokumentasjon vil også være et viktig bidrag til en nasjonal oversikt over sikringstiltak (sikringsdatabase), som utvalget har anbefalt i kapittel 6 og 11.

Utvalget mener at en tydeliggjøring av regelverket knyttet til unntak fra søknadsplikt, som omtalt i kapittel 8.6, kan redusere muligheten for at tiltak ikke blir omsøkt på grunn av misforståelser av regelverk eller uaktsomhet. Veiledning fra kommunene i form av målrettet og tydelig formidling av kunnskap vil øke den generelle bevisstheten om skredrisiko og forståelsen av hvordan ulike tiltak kan påvirke skredrisikoen både positivt og negativt.

Kommunene har etter § 32-1 en plikt til å følge opp overtredelser av plan- og bygningsloven. Utvalget har inntrykk av at det har utviklet seg en forvaltningspraksis der reaksjonsbestemmelsene som kommunene har tilgjengelig i kapittel 32 i plan- og bygningsloven i svært liten grad blir brukt. Det finnes heller ikke mye rettspraksis knyttet til bruken av straffebestemmelsen i plan- og bygningsloven § 32-9. Høyesterett har avsagt to dommer, som begge var knyttet til ulovlige tiltak i strandsonen (ref. HR-2020-1353-A, HR-2011-49-A). Menneskeskapte kvikkleireskred har blitt utløst av ulovlige tiltak, og utvalget mener kommunene i større grad må følge opp ulovligheter og bruke de reaksjonsbestemmelsene som er tilgjengelige i plan- og bygningsloven. Strengere oppfølging fra kommunenes side vil føre til mer oppmerksomhet knyttet til de ulovlige tiltakene, noe som kan virke allmennpreventivt og hindre at det blir gjort tiltak som kan føre til kvikkleireskred og annen fare for samfunnet.

Utvalget mener at ulovlige tiltak i større grad bør følges opp med administrative eller strafferettslige reaksjoner for å unngå at det i framtiden iverksettes tiltak som kan forårsake skade. Dette krever neppe lovendringer, men heller bevisstgjøring fra kommunenes og påtalemyndighetens side.

Utvalget er kjent med at det ikke er systematisk tilsyn med etterlevelse ved gjennomføring av prosjekter som medfører dreneringstiltak, graving og massedeponering i forbindelse med bygge- og anleggstiltak. Mer systematisk og konsekvent oppfølging vil bidra til økt respekt for regelverket, færre ulovlige og farlige tiltak, og dermed redusert fare for skred.

8.14 Kompetansebehov, krav og sertifisering

For at byggetiltak skal kunne gjennomføres på en forsvarlig måte, kreves informasjon om kvikkleireforekomster og kunnskap om hvordan de kan påvirke det konkrete tiltaket. Gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven er det, på kommuneplannivå, kommunene som må vurdere faresone- og aktsomhetskart og annen tilgjengelig informasjon om sikkerheten, herunder ROS-analyser, for å vurdere om områder kan settes av til utbyggingsformål. På reguleringsplannivå er det ofte private forslagsstillere, men det kan også være kommunen selv som gjennomfører reguleringsplanarbeidet. På dette nivået vil det i større grad stilles krav til mer detaljert kjennskap til grunnforhold og eventuelle hensyn som må tas. I byggesak kreves enda mer detaljerte utredninger. Mens byggearbeidet pågår, utfører arbeiderne ute på anlegget løpende vurderinger, og de bør derfor også ha grunnleggende kjennskap til relevante problemstillinger om kvikkleire.

Denne kjeden av kunnskap om grunnforhold, fra det overordnede til det detaljerte, fordrer at flere ulike aktører har kompetanse på rett nivå for den jobben som skal utføres. Hvilken fagkompetanse som kreves i den enkelte sak, må vurderes konkret av tiltakshaver og kommune.

8.14.1 Kompetanse i foretak som utfører geotekniske utredninger og kontroll

Gjennom ansvarsrettssystemet stilles det kompetansekrav til foretak som utfører geoteknisk utredning, prosjektering og kontroll. NVEs kvikkleireveileder (NVE, 2020, s. 19) viser også til kompetansekrav for aktører som utfører utredninger av risiko for kvikkleireskred, hvor det fremgår:

«Foretak som gjennomfører utredning og kvalitetssikring iht. denne veilederen må ha fagansvarlige med formell kompetanse innen fagområdet geoteknikk, samt dokumentert erfaring fra utredning iht. NVEs veileder «Sikkerhet mot kvikkleireskred» og prosjektering av tiltak i områder med sprøbruddmateriale i grunnen. Med formell kompetanse menes ingeniørutdanning med fordypning (tilsvarende MSc) i geoteknikk. Det bør kreves at ansvarlig foretak fremviser referanseprosjekter. Fagansvarlig i prosjektet må ha minimum 5 års erfaring som geotekniker, og må kunne fremvise relevante referanseprosjekter.»

I praksis forutsettes det i utredning og prosjektering av byggetiltak spisskompetanse innen ulike fag. For å gjøre en sikker vurdering av grunnforhold og hvordan byggetiltaket vil påvirkes av og påvirke disse, kreves høy kompetanse innenfor geoteknikk, på masternivå. Utvalget har fått innspill om at den faglige kvaliteten varierer stort, både hos de som utfører utredninger og de som gjør uavhengig kvalitetssikring. Kunnskap om geologi er svært viktig, men ikke tilstrekkelig uten også å ha mekanikkunnskap dersom man skal gjøre for eksempel stabilitetsberegninger. Samtidig må det i prosjekteringen komme inn kunnskap om hydrologi for å belyse problemstillinger knyttet til grunnvann, overvann og erosjon. Erfaringen fra Gjerdrumskredet viste at det ikke var store flomtopper som var avgjørende for den økede erosjonen, men de mange små vannføringstoppene. Dette viser at også små overvannstiltak kan ha en effekt nedstrøms som kan avbøte erosjonsproblemer.

En av utfordringene knyttet til kompetanse gjelder behovet for tverrfaglighet i prosjektering. For en god forståelse av grunnforhold er det ofte behov for en tilnærming hvor fagpersoner med kompetanse innen blant annet geologi, geoteknikk, geofysikk, mekanikk og hydrologi samarbeider. I tillegg kreves kompetanse i og forståelse for risiko- og sårbarhetsanalyser og samfunnsmessige forhold og forvaltningsprosesser. Geoteknikere må vite noe om hvilke faktorer som kan påvirke grunnforholdene, men spørsmålet er hvor detaljert kunnskap om andre fagområder man skal forvente at geoteknikeren sitter på.

En prosjektleder har et hovedansvar for å se de ulike delene av prosjekteringen i sammenheng. I plan- og byggesaksprosesser etter plan- og bygningsloven må fagområdene samordnes, og forhold utenfor planområdet også vurderes – for eksempel områdestabilitet og konsekvenser av overvann/avrenning. Her fyller ROS-analysene en viktig funksjon i å synliggjøre risikoer og dermed også utredningsbehov. Utvalget har fått innspill om at ROS-analysene imidlertid ikke alltid brukes i tilstrekkelig grad som det verktøyet de kan være, og at de ikke er gode nok. Se mer om dette i kapittel 7 om ROS-analyser.

I store utbyggingsprosjekter er det ikke uvanlig at flere ulike fagaktører er involvert, men kommunikasjonen dem imellom er ikke alltid tilstrekkelig. I noen tilfeller innhentes fagrapporter av ulike aktører uten at disse har kontakt med hverandre. I andre tilfeller utføres fagvurderinger internt i prosjektet, men koblingene er allikevel for svake. I begge tilfeller er man avhengig av at prosjektleder har kompetanse til å forstå de ulike fagrapportene og se helheten, og det er ikke alltid tilfelle. Prosjektledelse er en svært viktig funksjon for å sikre reell tverrfaglighet, fra planlegging til gjennomføring, men har ikke spesifikke kompetansekrav knyttet til seg.

Sentral godkjenning

Forvaltningens system for å sikre at aktørene som er involvert i plan- og byggesaker har rett kompetanse, er ansvarsrettssystemet (kapittel 8.9), med sentral godkjenning som et viktig verktøy. Sentral godkjenning av foretak er regulert i kapittel 13 i byggesaksforskriften (SAK 10), som utfyller kapittel 22 i plan- og bygningsloven. Foretak kan søke sentral godkjenning innenfor forskjellige godkjenningsområder. Formålet med sentral godkjenning er å sikre at foretak som påtar seg ansvar i et byggetiltak er kvalifisert for dette. Ordningen med sentral godkjenning er frivillig, og offentlige aktører kan ikke i sine anbud kreve at en tilbyder har sentral godkjenning. Tidligere var det også en ordning med lokal godkjenning, der foretak kunne forhåndsgodkjennes i den enkelte kommune, men den ble avviklet i 2016 gjennom en endring i plan- og bygningsloven. Ordningen ble opphevet fordi den var i strid med EØS-regelverket (KMD, 2014).

Et godkjenningsområde er oppdelt i henholdsvis hvilken funksjon foretaket skal ha i byggesaker (søker, prosjekterende, utførende, kontrollerende), hvilket fagområde foretaket jobber innenfor og hvilken tiltaksklasse (vanskelighetsgrad) foretaket er kvalifisert for å jobbe med. Sentral godkjenning gis til foretak som oppfyller kvalifikasjonskrav, har kvalitetssikringsrutiner og har dokumentert erfaring fra godkjenningsområdet.

Kapittel 9 i Byggesaksforskriften (SAK 10) stiller kvalifikasjonskrav til foretak som søker om sentral godkjenning og erklærer ansvarsrett, jf. plan- og bygningsloven kapittel 22 og 23. Kravene retter seg mot foretakets organisasjon, kvalitetssikring for ivaretakelse av plan- og bygningslovgivningen og de samlede kvalifikasjoner i foretaket.

Kapittel 11 i SAK 10 inneholder krav til utdanning og praksis. Kravene gjelder både for ansvarsrett i byggesak og for sentral godkjenning.

Utgangspunktet er at ansvarlige foretak skal ha en organisasjon med relevant faglig kompetanse tilpasset det erklærte ansvarsområdet i byggesak, og godkjenningsområde ved sentral godkjenning for ansvarsrett. Kompetansekrav som grunnlag for ansvarsrett og sentral godkjenning skal sikre at foretak som påtar seg ansvarsrett i byggesaker innehar tilstrekkelig kompetanse til å forestå oppgaver etter plan- og bygningsloven. Ansvarsretten er inndelt i ulike fagområder, der geoteknikk i kategorien prosjekterende og uavhengig kontrollerende faller inn under fagområdet «geoteknikk» (SAK 10 § 13-5). Slik fagområdet geoteknikk er beskrevet i DiBKs veiledning (DiBK, 2022), omfattes flere fagområder. Eksempelvis gjennomfører ingeniørgeologer også grunnundersøkelser og kartlegging av grunnforhold innenfor sitt fagfelt, og de faller derfor også inn under kategorien geoteknikk. Firmaer som ikke har geoteknisk kompetanse, kan dermed være godkjent i denne kategorien, og følgelig være godkjent for å utføre oppgaver de ikke har kompetanse til. Det gjør det krevende for kommunene å vite om firmaet reelt sett er kompetent til å utføre oppgaven.

I erklæring om ansvarsrett skal foretaket bekrefte at faglig ledelse oppfyller krav til relevant utdanning og praksis som følger av kapittel 11 i SAK 10. De skal også bekrefte at faglig ledelse i tiltaket benytter personell med nødvendige og relevante kvalifikasjoner for å gjennomføre det aktuelle tiltaket på en forsvarlig måte, slik at krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven ivaretas.

For søknad om sentral godkjenning må det dokumenteres at den formelle utdanningen og praksis er relevant for det godkjenningsområdet det søkes godkjenning for. Det må derfor dokumenteres at én eller flere personer i foretakets faglige ledelse har relevant utdanning og praksis for ett eller flere omsøkte godkjenningsområder.

Det kan være hensiktsmessig, på sentrale områder, å stille obligatoriske kvalifikasjonskrav for enkeltpersoner som skal gjennomføre utredninger, og ikke bare til ledelsen i firmaet. Slike krav kommer inn under betegnelsen lovregulerte yrker. Det finnes lovregulerte yrker innenfor flere fagområder. Byggkvalitetutvalget anbefaler at man går bort fra ordningen med sentral godkjenning, og heller stiller kompetansekrav til enkeltpersoner innen blant annet geoteknikkfaget (Byggkvalitetutvalget, 2020). Det vil gjelde yrker hvor det kan påvises at manglende kompetanse kan føre til alvorlig skade på helse eller sikkerhet for byggets eier eller bruker. Regelverket kan da stille kompetansekrav til personer som skal utføre prosjektering og kontroll innenfor brannsikkerhet, konstruksjonssikkerhet og geoteknikk. Ved å innføre slike lovregulerte yrker, kan man i større grad sikre riktig kompetanse i prosjekter.

8.14.2 Kompetanse i kommunene

Kommunene må vurdere helheten i utbyggingsplaner, noe som forutsetter kjennskap til en rekke ulike fagområder. Kommunene må ha nok forståelse for kvikkleireproblematikk til at de kan avdekke forhold og synliggjøre det i plan. Det krever kompetanse å stille de rette spørsmålene, og å vurdere om svarene man får betyr at et planforslag eller en byggesøknad er godt nok opplyst.

Mange kommuner har god breddekunnskap og god kjennskap til viktige fagområder, slik at de kan stille de rette spørsmålene, avdekke utredningsbehov og vurdere om konsulenter som benyttes til utredninger har den nødvendige kompetansen. Grunnforhold og effekten ulike tiltak kan ha på dem, som overvanns effekt på erosjon, og dermed skredrisiko nedstrøms, krever imidlertid en mer spisset kompetanse. Mange kommuner gir uttrykk for faglig usikkerhet på dette området. Trondheim kommune er den eneste kommunen i landet som har en egen geoteknisk avdeling hvor det blant annet er ansatt flere geoteknikere. Avdelingen gjennomfører grunnundersøkelser selv og har eget geoteknisk laboratorium. Til sammenligning har mange andre kommuner også kvikkleireutfordringer, men svært få har egne geoteknikere. Disse kommunene er derfor i større grad avhengig av faglig bistand fra andre for å utføre de oppgavene de er tillagt. I tillegg til at kompetansen i en del tilfeller ikke er tilstrekkelig, har mange kommuner begrenset kapasitet til å gå lenger inn i problemstillingene, eller det mangler politisk vilje til å følge opp administrasjonens anbefalinger.

8.14.3 Kompetanse hos entreprenører

Tiltak som er planlagt og prosjektert med geoteknikere i prosjektet gjennomføres i praksis av entreprenører og anleggsarbeidere. I anleggsfasen vil det ofte oppstå små og store situasjoner som må vurderes konkret underveis. Det er derfor viktig at anleggsarbeiderne har grunnleggende kjennskap til hva de skal se etter og hvordan de skal opptre i ulike situasjoner når det arbeides i områder med kvikkleire. I disse tilfellene må man forutsette at grunnforholdene er utredet i prosjekteringen, og at en dermed på forhånd vet om slik tilleggsopplæring er nødvendig i et gitt prosjekt.

8.14.4 Kompetanse i befolkningen

En rekke byggetiltak iverksettes og gjennomføres av bønder og andre grunneiere. Tiltak som er omfattet av plan- og bygningsloven men unntatt søknadsplikt må uansett oppfylle alle krav i lov, forskrift og planer. Dette forutsetter en viss oversikt over krav og regelverk, kjennskap til grunnforhold samt grunnleggende forståelse for geoteknikk og hva slags tiltak som kan påvirke området der tiltaket skal gjennomføres.

8.14.5 Utvalgets vurdering og anbefaling

Kompetanse i prosjektering

Utvalget mener at fagmiljøer innen vann, avløp og overvann i langt større grad bør knyttes til fagmiljøer innen ulike naturfarer.

For å gjøre kvalifiserte vurderinger av sikkerhet ved ulike typer grunnforhold kreves spisskompetanse innenfor geoteknikk og geologi. Når det gjelder kvikkleire har flere i innspill til utvalget pekt på at flere foretak som erklærer ansvar for geotekniske utredninger ikke har reell geoteknisk kompetanse. Det er også vanskelig for kommunene å vurdere hvorvidt aktørene har den rette kompetansen.

Slik ordningen med sentral godkjenning fungerer per i dag gir den ikke god nok sikkerhet for geoteknisk kompetanse. Utvalget mener ordningen enten bør fjernes til fordel for en lovregulering av yrker knyttet til person, som foreslått av Byggkvalitetutvalget, eller forbedres ved å dele inn i mer spesifikke faglige kategorier. For å godkjennes for å utføre geotekniske vurderinger må man ha kunnskap om både geologi og mekanikk. I utgangspunktet mener utvalget at det derfor bør stilles krav om mastergrad innen geoteknikk eller byggingeniør med geoteknikk. Utvalget ser imidlertid et behov for at det også åpnes for at personer med lang erfaring som har bygget sin kompetanse i et geoteknisk fagmiljø over flere år bør kunne godkjennes for å utføre geotekniske vurderinger.

NVEs kvikkleireveileder stiller kompetansekrav. Utvalget har ikke vurdert hvordan disse står seg EØS-rettslig. Det er heller ingen måte å følge opp at kompetansekravene overholdes. Utvalget har ikke gjort en nærmere juridisk utredning av dette, heller ikke koblingen mot ansvarsrettssystemet.

Utfordringene med å vite om aktørene som utfører utredninger faktisk har den nødvendige kompetansen kan eventuelt løses gjennom en annen form for sertifiseringsordning, for eksempel tilsvarende den som finnes i damsikkerhetsforskriften. En sertifiseringsordning kan gjelde alle naturfarer, men det bør differensieres mellom dem, da utredningene vil kreve ulik kompetanse. Kompetansekravene som nå ligger i NVEs kvikkleireveileder kan være et utgangspunkt for kravene som stilles til kompetanse i kvikkleiresaker. Det vil være viktig å utforme ordningen på en slik måte at krevende geotekniske oppgaver må utføres av personer med spisset/riktig kompetanse, mens andre oppgaver innenfor et prosjekt eventuelt kan utføres av andre. Samtidig er det viktig at muligheten for å bygge kompetanse ivaretas, og at ordningen ikke utelukker mindre erfarne aktører slik at de ikke har anledning til å bygge seg opp innenfor dette området. Dette er ivaretatt i kvikkleireveilederens kompetansekrav ved at kravene knyttes til faglig ledelse. En sertifiseringsordning kan fungere som et viktig hjelpemiddel for kommuner og andre offentlige aktører når de skal vurdere hvorvidt en aktør har rett kompetanse til å prosjektere eller utføre et tiltak. En forbedret sertifiseringsordning og lovregulerte yrker vil også kunne bidra til at kommunene i større grad kan stole på innholdet i de geotekniske utredningene, og vil kunne frigjøre kapasitet til å fange opp prosjekter der geotekniker ikke har vært involvert i det hele tatt. En sertifiseringsordning må innrettes i tråd med EØS-regelverket.

En sertifiseringsordning bør innebære at firmaer må kvalifisere seg, at de kan vise til at de har kompetanse til å vurdere grunnforhold og beregne nødvendige tiltak, uten å låse det til en enkelt fag- eller yrkesgruppe. Sertifiserte firmaer finnes på en liste som kommuner og andre kan bruke for å sjekke kvalifikasjoner. Da ISPS-ordningen for havnesikring kom, ble det utarbeidet en sertifiseringsordning som innebærer at virksomhetene må kvalifisere seg for å utføre gitte oppgaver (Kystverket, 2022). Denne ordningen kan gi nyttige innspill til hvordan en sertifiseringsordning for geoteknikk kunne utformes.

En slik sertifiseringsordning for firmaer står ikke i vegen for at man også kan ha lovregulerte yrker i bunnen, knyttet til enkeltpersoner.

En sertifiseringsordning kan også gjøre at enkelte av kontrollene som nå er påkrevd, se kapittel 8.12, blir overflødige, og slik frigi kapasitet hos geoteknikere.

Et alternativ til en sertifiseringsordning kan være en standard prosedyre for gjennomføring av utredninger. Dette vil imidlertid ikke gjøre det lettere for kommunene å vite om utredningen holder høy faglig kvalitet. Også med standard utredningskrav vil det være behov for en rekke konkrete vurderinger underveis i prosessen. Utvalget mener derfor at det avgjørende blir å sikre tilstrekkelig kompetanse i prosessene. Det kan gjøres gjennom endring i ordningen med sentral godkjenning og en sertifiseringsordning slik utvalget foreslår, og at det dermed ikke er behov for en standard prosedyre.

Kompetanseheving i kommuner

Det er behov for å sikre at det er tilstrekkelig kompetanse tilgjengelig ved planarbeid og byggesaker i kommunene. Dette kan løses på mange måter. I Norge står det kommunale selvstyret sterkt.

Utvalget mener det ikke vil være heldig med et pålagt kompetansekrav til kommunene utover det generelle kravet i plan- og bygningsloven om at kommunestyret skal sikre at kommunen har nødvendig planfaglig kompetanse. En annen løsning kan være å løfte enkelte oppgaver fra kommunene til regional eller statlig fagmyndighet, som Statsforvalteren eller NVE. Dette vil medføre betydelig økt arbeidsmengde for disse, samtidig som det innebærer at man går bort fra prinsippet om at kommunen er nærmest til å vurdere lokale hensyn opp mot hverandre. Utvalget mener derfor at kommunene bør beholde oppgavene de har, men få bistand og settes i stand til å gjøre disse oppgavene og vurderingene bedre.

Kommunene har behov for opplæring og veiledning fra fagmyndighetene. Kommunene bør få tilbud om opplæring i form av kurs og veiledning fra NVE. Dette er allerede etablert praksis på de fleste fagområder, og bør intensiveres for geoteknikk. Digitale kurs, e-læring, kan være et effektivt virkemiddel som er fleksibelt å gjennomføre for brukeren når det passer, og når behovet oppstår. Videre kan KS, fylkeskommunen, Statsforvalteren eller NVE få mer omfattende veiledningsroller overfor kommunene.

Det er mulig å se for seg at kvikkleire styrkes som tema i planutdanningen. Planleggere har imidlertid ulik fagbakgrunn, og det kan derfor være vel så hensiktsmessig med gjentakende kurs, som omtalt i kapittel 8.4.1.

Utvalget mener at den totale veiledningen til kommuner på dette området må styrkes, men vil ikke anbefale endringer i forvaltningsansvar utover styrket veiledning innenfor eksisterende ansvarsfordeling.

Kommunene må på mange ulike områder kjøpe konsulenttjenester for å utføre oppgaver de er pålagt etter loven. Å kjøpe slike tjenester er i mange tilfeller mer ressurseffektivt enn å besitte kompetanse selv, særlig for større kommuner og/eller kommuner med mange saker knyttet til kvikkleirerisiko. Etter utvalgets vurdering er det ikke nødvendigvis slik at kommunene må organisere seg annerledes enn i dag for å kunne håndtere kvikkleirerisikoen på en bedre måte. Kommunene har imidlertid begrensede ressurser og mange prioriteringsområder. Det er viktig at kommunens økonomi ikke står i vegen for å innhente faglige råd og vurderinger der dette er nødvendig.

Etter utvalgets vurdering er det behov for at kommunene i større grad enn i dag får tilgang til geoteknisk kompetanse. Denne tilgangen må være like god for alle kommuner med fare for kvikkleireskred, uavhengig av kommunenes størrelse og økonomi. Kvaliteten på konsulenttjenestene må sikres gjennom godkjenningsordninger og krav til uavhengig faglig kontroll av konklusjonene. Det bør ikke forventes at arbeidet, vurderinger og konklusjoner om skredfare skal kvalitetssikres av kommunene selv.

Kommuneloven legger opp til ulike typer organisasjonsformer, eksempelvis interkommunalt samarbeid, som bidrar til at man kan dra nytte av kunnskap og erfaring fra andre kommuner, og at man ser helhetlig på utfordringene som finnes på tvers av kommunegrensene. Utvalget har vurdert om kommunens behov for bistand fra rådgivende fagspesialister kan løses ved å etablere én eller flere stillinger som regional fylkesgeolog, fylkesgeotekniker eller naturfarekoordinator. Gjennom en slik stilling vil en kunne gi økt bistand til kommunene i arbeidet med og oppfølgingen av helhetlig ROS og i arbeidet med arealplansaker. Vedkommende vil kunne ha god oversikt over utfordringene i fylket/regionen, se utfordringene i kommunene i sammenheng, i tillegg til å bistå kommunene opp mot NVE med hensyn til søknad om bistand og tilskudd til sikring. Utvalget mener imidlertid at det gjennom en slik løsning kan være vanskelig å sikre tilstrekkelig fagmiljø og fagutvikling, i tillegg til at en ordning med små og spredte fagmiljø vil være sårbar med tanke på utskifting av personell. Et alternativ er at kommuner som har store utfordringer knyttet til kvikkleire etablerer egne geotekniske avdelinger, slik som Trondheim, eventuelt en interkommunal geoteknisk avdeling. Utvalget mener at dette må vurderes konkret av den enkelte kommune i samråd med omkringliggende kommuner.

Etter utvalgets vurdering bør en uansett bygge videre på den kompetansen og ansvarsfordelingen som er i dag, og styrke NVE som rådgivende organ for kommunene i naturfarespørsmål. Mange kommuner melder om at de har stor nytte av bistand fra NVE når det gjelder flom og skred, men savner å få enda mer konkret bistand. Ikke minst trekker mange fram at de mener det er uheldig at NVE ikke lenger gir tilbakemelding på alle reguleringsplaner.

NVE skal som nasjonal skredmyndighet gi kommunene og samfunnet ellers bistand både med hensyn til kompetanse og ressurser innen forebygging av skader som følge av skred. Bistanden bidrar til å jevne ut lokale forskjeller i forutsetninger for håndtering av kvikkleire. NVE må prioritere innenfor egne budsjettrammer og deres bistand i enkeltsaker er risikobasert. NVE varslet i brev datert 29. september 2017 og 20. desember 2018 til landets kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere at de, for å få tid til tettere oppfølging av kommuner med store utfordringer knyttet til NVEs saksområder, ville prioritere kommuneplaner og områdereguleringsplaner, i tillegg til reguleringsplaner der kommunene ba om bistand i konkrete faglige problemstillinger. Kommunene kunne derfor ikke forvente å få uttalelse til alle reguleringsplaner som ble sendt på generell høring til NVE.

NVE har i dag syv geoteknikere og 20 arealplanmedarbeidere med planfaglig kompetanse som geografisk er fordelt på NVEs fem regionkontorer og hovedkontoret i Oslo. Det ble i 2021 registrert 4159 nye arealplansaker i NVE, og NVE ga 5289 innspill og uttalelser i arealplan- og dispensasjonssaker. Dette er en økning på cirka 14 prosent fra 2020. Den teknologiske utviklingen av blant annet nye kartbaserte løsninger for veiledning i kommunenes arealplanarbeid vil kunne gjøre NVE bedre i stand til mer effektivt å yte bistand til kommunene.

Etter utvalgets vurdering viser antallet saker at NVE uavhengig av dette må styrkes dersom de skal bli i stand til å yte ytterligere faglig bistand til kommunene enn de gjør i dag. Samtidig som NVEs rådgivningstjeneste overfor kommunene styrkes, må kommunene være mer bevisste på å søke veiledning hos NVE når det trengs. For NVE er det dårlig ressursbruk å lese gjennom alle planforslag for å se etter naturfare, og det må forventes at kommunene både søker råd hos NVE før ordinær høring, og i høringsrunden gjør oppmerksom på utfordringer knyttet til naturfare. Utvalget påpeker også at mange kommuner ikke har oppdaterte kommuneplaner. NVE behandler alle kommuneplaner, og jo mer oppdaterte og detaljerte planene er, desto færre saker må behandles som dispensasjonssaker.

Statsforvalterne har en viktig rolle som bindeledd mellom statlig og kommunalt nivå, og utvalget mener at det er en ressurs som bør benyttes for kunnskapsformidling. Statlige fagetater har spisskompetanse på sitt fagområde, men mangler ofte tilstrekkelig oversikt over bredden av oppgaver kommunene skal håndtere. Statsforvalteren kjenner behovene og kulturene i kommunene i fylket, samtidig som de vet hvilke statlige fagressurser som bør kobles på hver kommune, og hvordan dialogen må være. Derfor er NVE i rådgivningsrollen avhengig av et tett samarbeid med statsforvalterne, og statsforvalterne må også være en pådriver for at kommunene søker rådgivning om naturfare.

Kompetanseheving hos entreprenører

Det gjennomføres tusenvis av mindre bygge- og gravetiltak i Norge hvert år, ofte av bønder og grunneiere, og det er behov for at de som gjennomfører slike tiltak i kvikkleireområder er kjent med risikoen. Det vil imidlertid være lite effektivt å legge opp til en generell kompetanseheving i hele befolkningen. Slikt opplysningsarbeid bør i hovedsak målrettes mot de som oftest gjennomfører slike tiltak, og tilgjengeliggjøres for eksempel som e-læringskurs.

Tilsvarende kan anleggsarbeidere som skal arbeide på et anlegg i et område med kvikkleireforekomster få tilbud, eller eventuelt også krav, om tilleggsopplæring om risikoer knyttet til slikt arbeid. Bondelaget og Maskinentreprenørenes forening (MEF) tilbyr en rekke ulike kurs. Ved å inkludere tiltak i kvikkleireområder i eksisterende kurs eller nye kurs, kan en nå ut til viktige målgrupper gjennom en kanal som er kjent for dem. For å sikre grunnleggende kompetanse hos anleggsarbeidere kan det også være hensiktsmessig å ha økt oppmerksomhet på kvikkleire og risiko knyttet til grunnforhold i yrkesfagutdannelsen for anleggsmaskinførere. Dette bør også styrkes som tema i yrkesfaglærerutdanningen.

NVEs tidligere veileder om små inngrep i kvikkleiresoner ligger nå som et vedlegg til kvikkleireveilederen 1/2019. Vedlegget inneholder mye av den relevante kunnskapen. Denne bør gjøres kjent for alle som er planlegger eller skal gjennomføre slike inngrep. Spredning av denne informasjonen kan med fordel skje gjennom for eksempel e-læring. Et slikt kurs kan også knyttes opp mot forslaget om å digitalisere og dele opp kvikkleireveilederen. Kurset kan bygges på samme lest som kurs for kommuneansatte, men tilpasses behovene til tiltakshavere for ikke-søknadspliktige tiltak. Et e-læringskurs som er tilgjengelig til enhver tid kan gjennomføres når behovet oppstår. Det bør også vurderes om et slikt kurs skal gi et sertifikat, og om det skal stilles krav i plan- og bygningsloven til at man må inneha dette sertifikatet for å gjennomføre gravearbeider i utvalgte områder. Slike områder kan for eksempel være basert på aktsomhetskartene.

Kompetanseheving i befolkningen

Det er hverken realistisk eller hensiktsmessig å ha som målsetning at hele befolkningen skal få høy kompetanse om kvikkleire, men det bør allikevel tilrettelegges informasjon for privatpersoner som bor i aktsomhetsområder eller faresoner. NVE er ansvarlig fagmyndighet for skred, og har oppdatert kunnskap om både kartgrunnlag og hva som kan utløse skred. Det er svært mye informasjon på deres nettsider, herunder kartbasert informasjon, som også er tiltenkt et bredere publikum. Kommunene har imidlertid en nærhet til befolkningen som statlige etater ikke har, og har et godt grunnlag for å nå et bredt publikum. I tillegg er kvikkleirerisiko et lokalt forhold som det er naturlig at kommunene involverer seg i. Det kan derfor være hensiktsmessig at kommunen sørger for spredning av informasjon om grunnforhold og hvilke hensyn som må tas for å unngå fare for kvikkleireskred. Utvalget har merket seg enkelte kommuner som har tatt initiativ til å informere innbyggerne via for eksempel nettsider. Dette kan være avgjørende for å unngå ulykker i forbindelse med ikke-søknadspliktige tiltak. Det er en viktig forutsetning at informasjonen som formidles er korrekt. Ettersom mangel på kunnskap om kvikkleire er et problem i mange kommuner, mener utvalget at det kan være hensiktsmessig at NVE, som nasjonal skredmyndighet, bistår kommunene med å tilrettelegge slik informasjon. Kommunene kan med fordel vise til NVEs nettsider for mer detaljer. Statsforvalterne har nær kontakt med kommunene både når det gjelder planlegging etter plan- og bygningsloven, samfunnssikkerhet og beredskap, landbruk og miljø, og står således i en god posisjon til å være en pådriver for at kommunene formidler slik informasjon til publikum.