14 Økonomiske og administrative konsekvenser
De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger vil avhenge av utforming og omfang av de tiltakene som blir besluttet gjennomført. Noen tiltak innebærer endringer i administrative prosesser uten vesentlig økonomisk merkostnad, andre tiltak forutsettes å kunne iverksettes ved omprioriteringer innenfor gjeldende budsjetter, mens noen større tiltak vil kreve betydelig økte budsjettrammer.
Ut fra en faglig vurdering skal tiltakene gjennomføres når den forventede nytten ved risikoreduserende tiltak er høyere enn kostnadene. Prioriteringer av tiltak mot kvikkleireskred og andre naturskader bør også vurderes opp mot samfunnsøkonomisk lønnsomhet i andre offentlige prioriteringer. Utvalget anbefaler at tiltak med høyest forventet nytte i forhold til kostnadene prioriteres først.
Utvalget anbefaler flere tiltak som i ulik grad vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Samtidig vil tiltakene utvalget foreslår bidra til å redusere faren for alvorlige kvikkleireskred, og dermed spare samfunnet for store negative konsekvenser og kostnader. Vi går nærmere inn på de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger nedenfor, og viser for øvrig til kapittel 3.4 om kostnader knyttet til skred, og kapittel 4 om samfunnsøkonomiske vurderinger.
14.1 Kartlegging
Utvalget anbefaler en økt satsing på kartlegging av grunnforhold. Dette vil medføre økt ressursbruk hos berørte aktører. Styrking av NGUs arbeid med løsmassekartlegging vil medføre kostnader spesielt knyttet til å etablere tilstrekkelig detaljerte kart for alle områder under marin grense. En styrking av kartlegging av kvikkleirerisiko i NVE i tråd med utvalgets forslag vil medføre økte kostnader.
Kostnader til utredning av kvikkleiresoner har ligget i spennet mellom cirka 300 000 kroner per sone for forenklet utredning og cirka 800 000 kroner per sone for detaljert utredning. Utvalget anbefaler at NVE primært satser på forenklet soneutredning i områdene med eksisterende bebyggelse for å avklare sikringsbehov. Fortsatt utvikling av effektive metoder for soneutredning kan på sikt redusere kostnadene. I tillegg er det behov for å styrke bemanningen og finansieringen i NVE og NGU for å følge opp anbefalingene om metodeutvikling mv. Nytteverdien av forbedret kartlegging vil etter utvalgets vurdering være stor, og bidra til stor samfunnsmessig økonomisk gevinst i form av unngåtte hendelser.
Utvalget anbefaler at det innføres en innmeldingsplikt for grunnundersøkelser og naturfareutredninger til nasjonale databaser hos NGU og NVE. Det vil etter utvalgets vurdering gi store samfunnsgevinster i form av bedre kunnskapsgrunnlag for håndtering av flom- og skredrisiko og kan spare samfunnet for betydelige ressurser ved at nye utredninger kan bygge videre på tidligere arbeid. Tilgang til alle tidligere grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil også bidra positivt til utvikling av både aktsomhetskart og faresonekart, i tillegg til å være verdifullt under ekstremhendelser.
Utvalget mener det er viktig at Nasjonal Detaljert Høydemodell (NDH) blir oppdatert etter hvert som det skjer endringer i terrenget, og anbefaler at offentlige og private aktører deler sine data om dette. Utvalget anbefaler at det gjennomføres regelmessige skanninger for å følge med på naturlig erosjon og endringer i form av menneskelige inngrep i områder som kan være utsatt for kvikkleireskred. Det er lagt opp til en samordning og kostnadsdeling gjennom Geovekst. Hvor stor merkostnaden blir, vil bli klarere gjennom det foreslåtte pilotprosjektet. Nytteverdien vil være stor. Konsulentselskapet Metier gjennomførte i 2017 en samfunnsøkonomisk analyse av NDH, og verdien ble anslått til å være mer enn 1,6 mrd. kroner (Metier, 2017). Kartleggingsprosjektet hadde en kostnad på rundt 420 mill. kroner.
Utvalget foreslår å gjennomføre et pilotprosjekt for å arbeide med metodikk for å kombinere topografiske, geomorfologiske og geotekniske parametre i et GIS-system. Slik utvalget foreslår at prosjektet bør være, vil NVE, NGU, Kartverket og andre relevante brukere og fagmiljøer involveres. Dette vil medføre ressursbruk hos de involverte aktørene.
Utvalget anbefaler at NVE utvikler digitale, kartbaserte verktøy for registrering og oppfølging av bekymringsmeldinger og observasjoner, som kommunene skal benytte.
14.2 ROS-analyser
Utvalget anbefaler en ny forskrift om krav til innhold og prosess for ROS-analyser etter plan- og bygningsloven. En ny forskrift vil forplikte de som utarbeider ROS-analyser etter plan- og bygningsloven til å gjennomføre ROS-analysene på en måte som per i dag kun er i veiledning. Utvalgets forslag er begrunnet med at en del ROS-analyser ikke har tilstrekkelig kvalitet, eller ikke brukes som det helhetlige samordningsverktøyet de er ment å være. Med det som utgangspunkt vil forskriftskrav til innhold og prosess medføre at enkelte vil måtte gjennomføre ROS-analysene grundigere enn de gjør i dag, noe som vil medføre økt ressursbruk. Utvalget har ikke foretatt en detaljert samfunnsøkonomisk vurdering, men forventer at effekten av forskriftskrav, i form av avdekkede risikoer og tidlig forebygging av hendelser, mer enn veier opp for ulempene knyttet til økt ressursbruk. Utvalgets forslag er at forskriftskravene bør være samordnet med krav til ROS-analyser etter sivilbeskyttelsesloven. Det vil også være effektiviserende å ha mer samordnede krav til ulike ROS-analyser.
Utvalget foreslår et nytt krav i plan- og bygningsloven om at kravet til ROS-analyse ved planer om utbygging utvides, slik at det stilles krav om ROS-analyse i kommuneplan også der den ikke legger opp til utbygging. Dette vil medføre merarbeid, men vil gi viktig informasjon som kan bidra til at sikkerheten mot kvikkleire og andre naturfarer i større grad ivaretas gjennom kommunenes planer, og dermed spare samfunnet for kostnader forbundet med naturhendelser.
Utvalget mener at digitale verktøy for ROS-analyser bør videreutvikles. Dette er arbeid som allerede er i gang, men utvalget anbefaler at det styrkes og utvides, noe som kan medføre noe økt ressursbruk i forhold til dagens situasjon. Ved å gjøre bruk av slike digitale verktøy obligatorisk for kommunene vil drift, vedlikehold og opplæring i bruk av verktøyet på lengre sikt medføre løpende kostnader eller ressursbruk, men mindre enn i dagens situasjon.
14.3 Arealplanlegging og byggesaksbehandling
Tiltakene utvalget anbefaler knyttet til planlegging og byggesak etter plan- og bygningsloven vil ikke medføre store omveltninger i forvaltningen av kvikkleirerisiko i disse prosessene. Tiltakene vil likevel medføre noen økonomiske og administrative konsekvenser.
Utvalget foreslår en endring i plan- og bygningsloven, ved at det innføres en fellesbestemmelse om krav til sikker byggegrunn i lovens første del, slik at det tydeligere framkommer at dette er et krav som gjelder både i plan- og byggesak. En slik endring har ikke materielle konsekvenser, da dette i praksis allerede er gjeldende rett. Det vil kun bidra til å signalisere viktigheten av dette hensynet, og rette opp det utvalget oppfatter som en utilsiktet mangel i lovverket. Endringen vil således ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser utover ressursene som brukes i statsapparatet for å utrede, foreslå, vedta og gjennomføre lovendringen.
Utvalget anbefaler at det gjøres obligatorisk for tiltakshaver å legge fram en egenerklæring fra ansvarlig utførende innen geoteknikk på hvilke tiltak som faktisk er gjennomført. Dersom det ikke gjøres obligatorisk i alle tilfeller, bør kommunene få anledning til å kreve en slik bekreftelse. Dette vil potensielt medføre noe merarbeid for geoteknikeren, men utvalget mener dette vil være i et svært begrenset omfang, da det kun dreier seg om en kort erklæring som dokumenterer hvilket arbeid som har blitt gjort.
Utvalget anbefaler at aktsomhetsområder og faresoner markeres som hensynssone i kommunenes arealplaner, men mener at kommuner som ønsker å ivareta hensynet til kvikkleire på annet vis, bør gis anledning til det. Dette vil få økonomiske og administrative konsekvenser, men de vil være begrenset til å endre veiledningen om dette, i Rundskriv H-5/18 (KMD, 2018) og reguleringsplanveilederen (KMD, 2021).
Utvalget foreslår også å endre SAK 10 § 4-1, bokstav f, punkt 7. Denne bestemmelsen sier at terrenginngrep under en viss størrelse (3 meter fra opprinnelig terreng i spredtbygd strøk) er tillatt uten søknad. Utvalget foreslår at alle tiltak over 1,0 meter i områder markert i kartet mulighet for marin leire (MML) (eller under marin grense, for områder som ikke er kartlagt i MML) skal være søknadspliktige. Utvalget foreslår også en tilsvarende oppdatering av bakkeplaneringsbestemmelsene i forurensningsforskriften, samt at kvikkleirerisiko blir tydeligere regulert i denne forskriften. Utvalget har ikke tatt endelig stilling til hvilken løsning som er best egnet, så det må påregnes et utredningsarbeid for å avklare et konkret forskriftsendringsforslag. Vi viser til drøftingen ovenfor for nærmere detaljer. Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå KDD) sin tolkning av bestemmelsen, som innebærer at tiltak i kvikkleiresoner alltid er søknadspliktig, betyr i teorien at en slik forskriftsendring ikke vil medføre materielle konsekvenser. Utvalget mener imidlertid at departementets tolkning er så lite kjent at en innsnevring i nevnte bestemmelse, vil få praktiske konsekvenser for grunneiere og tiltakshavere som nå må søke om tiltak de tidligere anså som unntatt søknadsplikt, samt for kommunene som må behandle disse søknadene. Denne kostnaden i form av økt byråkrati er imidlertid en begrenset kostnad som utvalget oppfatter som mer enn oppveiet ved at faren for alvorlige kvikkleireskred reduseres. En tydeliggjøring vil bidra til lik behandling i alle kommuner, slik at enkeltkommuner ikke vil framstå som mindre strenge når det gjelder kvikkleire. Veiledning om endringen, eventuelt veiledning om hva som faktisk ligger i gjeldende bestemmelse, vil kreve noe økte ressurser fra ansvarlig myndighet. Dette drøftes videre nedenfor i kapittel 14.6.
Utvalget foreslår en opprydding i terminologi og systemet rundt denne i TEK17, SAK 10, NVEs kvikkleireveileder, Eurokodene og samferdselsetatenes regelverk. Selve prosessen med å rydde opp vil kreve ressurser hos de berørte statlige myndighetene i form av et utredningsarbeid utvalget ikke har hatt anledning til innenfor sin tidsramme, samt formelle prosesser knyttet til forankring og vedtak av endringer. Når endringene utvalget foreslår eventuelt iverksettes, forventer utvalget at systemet vil være forenklet, og således frigi kapasitet i bransjen både når det gjelder prosjektering og kontroll. Det vil også bidra til å øke forståelsen i kommunene, som skal forvalte denne informasjonen i sine planer og byggesaker. Når dette systemet fungerer slik utvalget har forutsatt i sin drøfting, vil det også bidra til å trygge samfunnet ved å redusere faren for kvikkleireskred, med de unngåtte utgiftene det innebærer for samfunnet.
Utvalget foreslår at det skal gis mulighet for refusjon av utgifter til utredning. Dette vil ikke gi økte kostnader, men vil fordele kostnader annerledes mellom aktørene enn i dag.
14.4 Tiltak i landbruket
Utvalget legger til grunn at justering av forskriftstekst ikke medfører vesentlige kostnader da endringen gjøres som del av forvaltningens ordinære oppgaver. Å utvikle endrede føringer for prioritering av økonomiske virkemidler som kan redusere fare for kvikkleireskred eller alvorlig erosjon, kan løses innenfor forvaltningens ordinære kapasitet. Tiltak i form av økt og mer målrettet informasjon forutsettes også å kunne gis høyere prioritet innenfor uendret budsjettramme.
Uten kartlegging av sammenfall mellom områder der det kan gå kvikkleireskred og tilstand i hydrotekniske anlegg og åpne bekker i landbruksområdene, er det vanskelig å anslå både tiltaksbehov og kostnader. Det kan imidlertid hentes støtte for å vurdere kostnadene fra et oppdrag NIBIO utførte for Landbruksdirektoratet i 2017 der det antydes en total kostnad for utbedring av ødelagte anlegg i alle planeringsområdene på Østlandet på cirka 250 mill. kroner (2017). Det presiseres at dette er et grovt anslag forbundet med usikkerhet og at summen gjelder alle anlegg i leirjordsområdene på Østlandet, og er dermed ikke uttrykk for kostnader ved utbedring i områder med identifisert fare for kvikkleireskred. Utvalget har ikke grunnlag for, uten mer detaljerte analyser av de hydrotekniske anleggenes tilstand i områder der det kan være kvikkleire, å gjøre konkrete anslag av kostnadene ved de utbedringer som bør prioriteres.
14.5 Sikring mot naturskader
Utvalget mener det er et klart behov for at det gjennomføres flere sikringstiltak mot kvikkleireskred og andre naturfarer. Det totale sikringsbehovet for eksisterende bebyggelse er anslått til å ligge mellom 50 og 120 mrd. kroner, med 85 mrd. kroner som midtverdi (NVE, 2021a). Utvalget anbefaler at bevilgningene til NVEs bistand til sikring av eksisterende bebyggelse mot naturfarer økes til 1,5 mrd. kroner årlig, fra dagens bevilgning på i underkant av 300 mill. kroner årlig. Bevilgningene bør trappes gradvis opp de første tre-fire årene. Utvalget har i kapittel 11 drøftet ulike måter sikringstiltak kan finansieres på, og utdyper derfor ikke nærmere om økonomiske konsekvenser her.
Utvalget foreslår at det utarbeides en veileder som tydeliggjør aktørenes ansvar og oppgaver.
Utvalget foreslår videre en ny naturskadesikringslov som vil medføre at statens og grunneiers sikringsansvar lovfestes. Grunneier får plikt til å varsle kommunen dersom vedkommende er kjent med forhold ved eiendommen som tilsier at det er en fare for naturskade som kan medføre tap av liv, skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur på egen eller andres eiendom. Dette vil være en verdifull informasjonskilde for kommunene, samtidig som det ikke kan ansees å være veldig ressurskrevende for grunneier å melde ifra.
Utvalget foreslår å tydeliggjøre kommunenes plikter, og foreslår blant annet å innføre en utredningsplikt for kommunene, i tillegg til at det også lovfestes en plikt til å informere grunneier og NVE. Utredningsplikten vil medføre økt ressursbruk i form av medgått tid i kommunene og eventuelt NVE, eller kostnader til å sette bort utredningen. Utvalget har ikke foretatt beregninger av utredningskostnaden, men vil påpeke at en tydeliggjøring av ansvarsfordelingen vil gi en større sikkerhet for at kvikkleireskred unngås, og på den måten bidra til å spare samfunnet for de store kostnadene som kan være forbundet med skred. Forslaget om at kommunene skal informere den enkelte grunneier dersom utredningen viser at det foreligger et overvåking- eller sikringsbehov, antas ikke å medføre store økonomiske konsekvenser.
Utvalget foreslår å innføre en hjemmel til å kunne pålegge grunneiere å sikre. Dette vil kunne medføre at flere grunneiere enn i dag gjennomfører sikringstiltak. Den foreslåtte ordningen om refusjon av sikringsutgifter, med tilhørende beløpsmessig tak på inntil ti prosent av bygningens tekniske verdi vil begrense hvor store kostnader den enkelte grunneier kan pålegges.
Forslaget om at kommunene får en plikt til å føre tilsyn med sikringstiltak, vil medføre økt ressursbruk i kommunene.
Forslaget om vedlikeholdsplikt kan medføre økte kostnader for deltaker(e) i sikringstiltaket.
Utvalget mener også at det er behov for en samlet nasjonal oversikt over sikringstiltak, og foreslår at NVEs database for eksisterende sikringstiltak utvides til også å omfatte sikringstiltak utført av andre aktører enn NVE. Dette vil medføre noe ressursbruk for aktørene som ikke tidligere har hatt som rutine å melde inn sikringstiltak, men i sum vil de ressursmessige konsekvensene være beskjedne.
Utvalget foreslår også at det etableres en database over skadekostnader. Dette kan også kreve noe ressurser.
14.6 Kunnskap og kompetanse
Utvalget kommer med flere anbefalinger for å styrke kommunenes kompetanse knyttet til kvikkleire. Det handler i stor grad om styrket veiledning fra NVE. Utvalget mener også at det er behov for veiledning og kompetanseheving blant grunneiere og til en viss grad befolkningen mer bredt. For å kunne veilede kommunene mer, må det påregnes økt ressursbruk til dette i NVE. Målgruppene for veiledning, kurs og informasjon er svært ulike, og det vil kreve ulike former for tiltak for å nå ut til de rette gruppene, og informasjonen må tilpasses de ulike målgruppene. Dette vil være et kontinuerlig arbeid, og ansvaret for gjennomføringen må ligge til en etat. Det er nærliggende å se for seg at dette er NVE, som ansvarlig myndighet for skred. Veiledning og informasjonsarbeid er allerede en viktig del av deres ansvar, men utvalgets anbefaling vil allikevel medføre merarbeid.
I tillegg til økt ressursbehov i NVE kan utvalgets anbefaling om at kommuner med kjente kvikkleireforekomster aktivt bør informere innbyggerne om hvor det er risiko, hvilke tiltak man skal være forsiktig med, hvilke regelverk som gjelder for tiltak, og hvilke faresignaler de skal være oppmerksomme på (erosjon, utglidninger mv.), medføre merarbeid i de berørte kommunene. Utvalget mener imidlertid at NVE bør utarbeide informasjonspakker til disse kommunene som de kan benytte i sin formidling til publikum. Dette vil kreve mindre ressurser samlet sett for samfunnet, samtidig som det i større grad sikrer at veiledningen som når publikum er korrekt.
Videre kan det tenkes noe ressursbehov for å styrke statsforvalternes pådriverrolle overfor kommunene, til å ta i bruk NVEs rettledning og til å drive aktivt informasjonsarbeid overfor innbyggerne.
Utvalget mener at styrket forskningsinnsats og bedre formidling vil bidra til å forbedre kunnskapsgrunnlaget og kompetansen i forvaltningen og i konsulentbransjen, og foreslår at det opprettes et tematisk forskningsprogram for kvikkleire. Et forskningsprogram vil ha økonomiske konsekvenser, men omfanget av disse vil avhenge av størrelsen på programmet.
Utdanningskapasiteten på relevante studier bør økes. I tillegg bør satsingen på etter- og videreutdanning for både akademisk og yrkesfaglig arbeidskraft styrkes. Dette vil ha økonomiske konsekvenser.
Det er krevende å angi særskilte og konkrete kostnader knyttet til utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til kunnskaps- og kompetanseheving. Det dreier seg i hovedsak om å gjøre endrede politiske prioriteringer innenfor den gjeldende administrative kapasitet og omprioriteringer innenfor til enhver tid fastsatte økonomiske rammer for forskning, evaluering og utdanning.
Utvalget anbefaler at NVE får ansvar for å etablere en ordning med et fast samarbeidsutvalg som skal beslutte når undersøkelser skal settes i gang etter hendelser, og at det oppnevnes undersøkelsesutvalg. Dette vil kreve ressurser fra NVE og deltakerne i samarbeidsutvalget, og fra deltakerne i undersøkelsesutvalgene som blir oppnevnt. Allerede i dag blir det ofte nedsatt undersøkelsesutvalg etter skredhendelser, så forslaget vil trolig ikke medføre store økonomiske og administrative konsekvenser i forhold til dagens ressursbruk.
Utvalgets anbefalinger knyttet til en ny sertifiseringsordning vil kreve ressurser fra de berørte statlige etatene. Det vil kreves mest ressurser i forbindelse med utarbeidelse og etablering av sertifiseringsordningen, men ordningen må også driftes, presumptivt med offentlige midler. Samtidig kan ordningen med sentral godkjenning muligens bortfalle, og dermed spare ressurser.