5 Ansvar for håndtering av kvikkleireskredrisiko

5.1 Innledning

Utvalget skal i følge mandatet gjennomgå ansvarsdelingen mellom ulike forvaltningsorganer og -nivåer, og mellom offentlige og private aktører. Ansvaret for håndtering av kvikkleirerisiko følger i stor grad de samme overordnede prinsipper og rammer som annen naturfareforvaltning i Norge. Dette innebærer at det settes overordnede mål om å ivareta innbyggernes sikkerhet og å forebygge skader fra naturhendelser, og at disse følges opp gjennom juridiske og praktiske virkemidler.

5.2 Ansvar på nasjonalt nivå

5.2.1 Departementenes ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

Sektoransvaret for håndtering av kvikkleirerisiko er fordelt på flere departementer (figur 5.1). Olje- og energidepartementet har det statlige forvaltningsansvaret for flom og skred, og er ansvarlig departement for forvaltning av landets vannressurser. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap. Kommunal- og distriktsdepartementet er overordnet plan- og bygningsmyndighet og sektordepartement for kommunene og fylkeskommunene. Kommunal- og distriktsdepartementet har også overordnet ansvar for statsforvalterne, som blant annet innebærer ansvar for å samordne andre departementers oppdrag overfor disse. Departementet gir også egne oppdrag til statsforvalterne innenfor kommuneøkonomi, areal- og samfunnsplanlegging og byggesak.

Forstørr bilde

I tillegg har flere andre departementer ansvar for funksjoner eller oppgaver som knytter seg til håndtering av kvikkleirerisiko. Samferdselsdepartementet har sektoransansvaret for blant annet veg og jernbane, og har med det ansvar for forvaltning av infrastruktur innenfor disse områdene. Landbruks- og matdepartementet er ansvarlig departement for Landbruksdirektoratet som forvalter blant annet Statens naturskadeordning og tilskuddsordninger til miljøtiltak i landbruket. Nærings- og fiskeridepartementet er ansvarlig departement for Norges geologiske undersøkelse (NGU) som kartlegger Norges geologi og som også utfører skredkartlegging.

Olje- og energidepartementet har etablert en interdepartemental naturfaregruppe for flom og skred hvor det deltar representanter fra Olje- og energidepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet. I denne gruppa diskuteres blant annet spørsmål som berører flere departementer.

Departementene arbeider på overordnet strategisk nivå. Rammene for håndtering av kvikkleirerisiko settes blant annet gjennom statsbudsjettet og stortingsmeldinger, mens styringssignaler til underliggende etater gis gjennom tildelingsbrev og instruks.

Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred (OED, 2012) angir retningen for statens arbeid med håndtering av risiko knyttet til flom og skred. Det er også fremmet flere stortingsmeldinger om samfunnssikkerhetsarbeidet, sist Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden (JD, 2021).

Departementene skal arbeide systematisk for å ha oversikt over risiko og sårbarhet, og skal være tilrettelegger og pådriver for forebyggende og beredskapsmessige tiltak i egen sektor.

Justis- og beredskapsdepartementet er i kongelig resolusjon 10. mars 2017 gitt fullmakt til å fastsette krav til departementenes arbeid med samfunnssikkerhet i sivil sektor. Kravene er satt i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen) (JD, 2017), og formålet er å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet.

Etter samfunnssikkerhetsinstruksen skal departementene avklare og beskrive sentrale roller og ansvarsområder innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet i eget departement og i egen sektor. De skal utarbeide og vedlikeholde systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) med grunnlag i vurderinger av tilsiktede og utilsiktede hendelser som kan true departementets og sektorens funksjonsevne og sette liv, helse og materielle verdier i fare. De skal også utarbeide og vedlikeholde ROS-analyser for de kritiske samfunnsfunksjonene som departementet har et hovedansvar for. Innen arbeidet med flom og skred er det kun overvåking og varsling som har vært definert som en kritisk samfunnsfunksjon. I tillegg skal departementene iverksette nødvendige tiltak som reduserer risikoen for uønskede hendelser i egen sektor. I DSBs tilsynsrapport om Olje– og energidepartementets samfunnssikkerhetsarbeid fra 2020 (DSB, 2020b) framgår det at departementet gjorde en ROS-analyse innenfor risikoområdet flom og skred i 2010 som ble oppdatert i 2013. Departementet har vurdert at det ikke har vært nødvendig å oppdatere ROS-analysen i perioden 2013-2020. Tatt i betraktning de pågående klimaendringene mente DSB at departementet bør vurdere hyppigere oppdatering av ROS-analysen innenfor flom og skred basert på de årlige vurderingene som Norges vassdrags- og energidirektoratet (NVE) oversender. Olje- og energidepartementet arbeider nå med en oppdatert ROS-analyse innen flom, skred og damsikkerhet, blant annet basert på konsekvenser av klimaendringer.

5.2.2 Statlige fagmyndigheters ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

5.2.2.1 Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

NVE er underlagt Olje- og energidepartementet og har ansvar for å forvalte landets vann- og energiressurser. NVE ivaretar også de statlige forvaltningsoppgavene innen skredforebygging. I dette ligger blant annet at NVE har en koordinerende rolle i utøvelsen av de statlige forvaltningsoppgavene knyttet til flom- og skredforebygging. I forbindelse med at NVE ble nasjonal skredmyndighet i 2009 ble det bestemt at NVE skal bistå kommunene og samfunnet ellers med kompetanse og ressurser innen forebygging av skader som følge av skred. Bakgrunnen var dels at utfordringene med skredfare i mange tilfeller var for store til at kommunene kunne klare å håndtere dem alene, og dels et ønske om en mer helhetlig, effektiv og styrket bistand ved å samle de statlige forvaltningsoppgavene innen skredforebygging i ett direktorat. Det ble presisert at NVE sitt arbeid måtte utvikles over flere år. Det ble også presisert at det ikke er mulig å oppnå full trygghet mot farer og skader i samfunnet. NVE skal derfor legge en risikobasert tilnærming til grunn, og prioritere innsats og tiltak ut fra nytte-kostnadsvurderinger. I tillegg ble det presisert at samlingen av statlige oppgaver i NVE og styrking av statlig innsats ikke skulle endre kommunenes eller tiltakshavernes ansvar. Det samme gjaldt statlige infrastruktureieres ansvar for egne tiltak.

I Prop. 1 S (2021–2022) (OED, 2021) er det som ett av flere hovedmål satt at NVE skal bidra til å bedre samfunnets evne til å håndtere flom- og skredrisiko i et klima i endring. Som delmål skal NVE:

• øke kunnskapen i samfunnet om flom- og skredfare

• bidra til at det tas tilstrekkelig hensyn til flom- og skredfare ved arealplanlegging

• redusere risikoen for flom- og skredskader ved å bidra til fysiske sikringstiltak

• redusere konsekvensene av flom- og skredhendelser gjennom overvåking, varsling og rådgivning

• fremme godt samarbeid og god koordinering mellom berørte aktører på flom- og skredområdet

• bistå kommunene med å forebygge skader fra overvann gjennom kunnskap om avrenning i tettbygde strøk og veiledning til kommunal arealplanlegging.

Kunnskap om områder som er utsatt for skredfare, først og fremst innhentet gjennom kartlegging, er grunnleggende for alt forebyggende arbeid. NVEs ansvar for kartlegging er nærmere omtalt i kapittel 6.

NVE er i tillegg vassdragsmyndighet etter vannressursloven, som har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. NVE behandler konsesjonspliktige tiltak etter energi- og vassdragslovgivningen. Som nasjonal faginstitusjon for hydrologi har NVE ansvar for å samle inn, analysere og formidle informasjon om vannets kretsløp inkludert klimaendringers effekter på hydrologi. Arbeidet omfatter også undersøkelser og rådgivning om erosjon og sedimenter i vassdrag og urbanhydrologi.

NVE fikk i 2019 utvidet sitt ansvarsområde, til å skulle bistå kommunene med å forebygge skader fra overvann gjennom kunnskap om urbanhydrologi og veiledning til arealplanlegging. NVE samarbeider med Norges geologiske undersøkelse (NGU) blant annet om et landsomfattende grunnvannsnett (LGN), der NVE har ansvaret for å overvåke grunnvannstand og -temperatur, mens NGU overvåker grunnvannskvaliteten. NGU er vassdragsmyndighet etter vannressursloven § 46 andre ledd om melding om boring etter grunnvann.

5.2.2.2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSB skal være en pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser, og har i den forbindelse en veiledningsrolle overfor offentlig forvaltning. DSB fører også tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid, i tillegg til å følge opp statsforvalteren og kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet. I dette ligger blant annet at DSB gir føringer for statsforvalterens veiledning og tilsyn med kommunal beredskapsplikt. DSB har utarbeidet flere veiledninger rettet mot både departementer, statsforvaltere og kommuner som er relevante med tanke på håndtering av kvikkleirerisiko, blant annet (DSB, 2022a):

• veileder til samfunnssikkerhetsinstruksen

• veileder om samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging

• veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt

• veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen

• veileder til statsforvalterens arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyse (FylkesROS)

• veileder for statsforvalternes tilsyn med kommunal beredskapsplikt og retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelse

DSB forvalter også et datasystem, omtalt som Kunnskapsbanken, for innhenting, sammenstilling og tilgjengeliggjøring av data om risiko og sårbarhet (DSB, 2022b).

Siden 2011 har DSB utgitt dokumentet Analyser av krisescenarioer (DSB, 2019), tidligere omtalt som Nasjonalt risikobilde. Perspektivet i dokumentet er nasjonalt og omhandler risiko knyttet til katastrofale hendelser som kan ramme samfunnet og som vi bør være forberedt på å møte. Hensikten er primært å gi innspill til risikostyringen i departementer og sektormyndigheter, og tjene som bakteppe for risikoanalyser i fylker, kommuner og i andre virksomheter. Kvikkleireskred i by ble første gang tatt opp som et særskilt scenario i 2013 (DSB, 2013).

5.2.2.3 Direktoratet for byggkvalitet (DiBK)

Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) er underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet og er et nasjonalt kompetansesenter på bygningsområdet. DiBK forvalter forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift, TEK17) med tilhørende veiledning (DiBK, 2022) som skal bidra til at det bygges sikre, miljøvennlige og tilgjengelige bygninger. Når det gjelder håndtering av kvikkleirerisiko er TEK17 kapittel 7 om sikkerhet mot naturpåkjenninger, med tilhørende veiledning, særlig sentral. DiBK forvalter også byggesaksforskriften (SAK 10) med veiledning (DiBK, 2022a) som utfyller plan- og bygningslovens regler om blant annet byggesaksbehandling, kvalitetssikring og kontroll. DiBK har også utgitt veiledningen Utbygging i fareområder (DiBK, 2022b). DiBK har videre ansvar for den sentrale godkjenningsordningen, en frivillig kvalitetsordning hvor det gjøres en vurdering av foretakets kvalifikasjoner sett opp mot kravene i SAK 10. Sentral godkjenning gis til foretak, etater og andre offentlige organer.

5.2.2.4 Landbruksdirektoratet

Landbruksdirektoratet er underlagt Landbruks- og matdepartementet og har oppgaver innenfor samfunnssikkerhet og beredskap som omfatter håndtering av hendelser og kriser på områdene matforsyning, reindrift, skog og natur- og avlingsskader. Landbruksdirektoratet forvalter den statlige ordningen for erstatning til private for naturskade på objekter det ikke er mulig å forsikre gjennom en alminnelig privat forsikring. Ordningen reguleres av naturskadeerstatningsloven. I praksis kommer naturskade på byggverk inn under forsikringsdekning, mens naturskade på annen fast eiendom, for eksempel landbruksjord, ikke kan forsikres og må dekkes etter naturskadeerstatningsloven. Landbruksdirektoratet forvalter tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) og regionale klima- og miljøprogrammer.

5.2.2.5 Miljødirektoratet

Miljødirektoratet er underlagt Klima- og miljødepartementet og skal bidra til å nå de miljøpolitiske målene. Hovedoppgavene er å redusere klimagassutslipp, forvalte norsk natur og hindre forurensning, og koordinere det nasjonale arbeidet med klimatilpasning. Miljødirektoratet har utarbeidet veilederne Hvordan ta hensyn til klimaendringer i plan? (Miljødirektoratet, 2022) og Hvordan håndtere overvann (Miljødirektoratet, 2022a). Sistnevnte veileder har til formål å ivareta sikkerhet mot skade på helse, miljø og infrastruktur, og samtidig ivareta overvannet som ressurs, med særlig vekt på god vannkvalitet. Miljødirektoratet bidrar med faglige råd og støtte til Klima- og miljødepartementet, innspill til andre sektorers arbeid for god tilstand i økosystemene samt faglig styring og dialog med statsforvalteren på miljøområdet. I tillegg bidrar Miljødirektoratet med veiledning til kommuner og fylkeskommuner, og har kunnskap om miljøstatus og utvikling. Miljødirektoratet har også ansvar knyttet til naturmangfold, blant annet med hensyn til verneområder og rødlistede arter.

5.2.3 Ansvar for infrastruktur

Statlige infrastruktureiere som Statens vegvesen, Bane NOR, Avinor og Kystverket har ansvar for sikkerheten knyttet til egen infrastruktur, i tillegg til at også kommunene og fylkeskommunene har ansvar for infrastruktur knyttet til kommunale og fylkeskommunale veger. Innenfor sektorene veg og jernbane er det henholdsvis Statens vegvesen og Bane NOR som har det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap. Håndtering av skredrisiko skal inngå som en integrert del av virksomheten, både ved planlegging og utbygging, men også ved drift og vedlikehold av eksisterende veg og jernbane.

5.3 Fagaktører: kunnskapsgrunnlag, kartlegging og formidling

5.3.1 Norges geologiske undersøkelse (NGU)

Norges geologiske undersøkelse (NGU) kartlegger Norges geologi og er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. NGU har ansvar for geofaglig basiskunnskap i Norge og tilgjengeliggjør geologisk kunnskap blant annet knyttet til samfunnssikkerhet, areal- og naturforvaltning og samferdsel. NGU er samarbeidspart og rådgiver for NVE og utfører også skredkartlegging.

5.3.2 Kartverket

Kartverket har ansvar for forvaltning av nasjonale kartdata og geografisk informasjon, og er underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet. Kartverket forvalter den nasjonale høydemodellen som gir detaljert kunnskap om terrengforhold, og som blant annet brukes til skredanalyser i samfunnssikkerhets- og beredskapsplanleggingen (Kartverket, 2022). Kartverket koordinerer også Norge digitalt-samarbeidet og Geovekst, som er nærmere omtalt i kapittel 6.5.2.

5.3.3 Andre aktører

Meteorologisk institutt har blant annet ansvar for å utarbeide værvarsler, og leverer data til NVE som grunnlag for flom- og skredvarsler. Meteorologisk institutt er underlagt Klima- og miljødepartementet.

Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) har ansvar for nasjonal kartlegging av arealressurser i landbruksområder. Dette omfatter nasjonale datasett for jordbruksareal med dyrket og dyrkbar jord, jordsmonn og jordkvalitet, og skogressurskart. NIBIO er underlagt Landbruks- og matdepartementet.

5.4 Ansvar på regionalt nivå

5.4.1 Statsforvalterens ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

Statsforvalteren er statens representant i fylkene og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer kan bli fulgt opp (figur 5.2).

Forstørr bilde

Statsforvalterens ansvar knyttet til arealplanlegging

Statsforvalteren skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter plan- og bygningsloven. Statsforvalteren veileder kommunene om planlegging generelt, og spesifikt om planlegging knyttet til spissede ansvarsområder, for eksempel samfunnssikkerhet. Statsforvalteren kommer også med merknader og innspill til kommunenes planforslag. Dersom kommunens planer ikke er i tråd med viktige regionale og nasjonale interesser kan statsforvalteren fremme innsigelse. For samfunnssikkerhet er de viktige interessene gjengitt i Retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelse for å ivareta samfunnssikkerhet i arealplanleggingen (DSB, 2010). Statsforvalteren kan fremme innsigelse dersom det er mangelfull ivaretakelse av forhold som har vesentlig betydning for samfunnssikkerheten. Det er i retningslinjene angitt mange forhold som kan gi grunnlag for å fremme innsigelse, for eksempel at det ikke er gjennomført ROS-analyser i tråd med krav i plan- og bygningsloven, at ROS-analyser og konsekvensutredninger er mangelfulle, og at planforslaget ikke følger opp samfunnsikkerhetshensyn som er påpekt i overordnede planer.

Statsforvalterens ansvar for samordning av innsigelser

Statsforvalteren har også ansvar for å samordne statlige innsigelser i plansaker. Dette innebærer en forventning om å legge til rette for dialog mellom kommunen og den statlige instansen med innsigelse, og plikt til å mekle dersom det er aktuelt. Statsforvalteren har også rett til å avskjære andre myndigheters innsigelser på nærmere betingelser, blant annet dersom innsigelsen ikke er begrunnet i nasjonale eller vesentlige regionale interesser, er fremmet etter høringsfristen eller har vært eller kunne vært fremmet tidligere.

Statsforvalterens ansvar knyttet til samordning av samfunnsikkerhetsarbeidet – FylkesROS

Statsforvalteren skal videre samordne samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket. I tillegg til oppgavene knyttet til planlegging etter plan- og bygningsloven beskrevet ovenfor, innebærer dette å veilede og føre tilsyn med den kommunale beredskapen med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Statsforvalteren har ansvar for å ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket og skal bidra til at spesielle utfordringer synliggjøres og vurderes i fylkeskommunal og kommunal planlegging. Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering (JD, 2015), fastsatt ved kongelig resolusjon 19. juni 2015, gir retningslinjer for statsforvalterens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Instruksen stiller blant annet krav til at statsforvalteren, i nært samarbeid med regionale aktører, skal utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse for fylket (FylkesROS). FylkesROS skal utarbeides i tråd med DSBs veileder for fylkesROS (DSB, 2020) og veilederen om helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014). FylkesROS skal danne en felles plattform for å forebygge uønskede hendelser og styrke samordningen av det regionale arbeidet med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. På bakgrunn av fylkesROS skal det utarbeides en fireårig oppfølgingsplan med ansvarsavklaringer.

Statsforvalteren skal ha oversikt over og samordne sentrale myndigheters krav til og føringer for kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid, i tillegg til å samordne det sivile arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og kontakten innen totalforsvaret i fylket. Statsforvalteren leder fylkesberedskapsrådet. I fylkesberedskapsrådet sitter alle aktører i samfunnet som har en rolle i krisehåndtering. Sammensetningen er ikke lik i alle fylker, men kan omfatte eksempelvis politiet, helseforetak, brannvesen, Forsvaret, Sivilforsvaret, Heimevernet, NVE, Bane NOR, Statens vegvesen, Avinor, Mattilsynet, Kartverket, Kystverket, NHO, NAV, kommuner, fylkeskommuner og frivillige organisasjoner som Røde kors og Redningsselskapet. Rådet drøfter beredskapsspørsmål, er et forum for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet på de ulike aktørenes ansvarsområder og skal legge til rette for samarbeid og felles forståelse for fylkets utfordringer.

5.4.2 Fylkeskommunens ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for utarbeidelse av regionale planer etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen skal gjennom regional planlegging bidra til gode og helhetlige løsninger for å håndtere naturfare på tvers av kommunegrenser.

Fylkeskommunen avgjør selv, i sin regionale planstrategi, hvilke spørsmål det er behov for å ta opp gjennom regionale planer. Regionale planer kan for eksempel være temaplaner for samfunnssikkerhet, enten overordnet eller knyttet til konkrete samfunnssikkerhetsutfordringer i fylket, som flom og skred.

Som eier av fylkesveger har fylkeskommunen også ansvar for at sikkerheten mot flom og skred ivaretas på fylkesvegnettet, som statlige eiere har for sin infrastruktur. De har også en byggherre-rolle for bygging av ny veg, på lik linje som Statens vegvesen og Nye Veier har for riks- og europaveg. Fylkeskommunen har nylig fått større oppgaver knyttet til bygging, oppgradering og vedlikehold av veg. Dette er oppgaver som tidligere lå til Statens vegvesen og som krever oppmerksomhet på kvikkleire i de ulike faggrupper i fylkeskommunen.

5.5 Tverrsektorielt samarbeid

5.5.1 Naturfareforum

Nettverket Naturfareforum skal bidra til å bedre samfunnets håndtering av naturfare, særlig overfor eksisterende bebyggelse og infrastruktur. I Naturfareforum deltar nasjonale, regionale og lokale aktører, deriblant NVE, DSB, Statens vegvesen, Bane NOR SF, Kommunesektorens organisasjon (KS), Meteorologisk institutt, Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet, statsforvalterne, NGU og Kartverket. Naturfareforum er et samarbeidsforum som ikke er underlagt et bestemt organ og har heller ingen egen bevilgning. Forumet tar initiativ til og gjennomfører prosjekter på områder hvor det er særlig sektorovergripende utfordringer. Naturfareforum er også nasjonal plattform for det globale rammeverket for katastrofeforebygging (Sendai-rammeverket), som Norge har forpliktet seg til å følge opp, jf. Meld. St. 5 (2020–2021) (JD, 2021).

5.5.2 Nasjonal database for grunnundersøkelser (NADAG)

Nasjonal database for grunnundersøkelser (NADAG) inneholder data fra geotekniske grunnundersøkelser. NADAG er utviklet av NGU i samarbeid med Statens vegvesen, Bane NOR og NVE, i tillegg til at konsulenter er benyttet i utviklingsarbeidet. Drift og vedlikehold finansieres av NGU. Se kapittel 6.8.2.1 for en nærmere beskrivelse av NADAG.

5.5.3 Standard Norge

Standard Norge er en medlemsorganisasjon som har ansvar for å utvikle og forvalte standarder i Norge. Standard Norge er Norges medlem i den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN og den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO, og sikrer at norske interesser blir ivaretatt når standarder utarbeides internasjonalt. Standard Norge har ansvar for å utarbeide det nasjonale tillegget (NA) til eurokodene som er en felles europeisk serie standarder for prosjektering av byggverk og dokumentasjon av produkters bæreevne/styrke til konstruksjonsformål. Fyllinger og utgravninger betegnes som geotekniske konstruksjoner, og standardene er derfor relevante for geotekniske tiltak i kvikkleireområder.

5.5.4 Nasjonalt geodataråd

God tilgang til og bruk av offentlig geografisk informasjon blir stadig viktigere for både kommuner, næringslivet og andre brukere. Nasjonalt geodataråd skal sikre godt samspill mellom alle som forvalter og bruker geografisk informasjon. Rådet skal følge norsk geodatapolitikk og gi råd om oppfølging av nasjonale strategier for samfunnets felles geografiske infrastruktur som geodatastrategien og digitaliseringsstrategien. Rådet ble sist oppnevnt av Kommunal- og distriktsdepartementet for perioden 2020-2023. Kartverket er sekretariat og forbereder saker for rådet.

5.6 Ansvar på kommunalt nivå

5.6.1 Kommunenes ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

Kommunene har et grunnleggende ansvar for samfunnssikkerhet for sine innbyggere, og også ansvar for beredskap og krisehåndtering knyttet til kvikkleireskred. Kommunene har videre et særlig ansvar for at kvikkleirerisiko blir ivaretatt gjennom arealplanlegging og byggesak, og har også et visst ansvar for å legge til rette for sikring av eksisterende bebyggelse (figur 5.3). Videre er kommunene som infrastruktureiere ansvarlig for sikkerheten knyttet til kommunal infrastruktur. Se nærmere omtale i kapittel 9. Nedenfor gis det en oversikt over enkelte sentrale lover, forskrifter og veiledninger der kommunene gis ansvar.

Forstørr bilde

5.6.2 Kommunenes ansvar etter sivilbeskyttelsesloven

Lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) har til formål å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur.

Den kommunale samfunnssikkerhets- og beredskapsplikten kan litt forenklet sies å bestå av to elementer: Kommunene skal vurdere hva som kan gå galt (sivilbeskyttelsesloven § 14) og ha beredskap for å håndtere det som faktisk går galt (sivilbeskyttelsesloven § 15). For håndtering av kvikkleirerisiko er det plikten som framgår av § 14 som er mest relevant.

Etter sivilbeskyttelsesloven § 14 har kommunene plikt til å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, vurdere sannsynligheten for at de inntrer og hvordan de vil påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). I områder hvor det kan forekomme kvikkleire vil kvikkleireskred typisk være en risiko som tas opp. På bakgrunn av denne analysen skal kommunene utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og en plan for oppfølging av arbeidet, samt vurdere om forhold bør integreres i planer og prosesser etter plan- og bygningsloven. Den helhetlige ROS-analysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

Forskrift 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt utfyller bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven. Forskriften stiller blant annet minimumskrav til den helhetlige ROS-analysen. DSB har utarbeidet veiledere både til forskrift om kommunal beredskapsplikt (DSB, 2018) og til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014) hvor kravene til kommunal beredskapsplikt og helhetlig ROS-analyse tydeliggjøres.

Sivilbeskyttelsesloven gir ingen plikt for kommunene til å iverksette forebyggende tiltak for å redusere risiko som avdekkes i ROS-analysen. Slike plikter reguleres gjennom særlovgivningen, for eksempel plan- og bygningsloven for ny bebyggelse. Etter sivilbeskyttelsesloven § 24 kan eier og bruker av fast eiendom pålegges å forberede og sette i verk egenbeskyttelsestiltak for eiendommen. Departementet er gitt hjemmel til å gi forskrift om egenbeskyttelse for fast eiendom, men slik forskrift er ikke gitt.

Kommunenes ansvar for utarbeidelse av ROS-analyse etter sivilbeskyttelsesloven er nærmere omtalt i kapittel 7.1.1.

5.6.3 Kommunenes ansvar etter plan- og bygningsloven

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) inneholder overordnede og generelle krav for samfunns- og arealplanlegging og byggesaksbehandling.

Kommunene har ansvar for at kravene til sikkerhet mot skred blir ivaretatt både i kommuneplan, reguleringsplan og i den enkelte byggesak. Etter plan- og bygningsloven § 4-3 skal kommunene ved utarbeidelse av planer for utbygging påse at ROS-analyser gjennomføres eller selv foreta slik analyse. Rundskriv H-5/18 Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling (KMD, 2018) utfyller plan- og bygningslovens bestemmelser om samfunnssikkerhet.

Som bygningsmyndighet har kommunene plikt til å sørge for at ny bebyggelse plasseres i samsvar med lov- og forskriftsfestede sikkerhetskrav for skred. Grunn kan bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold, jf. plan- og bygningsloven § 28-1. Det samme gjelder for grunn som utsettes for fare eller vesentlig ulempe som følge av tiltak. Arealformål, hensynssoner og planbestemmelser med videre gir føringer for hva som kan tillates av bygging og gir retningslinjer om behov for innhenting av mer informasjon, for eksempel grunnundersøkelser. For grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, skal kommunene om nødvendig nedlegge forbud mot opprettelse eller endring av eiendom eller oppføring av byggverk, eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal.

Alle tiltak som er omfattet av plan- og bygningsloven § 20-1 må oppfylle bestemmelsene i loven, plankrav og tekniske krav gitt i forskrift. Enkelte typer tiltak er unntatt søknadsplikt, men også slike tiltak må oppfylle krav i gjeldende bestemmelser.

Reglene for arealplanlegging og byggesaksbehandling omtales nærmere i kapittel 8.

5.6.4 Kommunenes ansvar etter naturskadeloven

Lov om sikring mot naturskader av 25. mars 1994 nr. 7 (naturskadeloven) inneholder blant annet bestemmelser om kommunenes ansvar for sikring mot naturskader opp mot eksisterende bebyggelse.

Etter naturskadeloven § 20 plikter kommunene «å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav a og § 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak.» Det er uklart i hvor stor grad og i hvilke tilfeller kommunene har plikt til å sikre eksisterende bebyggelse mot naturskade. Bestemmelsen må ses opp mot at det i utgangspunktet er grunneiers ansvar å iverksette og bekoste nødvendige sikringstiltak på egen grunn.

I Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred (OED, 2012) vises det til at forarbeidene til loven gir begrenset grunnlag for tolking av bestemmelsen, men at det neppe er grunnlag for å slutte at kommunene skal ha en juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak for egen regning i alle tilfeller der flom- eller skredfare blir avdekket. Ifølge meldingen ville det innebære en urimelig stor økonomisk byrde for mange kommuner.

Det er redegjort nærmere for kommunens ansvar etter naturskadeloven i kapittel 11.4.

5.7 Private aktører og enkeltindividers ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko

5.7.1 Grunneiers ansvar for å sikre

Den enkelte grunneier har ansvar for å sikre egen eiendom, noe som blant annet følger av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2011 side 105. Det innebærer også ansvar for eventuelle konsekvenser en aktivitet eller et tiltak måtte ha på annen eiendom, jf. grannelova § 2.

Selv om den enkelte grunneier har ansvar for å sikre egen eiendom, finnes det ingen lovfestet plikt for grunneiere til å sikre mot naturskade. Grunneiere har følgelig ingen direkte plikt i loven til å handle for å unngå naturlig utløste skred. De har heller ikke rettskrav på bistand til sikring fra det offentlige. Avkortingsreglene i naturskadeforsikringsloven § 1 viser likevel at grunneier har en viss aktivitetsplikt med hensyn til å forebygge.

Etter sivilbeskyttelsesloven § 24 kan eier eller bruker av eiendom pålegges å iverksette egenbeskyttelsestiltak på egen eiendom. Det følger av sivilbeskyttelsesloven § 34 at det er Sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndigheten (DSB) som har kompetanse til å gi pålegg. Utvalget har fått opplyst fra DSB at de ikke er kjent med om sivilbeskyttelsesloven § 24 er benyttet i praksis.

Dersom det er iverksatt tiltak på eiendommen, har grunneier plikt til å følge bestemmelsene i plan- og bygningsloven, herunder kravet til sikker byggegrunn, uavhengig av om tiltaket er søknadspliktig eller ikke. I dette ligger også et ansvar for at tiltaket ikke fører til skade på omkringliggende eiendommer. Ved søknadspliktige tiltak er det tiltakshaver (byggherren) som har ansvaret, det vil si den person eller foretak tiltaket utføres på vegne av. At byggherren har brukt ansvarshavende både med hensyn til utførelse og prosjektering, endrer ikke på byggherrens ansvar, jf. Rt. 2006 side 2012 hvor Høyesterett uttaler:

«Det er ikkje tvilsamt at det er byggherren som har ansvaret for byggjeprosjektet, også byggjegrunn og fundamentering. Bruken av ansvarshavande endrar ikkje dette, men støttar klart opp under at det ikkje er kommunen som skal ha ansvaret. Etter mitt syn vil det berre i heilt ekstraordinære tilfelle kunne tenkjast at kommunen i slike saker som her, får ansvar for eit bygg, med mindre kommunen direkte har gripe inn i opplegget for eller utføringa av byggjeprosjektet».

Når det gjelder vassdragstiltak følger det av Lov 24. november 2000 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven, vrl.) § 5 at disse skal planlegges og gjennomføres slik at de er til minst mulig skade og ulempe for allmenne og private interesser. Tiltakshaver vil dermed ha et ansvar for å sørge for at et vassdragstiltak ikke fører til fare for kvikkleireskred. Se mer om tiltak som berører vassdrag i kapittel 10.2.3.

5.7.2 Grunneiere og andre aktørers erstatningsansvar

Grunneiers ansvar for å sikre egen eiendom innebærer at grunneier kan bli erstatningsansvarlig for tap som andre blir påført. Det rettslige grunnlaget for et eventuelt erstatningsansvar kan følge av grannelova eller alminnelige erstatningsrettslige regler.

Også utbygger kan bli erstatningsansvarlig. Det samme kan kommunen etter skadeerstatningsloven § 2-1 som viser til at arbeidsgiver svarer for skade som en arbeidstaker volder ved uaktsomhet i arbeidet, «idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt». Aktsomhetskravet vil avhenge av hva slags tjenesteområde man befinner seg på, jf. Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 side 654.

Hvilken kjennskap kommunen og utbygger hadde til naturfare når en utbygging ble godkjent er derfor vesentlig for om kommunen og/eller utbygger står ansvarlig dersom naturfare senere avdekkes eller det skjer en hendelse. I den såkalte Nissegårdsdommen, Rt. 2015 side 257, drøftes spørsmålet om krav om erstatning fra kommunen som følge av at kommunen ga tillatelse til å bygge i et område som i ettertid viste seg å ha større sannsynlighet for snøskred enn regelverket tillot. Høyesterett kom til at kommunen ikke hadde handlet erstatningsbetingende uaktsomt ved å gi byggetillatelse uten å foreta ytterligere skredutredning. Det ble lagt vekt på at det var tatt hensyn til kjent skredrisiko og at verken kommunen eller byggherren, da tillatelse ble gitt, hadde opplysninger om skred i det aktuelle området. Det var ikke holdepunkter for annet enn at skredrisikoen i kommunen generelt var lav.

5.7.3 Særskilte forsikrings- og erstatningsordninger

Når naturskade først har skjedd, er det flere erstatnings- og forsikringsordninger som kan tre inn for å dekke kostnadene for de som blir rammet. Lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring (naturskadeforsikringsloven) regulerer den private forsikringsordningen mot naturskade. Bygninger og løsøre som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade dersom skaden ikke dekkes av annen forsikring. Med naturskade forstås skade som direkte skyldes naturulykke, så som skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd. Videre har staten en naturskadeerstatningsordning som gjelder ved naturskade på objekter som det ikke er mulig å forsikre gjennom en alminnelig privat forsikring. Ordningen er regulert i Lov 15. august 2014 nr. 59 om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Som det blir redegjort for i kapittel 11.3 legger både naturskadeforsikringsordningen og naturskadeerstatningsordningen til rette for gjenoppretting og erstatning, men gir svake insentiver til forebygging og sikring.

5.8 Utvalgets vurderinger

5.8.1 Ansvarsdeling mellom forvaltningsorganene

Behov for samordning på overordnet nivå – handlingsplan

Gjennomgangen over viser at det er mange aktører med ulikt ansvar for håndtering av kvikkleirerisiko og hvor mange ulike departementer har sektoransvar knyttet til spesifikke deler av det forebyggende arbeidet. At mange departementer har ansvar kan være utfordrende med hensyn til samordning. Etter utvalgets syn er koordineringsgrupper som den interdepartementale naturfaregruppen som Olje- og energidepartementet har opprettet, viktig for å sikre en felles forståelse av utfordringene på området og for å vurdere hvilke løsninger som kan være egnet til å håndtere utfordringene.

I Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred (OED, 2012) ble NVE bedt om å ta initiativ til å etablere en nasjonal strategi hvor det ble uttalt:

«Den norske forvaltningen skal samlet sett opptre koordinert og utnytte de samlede ressursene med tanke på mest mulig effektiv oppgaveløsning. Dette kan best oppnås ved å styrke NVEs samordnings- og veiledningsrolle. NVE og andre relevante statlige aktører skal sammen utarbeide en nasjonal strategi for samarbeid og koordinering. NVE vil ta initiativet og ha ansvaret for den løpende oppfølgingen. Formålet skal være å oppnå bedre koordinering og samhandling om håndtering av flom- og skredrisikoen».

Utvalget registrerer at det aldri er blitt utarbeidet en slik strategi. Både NIFS-programmet og etablering av Naturfareforum kan anses som en oppfølging av forslaget om bedre samhandling i stortingsmeldingen. NIFS-programmet (Naturfare, Infrastruktur, Flom og Skred) var et FOU-prosjekt i perioden 2012-2015, med deltakelse fra NVE, Jernbaneverket og Statens vegvesen, for å utvikle kunnskap og framtidsrettede løsninger for å håndtere ulike naturfarer og bidra til økt samfunnssikkerhet. Naturfareforum ble etablert i 2016 for å styrke samarbeidet mellom nasjonale, regionale og lokale aktører, og forumet har tatt opp flere spørsmål om samfunnets forebyggingsarbeid som knytter seg til ulike sektorer.

Flertallet i utvalget mener at Norge bør ha en nullvisjon om at liv ikke skal gå tapt i kvikkleireskred.1 Folk bør kunne være i trygge i sine hjem. Nullvisjonen peker ut retningen for det videre arbeidet med å redusere kvikkleirerisiko. Den forebyggende innsatsen mot kvikkleireskred må økes. Det må jobbes systematisk med å identifisere hvor risikoen er størst og hvilke tiltak som gir best effekt i forhold til innsatsen.

Utvalget foreslår i utredningen mange tiltak for å redusere risikoen for kvikkleireskred og mener disse må forankres i en nasjonal handlingsplan. Se nærmere omtale av handlingsplanen i kapittel 1.1.

Bør håndtering av kvikkleirerisiko være et rent statlig ansvar?

I likhet med enkelte andre typer naturfarer er behovet for fagkompetanse avgjørende for håndtering av kvikkleirerisiko. Meld. St. 15 (2011–2012) (OED, 2012) gir derfor uttrykk for at det er nødvendig med et sterkt statlig engasjement, og at kommunene har behov for bistand fra staten både faglig og økonomisk. Tatt i betraktning at håndtering av kvikkleirerisiko krever fagspesialister innen geoteknikk og geologi, en kompetanse de færreste kommuner besitter, kan det stilles spørsmål ved om håndtering av kvikkleirerisiko bør være et rent statlig ansvar i stedet for at staten kun gir bistand til kommunene som i dag.

Det følger av kommuneloven § 2-2 andre ledd at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Bestemmelsen gir uttrykk for et nærhetsprinsipp som i realiteten innebærer at offentlige oppgaver i stor grad bør desentraliseres og legges til kommunene og fylkeskommunene. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen kan likevel hensynet til sakens art, omfang, effektivitet og økonomi tilsi at en del oppgaver bør utføres av staten, for eksempel hvis det er snakk om sterkt regelbundne avgjørelser, med lite lokalt handlingsrom. I disse tilfellene vil en overføring av ansvaret for oppgaven til kommunene eller fylkeskommunene innebære merarbeid uten innslag av særlig selvstyre for kommunene og fylkeskommunene. Det må imidlertid foretas en helhetsvurdering og det må foreligge gode grunner for ikke å legge en oppgave nær innbyggerne.

I Innst. 358 S (2011–2012) til Meld. St. 15 (2011–2012) (Stortinget, 2012) understreket Energi- og miljøkomiteen betydningen av at staten, ved NVE, bistår i arbeidet i de tilfellene hvor utfordringene er så store at det er urimelig å legge ansvaret på den enkelte eller kommunene. Som vi kommer tilbake til i kapittel 6 og 11 vil den statlige bistanden knyttet til både kartlegging og sikring fremdeles være sentral for håndtering av kvikkleirerisiko. Stadig bedre kartlegging og bruk av ny teknologi, for eksempel knyttet til overvåking, kan dessuten tilsi at behovet for lokal vurdering av kvikkleirerisiko i fremtiden vil kunne reduseres. Kommunene er likevel fortsatt nærmest til å ha oversikt over og følge opp de naturgitte forholdene som ligger innenfor kommunens grenser. Mange kvikkleireskred er utløst av menneskelig aktivitet, noe som også viser at man er avhengig av et godt samspill med befolkningen i kommunen for å redusere risikoen. Utvalget mener derfor kommunene fortsatt bør være førstelinje for håndtering av kvikkleirerisiko, både ut fra deres rolle som plan- og bygningsmyndighet og som beredskapsansvarlig. Utvalget mener imidlertid behovet for fagkompetanse tilsier at den faglige bistanden til kommunene må styrkes, se kapittel 8.14.

5.8.2 Tydeliggjøre roller og ansvar

NVE er nasjonal skredmyndighet og har ansvar for å bistå og veilede kommunene og samfunnet ellers med å forebygge skader fra skred. I tildelingsbrev til NVE for 2022 er det som ett av fire hovedmål satt at NVE skal bedre samfunnets evne til å håndtere flom- og skredrisiko, og som delmål er det blant annet angitt at NVE skal fremme godt samarbeid og god koordinering mellom berørte aktører på flom- og skredområdet (OED, 2022). Det er viktig for de ulike aktører å vite hvem de skal forholde seg til, hvilken bistand de kan forvente å få og hva ansvarsgrensesnittet er mellom de ulike aktørene. Å avklare forvaltningsansvaret er særlig sentralt på et område som dette hvor det er mange aktører involvert med ulike forutsetninger til å forstå hvordan systemet fungerer, og hvor manglende oppfølging kan få fatale konsekvenser.

I NIFS-rapport 1/2013 Roller i det nasjonale arbeidet med håndtering av naturfare (Rambøll, 2013) redegjøres det for ansvars- og rollefordeling mellom NVE, Jernbaneverket (nå Bane NOR) og Statens vegvesen i arbeidet med å håndtere naturfare. Det vises i rapporten blant annet til at det potensielt kan knytte seg en usikkerhet til hvor langt NVEs koordinerende rolle og ansvar strekker seg, da de i tildelingsbrev er gitt i oppdrag «å bistå», «bidra» og «gi faglige råd». Videre påpekes det at det er en utfordring at informasjon om roller og ansvar er spredt rundt i mange ulike dokumenter, og at ansvarsforhold bør avklares regionalt, men også lokalt.

Utvalget kan ikke se at dette er fulgt opp i senere dokument. Etter utvalgets vurdering er det behov for å tydeliggjøre aktørenes ansvar og oppgaver i et samlet overordnet dokument. NVE har i dag ingen egen veileder om aktørenes roller og ansvar, annet enn det som framgår av NVEs nettside der NVEs myndighet, oppgaver og ansvar er beskrevet (NVE, 2022). Etter utvalgets vurdering er det behov for en samlet bekrivelse ikke bare av NVEs oppgaver og ansvar, men av de ulike aktørenes ansvar og samspillet mellom disse. En slik tydeliggjøring vil avklare hvem aktørene skal forholde seg til, hva man kan forvente av de ulike aktørene og hvordan samhandlingen mellom de ulike aktørene koordineres. Dette gjelder blant annet forholdet mellom grunneier, utbygger, kommune og NVE, forholdet mellom kommune, fylkeskommune, statsforvalter og NVE, og forholdet mellom NVE og samferdselsaktørene. Å tydeliggjøre ansvarsforhold vil også sikre at bekymringsmeldinger sendes til og håndteres av rett instans, eksempelvis at meldinger knyttet til riksveger rettes til Statens vegvesen og ikke til den enkelte kommune, selv om kommunen må holdes orientert om forhold innenfor egne kommunegrenser.

Etter utvalgets vurdering bør en tydeliggjøring av de ulike aktørenes rolle og ansvar utarbeides på departementsnivå i form av en veileder, etter innspill fra relevante aktører og offentlig høring. Dette vil sikre nødvendig tilslutning fra de ulike aktører og at forholdet mellom skredsikkerhet og samfunnssikkerhet generelt hensyntas.

5.8.3 Kommunenes håndtering av bekymringsmeldinger

Enkelte kommuner mottar mange bekymringsmeldinger om naturfare og det kan være krevende å skille ut meldingene som må følges opp fra kommunens side. En forutsetning for å kunne ta gode vurderinger knyttet til dette er at bekymringsmeldinger registreres, at det lages faste rutiner for oppfølging av disse og at bekymringsmeldinger ses i sammenheng.

Noen kommuner har allerede rutiner for dette, men ikke alle. Etter utvalgets vurdering bør NVE som nasjonal skredmyndighet, etter innspill fra kommuner, statsforvaltere og andre aktører, utarbeide forslag til nasjonale rutiner eller retningslinjer. Disse bør legge til rette for registrering og oppfølging av bekymringsmeldinger i form av digitale, kartbaserte verktøy som kommunene skal benytte. I likhet med forslaget om veiledning for tydeliggjøring av aktørenes roller og ansvar, se kapittel 5.8.2, bør også rutiner for registrering og oppfølging av bekymringsmeldinger utgis på departementsnivå. Dette vil sikre at dokumentene om rolleavklaring og håndtering av bekymringsmeldinger ses i sammenheng. Ved at veiledning om ansvar og rutiner for oppfølging av bekymringsmeldinger gjøres offentlig, vil dokumentene også være nyttige for innbyggerne som med det vil kunne få bedre forståelse for hvem bekymringsmeldinger skal rettes mot, hva det er viktig å varsle om og hvilke forventninger man kan ha til kommunens oppfølging.

De nasjonale rutinene eller retningslinjene for oppfølging av bekymringsmeldinger må ses i sammenheng med utredningsplikten som utvalget foreslår i kapittel 11.4.4.2.

Oppfølging av bekymringsmeldinger krever en viss kompetanse og erfaring, blant annet til å vurdere behovet for befaring, hva man skal se etter på en eventuell befaring og om det man avdekker tilsier at det bør iverksettes tiltak. For å sikre at kommunalt ansatte settes i stand til å gjøre dette er det behov for at grunnkompetansen i kommunene systematisk styrkes, knyttet til både naturfare generelt og håndtering av kvikkleirerisiko spesielt. Se nærmere om behovet for å styrke kommunenes kompetanse i kapittel 8.14.3.

Utvalgets forslag knyttet til oppfølging av bekymringsmeldinger må ses i sammenheng med utvalgets forslag til en nasjonal database for observasjoner av terrengendringer som det er redegjort nærmere for i kapittel 13.9.

5.8.4 Innføring av en særskilt informasjonsplikt knyttet til kvikkleirerisiko

Om det bør innføres særskilt informasjonsplikt for kommunene som førstelinje

Flere kvikkleireskred er blitt utløst som følge av uheldige inngrep. Inngrepene er enten ikke blitt omsøkt eller er gjennomført i strid med tillatelsen som ble gitt, og det må forutsettes at tiltakshaver enten ikke har vært kjent med at det var kvikkleire i området eller hvilken risiko kvikkleira representerte.

Den nasjonale kvikkleirekartleggingen i statlig regi ved NVE og NGU er sentral for å identifisere områder som kan være utsatt for store kvikkleireskred. I tillegg utføres det blant annet kartlegging av kommune eller utbygger i forbindelse med både arealplanlegging og byggesaksbehandling. Mens informasjon om den statlige kartleggingen finnes i offentlig tilgjengelige aktsomhets- og faresonekart, er kartlegging utført av kommunene og utbyggere ikke nødvendigvis like tilgjengelig. Det kan derfor stilles spørsmål ved om kommunen aktivt bør informere egne innbyggere om fare for kvikkleireskred for å forebygge at det iverksettes tiltak som kan utløse slike skred.

Etter kommuneloven § 4-1 har kommunen plikt til å informere om egen virksomhet, men det er opp til kommunen selv å vurdere hvilke forhold det skal informeres om, hvem som skal informeres, og hvordan det skal informeres, jf. s. 358 i Prop. 46 L (2017–2018) (KMD, 2018a). Videre regulerer miljøinformasjonsloven § 8 det offentliges ansvar for å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon. Bestemmelsen viser til at kommuner og fylkeskommuner på et overordnet nivå skal ha miljøinformasjon som er relevant i forhold til sine egne ansvarsområder og funksjoner, og at de skal gjøre denne informasjonen allment tilgjengelig. I merknaden til bestemmelsen på side 153 i Ot.prp. nr. 116 (2001–2002) (KLD, 2002) framgår det at «For kommunen vil planverktøyet være et viktig instrument som i stor grad kan utnyttes som informasjonssystem til kommunens innbyggere».

Kommunene har som førstelinje ansvar for å informere om fare for kvikkleireskred og andre naturfarer innenfor kommunegrensene, og det er viktig at kommunene har et bevisst forhold til hvordan de gir slik informasjon. Utvalget mener det ikke bør innføres en generell plikt for kommunene til aktivt å informere innbyggerne utover det som i dag følger av gjeldende regelverk. Som det framgår av kapittel 11.4.4.3 foreslår imidlertid utvalget at kommunen bør ha en lovfestet plikt til å informere grunneier der utredningen viser at det er et overvåkings- og sikringsbehov. Det innføres også en plikt for kommunene til å informere NVE om utredningen.

I praksis er det ulikt hvordan kommunene gir innbyggerne informasjon om fare for kvikkleireskred. Enkelte kommuner har eksempelvis nettportaler om grunnforhold. Med stadig bedre informasjonsgrunnlag mener utvalget det også må kunne forventes tydeligere og mer målrettet informasjon om kvikkleirerisiko. For eksempel kan SMS eller andre meldingstjenester benyttes for aktivt å informere innbyggere på adresser som er særlig utsatt. Behovet for informasjon og hvordan denne gis, bør som i dag være opp til kommunen å vurdere.

Når det gjelder behovet for faglig informasjon og opplæring for grunneiere og andre som driver landbruksarealer i leirjordsområder vises det til kapittel 8.14 og 10.3.2.

Informasjonsplikt ved salg av eiendom

Utvalget har mottatt enkelte innspill om at det også bør innføres særskilt informasjonsplikt om kvikkleirerisiko ved salg av fast eiendom.

Avhendingslova § 3-7 regulerer hva som skal til for at eiendommen kan sies å ha en mangel og lyder:

«Eigedomen har ein mangel dersom kjøparen ikkje har fått opplysning om omstende ved eigedomen som seljaren kjente eller måtte kjenne til, og som kjøparen hadde grunn til å rekne med å få. Dette gjeld likevel berre dersom ein kan gå ut i frå at det har verka inn på avtala at opplysning ikkje vart gitt.»

På side 89 i Ot.prp. nr. 66 (1990–91) uttales det:

«Men kjøparen har ikkje grunn til å rekne med å få opplysningar som seljaren med god grunn kan gå ut i frå allereie er kjente. Slike opplysningar som kjøparen etter § 3-11 fyrste ledd [§ 3-10] «kjente eller måtte kjenne til» vert derfor ikkje omfatta».

Skredfare er et forhold selger har plikt til å opplyse om dersom selger er kjent med, eller burde vært kjent med faren. Selger kan også oppfordre kjøperen til å undersøke annet enn selve eiendommen med den virkning at kjøperens rett til å påberope negative forhold kan gå tapt. Dette kan for eksempel gjelde undersøkelser av flom- eller rasfare i området (Bergsåker, 1997, s. 305).

Utvalget finner på bakgrunn av dette ingen grunn til å innføre en særskilt informasjonsplikt knyttet til kvikkleirerisiko ved salg av fast eiendom.