16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Arbeidsgruppens vurderinger

16.1.1 Innledning

Arbeidsgruppen har i NOU 2004: 4 kapittel 23 en gjennomgang av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. I tillegg drøfter arbeidsgruppen konsekvensene i forbindelse med flere av de ulike temaene som tas opp, blant annet prisavslag og erstatning.

16.1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i at forslaget kun inneholder privatrettslig regulering, og at forslaget av den grunn ventelig vil ha få økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. Arbeidsgruppen presiserer imidlertid at det er unntak fra dette, jf. NOU 2004: 4 s. 148:

«Det er for det første grunn til å tro at NVE ved håndteringen av inntektsrammereguleringen kan ha behov for utrede hvordan den foreslåtte reguleringen skal hensyntas. Når reglene har trådt i kraft, og man ser hvilke utslag de gir, vil NVE få et mer håndfast grunnlag for å vurdere eventuelle justeringer i inntektsrammene.

Forslaget om at en sak som har vært behandlet i Elklagenemnda, kan føres direkte inn for tingretten, kan medføre at noe færre saker blir brakt inn for forliksrådene. I forhold til forliksrådenes totale saksmengde er det imidlertid bare en liten andel som gjelder tvister mellom energiselskapene og deres kunder. Det er derfor ikke grunn til å tro at endringen vil medføre merkbare endringer i forliksrådenes saksmengde.

I forslaget til regulering av stengingsretten er det inntatt bestemmelser som angår sosialkontorets rolle. Nettselskapet skal sende kopi av stengingsvarselet til sosialkontoret i den kommunen forbrukeren har fast bosted. Dersom sosialkontoret innen en nærmere angitt frist har meddelt skriftlig at det tar på seg ansvaret for å oppfylle forbrukerens forpliktelse, kan stenging ikke skje. Arbeidsgruppen vil understreke at bestemmelsen ikke innebærer noen selvstendig plikt for sosialkontoret til å dekke forbrukerens forpliktelse. I hvilken grad sosialkontoret skal yte stønad til den enkelte forbruker og i hvilken form, må også for fremtiden avgjøres på grunnlag av sosialtjenestelovens regler. Ordningen med rutinemessig varsling av sosialkontoret, kan medføre noe merarbeid, men arbeidsgruppen antar at et eventuelt merarbeid vil være svært begrenset.»

16.1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Når det gjelder konsekvenser for private, skiller arbeidsgruppen mellom kraftleverandører, nettselskaper og forbrukere.

16.1.3.1 Konsekvenser for kraftleverandørene

Arbeidsgruppen foreslår en meget begrenset regulering av kraftleverandørene, jf. punkt 14.2 om forsinkelse ved oppstart og punkt 15.2 om krav om tilslutning til godkjent nemndsordning. Arbeidsgruppen skriver på denne bakgrunn følgende i NOU 2004: 4 på s. 148-149 om konsekvensene for kraftleverandørene:

«Reglene om forsinket oppstart av kraftleveranse innebærer hovedsakelig en kodifisering av gjeldende, ulovfestet rett. En lovfesting kan medvirke til at forbrukerne blir mer oppmerksomme på sine rettigheter. Arbeidsgruppen antar likevel at dette ikke vil få vesentlige konsekvenser for kraftleverandørene, bl.a. fordi tvistesummene i denne typen saker gjennomgående vil være lave.

Når det gjelder spørsmålet om tilslutning til Elklagenemnda som vilkår for konsesjon, må det tas hensyn til at mange kraftleverandører allerede er tilsluttet nemnda. I den grad Norges vassdrags- og energidirektorat tar i bruk sin myndighet til å kreve tilslutning til ei godkjent nemnd, vil imidlertid en del kraftleverandører kunne oppleve en kostnadsøkning som følge av finansieringen av ei slik nemnd. Hvor store beløp det kan bli tale om, vil avhenge av nemndas organisering og saksmengde, samt hvorledes kostnadene skal fordeles mellom deltakerne i henhold til nemndsavtalen. Utover dette er det verdt å merke seg at det kan medføre en mindre kostnadsøkning for kraftleverandørene å oppfylle plikten til å gi skriftlig informasjon om adgangen til nemndsbehandling på fakturaer.»

16.1.3.2 Konsekvenser for nettselskapene

Arbeidsgruppen er delt i synet på hvilke konsekvenser forslaget vil ha for nettselskapene. Dette har igjen sammenheng med at det er uenighet om hvilke materielle regler som bør gjelde.

Arbeidsgruppen (arbeidsgruppens flertall, slik departementet forstår det) skriver at flertallets forslag til regler om prisavslag i utgangspunktet ikke innebærer noen skjerpelse i forhold til gjeldende rett. I NOU 2004: 4 s. 149 skriver arbeidsgruppen at det ikke er:

«(...) grunn til å vente at de økonomiske og administrative konsekvensene av å innføre en lovbestemt, ufravikelig rett til prisavslag vil bli særlig omfattende. Nettselskapene har allerede tilpasset seg en rett til prisavslag for forbrukere ved kontraktsbrudd, og arbeidsgruppens forslag er langt på vei en videreføring av gjeldende rett. Det kan imidlertid nevnes at Elklagenemnda har vært tilbakeholden med å innrømme kunden prisavslag i tilfeller hvor mangelen skyldes forhold utenfor nettselskapets kontroll. Etter arbeidsgruppens forslag til prisavslagsbestemmelse skal det ikke tas hensyn til mangelens årsak. Dette kan medføre at det for fremtiden kan bli aktuelt å foreta prisavslag i noen flere tilfeller enn i dag».

Når det gjelder flertallets forslag til erstatningsregel, fremholdes det i NOU 2004: 4 s. 149:

«Flertallets lovforslag innebærer en skjerping av erstatningsansvaret i forhold til standardavtalene. I forhold til gjeldende ulovfestet rett er det etter flertallets syn neppe tale om noen skjerping av særlig praktisk betydning. Gjennom unntakene fra det rene objektive ansvaret har arbeidsgruppen søkt å finne en rimelig risikoplassering. Forskjellen fra en kontrollansvarsregel er primært at nettselskapene får et utvidet ansvar for feil som skriver seg fra overordnede/tilknyttede nett og for feil som rammer eget nett som skyldes utenfrakommende årsaker. Det må imidlertid tas hensyn til at nettselskapene i disse tilfellene vil kunne ha regresskrav mot tredjeperson. Det er også verdt å merke seg at nettselskapene allerede etter gjeldende ulovfestet rett trolig har et rent objektivt ansvar for visse årsaksfaktorer, se nærmere kapittel 18.4.2. For forhold som faller innenfor kontrollsfæren, f.eks. teknisk svikt eller menneskelig svikt hos egne ansatte eller hjelpere, har nettselskapene i dag et rent objektivt ansvar etter standardkontrakten.

Det kan tenkes situasjoner hvor de samlede erstatningsutbetalingene kan bli forholdsvis store, f.eks. dersom større feil i et overliggende nett sprer seg til distribusjonsnettet og medfører et mer langvarig avbrudd for alle eller store deler av nettselskapets kunder. Summen av erstatningsutbetalinger og KILE-beløp kan etter omstendighetene bli vanskelig å bære for enkelte selskaper. Flertallet vil imidlertid minne om at erstatningssummene etter lovforslagene kan lempes dersom de vil virke urimelig for nettselskapet ut fra tapets størrelse i forhold til det tap som vanligvis oppstår i lignende tilfeller og forholdene ellers. Det er fra flertallets side en klar forutsetning at nettselskapene ikke skal kunne ilegges et erstatningsansvar som medfører at det er reell fare for konkurs. Flertallet vil understreke at det erfaringsvis er svært sjelden at det inntrer situasjoner som nevnt. Videre må det tas hensyn til at tapene i forbrukerforhold gjennomgående er i en helt annen størrelsesorden enn i næringsforhold. Dessuten må det tas hensyn til nettselskapets regressmuligheter.

En av grunnene til at arbeidsgruppens flertall har falt ned på et objektivt ansvar med unntak for visse årsaksfaktorer, er at en slik ansvarsfigur er langt klarere og lettere tilgjengelig enn et kontrollansvar. Dette kan medføre at forbrukerne i større grad vil påberope seg at det foreligger grunnlag for erstatningsansvar. Nettselskapene må derfor påregne en viss økning i antallet erstatningskrav som følge av mangler. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å foreta en nærmere estimering av kostnadene forbundet med en endring av ansvarsfiguren, ettersom dette avhenger av mange forskjellige forhold (f.eks. hvor mange tilfeller man får av mangelfull leveringskvalitet, hvor mange forbrukere som rammes, hvilke konsekvenser kontraktsbruddene får for forbrukerne, i hvilken grad det informeres om forbrukernes rettigheter, i hvilken grad en lovregulering kan føre til at forbrukerne blir mer bevisste sine rettigheter, i hvilken grad forbrukerne faktisk går til det skritt å fremsette krav osv.). Et ytterligere problem er at dagens kontrollansvarsregel reiser en del tolkningsproblemer. Det gjør at man ikke har et håndfast sammenligningsgrunnlag når man skal vurdere mulige virkninger av den foreslåtte ansvarsformen. Videre nevner flertallet at det er vanskelig å forutse hvor ofte det kan oppstå ekstraordinære situasjoner som aktualiserer bruk av unntaksbestemmelsene i den nye ansvarsreguleringen.»

Arbeidsgruppen skriver på s. 150 i utredningen at reglene om prisavslag og erstatning reiser spørsmål om forholdet til inntektsrammereguleringen og KILE-ordningen. Arbeidsgruppen peker på at flertallets forslag til prisavslagsregler innebærer at det skal tas hensyn til den kompensasjon som gis gjennom KILE-ordningen ved utmåling av prisavslag. Videre fremholder arbeidsgruppen samme sted:

«I den grad den foreslåtte reguleringen generelt fører til økte ubetalinger, kan dette tilpasses og håndteres innenfor den gjeldende inntektsrammereguleringen. Dette kan medføre en viss økning i nettleien.»

Når det gjelder forslaget om stenging, tar arbeidsgruppen utgangspunkt i at dette i stor grad er en kodifisering av gjeldende rett. Arbeidsgruppen skriver imidlertid på s. 150 i NOU 2004: 4:

«Det absolutte kravet om forutgående varsel er imidlertid nytt. Selv om mange nettselskap har fulgt en praksis med forutgående varsel før stenging iverksettes, vil dette kravet trolig kunne medføre en mindre økning i kostnadene forbundet med å gjennomføre stenging. Stenging er på den annen side et ekstraordinært tiltak som benyttes sjeldent. Forslaget vil derfor ikke ha noen større betydning for det totale kostnadsbildet.»

I forhold til forslaget om en ordning med godkjenning av tvisteløsningsnemnder vil situasjonen etter arbeidsgruppens syn være den samme som for kraftleverandørene.

16.1.3.3 Konsekvenser for forbrukerne

Arbeidsgruppen mener lovreguleringen vil innebære at forbrukerne får et mer tilgjengelig og klarere regelverk som selskapene ikke kan avtale seg bort fra. Videre peker arbeidsgruppen på at lovreguleringen vil innebære en viss styrking av deres erstatningsrettslige vern samt et styrket rettslig vern i forbindelse med leverandørbytter og stenging. I tillegg pekes det på at lovregulering av en klagenemnd medfører at forbrukerne får styrket sine muligheter til å få tvister behandlet på en enkel og rimelig måte. Arbeidsgruppen erkjenner imidlertid at dette også kan innebære en kostnad for forbrukeren, og uttaler på s. 150 i NOU 2004: 4:

«En mulig konsekvens av et styrket forbrukervern er at prisene på nettleie kan stige noe, først og fremst fordi det kan tenkes en viss økning i nettselskapenes erstatningsutbetalinger og saksbehandlingskostnader. Et flertall i arbeidsgruppen bestående av lederen og representantene fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet mener imidlertid at det ikke er grunn til å tro at gruppens forslag til lovregulering vil gi seg vesentlige utslag i selskapenes totale kostnader. Det er således bare grunn til å forvente en mindre økning i nettleien, i den grad det skulle vise seg at selskapenes samlede utbetalinger øker som følge av lovreguleringen. Rent unntaksvis kan det imidlertid hende at et nettselskap må utbetale betydelige erstatningsbeløp (...) I slike tilfeller kan konsekvensen bli en økning av nettleien som kan merkes. Et synspunkt som langt på vei har gyldighet, er at dette er prisen de mange betaler for at noen skal stille bedre i tilfelle mangelfull leveranse eller annet kontraktsbrudd. Flertallets lovforslag er basert på et slikt synspunkt.

Det er et ikke ukjent fenomen fra andre bransjer at innføring av forbrukervernregler brukes som argument for å sette opp prisene uten at det er dokumentert økte utgifter. Denne mulige konsekvensen kan man ikke se bort ifra. Dette er imidlertid et forhold som NVE kan være oppmerksomme på ved fastsettelsen av inntektsrammene, slik at man i alle fall langt på vei kan unngå en slik negativ effekt.»

16.1.3.4 Mindretallets synspunkter

Medlemmene fra Olje- og energidepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Energibedriftenes landsforening har en særmerknad om økonomiske og administrative konsekvenser, og uttaler på s. 150-151 i utredningen at:

«(...) det er uforsvarlig å etablere detaljerte regler om skjerpet erstatningsansvar uten at de økonomiske konsekvensene er tilstrekkelig utredet. Det samme gjelder forslaget fra mindretallet fra Forbrukerrådet og Forbrukerombudet til «prisavslagsregel» med standardisert utmåling. Begrunnelsen er at et skjerpet erstatningsansvar og en regel om standardisert «prisavslag» kan gi incentiver til investeringer i el-nettet som ikke er forenlig med de samfunnsøkonomiske målsettinger som legges til grunn for den offentlige reguleringen av nettselskapene.

KILE-ordningen gjennomfører et objektivt og kollektivt system, men er følgelig ikke kunde­fokusert. Ordningen straffer nettselskapene med redusert fremtidig inntekt basert på standardiserte satser for avbrudd over en viss varighet fastsatt av NVE. Disse standardiserte satsene er basert på blant annet undersøkelse av kundens vurdering av verdien av avbrudd i leveransene av elektrisk energi. Ordningen virker uavhengig av EBLs standardavtaler som regulerer forholdet mellom kunder og nettselskapet. Avtalen inneholder bestemmelser om individuelle rettigheter om erstatning og prisavslag. Bestemmelsene i avtalene er tuftet på prinsippet om kontrollansvar og krav om uaktsomhet fra leverandøren ved erstatning for indirekte skader. En utvidelse av det individuelt rettede erstatningsansvaret hos selskapene må derfor få konsekvenser for den kollektive ordningen KILE, dersom ikke selskapenes rammer for tillatt inntekt økes. Videre må virkningen av kundenes tilpasning til nye ordninger også vurderes opp mot eksisterende forsikringsordninger som er basert på dagens tilstand.

Kunder har i varierende grad sårbart utstyr med stor risiko for erstatningsansvar for nettselskapet. En økning i nettleien vil ramme alle kunder også de som har minst potensial for erstatningsutbetalinger. Alternativt må det vurderes differensiering av nettleien etter risiko for tap ved avbrudd/feil. Kundene har i dag egne løsøreforsikringer, som dekker de fleste forhold som en utvidet ordning vil omfatte.

Disse medlemmene vil påpeke at det må påregnes at forsikringsbransjen jevnt over vil tilpasse sine forsikringsvilkår til et utvidet ansvar for nettselskapene for feil og avbrudd, slik at forsikringene normalt ikke vil dekke eller være subsidiære i forhold til det som er nettselskapenes ansvar etter flertallets forslag til ansvarsregler. Det antas også at nettselskapene generelt ikke uten videre er bedre egnet til å overta utvidet individuelt ansvaret for forsikring av løsøre mot skader fra feil ved elektrisk strøm».

Etter disse medlemmenes syn er det derfor påkrevet med ytterligere utredning av de økonomiske konsekvensene, dersom en ønsker å styrke forbrukervernet utover det som følger av dagens standardavtaler.

16.2 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om de økonomiske og administrative konsekvensene. Uttalelsene fokuserer i det vesentligste på konsekvensene for nettselskapet.

Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet viser alle til synspunktene til sine respektive representanter i arbeidsgruppen. Forbrukerombudet uttaler videre særskilt:

«Det er ingen tvil om at det eksisterer et behov for å bedre forbrukernes rettslige vern ved kjøp av elektrisk energi. At dette vil medføre økte kostnader for selskapene som må fordeles på fellesskapet i form av en prisøkning, kan ikke begrunne at man legger lista for vernet ved kjøp av elektrisk kraft lavere enn for andre sammenlignbare ytelser.

Når dette er sagt, vil jeg understreke at det ikke foreligger noen konkrete holdepunkter for å tro at det vil medføre en vesentlig økning i selskapenes kostnader å styrke forbrukervernet ved blant annet å innføre et objektivt erstatningsansvar for nettselskapene slik gruppens flertall foreslår. En viss økning i kostnadene vil selvsagt finne sted, men jeg slutter meg til synet gruppens flertall presenterer under punkt 23.3.3 på side 150 i rapporten, hvor det pekes på at dette er prisen fellesskapet betaler for at de enkelte som rammes av mangelfull leveranse eller annet kontraktsbrudd skal beskyttes av et regelverk som er på linje med det som er normen i forbrukerforhold i dag.

Nettselskapene vil kunne få sine eventuelle merkostnader dekket gjennom en økning i inntektsrammene, og skulle det for eksempel oppstå skadetilfelle hvor erstatningsansvar for selskapet ville virke urimelig tyngende, kan ansvaret lempes. At en endring i regler om forbrukeres rett til erstatning og prisavslag skulle kunne medføre at det gjøres investeringer i nettet som ikke er forenlig med de samfunnsøkonomiske målsetningene som legges til grunn for reguleringen av nettselskapene slik et mindretall av gruppens medlemmer hevder, høres etter mitt syn unektelig ut som en noe overdreven og etter all sannsynlighet ubegrunnet frykt.

Jeg har derfor vanskelig for å se at det foreligger argumenter som skulle tilsi at en styrking av forbrukernes rettigheter ved kontraktsbrudd fra nettselskapets side ikke bør gjennomføres på grunn av økonomiske hensyn.»

Norske Energikjøperes Interesseorganisasjon synes på sin side å mene at de foreslåtte reglene vil medføre økte kostnader, men at dette må avveies mot de fordeler forslaget medfører, idet organisasjonen uttaler:

«Vi ser de foreslåtte regler som en klar vinning for forbrukersiden og det er viktig i et marked hvor de ulike leverandører har hatt meget stor makt. Det er sannsynlig at strengere lovregler i første omgang vil gi en økt ressursbruk. Samtidig er det slik at det som legges opp vil gi en bedre standard og sikkerhet og på den måten tror NEKI at det er samfunnsøkonomiske gevinster å hente ved omlegningen.»

Konkurransetilsynet bemerker:

«Tilsynet kan ikke se at de regler som arbeidsgruppen har foreslått vil kunne ha negativ virkning på konkurransen. Samtidig vil tilsynet påpeke at reglene ikke bør utformes slik at forbrukere og leverandører pådras kostnader som ikke står i forhold til de hensyn som reglene søker å ivareta.»

Landsorganisasjonen i Norge tar også opp forhold til kostnadene ved en regulering, og uttaler:

«Ved å innføre erstatningsplikt slik et flertall foreslår, kan man risikere en økning i nettleien. I lys av de seinere års erfaring med prisutviklingen i el-markedet, er det grunn til å anta at det vil virke mest belastende for økonomisk svakstilte, herunder lavtlønnede og minstepensjonister. I de gruppene er kvinner overrepresentert. Det må sikres at det ikke skjer en urimelig prisutvikling i nettleien som følge av denne regelen.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Fin­ansdepartementet, Olje- og energidepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat, BKK Nett AS, Energibedriftenes landsforening, Hafslund ASA, KS Bedrift, Mjøskraft Nett AS, Nordisk Institutt for Sjørett (avdeling for petroleums- og energirett), SINTEF Energiforskning AS og Statnett SF har alle til dels kritiske synspunkter knyttet til økte økonomiske og administrative kostnader for nettselskapene. Disse synspunktene har særlig sammenheng med spørsmålet om hvilke regler om prisavslag og erstatning som bør gis, jf. punkt 11.3.3 og 11.4.3 hvor høringsinstansenes syn på disse spørsmålene er gjengitt.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler blant annet:

«Flertallets forslag vil innebære at risiko og erstatningsansvar flyttes over til nettselskapene gjennom objektivt ansvar. Dette innebærer at nettselskapene vil få økte kostnader, som i noen grad kan kompenseres gjennom økte inntekter ved at NVE øker tillatt inntekt for det enkelte nettselskap.

Som påpekt av mindretallet har en slik løsning imidlertid flere uheldige sider, herunder økt økonomisk risiko for nettselskapene, ulike tariffer for ellers like kunder og dermed svekket transparens og kontrollmulighet for NVE, svekket utnyttelse av eksisterende infrastruktur og uheldige investeringsincentiver ved videreutvikling av nettet. I tillegg vil nettkundenes samlede kostnader gå opp uten at det foreligger vurderinger av om dette oppveies av endringene i forbrukerrettighetene.»

Finansdepartementet uttaler:

«Finansdepartementet har i denne omgang merket seg at arbeidsgruppen i NOU 2004: 4 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere har divergerende synspunkter på spørsmålet om det skal gjelde et objektivt ansvar for nettselskapene. Det er også uenighet mellom flertallet og mindretallet om konsekvensene av dette ansvaret. Mindretallet har anført at det er nødvendig med en nærmere utredning av de økonomiske konsekvensene, dersom det skal gjennomføres en styrking av forbrukervernet utover dagens gjeldende standardavtaler.

Finansdepartementet mener at Justisdepartementet i den videre oppfølgingen av forslagene må legge vekt på dette og vurdere nærmere de økonomiske konsekvensene for de ulike aktørene som berøres av forslagene.»

Olje- og energidepartementet uttaler:

«Departementet mener at en konsekvensutredning av en eventuell innføring av prisavslag og objektivt erstatningsansvar for nettselskapene må foreligge for at en eventuell ordning kan foreslås og innføres. En ordning må blant annet vurderes opp imot hvilke utbetalinger som forventes for nettselskapene, KILE-ordningen og hvordan investeringsstrategiene til nettselskapene påvirkes. Uten en grundig konsekvensvurdering anser departementet det som uansvarlig å innføre slike ordninger. Før dette foreligger, vil det også være uklart hvorvidt prisavslag og objektivt erstatningsansvar vil være til forbrukernes gunst eller ikke.»

Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler følgende om forholdet til erstatningsregelen:

«NOU’en viser ikke til noen utredning av nettselskapenes tilpasning til en eventuell ordning med objektivt ansvar. NVE antar at en slik ordning over tid vil resultere i kostnadskrevende og lite hensiktsmessige investeringer og tiltak. Dette vil igjen føre til betydelig økning i nettariffene som igjen vil måtte betales av forbrukerne. Med en innføring av en ordning med objektivt ansvar vil regulator også få flere mål å forholde seg til i nettreguleringen, noe som vil gjøre det vanskeligere å få til en treffsikker regulering.»

BKK Nett AS uttaler:

«I følge gjeldende lover og forskrifter er nettvirksomheten pålagt å bidra til en samfunnsøkonomisk utvikling av kraftsystemet. Forslaget til nye bestemmelser om forbrukervernsregler medfører en betydelig økning av risiko i nettvirksomheten. Dette kan føre til at man som en tilpasning til foreslåtte endringer i rammebetingelsene ikke oppnår en rasjonell utvikling av nettet. Konsekvensen kan bli en unødvendig økning av nettkostnadene for alle nettkunder over tid, ikke bare de nettkundene som er omfattet av dette forslaget.

Nettselskap med områdekonsesjon har tilknytnings-/leveringsplikt til kunder i eget konsesjonsområde. Uavhengig av hvilket sted i området kunden velger å etablere seg må dermed nettselskapet knytte kunden til nettet. Naturgitte forhold som varierer innenfor konsesjonsområdet og mellom ulike konsesjonsområder, kan gi store ulikheter i den risiko forslaget gir for nettselskapene. På den annen side varierer ikke kundens rettigheter. Konsekvensen av dette kan også bli at det velges løsninger ut fra ønske om å redusere risiko, noe som kan gi økte kostnader generelt og økt bruk av anleggsbidrag i forbindelse med nettilknytninger. Dette gir økte nettkostnader generelt, samt at det blir spesielt kostbart å etablere seg i utsatte og grisgrendte områder.»

Energibedriftenes landsforening uttaler seg særlig om erstatningsspørsmålet:

«De totale samfunnsøkonomiske kostnadene for avbrudd er av SINTEF anslått til ca 2,2 mrd kr / år. En andel av dette beløpet kan tilskrives tap hos forbrukerkundene som følge av feil og avbrudd. Bransjen har i forbindelse med høringen gjennomført en undersøkelse blant selskapene for å beregne hvor mye kostnadene til nettselskapene øker gitt en styrking av forbrukervernet slik som flertallet foreslår. En har tatt hensyn til størrelsen på gjeldende reduksjon i inntektsrammene som følge av avbrudd (KILE – ordningen) samt at næringskunder ikke omfattes av lovforslaget. Basert på registrerte antall og typer hendelser i nettet, dagens satser i KILE-ordningen samt selskapenes individuelt behandlede erstatningssaker anslås de økte kostnadene til over 500 mill kr pr år. I tillegg kommer økte saksbehandlingskostnader ved behandling av krav.

Ved en flat fordeling av kostnadene i nettleien til alle forbrukerkunder utgjør dette 3 – 400 kr i økt fastledd pr år. Dette tilsvarer det dobbelte av hva nettkundene betaler i avgift til ENOVA fra 1. juli 2004.

Undersøkelsen viser at antall feil og årsakene til feil og avbrudd er avhengig av variasjonene i de naturgitte forutsetningene som nettselskapene i de forskjellige landsdeler opererer under. Kostnadene til erstatninger vil således variere og kunne bidra til å øke forskjellene i nettleie avhengig av beliggenheten i landet. Som eksempel kan nevnes at selskap i områder med stor forekomst av tordenvær vil måtte påregne langt flere erstatningssaker som følge av overspenninger i nettet enn selskap i områder med færre slike tilfeller. I slike områder vil nettkundene på sikt måtte betale enda høyere nettleie for å finansiere utbetalinger som i dag normalt dekkes av forsikring samt kostnadene ved økt saksbehandling i nettselskapet. Dette kan komme i konflikt med energilovens overordnede målsetning om utjevning av overføringstariffene mellom regioner/landsdeler, jf for eksempel forarbeidene til energiloven i Ot prp nr 43 (1989-90) s 15–16. I andre deler av landet vil vindforhold eller ising/ snøforhold være typiske årsaker til avbrudd. Disse antas i mindre grad å medføre spørsmål om erstatning i forbindelse med tilknyttet utstyr.

Vi vil understreke at en utvidelse av erstatningsansvaret fra kontrollansvar til objektivt ansvar uten spesifiserte unntak etter vårt syn kan få store konsekvenser for selskapene, andre bransjer og kundene. Dette burde vært utredet grundigere i forbindelse med arbeidet i NOU 2004: 4. Det er et faktum at departementet ved innføring av forbrukerkjøpsloven i 2002 fant flere grunner til at levering av elektrisk kraft skiller seg fra levering av andre varer og derfor gjorde unntak for levering av elektrisitet. En av grunnene var nettopp hensynet til kraftsystemets spesielle forhold til værpåførte situasjoner som leder til mangler ved leveringen. En samlet arbeidsgruppe har i store deler av sin vurdering også delt dette synet ref NOU siste avsnitt i kapittel 18.4.2.6 side 113 hvor det heter: «Arbeidsgruppen har på denne bakgrunn kommet til at det ikke bør innføres et rent objektivt ansvar for tap som følge av mangelfull leveringskvalitet. Spørsmålet blir så om man bør ta utgangspunkt i et kontrollansvar eller i et objektivt ansvar og fastsette nærmere spesifiserte unntak.»

EBL er ikke enig i flertallets senere konklusjoner om at avgrensningene i ansvaret er tilfredsstillende utredet og at avgrensningen av det objektive ansvaret løses ved å henvise til naturskadelovens katastrofebestemmelser samt hendelser påført fra utenlandsk nett. En så snever tolkning av behovet for avgrensning av det objektive ansvaret forsterker etter vårt syn behovet for utredning av de samfunnsøkonomiske konsekvensene.

EBL har forsøkt å vurdere konsekvensene for selskapene. Det er som tidligere beskrevet grunn til å forvente et årlig behov for å overvelte kostnader i størrelsesorden 500 mill kr/ år på forbrukerkundene. EBL mener at NOU 2004: 4 ikke gir svar på de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene ved objektivt erstatningsansvar for nettselskapene. Prisavslagsordningene må vurderes på basis av en definert tilfredsstillende kvalitet. NVEs utkast til kvalitetsforskrift er ute til høring og bestemmelsene om dette er ennå ikke endelig fastlagt.

EBL mener derfor at lovforslaget fremstår noe uferdig og vi viser til mindretallets bemerkninger om at konsekvensvurderingene ved innføring av nye sanksjoner ikke er tilstrekkelige. Vi vil gjerne bidra i et videre arbeide med utvikling av moderne og balanserte forbrukervernregler ved kjøp av strøm og nettleie.»

Hafslund ASA uttaler om dette spørsmålet:

«Etter Hafslunds oppfatning har arbeidsgruppen undervurdert de økonomiske og administrative konsekvensene som følger av flertallets forslag. Slik flertallsforslaget foreligger, vil reglene om prisavslag, objektivt erstatningsansvar, tilbakeholdsrett m.v. innebære en vesentlig økning i driftskostnadene gjennom en betydelig økt saksbehandling, med krav til økt bemanning, ny kompetanse, nye rutiner og systemer, og derved en betydelig økt økonomisk risiko for nettselskapet og kundene.

I underkant av 90 % av Hafslund Netts anslagsvis 525 000 kunder er å betrakte som forbrukere. Man må påregne at mange av disse vil oppleve et eller flere forhold knyttet til leveringskvaliteten i løpet av et kalenderår. I hvilken grad dette resulterer i klager er vanskelig å forutsi. Etter hvert som eventuelle nye og utvidede rettigheter og muligheter mht. prisavslag, erstatning og tilbakehold av utfakturert nettleie etter flertallets forslag blir kjent, er det grunn til å forvente en betydelig økning i antall kundeklager.

Flertallets forslag innebærer manuell oppfølging på enkeltkundenivå i stedet for en mer automatisert massehåndtering. Dette medfører at man for hver enkelt klage må påregne betydelig saksbehandlingstid som i mange tilfeller vil berøre flere personer/miljøer i nettselskapene. Selv om det er vanskelig å forutsi hvor lang saksbehandlingstid man i gjennomsnitt vil påføres i hver enkelt sak, kan vi med en manuell klagebehandling vanskelig se for oss en saksbehandlingstid på mindre enn 1-2 timer i hver sak (...).

Dersom for eksempel 10 % av forbrukerne tilknyttet Hafslund Nett, dvs ca 46 000 forbrukere henvender seg til Hafslund Nett hvert år med krav om erstatning, prisavslag eller tilbakehold av utfakturert nettleie, og gjennomsnittlig saksbehandlingstid for hver klage er 5 timer, vil det som det fremgår kreves anslagsvis 142 nye årsverk til saksbehandlingen. Selv om gjennomsnittlig saksbehandlingstid skulle vise seg å bli så kort som 2 timer per sak vil det i dette eksempelet kreves anslagvis 57 nye årsverk for Hafslund Nett.

Det kan i denne forbindelse nevnes at i mai 2003 mistet ca 30 000 kunder strømmen samtidig i vel en time, pga en enkelt feil i en transformatorstasjon.

I dag er det ansatt omlag 180 personer i Hafslund Nett, dvs at forslaget kan resultere i en dramatisk økning av bemanningen, med de konsekvenser dette til syvende og sist vil få for den nettleie kundene betaler.»

KS Bedrift uttaler følgende:

«Dersom det vedtas et objektivt erstatningsansvar med begrensede unntak og ikke et kontrollansvar, vil det føre til en betydelig, reell utvidelse av nettselskapenes samlede eksponering mot potensielt erstatningsansvar. Dette forsterkes av usikkerhet med hensyn til mulighetene for nettselskapet til å gå på og søke regress hos andre netteiere, produsenter og abonnenter som måtte ha forårsaket den mangelfulle leveringskvaliteten.

Både rett til prisavslag og erstatning vil i flertallet av tilfellene skyldes forhold som er utenfor nettselskapets kontroll.

Videre vil en formell lovfesting av regler om prisavslag, erstatning og nemndsbehandling gi forbrukerne økt bevissthet om sine rettigheter. Det vil føre til at de i større grad vil gjøre sine rettigheter gjeldende - uten at det i seg selv er negativt.

Samlet er det grunn til å tro at nettselskapenes utgifter til prisavslag, erstatning og administrasjon vil kunne øke i betydelig grad. Utvalget forsøker ikke å estimere hvor stor økning i nettselskapenes utgifter som lovendringene vil kunne føre til.

Utvalget foretar heller ingen prinsipiell, samlet vurdering av hvem som til slutt skal betale for disse økte omkostningen ved nettdrift.

Det er en betydelig svakhet ved utvalgets vurderinger at det ikke er foretatt en prinsipiell drøftelse om de økte omkostningene bør føre til økte inntektsrammer. Denne typen omkostninger vil utgjøre en del av kostnadene ved nettdrift, og bør derfor etter vår mening føre til en tilsvarende økning i inntektsrammen. Dette spørsmålet må avklares før en lovendring vedtas.

Det er også en svakhet at utvalget ikke har foretatt nærmere undersøkelser om mulighetene for nettselskap til å forsikre seg mot tap som følge av prisavslag og erstatning. Forsikringer vil gi selskapene bedre mulighet til å håndtere den reelt økte risikoen for tap som forslåtte lovendringer vil føre til.

Det mangler også en avklaring av forholdet mellom nettselskapenes erstatningsplikt og forbrukernes innboforsikringer og andre aktuelle tingsskadeforsikringer. Per i dag dekker disse forsikringene en rekke av de tapene som nettselskapene nå foreslås å bli erstatningsansvarlige for. »

Mjøskraft Nett AS uttaler dette:

«De økte økonomiske og administrative konsekvensene som følge av flertallets forslag synes sterkt undervurderte. Slik flertallsforslaget foreligger, vil reglene om prisavslag, objektivt erstatningsansvar, tilbakeholdsrett m.v. innebære en vesentlig økning i driftskostnadene gjennom en betydelig økt saksbehandling, med krav til økt bemanning, ny kompetanse, nye rutiner og systemer.

Mjøskraft forutsetter at myndighetene på en grundig måte kartlegger økonomiske og administrative konsekvenser, fortrinnsvis i et nært samarbeide med bransjen. Dette er på ingen måte gjort på en tilfredsstillende måte i forbindelse med utredningen. En slik utredning vil uansett være en viktig del av den samfunnsmessige kost/nytte vurderingen som må legges til grunn for et så omfattende lovforslag.

Det er til syvende og sist kundene som må betale det alt vesentlige av merkostnadene ved forslaget.»

Nordisk Institutt for Sjørett (avdeling for petroleums- og energirett) fokuserer særlig på kostnadene ved et skjerpet erstatningsansvar, og uttaler blant annet:

«Et objektivt erstatningsansvar med unntak for force majeure (alternativ 1 § 64/alternativ 2 § 7-10) [note fjernet], innebærer at nettselskapet vil ha behov for å forsikre seg mot risiko utenfor nettselskapets kontroll. Vi er av den oppfatning at et objektivt erstatningsansvar for nettselskapet ikke nødvendigvis er i forbrukernes interesse, dersom det legges et bredere perspektiv enn rent forbrukervern til grunn for vurderingen. Bakgrunnen er at vi mener at et objektivt erstatningsansvar for nettselskapet på sikt vil resultere i et høyere kostnadsnivå for strømforsyning til allmennheten.

Dels er det på det rene at økt risiko for nettselskapet nødvendigvis vil medføre en høyere tariff for sluttbrukerne. Forbrukerne er allerede oppmerksom på økningen i nettariffene de seneste årene. Selv om nettariffene er strengt regulert og økningene er godkjent av offentlige myndigheter, oppfattes økningen i nettariffer negativt. [note fjernet] Sett i lys av at leveringskvaliteten hos oss generelt har et høyt nivå, og at Elklagenemndas praksis viser at et relativt fåtall forbrukere rent faktisk har fremmet krav om erstatning mot nettselskapene, kan det derfor stilles spørsmål ved om det vil være aksept for de sidevirkninger en forbrukervernregulering vil medføre. For de fleste forbrukeres vedkommende vil kostnadene forbundet med forbrukervernlovgivningen kunne overstige deres oppfatning av verdien av det vern de rent faktisk får.»

SINTEF Energiforskning AS uttaler følgende:

«Dokumentasjon av leveringspålitelighet og spenningsfeil er krevende og krever ressurser og kompetanse. Det ideelle ville være å ha kontinuerlig måling/overvåking av avbruddsforhold og spenningsforhold i alle de ca 2,3 millioner tilknytningspunkt vi har i Norge. Slik dokumentasjon vil være meget kostbar (mil-liardbeløp), men vil kunne gi god informasjon om hvilke spenningsfeil og avbrudd som har opptrådt. Selv med et slikt dokumentasjonsnivå vil man ikke alltid kunne gi svar på hva som var årsaken til en forstyrrelse. Dette illustrerer hvor ressurskrevende det kan være å dokumentere mangel ved leveringen og årsak til mangelen. Det er viktig at medisinen står i forhold til sykdommen, og vi mener at NOU 2004: 4 ikke gir godt nok svar på de økonomiske konsekvenser av forslaget til nye regler. Således vil vi si oss enige i mindretallets synspunkter (bl.a. uttrykt i avsnitt 23.3.4.) hvor de etterlyser økonomiske konsekvensutredninger for nærmere å vurdere de forslåtte regler ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.»

Statnett SF bemerker kort at:

«Når det gjelder vurderingen av konsekvensene av forslaget, har Statnett merket seg at et mindretall mener det er uforsvarlig å innføre sanksjonsregler uten tilstrekkelig konsekvensvurdering. Etter Statnetts oppfatning fremstår lovforslagene på enkelte punkter som noe uferdige. Statnett deltar gjerne i en nærmere vurdering av hvordan forbrukervernet kan styrkes ytterligere i forbindelse med eksisterende energilovgivning.»

Enkelte høringsinstanser har også uttalt seg særskilt om forslaget til regler om sosialtjenestens mellomkomst. Departementet viser her til punkt 13.3 hvor disse høringsuttalelsene er gjengitt.

16.3 Departementets vurderinger

16.3.1 Innledning

I likhet med arbeidsgruppen finner departementet det hensiktsmessig å skille mellom kostnader for det offentlige, jf. punkt 16.3.2, og konsekvenser for private, jf. punkt 16.3.3.

16.3.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Norges vassdrags- og energidirektorat har i høringen som nevnt pekt på at et objektivt erstatningsansvar for nettselskapene vil medføre at direktoratet får flere mål å forholde seg til i nettreguleringen, noe som etter direktoratets syn vil gjøre det vanskeligere å få til en treffsikker regulering. Departementet har forståelse for synspunktet, men mener at det også må legges vekt på at skjerpelsen kan ha positive virkninger for reguleringen av nettselskapene. Det er allerede slik at tap på sluttbrukersiden skal hensyntas i vurderingen av hva som er samfunnsøkonomisk riktig leveringskvalitet. Et skjerpet ansvar for nettselskapene vil innebære at selskapene i større grad internaliserer disse tapene. Overfor Norges vassdrags- og energidirektorat vil nettselskapene ha en klar egeninteresse i å tydeliggjøre eventuelt økte kostnader som følge av de skjerpede reglene, for å oppnå en eventuell justering i inntektsrammen. Norges vassdrags- og energidirektorat vil i denne sammenheng måtte foreta en vurdering av hvorvidt dette skal gjøres, og det er vanskelig å se at situasjonen skiller seg fra den vurderingen som ellers foretas dersom et selskap ber om økte rammer.

I forhold til reglene om stenging har Kommunal- og regionaldepartementet og Sosialdepartementet gitt utrykk for at bestemmelsen om varsel til sosialkontoret vil kunne medføre et økt ansvar for sosialtjenesten. Som nevnt under punkt 13.4.6, innebærer den foreslåtte bestemmelsen ikke noen plikt til å dekke forbrukerens forpliktelse. Departementet kan dermed ikke se at reglene om stenging vil medføre økte kostnader for sosialtjenesten. Departementet vil videre vise til at arbeidsgruppens forslag om automatisk varsling av sosialtjenesten ikke følges opp. Dette innebærer at det heller ikke vil være tale om økte administrative byrder, selv om det kanskje kan tenkes en viss økning i pågangen som følge av at forbrukeren i stengevarselet skal opplyses om adgangen til å ta kontakt med sosialkontoret.

16.3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

16.3.3.1 Konsekvenser for kraftleverandørene

Som redegjort for under punkt 14, er det foreslått en begrenset regulering av kraftleverandører. Det sentrale er at leverandørene vil kunne komme i ansvar ved forsinket oppstart av kraftleveranse. Departementet kan slutte seg til arbeidsgruppens syn om at reguleringen ventelig vil få små konsekvenser, blant annet fordi det gjennomgående vil være tale om beskjedne tvistebeløp. Det har ikke kommet innvendinger mot dette i høringen.

16.3.3.2 Konsekvenser for nettselskapene

De økonomiske og administrative konsekvensene for nettselskapet er omstridt. Etter departementets syn kan det være hensiktsmessig å skille mellom administrative kostnader og kostnader som følge av endrede regler. Riktignok er det en sammenheng mellom de ulike kostnadstypene, ved at skjerpede regler vil kunne lede til flere krav og dermed lede til økte kostnader til saksbehandling mv., men departementet antar likevel at et slikt skille kan være hensiktsmessig.

Administrative kostnader

Når det gjelder mulige administrative kostnader, er dette i liten grad kommentert av arbeidsgruppen. Flere høringsinstanser har imidlertid vært opptatt av dette, og pekt på at forslaget vil kunne medføre til dels betydelige kostnader for nettselskapene.

Etter departementets syn er det naturlig å ta utgangspunkt i at forbrukeren allerede etter dagens standardavtale har en rekke rettigheter som kan gi grunnlag for å fremme et individuelt krav om erstatning eller prisavslag. Det må dermed kunne legges til grunn at nettselskapene også i dag har administrative kostnader som følge av at forbrukere fremmer slike krav. Forslaget til lovregulering medfører dermed ingen prinsipiell ny situasjon for nettselskapene.

Etter det departementet har kunnet bringe på det rene, blant annet ved å kontakte Energibedriftenes landsforening, er det imidlertid usikkert hvor store kostnader det i dag er tale om. Det at nettselskapets administrative kostnader knyttet til klagehåndtering mv. per i dag kanskje ikke er store, kan skyldes at forbrukerne er lite kjent med de rettighetene som følger av standardavtalen. Departementet vil i den anledning bemerke at en økning i antallet krav ikke uten videre kan anses uheldig, fordi dette også kan ha sammenheng med at forbrukerens allerede eksisterende rettigheter er blitt tydeliggjort. Generelt antar imidlertid departementet at det er vanskelig å anslå hvor mange krav som faktisk vil bli rettet mot nettselskapene, jf. det arbeidsgruppen sier på s.150 i utredningen om at antallet krav vil bero på en rekke forskjellige faktorer.

I den forbindelse vil departementet bemerke at antall hendelser i nettet, det vil si avbrudd og spenningsfeil, ikke i seg selv er så interessant. Det interessante er hvilke sanksjoner dette eventuelt gir opphav til. Selv om hendelser i nettet kan lede til at svært mange forbrukere rammes på en og samme gang, jf. Hafslund ASAs eksempel om at ca. 30 000 av selskapets kunder i mai 2003 mistet strømmen samtidig i én time, er det ikke sikkert at dette vil lede til krav mot nettselskapet. Sentralt i denne sammenheng er at departementet ikke foreslår regler om prisavslag ved avbrudd. Etter det departementet kan se innebærer dette en ikke uvesentlig reduksjon av mengden potensielle krav. Samtidig er det klart at et skjerpet erstatningsansvar vil kunne lede til en økning i antallet krav.

Flere av høringsinstansene har pekt på at den forslåtte ordningen vil medføre at nettselskapene et stykke på vei «overtar» rollen til forsikringsselskapene. Dersom en først kommer til at nettselskapet etter omstendighetene skal ha et ansvar, synes slike kostnader et stykke på vei å være en nødvendig konsekvens. Departementet har for øvrig vanskelig for å se at en ordning hvor forbrukeren kan rette krav både mot nettselskapet og forsikringsselskapet vil være spesielt uoversiktlig for forbrukeren. For tap nettselskapet hefter for etter dagens regulering foreligger det allerede en slik mulighet. Dessuten er situasjonen på dette området ikke annerledes enn øvrige situasjoner hvor en forbruker har et forsikringsselskap og en ansvarlig skadevolder (kontraktpart eller tredjeperson) å forholde seg til.

Kostnader som følge av endrede regler

Når det gjelder kostnadene som følge av de endrede reglene som foreslås, er det etter departementets syn særlig fire regelsett som må undersøkes nærmere: kontraktsbruddsvurderingen, prisavslag, erstatning og direktekrav. Spørsmålet om kostnader for nettselskapet må også sees i forhold til hvilke kostnader nettselskapet har som følge av den offentligrettslige reguleringen, jf. flere hør­ingsinstansers syn om at det er behov for en samordning av reglene for å unngå uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Kontraktsbruddsvurderingen

Flere høringsinstanser har vært opptatt av at den privatrettslige reguleringen av kontraktsbrudd ikke må lede til at det stilles strengere krav til nettselskapet enn det som følger av forskriften om leveringskvalitet. Når det gjelder kontraktsbruddsvurderingen, må en skille mellom spenningsfeil og avbrudd.

Spenningsfeil er å anse som en mangel. Mangelsvurderingen vil skje etter reglene i forbrukerkjøpsloven §§ 15 og 16, jf. punkt 8.4. Det fremgår der at det sentrale grunnlaget for mangelsvur­deringen i praksis vil være forskriften om leveringskvalitet. Kontraktsbruddsvurderingen og forskriftskravene vil med andre ord som hovedregel falle sammen. For spenningsfeil innebærer dette at kontraktsbruddsvurderingen følger det som er en samfunnsøkonomisk optimal kvalitet.

Avbrudd er derimot å anse som forsinkelse. Som beskrevet under punkt 8.4 innebærer dette at det som utgangspunkt blir opp til partene å avtale om ethvert avbrudd skal anses som et kontraktsbrudd. Som nevnt under drøftelsen av nettselskapenes administrative kostnader, er det ikke avgjørende om det isolert sett foreligger et kontraktsbrudd, men om dette gir grunnlag for sanksjoner. Departementet vil igjen vise til at det ikke foreslås regler om individuell kompensasjon ved avbrudd. I praksis vil det derfor kun være erstatning som er aktuelt. For å bli tilkjent erstatning er det imidlertid et vilkår at det foreligger et økonomisk tap. Det vil trolig sjelden være tilfellet ved mer kortvarige avbrudd, jf. det som sies nedenfor om kostnader som følge av skjerpede erstatningsregler.

Prisavslag

Arbeidsgruppens flertall legger til grunn at forslaget til regler om prisavslag i utgangspunktet ikke medfører noen skjerpelse sammenlignet med gjeldende rett, og at det på denne bakgrunn ikke er grunn til å vente særlig omfattende konsekvenser av forslaget. Flertallet viser videre til at deres forslag innebærer at det skal tas hensyn til KILE-ordningen i utmålingen av prisavslaget.

Flere høringsinstanser har vært opptatt av at det vil være uheldig at nettselskapene pådras kostnader ved regler om prisavslag i tillegg til kostnadene som følge av KILE-ordningen. Det pekes på at dette kan gi uheldige investeringsincentiver.

Som nevnt under punkt 11.3.4, vil forbrukeren i avbruddssituasjonene kun betale for nettleiens faste del. Ettersom denne er bruksuavhengig, er det naturlig at forbrukeren betaler for denne også i perioder der det foreligger avbrudd. Dette innebærer at det i denne sammenheng ikke oppstår noe spørsmål i forhold til KILE-ordningen. Innvendingene knyttet til dobbeltkompensasjon og uheldige investeringsincentiver gjør seg således ikke gjeldende. Når det gjelder forslaget om standardiserte satser ved prisavslag, nøyer departementet seg med å vise til punkt 11.3.4 og den begrunnelsen som der er gitt for ikke å innføre slike regler.

Ved spenningsfeil, som rettslig sett klassifiseres som mangel, er det foreslått regler om prisavslag. Dette er etter departementets syn mindre problematisk, fordi det ikke aktualiserer forholdet til KILE-ordningen. Det innebærer at argumentene knyttet til dobbeltkompensasjon og uheldige investeringsincentiver ikke vil ha relevans i denne sammenheng. Forslaget i proposisjonen om hvordan utmålingen skal skje vil, etter det departementet kan se, som et utgangspunkt innebære at utbetalingene gjennomgående vil bli lavere enn etter arbeidsgruppens forslag.

Erstatning

Arbeidsgruppen legger til grunn at flertallets forslag om en regel om objektivt ansvar med spesifiserte unntak, vil innebære en skjerpelse sammenlignet med gjeldende rett. Det er imidlertid uenighet om hvor omfattende skjerpelse det er tale om og hvilken betydning denne vil ha.

Departementet har i punkt 11.4.4 foreslått en regel om kontrollansvar. Etter departementets syn må det legges til grunn at den ansvarsmodellen som med dette foreslås, innebære et mindre strengt ansvar enn flertallets forslag om et objektivt ansvar med spesifiserte unntak, samtidig som at regelen leder til en skjerpelse sammenlignet med den mer begrensede regulering som følger av dagens standardavtale.

Som et utgangspunkt må en kunne legge til grunn at et skjerpet erstatningsansvar vil medføre visse kostnadsøkninger for nettselskapet. Generelt sett vil det være vanskelig å foreta en mer nøyaktig beregning av hvor store kostnader det er tale om. Departementet viser her til det flertallet i arbeidsgruppen uttaler på s. 150 i utredningen om at det ikke lar seg gjøre:

«(...) å foreta en nærmere estimering av kostnadene forbundet med en endring av ansvarsfiguren, ettersom dette avhenger av mange forskjellige forhold (f.eks. hvor mange tilfeller man får av mangelfull leveringskvalitet, hvor mange forbrukere som rammes, hvilke konsekvenser kontraktsbruddene får for forbrukerne, i hvilken grad det informeres om forbrukernes rettigheter, i hvilken grad en lovregulering kan føre til at forbrukerne blir mer bevisste sine rettigheter, i hvilken grad forbrukerne faktisk går til det skritt å fremsette krav osv)».

Det kan imidlertid reises spørsmål om et skjerpet ansvar vil kunne pådra nettselskapet økte kostnader knyttet til å forebygge og avverge skader og tap, eksempelvis i form av forbedringer av nettet som reduserer mulighetene for overspenning. I alminnelighet vil noe av formålet med en erstatningsregel være å gi incentiver til slike forbedringer. No­rges vassdrags- og energidirektorat uttaler i sin høringsuttalelse at rapporten ikke «(...) viser til noen utredning av nettselskapenes tilpasning til en eventuell ordning med objektivt ansvar», og at en «(...) antar at en slik ordning over tid vil lede til kostnadskrevende og lite hensiktsmessige investeringer og tiltak». Også Olje- og energidepartementet er inne på dette i sin høringsuttalelse. Synspunktet synes å være at det vil være uhensiktsmessig at erstatningsregelen gir en investeringsstrategi som er samfunnsøkonomisk lite ønskelig, det vil si at det foretas overinvesteringer i nettet.

Departementet er enig i at det må tas hensyn til dette. Samtidig vil en skjerpet erstatningsregel etter departementets vurdering neppe ha en slik betydning for selskapenes investeringsstrategi som enkelte høringsinstanser antyder. Sammenhengen mellom nettselskapenes kostnader ved å forebygge og de tap som oppstår, tilsier at nettselskapene trolig vil foreta en alminnelig bedriftsøkonomisk avveining av hvilke forebyggende tiltak det vil være rasjonelt å iverksette. Denne avveiningen sammenfaller langt på vei med en samfunnsøkonomisk avveining av hvilken investeringsstrategi som er ønskelig. I så måte kan departementet ikke se at dette i seg selv er et argument mot et skjerpet ansvar.

Det er derfor grunn til å tro at kostnadsøkningen for nettselskapet i første rekke vil komme som følge av økte erstatningsutbetalinger, fordi nettselskapet vil få ansvar for flere forhold enn tidligere. Hvor omfattende utbetalinger det er tale om, lar seg ikke beregne nærmere, jf. det som er sagt ovenfor om dette. Energibedriftenes landsforening antyder i sin høringsuttalelse at beløpet vil overstige 500 millioner kroner som følge av flertallets forslag. Dette svarer til et påslag i nettleien på 300-400 kroner.

Etter departementets syn kan det være hensiktsmessig å skille mellom typetilfellene av kontraktsbrudd: avbrudd og spenningsfeil. De mulige skadesituasjonene, og dermed også tapsomfanget, synes å være nokså forskjellig i de to situasjonene.

Når det gjelder kostnader som følge av avbrudd, viser Energibedriftenes landsforening i høringsuttalelsen til en SINTEF-rapport, der de totale samfunnsøkonomiske kostnadene for avbrudd er anslått til ca. 2,2 millioner kr i året, se nærmere punkt 16.2.

Departementet kan ikke se at den omtalte SINTEF-rapporten gir særlig veiledning for spørsmålet om hvilke tap forbrukerne lider som følge av avbrudd, og som dermed kan kreves dekket av nettselskapet. Dersom en ser nærmere på tallmaterialet i rapporten, skilles det mellom tap som følge av spenningsdip (670 millioner kroner), tap som følge av kortvarige avbrudd (330 – 670 millioner kroner), og tap som følge av langvarige avbrudd (850 millioner kroner). Kostnadene ved avbrudd er altså i størrelsesorden 1,2 – 1,5 milliarder. Som Norges vassdrags- og energidirektorat fremhever i sin høringsuttalelse, vil forbrukeren normalt først lide tap ved mer langvarige avbrudd. De totale kostnadene ved slike avbrudd er beregnet til 850 millioner kroner.

Etter departementets syn er det to grunner til at heller ikke dette tallet ikke gir særlig veiledning. For det første refererer rapporten til totale sluttbrukerkostnader. Det vil si at det bare er en del av tapet som kan henføres til forbrukere. Gjennomgående vil tap i næringsvirksomhet være betydelig større, eksempelvis fordi produksjon stopper opp og fortjeneste går tapt. For det andre er det kostnadsbegrepet som benyttes et annet og mer omfattende begrep enn det erstatningsrettslige begrepet økonomisk tap. Mens det etter forbrukerkjøpsloven er slik at forbrukeren kun får dekket sitt økonomiske tap, jf. nærmere nedenfor om dette, reflekterer kostnadsbegrepet i undersøkelsen, etter det departementet kan se, også forbrukerens betalingsvillighet for å unngå avbrudd. Samlet sett innebærer disse forholdene at undersøkelsen i liten grad gir veiledning.

Etter det departementet kan se er det, på bakgrunn av det materialet det er vist til i høringen, vanskelig å få veiledning for spørsmålet om omfanget av forbrukerens økonomiske tap. Norges vassdrags- og energidirektorat sier imidlertid følgende om avbruddssituasjonen i sin høringsuttalelse:

«Avbrudd vil gjøre hverdagen mer tungvint for forbrukerne, fordi en ikke kan benytte de elektriske apparatene som er installert i hjemmet før spenningen er tilbake. Redusert komfort og praktiske problemer er gjerne større enn de direkte økonomiske tap. Økonomiske tap vil normalt være knyttet til ødelagte matvarer i fryse- eller kjøleskap. Dette vil først skje etter flere timers avbrudd. Langvarige avbrudd vil også kunne gi problemer om vinteren ved kulde og manglende alternative oppvarmingskilder.»

Dersom en tar utgangspunkt i det typiske tapet – ødelagte matvarer – kan man finne en viss veiledning i Skadestatistikk for landsbasert forsikring, som utgis av Finansnæringens Hovedorganisasjon. Statistikken fra 4. kvartal 2003 har en oversikt over anmeldte skader og anslåtte erstatninger for privatforsikringer (villa, hjem og hytte) for perioden 1997-2003. Statistikken er brutt ned på skadetype, herunder skader på matvarer i fryser. Det fremgår av statistikken at antall skader varierer fra 4.724 (2003) til 7.923 (1999). Utbetalingene varierer tilsvarende fra 27,5 millioner kroner (2003) til 34,2 millioner (1999).

Departementet vil understreke at disse tallene må brukes med forsiktighet. Tallene bygger på anmeldte skader til forsikringsselskap, og vil ikke fange opp situasjoner hvor det ikke har skjedd noen rapportering, eller situasjoner hvor det ikke har foreligget noen forsikring overhodet. Tallene fanger heller ikke opp eventuelle andre tap som følge av avbrudd. På den annen side vil tallene også reflektere situasjoner der tapet skyldes andre forhold enn avbrudd som nettselskapet svarer for etter erstatningsreglene. Uansett tyder tallene på at tap som følge av avbrudd ligger i en annen størrelsesorden enn det enkelte høringsinstanser synes å mene. I forhold til et erstatningsansvar for nettselskapene må det også pekes på at forbrukeren vil ha en tapsbegrensningsplikt i slike situasjoner, jf. forbrukerkjøpsloven § 54.

Når det gjelder kostnader ved spenningsfeil, fremholder Norges vassdrags- og energidirektorat i sin høringsuttalelse følgende:

«Det er sannsynlig at skader som følge av overspenninger fra lyn, og for høy spenning, har størst konsekvenser i form av kostnader og ulemper, som skader og endret levetid på elektrisk utstyr, for forbrukerne. Lav stasjonær spenning kan også skape problemer for en del forbrukere i form av svakt lys, dårlig virkning på komfyr etc. I svake nett, som oftest finnes i grisgrendte strøk, vil noen forbrukere være plaget med ubehagelig blinking og flimmer i lyset. Jordfeil i egne og andres anlegg vil også kunne skape problemer i form av berøringsfare og feil ved energimålerne. (...)»

Så vidt departementet kan se, innebærer det at den nevnte SINTEF-rapporten, som Energibedriftenes landsforening har vist til, heller ikke på dette punkt synes særlig relevant når en skal se på omfanget av tap for forbrukeren. Rapporten inneholder kun tall for kostnader ved såkalte spenningsdip. Spenningsdip refererer ikke til spenningsforstyrrelser generelt, men til en særlig forstyrrelse i form av et raskt fall i spenningen. Bakgrunnen for at dette ble særskilt kartlagt i undersøkelsen, er etter det departementet forstår at slike spenningsfall kan skape problemer for bedrifter med sårbart datautstyr. Som høringsuttalelsen fra Norges vassdrags- og energidirektorat tyder på, vil dette sjelden lede til tap hos forbrukere. Når det gjelder spenningsfeil i form av overspenninger, er det derimot grunn til å tro at dette i større grad kan påføre forbrukeren tap. Bakgrunnen for dette er blant annet at mange forbrukere er tilknyttet luftnettet, som er sårbart for lynnedslag som kan lede til overspenninger. Slike overspenninger omhandles ikke i nevnte SINTEF-rapport. Energibedriftenes landsforening har imidlertid i senere møte med Justisdepartementet vist til at overspenninger som følge av lyn medfører store utbetalinger fra forsikringsselskapene. I den forbindelse er det vist til at forsikringsselskapene årlig behandler mellom 6 000 og 8 000 saker som gjelder skade som følge av lynnedslag, og at utbetalingene beløper seg til 300-400 millioner kroner pr. år.

Ved vurderingen av disse tallene må man imidlertid ta i betraktning at det vern forbrukeren har etter forbrukerkjøpslovens erstatningsregler, er begrenset. Det følger av lovens § 52 at erstatningen skal svare til det «økonomiske tapet, herunder utlegg, prisforskjell og tapt fortjeneste» som forbrukeren er påført som en følge av kontraktsbruddet. I annet ledd er det presisert at erstatningen ikke omfatter tap som følge av personskade eller tap i forbrukerens næringsvirksomhet. Videre følger en viktig begrensning også av forbrukerkjøpsloven § 34, som gjelder produktskader. Om anvendelsen av denne bestemmelsen for strømavtaler, skriver arbeidsgruppen på s. 122 i utredningen:

«Avgrensningen (...) svarer til kjøpslovens grense mellom direkte og indirekte tap, jf. § 67 annet ledd bokstav d. Formålet med bestemmelsen er dels å foreta en rimelig avgrensning og presisering av selgerens kontraktsrettslige ansvar, dels å oppnå en hensiktsmessig samordning med ansvaret etter produktansvarsloven. Disse synspunktene har relevans også når det er tale om overføring av elektrisk energi. (...) Det objektive ansvaret (...) vil primært dekke skader på forbrukerens elektriske anlegg og utstyr (frysere, kjøleskap, fjernsyn, pc-er, stereoanlegg, lamper osv.), mens skader på gjenstander som ikke direkte brukes i tilknytning til elektrisitetsnettet i utgangspunktet ikke vil være omfattet.»

Etter departementets syn må dette tillegges vekt, fordi det viser at nettselskapets ansvar vil være underlagt klare begrensninger. En ikke upraktisk skadesituasjon ved lynnedslag er at det tar fyr i elektriske apparater med påfølgende skader på innbo og hus. Med mindre nettselskapet har utvist skyld, vil ansvaret være begrenset til den skaden den elektriske energien volder på det elektriske apparatet.

Etter departementets syn er det vanskelig å se at kostnadene vil være i en slik størrelsesorden som enkelte høringsinstanser mener. Departementet vil i den forbindelse vise til at det tidligere har vært ført forhandlinger mellom Energibedriftenes landsforening og Forbrukerombudet om å skjerpe standardavtalens ansvarsregulering. Forhandlingene dreide seg den gang om en burde innføre et rent objektivt ansvar, med andre ord et strengere ansvar enn det departementet nå foreslår. Det fremgår av Norges vassdrags- og energidirektorats brev 9. januar 2002, som var et svar på en henvendelse fra Energibedriftenes landsforening i anledning av saken, at Energibedriftenes landsforening hadde antydet en kostnadsøkning for hele bransjen i størrelsesorden 30-60 millioner kroner. I proposisjonen foreslås det en kontrollansvarsregel, som er et mindre omfattende ansvar enn den regelen dette kostnadsanslaget refererte seg til. Samtidig ser departementet at det i en totalvurdering er behov for å ta hensyn til mulige kostnadsøkninger for nettselskapene. Den foreslåtte kontrollansvarsregelen gir etter departementets syn en balansert løsning som kan ivareta både hensynet til forbrukervern og bransjens bekymring for økonomiske og administrative konsekvenser.

Direktekrav

En regel om direktekrav innebærer at det vil kunne bli rettet krav om erstatning mot bakenforliggende nettselskap. Spørsmålet om det i praksis vil bli rettet slike krav, har sammenheng med hvordan en utformer erstatningsregelen. Som nevnt under punkt 11.4.4, foreslår departementet at forbrukerkjøpsloven § 24 tredje ledd annet punktum skal komme til anvendelse også på dette området. Dette vil langt på vei innebære at det lokale nettselskap, i forhold til reglene om erstatning, hefter direkte overfor forbrukeren for kontraktsbrudd som skyldes bakenforliggende nettselskap. Det innebærer trolig at det i mindre grad vil være praktisk for forbrukeren å rette sitt krav mot bakenforliggende selskap. Det har også sammenheng med at det lokale nettselskapet, blant annet på grunn av monopolkontrollen og inntektsrammereguleringen, vil være en meget stabil kontraktspart, som det er lite sannsynlig at vil gå konkurs.

16.3.3.3 Konsekvenser for forbrukerne

Etter departementets syn må forslaget til lovregulering bygge på en avveining av hvilken nytte forbrukeren vil ha av reglene og hvilken kostnader reglene vil kunne medføre for forbrukeren. Også flere høringsinstanser har vært opptatt av dette, og har pekt på at det er viktig at nytten overstiger kostnadene.

Etter departementets syn er det naturlig å ta utgangspunkt i at ufravikelig lovgivning vil kunne medføre kostnader for forbrukeren. Dersom forbrukeren gis et styrket vern på enkelte områder, er det nærliggende å tro at dette vil kunne lede til at prisen på produktet øker. Samlet sett er det grunn til å tro at forslaget i proposisjonen vil medføre en viss økning i nettleien. Som nevnt under punkt 16.3.3.2 er departementet imidlertid av den oppfatning at de kostnadene det er tale om ikke vil være så store som enkelte høringsinstanser har ment.