5 Behovet for lovregulering

5.1 Arbeidsgruppens forslag

Det følger av NOU 2004: 4 kapittel 12 at arbeidsgruppen har lagt vekt på at elektrisk energi er et nødvendighetsgode, og at dette kan tale for at forbrukerne gis en særskilt kontraktsrettslig beskyttelse i lovgivningen.

Arbeidsgruppen gir deretter uttrykk for noen prinsipielle synspunkter på forholdet mellom lovregulering og regulering i standardkontrakter. På s. 71 i utredningen heter det om dette:

«En mer detaljert lovregulering vil i forhold til forvaltningsrettslige fullmakter og diskresjonær domstolskompetanse (generalklausuler) sikre et mer effektivt forbrukervern, en større grad av forutberegnelighet og klarhet, og ha en større signaleffekt. Ulempen ved slik positivrettslig lovgivning er på den annen side at utviklingen kan løpe fra lovreglene, og at det i en generell lov kan være vanskelig å utforme regler som gir rimelige løsninger i ethvert tilfelle. Man må også hele tiden ha for øye om spørsmålene er så teknisk kompliserte at lovformen blir uhensiktsmessig, fordi man må ned på et detaljnivå som kanskje best kan ivaretas gjennom standardkontrakter. I denne sammenhengen må man også se på de mulighetene som ligger i å innta detaljer i forskrift.

Konkurransemessige hensyn kan tale for at alle aktørene er underlagt de samme markedsvilkårene. Dette hensynet sikres gjennom regulering i lov. Det vil alltid være et kommersielt press mot regulering i standardkontrakter, fordi enkelte aktører ikke velger å legge dem til grunn for sin virksomhet.

Etter arbeidsgruppens syn må man vurdere konkret – i forhold til hvert enkelt problemkompleks – hvilken form for regulering som vil være mest formålstjenlig (ufravikelig kontraktslovgivning, offentligrettslig regulering eller regulering gjennom standardkontrakter). I den forbindelse er det viktig å identifisere på hvilke punkter det kan være behov for å styrke forbrukernes kontraktsrettslige stilling gjennom ufravikelig forbrukerlovgivning, se punkt 12.4 og 12.5 nedenfor. Det må ved denne vurderingen tas hensyn til det som finnes av eksisterende lov- eller forskriftsregulering.»

Når det gjelder behovet for forbrukervernregler om tilknytning og nettleie , viser arbeidsgruppen til at nettdriften er en monopolvirksomhet, og at nettselskapene gjennomgående opererer med standardvilkår. Gruppen peker på at det ved vurderingen av behovet for forbrukerregler på disse punktene må tas hensyn til hva som finnes av eksisterende regulering. Arbeidsgruppen kartlegger på s. 72–77 i utredningen hvilke spørsmål det kan være aktuelt å regulere, samt hva som allerede finnes av regulering. Gruppen uttaler følgende i den forbindelse:

«Gruppens gjennomgang av standardkontraktene og Elklagenemndas praksis viser at flere av de angitte forholdene allerede er regulert i forskrift. Etter arbeidsgruppens syn vil det på disse områdene gjennomgående være lite behov for særskilte kontraktsrettslige forbrukervernregler. I den grad den offentligrettslige reguleringen ikke gir et tilstrekkelig forbrukervern, vil det være mer nærliggende å endre de offentligrettslige reglene enn å utforme egne kontraktsrettslige regler om de samme forholdene. Arbeidsgruppen har ikke sett det som sin oppgave å foreslå endringer i eksisterende offentligrettslig regulering, og har derfor i hovedsak konsentrert seg om områder som ikke er dekket av den offentligrettslige reguleringen.[Note fjernet] Det er da også på disse områdene at det er størst grunn til å tro at det kan foreligge et særlig reguleringsbehov. Som nevnt under punkt 12.2 mener arbeidsgruppen at det er behov for å gi lovregler om stenging. Utover dette mener arbeidsgruppen at det er grunn til å se nærmere på reguleringsbehovet i forhold til følgende problemstillinger:

1. Avtaleinngåelse og suksesjon (partsbytte)

2. Fremføring av lavspenningsnett

3. Tilknytningspunkt og risikofordeling

4. Ansvar for mangelfull leveringskvalitet og avbrudd

Nedenfor går vi nærmere inn på disse spørsmålene med sikte på å undersøke reguleringsbehovet ytterligere.

12.4.3 Avtaleinngåelse og partsbytte

Etter arbeidsgruppens mening er det ikke behov for en særskilt lovregulering av avtale­inngåelsen. Det sentrale spørsmålet som det kunne vært behov for å kreve opplysninger om, er prisen for nettleien og tilknytningen. Dette er imidlertid regulert i forskrifter til energiloven, jf. punkt 5.4.6 ovenfor. Det er ikke fri prisdannelse på dette området, men en offentligrettslig monopolkontroll bl.a. med det vederlaget nettselskapene kan ta for sine tjenester.

I standard tilknytningsavtale § 2-5 går det frem at dersom en elektrisk installasjon skifter eier, anses ny eier å tiltre samme rettigheter og plikter som opprinnelig eier. Dette er ikke en holdbar juridisk konstruksjon. Pliktene i henhold til avtalen påligger bare den som har akseptert dem – nettselskapet og opprinnelig eier kan ikke forplikte en fremtidig eier. Dette følger av alminnelige avtalerettslige regler. Arbeidsgruppen mener ikke at det er behov for å presisere dette i lovgivningen.

12.4.4 Fremføring av lavspentnettet

Dette dreier seg om tilgang til og bruk av sluttbrukerens eiendom for å føre frem lavspenningsnett til vedkommende sluttbruker og andre sluttbrukere ved å føre elektrisk energi i ledning over bakken eller i grunnen. Det er et tingsrettslig forhold som hviler på avtale eller ekspropriasjon, jf. lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom § 2 første ledd nr. 19. Sluttbrukeren må avstå en del av eiendomsretten og tillate bruk av deler av eiendom til stolper og/eller transformatorstasjoner. Tingsrettslig er det tale om en kombinasjon av positive og negative servitutter som påheftes eiendommen. De positive servituttene gjelder retten til å ha stolper, linjer mv. på den tjenende eiendom. De negative servituttene innebærer restriksjoner på eierens adgang til å grave, bygge, ha trær mv. i en viss avstand fra anleggene; ofte benevnt byggeforbudsbelte og ryddebelte. Regelverket som fastlegger ulike avstandskrav er fastsatt av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Nettselskapene har typisk rett til å hugge trær og rydde vegetasjon i en viss bredde eller nærhet til anleggene. Det har vært begrenset med tvister om dette etter det arbeidsgruppen er kjent med. I enkelte tilfeller har det imidlertid vært ulike oppfatninger om hva som kreves for å oppfylle varslingsplikten før det ryddes, for eksempel om en avisannonse er nok.

Det påhviler eieren av elektriske anlegg en plikt til å sørge for at de «utføres, drives og vedlikeholdes slik at de ikke frembyr fare for liv, helse og materielle verdier», jf. lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr § 2 første ledd og § 10 første ledd. Det er på denne bakgrunn nødvendig å innrømme nettselskapet adgang til elektriske installasjoner som de eier og dermed har ansvaret for.

Bildet er dermed noe forenklet at sluttbrukerne må gi nettselskapene adgang til egen eiendom for å føre frem nett og for å føre nødvendig tilsyn og vedlikehold.

Når det er på det rene at en eiendom skal nyttes til fremføring, gjenstår bare spørsmålet om plassering, og det er etter arbeidsgruppens syn et spørsmål som partene har best forutsetninger for å finne en løsning på ut fra de konkrete forholdene på stedet. Spørsmålet om fremføring er regulert i standard tilknytningsavtale § 3. Arbeidsgruppen nevner også at Statens byggtekniske etat har gitt en temaveiledning om hvordan etablering av nye kraftledninger og andre elektriske anlegg skal behandles av kommunene etter reglene i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. [Note fjernet.]

Etter arbeidsgruppens syn er det ikke behov for ytterligere regulering på dette punktet.

12.4.5 Tilknytning og risikoovergang

Tilknytningsspørsmålet dreier seg om å definere grensen mellom nettselskapets eiendom og sluttbrukers eiendom, og dermed også ansvars- og vedlikeholdsplikten. Det kan være slik at den såkalte stikkledningen som fører den elektriske energien frem det siste stykket til husstanden ikke er eid av nettselskapet, men av sluttbrukeren. Her kan det imidlertid tenkes flere muligheter, jf. standard tilknytningsavtale § 4-1. Etter arbeidsgruppens vurdering bør det som utgangspunkt overlates til partene å bestemme tilknytningspunktet. Dersom det ikke fremgår av partenes avtale hvor tilknytningspunktet er, kan det være behov for en deklaratorisk bestemmelse som klargjør hvor grensen går. Dette har sammenheng med at tilknytningspunktet er avgjørende for å bestemme risikoens overgang, dvs. hvem som har risikoen for feil som oppstår i nettet. Nettselskapet har etter gjeldende rett bare risiko for feil som oppstår i eget nett, og det er naturlig at risikoens overgang knyttes til tilknytningspunktet.

I den grad man velger å regulere ansvarsspørsmålet nærmere, er det nødvendig å ta inn en regulering av risikoens overgang. Det vises til arbeidsgruppens drøftelse i kapittel 16 nedenfor.

12.4.6 Ansvar for mangelfull leveringskvalitet

Spørsmålet om ansvar for påstått mangelfull leveringskvalitet (spenningsfeil eller avbrudd) går ofte igjen i Elklagenemndas praksis.

Som det fremgår av energiloven § 5A-3 og energilovforskriften §§ 3-4 bokstav a og 5A-3, foreligger det ingen spesifikk lov- eller forskriftsregulering av spørsmålet om hva som er god eller normal leveringskvalitet utover angivelsen av «tilfredsstillende leveringskvalitet». NVE har imidlertid under utarbeidelse en forskrift om leveringskvalitet, jf. punkt 5.5.4 ovenfor.

I standard nettleieavtale er spørsmålet regulert i § 12 om ansvarsforhold. Det er særlig behov for å avklare hvilke krav som skal stilles til leveringskvalitet og hva som skal til for å få erstatning eller eventuelt prisavslag.

Ved forbrukerkjøpsloven ble det innført et rent objektivt erstatningsansvar for mangler. Standardavtalene for nettleie og tilknytning bygger derimot på et kontrollansvar med et korresponderende skille mellom direkte og indirekte tap. Arbeidsgruppen mener at det er grunn til å vurdere om nettselskapenes erstatningsansvar bør skjerpes, og hvilken ansvarsmodell som vil være den best egnede på dette området. Reglene for dekning i naturskade- og produktansvarslovgivningen opererer med egenandeler som i mange tilfelle overstiger forbrukerens tap. Det kan derfor være behov for å innføre en erstatningsregel som gir forbrukeren en bedre dekning enn hva som er tilfelle i dag.

Ved å skjerpe nettselskapenes erstatningsansvar, vil tap som den enkelte forbruker blir påført kunne pulveriseres ved at selskapenes økte kostnader i forbindelse med utviding av ansvarsgrunnlaget blir dekket inn gjennom selskapenes inntektsrammer.

Arbeidsgruppen vil i punkt 18.4 drøfte behovet for å utvide dagens avtalebaserte kontrollansvar til en strengere ansvarsregel fastsatt ved lov.

Spørsmålet om hvilke krav som skal stilles til leveringskvalitet, og hvilke konsekvenser mangelfull leveringskvalitet skal ha, blir drøftet i kapittel 15 til 19 nedenfor. Gruppen ser på disse spørsmålene som svært sentrale i forhold til arbeidsgruppens mandat. Sammen med spørsmålet om stengingsrett er nok dette det området hvor behovet for ytterligere forbrukervern kan synes å være størst.

12.4.7 Særlig om anleggsbidrag

Gruppens medlemmer fraBarne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet mener at det i tilknytning til gruppens arbeid er behov for å se nærmere på reglene om anleggsbidrag.

Med anleggsbidrag menes beregnet investeringstilskudd ved tilknytning av en ny kunde eller ved forsterkning av nettet til en eksisterende kunde. Nettselskapenes rett til å kreve anleggsbidrag er hjemlet i § 17-5 i forskrift 11. mars 1999 nr 302 om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og overføringstariffer. Disse reglene er presentert i punkt 5.6 ovenfor. Nettselskapenes rett til å kreve anleggsbidrag er videre berørt i § 5 i Standard tilknytningsvilkår.

Både NVE og Elklagenemnda behandler tvister om anleggsbidrag, men nemnda behandler ikke rene prisspørsmål. Tall fra NVE og Elklagenemnda viser at det ikke dreier seg om et stort antall tvister vedrørende anleggsbidrag som bringes inn for disse organene. Gruppens medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet mener imidlertid at problemstillingene som reises i forbindelse med beregning av anleggsbidrag, er så prinsipielt viktige at de likevel bør omtales i utredningen.

Tvister om anleggsbidrag kan oppstå både når nye kunder knyttes til nettet og når det er behov for forsterkninger av nettet til eksisterende kunder. De spørsmål som reises, er blant annet om det er grunnlag for å kreve anleggsbidrag, hvordan bidraget skal beregnes og ikke minst om anleggsbidraget skal bæres av den enkelte eller fordeles på flere. Andre spørsmål knytter seg til adgangen til å få noenlunde pålitelige kostnadsoverslag i forkant av for eksempel oppføring av ny bolig eller oppgradering av boligens elektriske anlegg.

En sentral problemstilling oppstår når en bolig trenger økt kapasitet og denne forsterkningen fører til at man overskrider et nivå som utløser behov for forsterkning av nettet i området. Skal eier av boligen alene dekke kostnadene til forsterkningen eller skal den fordeles på samtlige boliger langs den aktuelle linjen, eventuelt fordeles (pulveriseres) på et større kollektiv i form av mindre økninger i nettleien?

Dette spørsmålet har en side til nettselskapets vedlikeholdsplikt. Om vedlikeholdsplikten heter det i standard nettleieavtale § 4-2 annet ledd:

«Nettet skal tåle vanlig bruk av godkjent utstyr fra nettkunden, inkludert bruk av ny teknologi/utstyr som er utbredt i husholdninger».

Gruppens medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet vil i denne forbindelse peke på at det i praksis kan være vanskelig å skille mellom forsterkninger i nettet som nettselskapet foretar i forbindelse med alminnelig fornyelse av eksisterende nett, herunder forsterkninger som skjer på grunn av den alminnelige forbruksøkningen, og den forsterkning som skjer etter at en kunde har krevd økt kapasitet eller kvalitet. Bare i det sistnevnte tilfellet kan det kreves anleggsbidrag. Det kan imidlertid være vanskelig å avgjøre om kunden uansett har rett til å kreve en slik økning under henvisning til nettselskapets vedlikeholdsplikt.

Det viser seg at det er store forskjeller i praksis mellom nettselskapene ved håndteringen av de nevnte problemstillingene knyttet til innkreving av anleggsbidrag. Det er opplyst for arbeidsgruppen at mange nettselskaper er svært tilbakeholdne med i det hele tatt å kreve anleggsbidrag, mens andre nettselskapet svært ofte gjør dette. Forskjellene kan ikke alene tilskrives naturlige forskjeller mellom tilflyttings- og fraflyttingsområder.

Det kan ha meget stor økonomisk betydning for den enkelte forbruker om han eller hun alene må bære anleggskostnadene eller om disse skal fordeles på flere. Det er ikke uvanlig at anleggsbidraget kommer opp i titusener av kroner.

Gruppens medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet ser det slik at forbrukerne har et klart behov for forutberegnelighet og klarhet med hensyn til muligheten for å kunne forutse om de må betale betydelige anleggsbidrag. Forskriften om anleggsbidrag oppfyller ikke dette behovet. Den gir tvert om nettselskapene en meget vid skjønnsmessig adgang til å avgjøre om og hvordan anleggsbidrag skal beregnes.

Som omtalt i punkt 10.3 stiller EUs eldirektiv II krav om at den enkelte forbruker skal ha tilgang til elektrisk energi «at reasonable prices» Gruppens medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet har ikke foretatt noen gjennomgang av hvilke tilpasninger som må gjøres i norsk rett for å oppfylle direktivet, men vil likevel peke på at direktivet kan innebære at det settes grenser for adgangen til å belaste en enkelt forbruker med hele anleggsbidraget når beløpet overskrider det som er rimelig.

Gruppens medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet anser at det er behov for en særskilt utredning av spørsmålene om anleggsbidrag. Det bør vurderes å gi klarere regler for nettselskapenes adgang til å innkreve anleggsbidrag. Strømkunder må sikres en større forutberegnelighet enn etter gjeldende regler. Et nytt regelverk må videre tilpasses eldirektiv II.

Medlemmene fra Olje- og energidepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Energibedriftenes landsforening vil i tillegg understreke at regelverk vedrørende tariffer og andre vilkår for adgang til kraftnettet er fastsatt i og i medhold av energiloven. Disse medlemmene vil blant annet påpeke at innkreving av anleggsbidrag må gjøres i henhold til kravet i energilovforskriften § 4-4 bokstav d om ikke-diskriminerende og objektive vilkår og kravet om at differensiering av vilkår kun kan skjer etter objektive og kontrollerbare kriterier basert på relevante nettforhold. Det vises videre til at nettselskapene er pålagt en utvidet informasjonsplikt om beregningen av anleggsbidraget. Denne informasjonsplikten innebærer blant annet at nettselskapet av eget tiltak er pliktig til å informere kunden på forhånd om beregningen av anleggsbidraget. Disse medlemmene påpeker også at anleggsbidrag bare kan innkreves for kundenære nettanlegg eller nettanlegg som den enkelte kunde er alenebruker av. Disse medlemmene kan ikke stille seg bak den fremstilling og de påstander om regelverk og faktiske forhold som fremsettes av representantene fra Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet ovenfor. For ordens skyld vil disse medlemmene påpeke at NVE i 2003 mottok og behandlet 6 klager fra forbrukerne om anleggsbidrag.

Disse medlemmene kan for øvrig heller ikke se at gjeldende regler om anleggsbidrag i NVEs forskrifter, som følger et prinsipp om kostnadsbaserte anleggsbidrag, er i strid med de krav som følger av eldirektiv II. Disse medlemmene er for øvrig kjent med at NVE vil gjøre en evaluering av gjeldende bestemmelser om anleggsbidrag basert på de erfaringer som er gjort med nettselskapenes praktisering av dette regelverket. Disse medlemmene ser det som naturlig at Barne- og familiedepartementet, Forbrukerrådet og Forbrukerombudet tar opp sine spørsmål i en slik sammenheng.

Gruppens leder fra Justisdepartementet mener det faller utenfor mandatet å foreslå endringer i de offentligrettslige reglene om anleggsbidrag, og har derfor ikke foretatt en inngående vurdering av eventuelle endringsbehov. Lederen har imidlertid vanskelig for å se at reglene om anleggsbidrag kan skape problemer i forhold til kravet i eldirektiv II om «reasonable prices», ettersom et anleggsbidrag maksimalt kan settes til anleggskostnad for anlegget minus tilknytningsgebyr.»

Når det gjelder spørsmålet om det er behov for forbrukervernregler om kraftlevering , peker arbeidsgruppen på at det eksisterer konkurranse i markedet, og at det ikke er den samme skjevheten i styrkeforholdet mellom partene som i nettleieforholdet. Dette kan etter gruppens syn tilsi at behovet for særlige forbrukervernregler vil være mindre enn når det gjelder nettytelser. Arbeidsgruppen uttaler på s. 76-77 i NOU 2004: 4 følgende om reguleringsbehovet på dette området:

«12.5.3 Avtaleinngåelse og endringer. Oppsigelse. Måling av kraftuttak

Før forbrukeren bestemmer seg for å inngå avtale om kraftlevering, er det både ut fra hensynet til den enkelte forbruker og ut fra hensynet til virksom konkurranse viktig at han kan orientere seg i markedet og få den informasjonen som trengs for å treffe et begrunnet valg av leverandør og avtaletype. Nettselskapene har plikt til å gi opplysninger om mulige kraftleverandører, jf. forskrift 11. mars 1999 nr. 301 § 2-1 annet ledd:

«Nettselskapet skal informere sluttbrukere uten kraftleveringskontrakt om hvilke leverandører som leverer kraft i nettområdet eller hvor sluttbrukere kan finne en nøytral oversikt over kraftleverandører.»

Informasjonen som gis, skal være nøytral, jf. forskriften § 7-1. For kunder med kraftleveringskontrakt er opplysningsspørsmålet i noen grad overlatt til markedet. Konkurransetilsynet har imidlertid fastsatt en forskrift om prisopplysning ved transport og salg av elektrisk kraft, jf. forskrift 7. juni 1996 gitt med hjemmel i lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) § 4-1 annet og tredje ledd. Forskriften, som gjelder både for nettselskaper og kraftleverandører, har bl.a. bestemmelser om opplysninger i informasjon og markedsføring og opplysningsplikt ved avregninger og à konto-regninger. Konkurransetilsynet har dessuten en egen Internett-side, hvor den enkelte kan gå inn å undersøke hvem som tilbyr best pris til enhver tid.

Konkurransetilsynet har også fastsatt en forskrift om meldeplikt for kraftpriser, jf. forskrift 12. desember 1997 nr. 1392. Forskriften pålegger enhver som selger elektrisk energi til forbrukere å melde inn kraftpriser til Konkurransetilsynet. Av formålsbestemmelsen følger at formålet er «å sikre grunnlaget for god prisinformasjon til forbruker».

I tillegg fører Forbrukerombudet kontroll med kraftleverandørenes markedsføring. Ombudet har i denne forbindelse blant annet utarbeidet retningslinjer basert på kravene som følger av markedsføringslovens §§ 1 til 3 og Konkurransetilsynets forskrift om prisopplysning ved transport og salg av elektrisk kraft.

På denne bakgrunn mener arbeidsgruppen at det ikke er behov for ytterligere regler om prisinformasjon mv.

Videre følger det av forskrift 11. mars 1999 nr. 301 § 2-2 første ledd at sluttbrukerne har rett til å bytte kraftleverandør. Gjennomføringen av leverandørbytte er nærmere regulert i de følgende bestemmelsene i kapittel 2. Partenes avtalekompetanse er således begrenset på dette punktet. Avtaler som er i strid med denne reguleringen, kan trolig ikke gjøres gjeldende, jf. NL 5-1-2. Brudd på forskriften kan føre til pålegg fra NVE, jf. § 8-1.

Ved bytte av kraftleverandør hender det fra tid til annen at forbrukere ikke får startet opp kontraktsforholdet med den nye leverandøren fra det tidspunkt som følger av avtalen og/eller ved utløpet av den lengste frist for gjennomføring av leverandørbytte som følger av forskrift 11. mars 1999 nr. 301 kapittel 2. Dette kan føre til at forbrukerne blir påført et økonomisk tap, fordi de blir stående under kontrakt med sin tidligere leverandør eller i verste fall risikerer å bli ført over på en ordning der nettselskapet leverer i henhold til leveringsplikten i energiloven § 3-3 i påvente av at den nye leverandøren skal ta over og starte sin levering. Det siste kan bli resultatet dersom den nye leverandøren har sendt melding om leverandørbytte, men ikke starter sin kraftleveranse i tide. Foruten det økonomiske tap den enkelte forbruker blir utsatt for, kan forsinkelse i forbindelse med leverandørbytter bidra til en svekking av konkurransen i kraftmarkedet, fordi sluttbrukerne vegrer seg mot å bytte leverandør pga. de problemene som kan oppstå.

På denne bakgrunn mener arbeidsgruppen at det er grunn til å vurdere om det er behov for å styrke forbrukernes rettigheter ved forsinket oppstart av kraftleveranse (se kapittel 21 nedenfor).

Spørsmålet om opplysninger om forestående prisendringer på elektrisk energi, er ikke nærmere regulert i energiloven med forskrifter. Hvorvidt det er adgang til å endre prisen uten at det samtidig må anses for et nytt tilbud som sluttbrukeren kan avslå, må avgjøres på bakgrunn av en tolkning av avtalen. I standard kraftleveringsavtale er dette regulert i § 3-2. Hovedregelen er der at avtale om standard variabel kraftpris kan endres med 14 dagers varsel. Oppsigelsesretten gjør imidlertid at avtalene uansett ikke vil kunne virke innestengende. Dersom en forbruker ikke er fornøyd med de betingelsene kraftleverandøren tilbyr, står han fritt til å skifte leverandør, med mindre det er tale om en fastprisavtale. Etter arbeidsgruppens vurdering gir dette forbrukeren et tilstrekkelig vern.

Avslutningsvis nevner vi at målingen av kraftuttaket foretas av nettselskapet i henhold til forskrift 11. mars 1999 nr. 301 kapittel 3. Heller ikke på dette punktet kan arbeidsgruppen se at det foreligger et behov for kontraktsrettslige forbrukervernregler.

Drøftelsen ovenfor viser at det primært er situasjonen ved leverandørbytte som det er grunn til å vurdere nærmere med tanke på kontraktsrettslig forbrukervernregulering. Utover dette synes det ikke å være noe særlig behov for kontraktsrettslige forbrukervernregler om forholdet mellom kraftleverandør og forbruker (se likevel punkt 12.6 og kapittel 22 om tvisteløsning m.m.).»

I vurderingen av om det bør gis forbrukervernregler om strømkontrakter, peker arbeidsgruppen videre på at det må tas hensyn til konsekvensene av en slik regulering for bransjen og forbrukerne.

Arbeidsgruppen peker på at en regulering vil kunne tydeliggjøre forbrukernes rettigheter og plikter, samt bidra til å lette håndhevingen av reglene. Det pekes videre på at man kan oppnå en mer samordnet og konsistent forbrukerlovgivning. På håndhevingssiden uttaler arbeidsgruppen at mye taler for at man blant annet bør innføre en lovbestemt plikt til å være tilknyttet Elklagenemnda, og dermed styrke Elklagenemnda som tvisteløsningsorgan.

Arbeidsgruppen peker ellers på at en regulering vil kunne medføre økte kostnader for nettselskapene, men at disse kan pulveriseres gjennom inntektsrammereguleringen.

5.2 Høringsinstansenes syn

Det synes å være bred oppslutning blant høringsinstansene om at det er behov for kontraktsrettslig lovregulering på strømområdet. På hvilke punkter det er behov for regulering, og hva denne i tilfelle skal gå ut på, er det imidlertid til dels sterkt delte meninger om. Departementet vil ta opp høringsinstansenes syn i tilknytning til de enkelte spørsmålene nedenfor i punkt 6 til 15. I tilknytning til det generelle reguleringsbehovet uttaler Barne- og familiedepartementet :

«Som grunnleggende utgangspunkt støtter departementet fullt ut at det innføres ufravikelig kontraktsrettslig forbrukerlovgivning om elektrisk energi. Som det pekes på i rapporten pkt. 12.10, taler ytelsens karakter av nødvendighetsgode, skjevheten i styrkeforholdet mellom partene, samt at standardkontraktene gir forbrukerne et svakere vern enn det forbrukerkjøpsloven gir, for dette.»

Forbrukerombudet uttaler følgende om behovet for lovregulering:

«Forbrukerombudet har siden liberaliseringen av kraftmarkedet brukt betydelige ressurser på å føre kontroll med kraftleverandørenes markedsføring og standardvilkårene som kraftleverandører og nettselskaper benytter ved inngåelse av avtaler med forbrukerkunder.

Strømmarkedet fremstår utvilsomt som et komplisert og uoversiktlig marked for svært mange forbrukere. Det har derfor vært et viktig mål for Forbrukerombudet å arbeide for å høyne bevisstheten og bedre forbrukernes forståelse av markedet.

Å sette forbrukerne i stand til å foreta velinformerte valg etter at de har tilegnet seg den nødvendige kunnskapen om hvordan markedet fungerer, er imidlertid bare en del av den jobben det er nødvendig å gjøre for å skape et trygt og velfungerende strømmarked for forbrukerkundene.

Vel så viktig er arbeidet med å gi forbrukerne det vern og de rettigheter ved kjøp av elektrisk energi som det er rimelig at de har, sett i forhold til dagens generelle nivå for beskyttelse av forbrukeres rettigheter ved kjøp av varer og tjenester. I dette arbeidet må det også tas hensyn til de særtrekk ved elektrisk energi som kan begrunne særlige forbrukervernregler ved kjøp av nettopp denne ytelsen.

Som det fremgår av NOU 2004: 4 side 47, har Forbrukerombudet, med hjemmel i markedsføringsloven § 9a, gjennom forhandlinger med bransjeorganisasjonen EBL stilt krav til innholdet i standardavtalene som regulerer kontraktsforholdet mellom nettselskaper og kraftleverandører og forbrukerkundene deres. Standardvilkårene for tilknytning og nettleie brukes av nær sagt samtlige nettselskaper. Mange kraftleverandører har imidlertid valgt å erstatte enkelte av vilkårene i standardavtalen med egne særvilkår.

Selv om standardvilkårene stort sett følges av en samlet bransje og på mange punkter gir forbrukerne gode rettigheter, anser jeg det som svært viktig at forbrukernes grunnleggende rettigheter ved kjøp av elektrisk energi løftes ut av standardvilkårene og inn i lovs form. Det er grunn til å anta at man, ved å gi forbrukerne ufravikelige rettigheter fastsatt ved lov, vil øke kunnskapen om hvilke rettigheter forbrukerne har, og bidra til at tvister som oppstår faktisk løses i samsvar med lovregler fastsatt gjennom en demokratisk prosess.

Sammenligner man elektrisk energi med andre ytelser forbrukere kjøper, ser man for det første at det dreier seg om et nødvendighetsgode som de fleste norske forbrukere er totalt avhengige av i det daglige. I tillegg utgjør kjøp av elektrisk energi en betydelig utgift for mange norske husholdninger.

Denne kombinasjonen medfører at tvister som måtte oppstå mellom forbrukerne og nettselskapet eller kraftleverandøren i mange tilfelle vil kunne ha stor økonomisk og praktisk betydning for forbrukeren. Det kan eksempelvis dreie seg om spørsmål om hvorvidt nettselskapet har rett til å stenge det elektriske anlegget eller om hvem som skal bære det økonomiske ansvaret for tap forbrukeren har lidt som følge av skader som har oppstått i forbindelse med bruk av den elektriske energien.

Jeg er derfor av den oppfatning at grunnleggende forbrukerrettigheter, blant annet reguleringen av hvilke rettigheter kunden har ved kontraktsbrudd fra nettselskapene, må fastsettes i ufravikelig lovgivning. Det er etter min mening like viktig å innføre slik regulering ved kjøp av elektrisk energi som eksempelvis ved de «ordinære» kjøp av varer som i dag omfattes av forbrukerkjøpsloven.

Andre nordiske land har da også innført ufravikelige lovregler ved forbrukeres kjøp av elektrisk energi. Særlig Finland har et omfattende regelverk som regulerer de fleste forhold rundt dette. Sverige har også lovgivning som regulerer deler av kontraktsforholdet mellom forbruker og nettselskap.

På bakgrunn av dette, slutter jeg meg til forslaget i NOU 2004: 4 om at det fastsettes ufravikelige lovregler som regulerer forbrukeres rettigheter ved kjøp av elektrisk energi.»

Konkurransetilsynet har følgende synspunkter:

«Konkurransetilsynet stiller seg positiv til at de viktigste kontraktsrettslige plikter og rettigheter ved forbrukeres kjøp av elektrisk energi nedfelles i preseptorisk lovgivning. Klare regler for forholdet mellom forbruker og kraftleverandør vil kunne være med på å legge til rette for en effektiv konkurranse i sluttbrukermarkedet for kraft. Klare og rimelige regler for forholdet mellom forbruker og nettleverandør vil kunne bidra til at forbrukerne får en sterkere stilling overfor nettleverandørene som monopolister.

De standardavtaler på området som Forbrukerombudet og Energibedriftenes landsforening har utarbeidet i fellesskap, dekker langt på vei behovet som den foreslåtte lovgivningen er ment å dekke. Det er imidlertid ikke grunn til å unnlate å gi preseptoriske lovregler på dette området som vil gjelde for alle forbrukerkjøp av elektrisk energi, og som utfyllende standardavtaler kan ta utgangspunkt i.

Tilsynet kan ikke se at de regler som arbeidsgruppen har foreslått vil kunne ha negativ virkning på konkurransen. Samtidig vil tilsynet påpeke at reglene ikke bør utformes slik at forbrukere og leverandører pådras kostnader som ikke står i forhold til de hensyn som reglene søker å ivareta.»

Hafslund ASA uttaler:

«Generelt er Hafslund positive til en klargjøring av nettselskapenes og nettkundenes rettigheter og plikter. Dette vil slik vi ser det være en fordel for begge parter, av flere årsaker:

• Tydelige forventninger og krav til nettselskapets ytelser, og dermed bedre mulighet for å måle kvaliteten på nettselskapets leveranser sett i forhold til kostnader, effektivitet og priser. Det blir dermed også enklere for kunder, selskaper og myndigheter å se sammenhengen mellom økte krav til leveringskvaliteten for elektrisk energi og de tilhørende økte kostnader.

• Økt bevisstgjøring av nettkundenes rettigheter og plikter, slik at kunden også ser sammenheng mellom ytelser og pris. En viktig del av dette er krav til hvordan nettkundene faktisk i større grad må innrette seg for at de skal kunne forvente nettjenester til den avtalte pris og kvalitet. Slike krav til kunden må innarbeides i standardavtalene mellom nettselskap og forbruker.

Det vil imidlertid være svært viktig å finne et samfunnsmessig riktig nivå på den foreslåtte lovreguleringen av disse forholdene, og ikke minst at denne sees i sammenheng med den øvrige reguleringen av nettvirksomheten. Kravet til nettselskapets leveringskvalitet må ikke settes så høyt at det kan reises erstatningskrav for en hver unormal hendelse i nettet. Dette kan føre til at kostnadene ved saksbehandling i forbindelse med erstatningskrav blir den dominerende kostnadsfaktor, i en størrelsesorden som neppe kan kalles samfunnsøkonomisk forsvarlig. Dette kan også gi feil investeringssignaler og dermed føre til et samfunnsmessig overforbruk av nettjenester. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at det over tid ikke finnes andre enn kundene til å bære de økte kostnadene ved de foreslåtte tiltakene.

Vi bemerker i denne forbindelse at både NVE i sin rapport nr. 4-2004 samt bransjen selv påpeker nødvendigheten av en konkurransedyktig avkastning over tid for å realisere nødvendige investeringer i nettvirksomheten og en tilfredsstillende leveringskvalitet.»

KS Bedrift uttaler at forbrukervernregler generelt oppfattes positivt, men er uenig i den konkrete utformingen av en del av de foreslåtte reglene.

Mjøskraft Nett AS uttaler:

«Med henblikk på å forenkle hverdagen for kundene og nettselskapene er Mjøskraft positive til en klargjøring av nettselskapenes og nettkundenes rettigheter og plikter. Vi forut­setter imidlertid at en slik regulering bygger på en samfunnsøkonomisk kost/nytte-vurdering, noe vi vanskelig kan se er ivaretatt for flere av punktene i forslaget.»

Statnett SF uttaler:

«En vesentlig grunn til lovforslaget er ønsket om å regulere forholdet mellom sluttbruker og det lokale nettselskap samt ansvaret for mangelfull leveringskvalitet.

Statnett deler synspunktet om at strøm er et nødvendighetsgode og at muligheten for avbrudd i strømforsyningen er en sårbarhetsfaktor som samfunnet har behov for å beskytte seg mot. Vi ser forslaget som et ledd i arbeidet som gjøres innenfor rammen av eksisterende og kommende norsk og europeisk energilovgivning for å ivareta forsyningssikkerheten på best mulig måte og minske sårbarheten ved å stimulere til bruk av andre energikilder. På denne bakgrunn er Statnett enig i at det er behov for lovregulering.

Forslagene rettet mot å regulere forholdet mellom sluttkunder og kraftleverandører, for eksempel regler for forsinket oppstart av kraftleveringsavtale, ser Statnett i sammenheng med de tiltak som er foreslått for å bedre forbrukernes stilling i kraftmarkedet i St.meld. nr. 18 (2004-2005) om forsyningssikkerheten for strøm mv. Tiltakene omfatter blant annet å redusere fristen for kraftleverandørskifte, regulering av ventetariff, samt felles håndtering av avregning og fakturering.»

Forbrukerrådet har for øvrig reist spørsmål om det er behov for å lovfeste forbud mot forskuddsbetaling av nettleie og kraftlevering, og uttaler blant annet at «(...) den økonomiske risikoen ofte [er] stor for den enkelte, og [at det] kan på kort sikt ha en ødeleggende effekt på privatøkonomien» og at «strømmarkedet [stadig] er i utvikling/endring, og [at] det erfaringsmessig [er]en større andel av markedsaktører som får økonomiske problemer i en slik situasjon».

5.3 Departementets vurdering

I Ot.prp. nr. 44 (2001–2002) Om lov om forbrukerkjøp (forbrukerkjøpsloven) ble det reist spørsmål om behovet for forbrukervernregler ved levering av strøm er særlig stort sett i lys av eksisterende regelverk og standardkontrakter.

Arbeidsgruppen som har utredet strømspørsmålet, konstaterer enstemmig at det er behov for visse forbrukervernregler på dette området. Også høringen har vist at representanter fra både næringen og forbrukersiden mener at det er behov for regler. Det er dermed grunn til å vurdere forbrukervernregler på punkter hvor det i utgangspunktet kan synes å være behov for slike regler, jf. foran om arbeidsgruppens kartlegging av dette.

Departementet vil behandle de enkelte spørsmålene i punkt 6 til 15 nedenfor. Som nevnt har det vært betydelig uenighet mellom både arbeidsgruppens medlemmer og høringsinstansene når det gjelder hva reguleringen nærmere bør gå ut på.

I sin vurdering av behovet for lovregulering har departementet generelt lagt vekt på at særregulering er overflødig dersom den gjeldende alminnelige forbrukerkjøpslovgivning selv synes å gi tilfredsstillende løsninger. Det fremgår av punkt 6.4 i proposisjonen at departementet på enkelte punkter ikke slutter seg til arbeidsgruppens forslag, fordi egnede løsninger allerede må sies å følge av dagens lov. Å unngå unødige særreguleringer bidrar til forenkling av regelverket.

Når det gjelder spørsmålet om anleggsbidrag som er reist av arbeidsgruppen, slutter departementet seg til synspunktet fra arbeidsgruppens leder om at spørsmålet måtte sies å ligge utenfor arbeidsgruppens mandat. Departementet viser for øvrig til at det pågår utredninger om saken i Norges vassdrags- og energidirektorat, og at det i lys av dette ikke er naturlig å ta spørsmålet opp i denne sammenhengen.

Forbrukerrådet har i høringen reist et særskilt spørsmål om forbud mot forskuddsbetaling. Spørsmålet om et forbud mot forskuddsbetaling er ikke drøftet i arbeidsgruppens rapport, og det er heller ikke kommentert av andre høringsinstanser.

Når det gjelder forskuddsbetaling, må en skille mellom fakturering av nettleie og fakturering av elektrisk energi.

Forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester har i kapittel 6 regler om fakturering av nettleie. Det følger av forskriften § 6-1 annet ledd at «[h]usholdning med forventet årlig strømforbruk større enn 8.000 kWh skal faktureres etterskuddsvis minimum hver tredje måned (...)». Kravet til etterskuddsvis fakturering er imidlertid ikke absolutt. Det følger av femte ledd at annen faktureringsmåte kan benyttes, dersom husholdningens betalingsdyktighet gjør det nødvendig, eller forventet årlig strømforbruk er mindre enn 8.000 kWh. (8000 kWh er et meget beskjedent årsforbruk.) Videre har Norges vassdrags- og energidirektorat i praksis ikke stilt krav om at fastleddet faktureres etterskuddsvis.

Ved felles fakturering av nettleie og elektrisk energi skal fakturering av elektrisk energi i dag skje etter de bestemmelser som gjelder for fakturering av nettjenester, jf. ovenfor. Dersom elektrisk energi faktureres separat, stiller forskriften ikke krav om etterskuddsvis fakturering. Norges vassdrags- og energidirektorat har på høring et forslag om krav om separat fakturering av nettleie og kraft, jf. høringsbrev 30. juni 2005 fra Norges vassdrags- og energidirektorat blant annet om endring i forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester. Endringen vil medføre at det ikke vil gjelde noen forskriftskrav til fakturering av elektrisk energi.

Som det fremgår, er det i hovedsak ved betaling for elektrisk energi spørsmålet om forskuddsbetaling kan reises. Etter departementets syn er det ikke grunnlag for noe forbud. Det er vanskelig å se hvilke grunner som taler for en særbehandling på dette kontraktsområdet. Departementet viser videre til at spørsmålet om forskuddsbetaling ble drøftet i Ot.prp. nr. 44 (2001–2002) Om lov om forbrukerkjøp (forbrukerkjøpsloven) s. 74-79, hvor man ikke gikk inn for et forbud mot forskuddsbetaling. For dette kontraktområdet er det videre et poeng at forbrukeren fritt kan velge å inngå avtale med en leverandør som ikke opererer med krav om forskuddsbetaling.