4 Fremmed rett
4.1 Rettstilstanden i Sverige, Danmark og Finland
Departementet har i vurderingen av de enkelte spørsmål sett hen til reguleringen i de øvrige nordiske land.
Både Sverige, Danmark og Finland har offentligrettslige regler som langt på vei svarer til reglene i energiloven. Når det gjelder reguleringen av forbrukerens rettigheter og plikter, er det imidlertid valgt noe ulike lovtekniske løsninger i disse landene. I Finland er dette regulert i elmarknadslagen, som har særlige regler om blant annet avtaleinngåelse, prisavslag og erstatning. I tillegg regulerer elsäkerhetslagen enkelte produktansvarsspørsmål. Sverige har regulert de sivilrettslige spørsmålene, i første rekke reglene om erstatning, i ellagen. Produktansvaret er regulert i samme lov. I Danmark har elforsyningsloven enkelte regler som har mer indirekte betydning for forbrukerens stilling. Loven inneholder i liten grad typisk kontraktsrettslige regler. Det er imidlertid antatt at forbrukerens avtale med nettselskapet er omfattet av købeloven. Når det gjelder det nærmere innhold i de nevnte lovene, vises det til fremstillingen i NOU 2004: 4 s. 60 flg.
4.2 EU-retten
Direktiv 99/44/EF om visse sider ved forbrukerkjøp og tilknyttede garantier (forbrukerkjøpsdirektivet) unntar uttrykkelig elektrisitet fra sitt virkeområde. Direktivet er derfor ikke relevant i forhold til den foreliggende saken.
De to sentrale direktivene på dette området er direktiv 96/92/EF om felles regler for det indre marked for elektrisitet (eldirektivet) og direktiv 2003/54/EF om felles regler for det indre marked for elektrisitet og opphevelse av direktiv 96/92/EF (eldirektiv II).
I NOU 2004: 4 s. 55-59 omtales direktivene og forholdet til norsk rett slik:
«10.2 Eldirektivet
Eldirektivet er et minimumsharmoniseringsdirektiv, og det inneholder ingen nærmere angitte krav med hensyn til forbrukerrettigheter og forbrukervern. Direktivet artikkel 3 nr. 2 åpner imidlertid for å pålegge selskaper innenfor sektoren å yte nærmere tjenester av allmenn økonomisk betydning («public service obligations» – PSO). Slike forpliktelser kan vedrøre leveringens sikkerhet, herunder:
Forsyningssikkerhet
Regelmessighet
Kvalitet
Pris
Miljø
Disse hensynene er nærmere reflektert i flere av direktivets øvrige bestemmelser, blant annet gjennom regler som åpner for å pålegge distribusjonsselskaper å forsyne kunder i bestemte områder.
10.3 Eldirektiv II
10.3.1 Innledning
Den 26. juni 2003 vedtok Rådet og Europaparlamentet et nytt elektrisitetsdirektiv: direktiv 2003/54/EC om felles regler for det indre marked for elektrisitet. Direktivet erstatter gjeldende direktiv 96/92/EC (eldirektiv I), jf. punkt 10.2 ovenfor.
Direktivets regler om offentlige serviceforpliktelser og forbrukerbeskyttelse i artikkel 3 nr. 3 og artikkel 3 nr. 5, samt Vedlegg A er relevante for arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen vil derfor i punkt 10.3.2 nedenfor gi en nærmere presentasjon av artikkel 3 nr. 3 og 5, samt direktivets vedlegg A som inneholder minimumskrav med hensyn til forbrukerverntiltak. Deretter vil gruppen i punkt 10.3.3 redegjøre kort for eventuelle endringsbehov i forhold til norsk rett.
10.3.2 Nærmere om kravene til forbrukervern i eldirektiv II
Eldirektiv II oppstiller gjennom artikkel 3 om offentlige tjenesteforpliktelser og forbrukerbeskyttelse i hovedsak to krav som er relevante i forhold til forbrukervern:
kravet om «universal service» (artikkel 3 nr. 3)
kravet til forbrukerbeskyttelse (artikkel 3 nr. 5).
Artikkel 3 nr. 3 lyder:
«Member States shall ensure that all household customers, and, where Member States deem it appropriate, small enterprises, (namely enterprises with fewer than 50 occupied persons and an annual turnover or balance sheet not exceeding EUR 10 million), enjoy universal service, that is the right to be supplied with electricity of a specified quality within their territory at reasonable, easily and clearly comparable and transparent prices. To ensure the provision of universal service, Member States may appoint a supplier of last resort. Member States shall impose on distribution companies an obligation to connect customers to their grid under terms, conditions and tariffs set in accordance with the procedure laid down in Article 23(2). Nothing in this Directive shall prevent Member States from strengthening the market position of the domestic, small and medium-sized consumers by promoting the possibilities of voluntary aggregation of representation for this class of consumers.
The first subparagraph shall be implemented in a transparent and non-discriminatory way and shall not impede the opening of the market provided for in Article 21.»
Som det fremgår av artikkel 3 nr. 3, oppstilles et krav til medlemsstatene om å sikre at husholdningskunder, og der hvor medlemsstatene finner det hensiktsmessig, mindre næringskunder, skal ha rett til såkalt «universal service» . Direktivet definerer «universal service» som retten til å bli forsynt med elektrisk energi av en spesifisert kvalitet til rimelige, lett og klart sammenlignbare og transparente priser.
For å sikre «universal service», kan medlemsstatene utpeke en «supplier of last resort». I henhold til direktivets fortale punkt 27 kan denne være salgsdivisjonen i et vertikalt integrert foretak som også driver distribusjon, forutsatt at foretaket tilfredsstiller direktivets organisatoriske krav med hensyn til blant annet atskillelse av transmisjon og distribusjon fra andre aktiviteter.
Videre stiller artikkel 3 nr. 3 krav om at medlemsstatene må pålegge distribusjonsselskaper en tilknytningsplikt. Medlemslandene har plikt til å pålegge distribusjonsselskapene å tilknytte kunder til nettet til vilkår, betingelser og tariffer som er fastsatt etter prosedyren i artikkel 23 nr. 2. Artikkel 23 nr. 2 fastsetter at de nasjonale regelutstedende myndigheter som et minimum har ansvaret for å fastsette eller godkjenne de metoder som brukes for å beregne eller fastsette betingelser og vilkår. Dette skal skje før betingelsene eller vilkårene trer i kraft. Fastsettelsen eller godkjennelsen gjelder etter direktivet for henholdsvis:
tilknytning og adgang til nasjonale nett, herunder transmisjons- og distribusjonstariffer
tilveiebringelse av balansetjenester
Forbrukervern er også omtalt i artikkel 3 nr. 5 som lyder:
«Member States shall take appropriate measures to protect final customers, and shall in particular ensure that there are adequate safeguards to protect vulnerable customers, including measures to help them avoid disconnection. In this context, Member States may take measures to protect final customers in remote areas. They shall ensure high levels of consumer protection, particularly with respect to transparency regarding contractual terms and conditions, general information and dispute settlement mechanisms. Member States shall ensure that the eligible customer is in fact able to switch to a new supplier. As regards at least household customers, these measures shall include those set out in Annex A.»
For det første oppstiller artikkel 3 nr. 5 visse krav til medlemsstatene med hensyn til passende tiltak for beskyttelse av sluttkunder. Medlemsstatene skal spesielt sikre at det finnes adekvate beskyttelsestiltak for å beskytte sårbare kunder, herunder tiltak for beskytte dem mot å bli frakoblet fra nettet. Artikkel 3 nr. 5 gir videre statene frihet til å iverksette tiltak med spesiell beskyttelse for sluttkunder i avsidesliggende strøk («remote areas»).
Artikkel 3 nr. 5 krever også at nivået for forbrukerbeskyttelse skal være høyt, spesielt med hensyn til gjennomsiktighet i forhold til kontraktsvilkår, generell informasjon og tvisteløsningsmekanismer. I tillegg plikter statene å sikre at kvalifiserte kunder praktisk sett kan bytte kraftleverandør.
For så vidt gjelder husholdningskunder, skal tiltakene for forbrukerbeskyttelse inkludere de som er definert i Vedlegg A til direktivet.
I det følgende gis en presentasjon av kravene i Vedlegg A:
Vedlegg A punkt a krever at sluttkunder, og da minimum husholdningskunder i direktivets forstand, skal ha rett til en kontrakt med sin «elect ricity service provider» som skal oppfylle visse minstekrav. Begrepet «electricity service provider» er ikke definert eller omtalt i direktivet artikkel 1 eller i fortalen. I den danske oversettelsen er begrepet oversatt med «elleverandør», mens den svenske oversettelsen bruker «eltjänstleverantör».
Bokstav a oppstiller krav om at kunden skal «ha rett til en kontrakt» med sin «electricity service provider».
Bokstav a første strekpunkt stiller krav om at kontrakten skal angi navn og adresse på leverandøren («supplier»).
Bokstav a annet strekpunkt stiller krav om at kontrakten skal angi de tjenester («services») som leveres, kvalitetsnivå på tjenestene og tidspunktet for første tilknytning.
Bokstav a tredje strekpunkt krever at kontrakten skal angi vedlikeholdsservice som eventuelt tilbys.
Bokstav a fjerde strekpunkt krever at kontrakten skal opplyse om hvordan aktuell informasjon om gjeldende tariffer og vedlikeholdskostnader kan innhentes.
Bokstav a femte strekpunkt krever at kontrakten skal ha bestemmelser om løpetid, betingelsene for fornyelse og avslutning av ytelsene og av kontrakten, samt en eventuell rett til oppsigelse.
Bokstav a sjette strekpunkt krever at kontrakten skal inneholde bestemmelser om eventuell erstatning eller tilbakebetaling dersom det i kontrakten fastsatte kvalitetsnivå ikke overholdes.
Bokstav a syvende strekpunkt krever at kontrakten skal inneholde bestemmelser om hvordan prosedyrene for tvisteløsning iverksettes, jf. Vedlegg A bokstav f.
Bokstav a annet ledd stiller krav om at vilkårene skal være rimelige og kjent på forhånd. Under alle omstendigheter skal kundene underrettes om vilkårene forut for kontraktens inngåelse eller bekreftelse. Hvis kontraktene inngås via mellommenn, skal det også underrettes om vilkårene forut for kontraktens inngåelse.
Vedlegg A bokstav b sier at kundene skal underrettes med passende varsel dersom avtalevilkårene skal endres, og at kunden da har rett til å gå ut av kontrakten når han mottar underretningen om de endrede vilkårene. «Service providers» skal gi direkte varsel til kundene om enhver «avgiftshöjning» (SE), «gebyrforhöjelse» (DK) eller «charges» (UK). Varsel skal gis på et passende tidspunkt som ikke inntreffer senere enn en normal faktureringsperiode etter at økningen har trådt i kraft. Medlemsstatene skal videre sikre at kundene kan fratre avtalen dersom de ikke godkjenner de nye vilkårene som «service provider» har orientert dem om.
Vedlegg A bokstav c krever at kundene skal motta gjennomsiktige opplysninger om gjeldende priser og tariffer og om standardvilkår og betingelser for adgang til og bruk av «electricity services».
Vedlegg A bokstav d krever at medlemsstaten må påse at kundene tilbys et bredt utvalg av betalingsmåter, og at alle forskjeller i vilkår og bestemmelser skal tilsvare kostnadene for «service providers» bruk av de ulike betalingssystemene. De generelle vilkår og betingelser skal være rimelige og gjennomsiktige. De skal føres i et klart og forståelig språk. Kundene skal videre beskyttes mot urimelige eller villedende salgsmetoder.
Vedlegg A punkt e stiller krav om kundene ikke skal betale for å skifte kraftleverandør («supplier»).
Vedlegg A bokstav f stiller krav om at kundene skal nyte godt av gjennomsiktige, enkle og kostnadseffektive prosedyrer for å få behandlet sine klager. Prosedyrene skal føre til at tvister løses rettferdig og raskt, og om mulig skal det også være et system for erstatning og/eller tilbakebetaling. Prosedyrene bør, så langt mulig, følge prinsippene i Kommisjonens anbefaling 98/257/EC.
Vedlegg A bokstav g oppstiller et krav overfor medlemsstatene om at kundene skal informeres om sine rettigheter til «universal service» i tråd med de tiltak som medlemsstatene gjennomfører i henhold til artikkel 3 nr. 3.
10.3.3 Endringsbehovet i norsk rett
Arbeidsgruppen viser til at eldirektiv II for tiden gjennomgås av Olje- og energidepartementet med henblikk på innlemmelse i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Olje- og energidepartementet har opplyst til arbeidsgruppen at det er å forvente at saken kan tas opp til behandling i EØS-komiteen senere i 2004, etter at EFTA-landene i EØS har vurdert alle juridiske og politiske sider ved direktivet.
Olje- og energidepartementet har i et notat til arbeidsgruppen gitt en utførlig redegjørelse for sine foreløpige vurderinger av eventuelle endringsbehov som følge av direktivet. Olje- og energidepartementets notat er inntatt som vedlegg 1 til rapporten. Olje- og energidepartementet har overfor gruppen presisert at departementet ikke har bundet seg til de foreløpige konklusjonene som fremgår av notatet, og viser til at arbeidet med gjennomgang og gjennomføring av direktivet fortsatt pågår.
Olje- og energidepartementets notat har blitt drøftet og gjennomgått på to av arbeidsgruppens møter. Forholdet til eldirektiv II har også blitt berørt på flere av gruppens øvrige møter. Arbeidsgruppen har videre gjort seg kjent med de vurderinger av eldirektiv II og forbrukervern som er foretatt i Sverige, jf. SOU 2003:113. [Note fjernet.] På basis av dette har medlemmene i arbeidsgruppen foretatt en nærmere drøftelse av i hvilken grad direktivet nødvendiggjør endringer i norsk rett på punkter som faller innenfor gruppens mandat.
Arbeidsgruppens forslag til lovregulering av stengningsretten (punkt 20.4) og styrking av Elklagenemnda (kapittel 22) er etter gruppens vurdering forhold som er i godt samsvar med de sentrale kravene til forbrukervern i direktivet, uavhengig av om en lovregulering av disse forholdene kan utledes som et nærmere bestemt krav som følger av direktivet eller ikke. Siden det for tiden arbeides med å gjennomføre direktivet i norsk rett, og siden det er en sak Olje- og energidepartementet skal sende på egen høring, har arbeidsgruppens medlemmer valgt ikke å innta definitive standpunkter med hensyn til forholdet mellom direktivet og norsk rett. I rapporten er direktivet likevel trukket frem i drøftelsene på punkter hvor direktivet kan være av betydning. Beskrivelsene i rapporten er imidlertid på disse punktene bare et uttrykk for foreløpige vurderinger fra medlemmenes side.
Forbrukerrådets medlem i arbeidsgruppen vil nedenfor komme med noen særlige merknader angående eldirektiv II. Gruppens øvrige medlemmer, inkludert lederen , ser ikke grunn til å kommentere alle enkelthetene i det Forbrukerrådets representant uttaler. Disse medlemmene vil imidlertid kort bemerke: Det har vært lagt til rette for en bred drøfting av eldirektiv II i gruppen. Disse medlemmene er enige i at gruppen har foretatt en forholdsvis grundig gjennomgang av de forbrukerrelevante sidene ved direktivet som ligger innenfor gruppens mandat. På basis av et særskilt notat fra Olje- og energidepartementet og materiale fra det svenske gjennomføringsarbeidet har som nevnt direktivet blitt nærmere drøftet på to av gruppens møter, i tillegg til at direktivet har vært berørt på en rekke av gruppens øvrige møter. Det vises for øvrig til at flere av de forhold som kommenteres av Forbrukerrådets representant nedenfor, herunder spørsmålet om «rimelig pris» og uttalelse i NOU 2003: 12, er utførlig behandlet i Vedlegg 1 til utredningen og i SOU 2003:113. Endelig minnes det om at forslag til nødvendige lov- og forskriftsendringer for gjennomføring av eldirektiv II skal sendes på høring som en egen sak fra Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat, og at høringsinstansene i den forbindelse vil få anledning til å gi uttrykk for sine synspunkter om direktivet og forholdet til norsk rett.
Forbrukerrådets medlem i arbeidsgruppen vil peke på at eldirektiv II etter sin ordlyd gir sterk forbrukerbeskyttelse. Det heter blant annet at statene skal sikre alle husholdningskunder rett til å bli forsynt med elektrisk energi til «reasonable prices». Videre pålegger direktivet statene å beskytte sluttkunder gjennom passende tiltak, med særlig vekt på å beskytte «sårbare kunder» og kunder i «grisgrendte» strøk.
Dette medlemmet viser til at direktivet reiser mange og til dels kompliserte spørsmål. Innebærer direktivet en styrking av forbrukerens rettsstilling, og i så fall på hvilke områder? Bør enkelte av forbrukervernbestemmelsene inntas direkte i norsk lovgivning? Hvordan skal direktivets bestemmelser om forbrukervern forstås, herunder uttrykket «reasonable prices»? Oppfyller norske energiverk i praksis de krav direktivet stiller? Er det strengt nødvendig å endre gjeldende norsk rett for å oppfylle direktivet?
Direktivet ble vedtatt 26 juni 2003, dvs etter at mandatet for arbeidsgruppa ble utformet. Direktivet er følgelig ikke omtalt i mandatet. Forbrukerrådets representant i arbeidsgruppen har til tross for dette sett det som naturlig at arbeidsgruppa, som skal se på behovet for forbrukervernregler om strøm, også foretar en grundig gjennomgang av forbrukerrelevante sider ved direktivet. Også Olje- og energidepartementet anser ifølge brev til arbeidsgruppa datert 9 januar 2004 at deler av direktivet faller innenfor arbeidsgruppas mandat, og arbeidsgruppa har tidligere i prosessen blitt orientert om at OED legger til grunn at forbrukerrelevante spørsmål direktivet reiser, drøftes av arbeidsgruppa.
Forbrukerrådets medlem i arbeidsgruppen viser til at OED i forkant av arbeidsgruppas nest siste møte 14. januar 2004 la fram et notat med foreløpige vurderinger om i hvilken grad direktivet nødvendiggjør endringer i gjeldende norsk rett. Hovedtrekkene i notatet ble gjennomgått av OED’s medlem i arbeidsgruppen. På arbeidsgruppas siste møte 21 januar 2004 ble notatet drøftet.
Forbrukerrådets medlem i arbeidsgruppen har forståelse for at arbeidsgruppa innenfor den tid den har hatt til rådighet, ikke har kunnet foreta en så omfattende drøftelse av direktivet som etter hans syn ville ha vært ønskelig. Dette medlemmet vil således ikke rette kritikk mot arbeidsgruppen, men vil understreke at det er behov for å se nærmere på forbrukerrelevante sider ved direktivet før direktivet implementeres i norsk rett.
Forbrukerrådets medlem i arbeidsgruppen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til OED’s foreløpige konklusjoner om nødvendigheten av å endre norsk rett og ønsker å reservere mot disse. Han vil i denne sammenheng nøye seg med å kommentere retten til å bli forsynt med strøm til rimelige priser. Han ser at uttrykket «rimelig pris» reiser flere tolkningsspørsmål. Fra et forbrukersynspunkt vil den mest naturlige tolkningen være at samtlige elementer som inngår i den totale betalingen for strøm, dvs. eventuelt anleggsbidrag (se særmerknad under punkt 12.4.7), tilknytningsavgift, nettleie og kraftpris, omfattes av retten til rimelig pris.
Ifølge Forbrukerrådets medlem i gruppen har OED muligens rett i at prisdannelsen på nettjenester og på elektrisk energi innebærer at norske forbrukere er sikret «rimelige priser» i direktivets forstand, men dette er ifølge Forbrukerrådets medlem langt fra sikkert. Departementet bygger f.eks. sin konklusjon når det gjelder kraftprisene på et synspunkt om at virksom konkurranse fører til rimelige priser for forbrukerne. Forbrukerrådets medlem i gruppen vil imidlertid peke på følgende uttalelse fra Konkurranselovutvalget (NOU 2003: 12, punkt 3.4.6.3 Hensynet til forbrukerne):
«Konkurransens virkninger på den samfunnsøkonomiske effektiviteten handler om gevinstene av en mer effektiv ressursbruk, uavhengig av hvor disse gevinstene oppstår og hvem de kommer til gode. En fordelingsmessig nøytral konkurransepolitikk har ikke som formål å beskytte forbrukerne mot urimelige priser».
Forbrukerrådets representant mener at forbrukernes rett til rimelige priser mv. (direktivets artikkel 3 nr. 3) bør inntas uttrykkelig i norsk lov. Dette vil gi full sikkerhet for at norsk rett oppfyller direktivet, også i framtida. Det bør også, i sammenheng med en nærmere gjennomgang av de forbrukerrelevante sider ved direktivet, vurderes hvem som skal være klageinstans i saker om rimelig pris. Forbrukerrådets representant ser disse spørsmålene som viktige, og ser det som ønskelig at høringsinstansene bes om å uttale seg om dem i det videre lovarbeidet.»
Når det gjelder forholdet til eldirektiv II, vil departementet på generelt grunnlag vise til det arbeidsgruppens flertall, alle medlemmene unntatt medlemmet fra Forbrukerrådet, uttaler om at gjennomføringen av direktivet forberedes av Olje- og energidepartementet som en egen sak. Direktivet har imidlertid på enkelte punkter – stenging og tvisteløsning – regler som har en side til de temaene som arbeidsgruppen drøfter. Etter departementets syn ivaretar forslagene i proposisjonen her de hensyn som direktivet bygger på. For øvrig viser departementet til at Olje- og energidepartementet har utarbeidet et notat til arbeidsgruppen, hvor det gis uttrykk for Olje- og energidepartementets foreløpige vurderinger av forholdet mellom direktivet og norsk rett. I notatet trekkes den foreløpige konklusjonen at direktivet ikke vil medføre omfattende endringer i norsk rett. Notatet er inntatt som vedlegg 1 til NOU 2004: 4.
Departementet viser videre til at Olje- og energidepartementet ved brev 28. juni 2005 har sent på høring et forslag om endringer i energiloven. Bakgrunnen for forslaget er i hovedsak gjennomføring av eldirektiv II. Departementet peker for øvrig på at eldirektiv II ennå ikke er behandlet i EØS-komiteen, men at det er ventet en beslutning i løpet av vinteren 2005/2006.