15 Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Generelt

Det lovforslaget som legges frem er rammepreget og funksjonelt. Forslaget innebærer en betydelig forenkling ved at dagens tre sentrale lover på brann- og eksplosjonsvernområdet slås sammen til én lov. Ut over dette er forslaget langt på vei en videreføring og modernisering av gjeldende rett.

De som har plikter etter loven er allmennheten, kommunene, virksomheter (private og offentlige), arbeidstakere, produsenter, leverandører, importører, og markedsførere.

Forslaget er utformet som en rammelov som forutsettes utfylt av forskrifter på enkeltområder. Av den grunn vil lovforslaget i seg selv ikke utløse økonomiske konsekvenser for de som har plikter etter loven. På mange områder er det med hjemmel i dagens lovgivning allerede forskrifter som fyller reguleringsbehovene både når det gjelder kommunenes og virksomhetenes plikter.

15.2 Konsekvenser for staten

15.2.1 Forvaltningsmyndighet

Lovforslaget innebærer at det må foretas en gjennomgang av eksisterende forskrifter og tilhørende veiledninger på brann- og eksplosjonsvernområdet, både når det gjelder struktur og innhold. Restruktureringen av regelverket må gjøres med sikte på bedre oversiktlighet og brukervennlighet. På en del områder må det utarbeides nye forskrifter. Mye av dette arbeidet må gjøres før loven trer i kraft.

Bestemmelsene om tilsyn er harmonisert med tilsvarende bestemmelser i annen helse-, miljø- og sikkerhetslovgivning, hvilket vil gi en bedret oversikt for virksomhetene, og legge til rette for ytterligere samordning av saksbehandlingen på myndighetssiden.

Lovforslaget innebærer ingen endringer når det gjelder brannvesenets tilknytningsform. Etablering og drift av brannvesen er fortsatt et kommunalt ansvar, og loven er tilpasset prinsippene i kommuneloven. Statens oppgave i forhold til kommunene vil være å utarbeide forskrifter som skal regulere de forebyggende og beredskapsmessige oppgavene, samt føre tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.

Farlig gods

I forslaget legges det opp til at reguleringen av transport av farlig gods samles i den nye brann- og eksplosjonsvernloven og at ansvaret for opplæring og utstedelse av kompetansebevis knyttet til transport av farlig gods overføres til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, se proposisjonens kapittel 7. Forslaget vil medføre at AAD/DBE overtar ansvar for utarbeidelse av forskrift om opplæring for transport av farlig gods av 23. januar 1997 nr. 84, utarbeidelse av lærerplaner og prøver og opplæring av personell fra vegkontorene. Departementet foreslår at opplæringsordningen overføres med virkning fra 1. januar 2003. Vegdirektoratet vil etter forslaget fortsatt ha det administrative ansvaret som følger av at vegkontorene er tiltenkt de samme arbeidsoppgaver som før. Det vil i praksis innebære at Vegdirektoratet vil utarbeide retningslinjer/instrukser for vegkontorene, ADR-kompetansebevis, søknadsskjema for elever som skal avlegge prøve, drift av register over førere som har ADR-bevis (Autosys) og drift av det interne saksbehandlingssystemet for registrering av hvem som har bestått eksamen, oversikt over prøver osv (Føniks).

Overføringen vil innebære økte kostnader knyttet til ett, muligens to nye årsverk i DBE. I tillegg vil det komme utgifter til trykking av ADR- prøvene.

Vegdirektoratet vil kunne frigjøre ressurser som en følge av overføring av en del oppgaver til DBE. Vegkontoret tar i dag betalt for utstedelse av kompetansebevis og gjennomføring av ADR-prøvene. Hjemmelsbestemmelsen vil også dekke betaling for denne type tjenester.

For samfunnet som helhet vil ikke en overføring av myndighetsansvaret ha noen økonomiske konsekvenser. Tvert i mot vil en overføring ha positive økonomiske konsekvenser ved at forvaltningen av fagområdet blir mer rasjonelt ved at fagekspertisen samles på ett sted.

Departementet foreslår at ytterligere nødvendige avklaringer av overføringen avtales nærmere mellom Samferdselsdepartementet og AAD.

15.2.2 Tilsyn

Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er per i dag den sentrale tilsynsmyndighet. Sentral tilsynsmyndighet fører tilsyn med kommunenes oppfølgning av lovpålagte krav og med definerte områder knyttet til brannfarlige, eksplosjonsfarlige og trykksatte stoffer og landtransport av farlig gods.

Avgrensningen av tilsynsoppgavene mellom statlig og kommunalt nivå forutsettes foretatt i forskrifter. Det forutsettes at det arbeides mot en bedre samordning av tilsynsvirksomheten på de områder som omfattes av loven. Dette vil bidra til en rekke administrative forenklinger for tilsynsmyndighetene og virksomhetene.

Lovforslaget legger opp til et risikobasert og systemrettet tilsyn. Spesielt pekes det på at det i lovforslaget ikke er detaljerte krav som regulerer de tilfeller hvor det skal søkes om og gis tillatelser. I dagens lover om eksplosive og brannfarlige varer mv. er dette meget sentralt, noe som har ført til at tilsynsmyndighetene binder opp ressurser i unødig arbeid knyttet til søknadsbehandling i forbindelse med relativt ukompliserte og lite risikopregede forhold. Lovforslaget åpner således for vesentlige forenklinger og ressursbesparelser slik at tilsynsmyndighetene lettere vil kunne sette inn ressurser på områder der risikoen er størst.

Endringer i definisjonene av aktuelle typer farlige stoffer som omfattes av loven, gir en utvidelse av lovens virkeområde i forhold til dagens lovgivning. I den grad nye stoffer vil bli regulert nærmere i forskrifter - for å redusere risikonivået - og underlagt dedikert tilsyn, vil dette kunne få konsekvenser for tilsynsmyndighetene. Imidlertid vil denne merbelastningen fanges opp av de ressursbesparelser og den fleksibilitet som lovutkastet legger opp til.

På samme måte som i dag vil sentral tilsynsmyndighet gjennomføre tilsyn med kommunenes etterlevelse av loven. I lovforslaget er det dessuten krav om at kommunene skal kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan de gjennomfører tilsyn i sine egne bygninger m.v., og hvordan dette følges opp. Det er viktig at sentral tilsynsmyndighet får en bedret mulighet til å føre kontroll med kommunenes tilsyn med egne særskilte brannobjekt, for dermed å sikre en bedre oppfyllelse av lovpålagte krav for denne type bygninger. Bestemmelsen er ment å etablere en ny og effektiv oppfølgningsmekanisme for sentral tilsynsmyndighet i sin tilsynsvirksomhet, noe som kan føre til en viss justering av selve tilsynsrutinene.

Det forutsettes at sentral tilsynsmyndighet gir føringer for kommunene når det gjelder utøvelsen av tilsynet lokalt, både i forhold til det tradisjonelle brannsynet og i forhold til det som kommer inn under området brannfarlige, eksplosive og trykksatte stoffer. Lovforslaget legger opp til at sentral tilsynsmyndighet kan bistå kommunen i gjennomføringen av tilsynsoppgaver. Dette gjelder først og fremst ved tilsyn i teknisk kompliserte og store anlegg. En slik ordning forutsetter at direktoratet selv må vurdere hvor mye ressurser som kan settes inn. Endringene i tilsynsfordelingen kan således føre til behov for omdisponeringer både i direktoratets og kommunenes tilsynsorganisasjon. Omleggingen vil bidra til et bedre tilsyn med slike objekter, men bør totalt sett ikke innebære økt ressursbruk.

I forslaget åpnes det for at departementet kan fastsette avgifter eller gebyr for utførelse av oppgaver etter loven. Dette innebærer at det fortsatt vil være mulig med finansiering av sentral tilsynsmyndighets virksomhet. Størrelsen på slike gebyrer eller avgifter vil avhenge av hvilke utgifter som forutsettes kompensert gjennom disse. Dette vil først kunne avklares i forbindelse med utarbeidelse av nye forskrifter.

15.2.3 Staten som eier av bygninger / særskilte brannobjekter

Staten er også eier av en rekke bygninger og objekter som vil omfattes av lovforslagets bestemmelser om særskilte brannobjekter og virksomheter generelt. Ikke minst gjelder dette større veg- eller jernbanetunneler. Forslaget åpner for at det kan stilles særskilte forebyggende og beredskapsmessige krav til slike objekter, herunder at eier skal bekoste en styrking av den kommunale beredskapen. Dette vil kunne føre til krav både av forebyggende og beredskapsmessig art, som staten som eier vil måtte bekoste. Effekten av dette vil være en bedring av sikkerheten. I forhold til vegtunneler er konsekvensene av de antatt mest relevante tiltakene nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 67 (1999-2000) i tilknytning til endring av brannvernlovens § 25. Lovutkastet § 14 har et videre anvendelsesområde enn den gamle brannvernlovens § 25 ved at den gjøres gjeldende for ethvert objekt som kan utgjøre en ekstraordinær risiko. I tillegg til vegtunneler vil bestemmelsen være mest aktuell i forhold til jernbane- og banetunneler og tilhørende underjordiske stasjonsanlegg.

Bestemmelsen forutsetter at det må være konstatert at objektet utgjør en ekstraordinær risiko i forhold til vedkommende kommunes øvrige risikobilde. Dette betyr at kommunene selv må identifisere de aktuelle objekter, og ta saken opp med sentral tilsynsmyndighet, i og med at det er denne som forutsettes å fatte vedtaket om særskilt eller utvidet beredskap. Et eventuelt vedtak må baseres på en konkret risikovurdering. Risikoen forbundet med brann i jernbane- og banetunneler avhenger av trafikkfrekvens og passasjermengde på de enkelte strekningene. Naturlig nok er den størst i de sentrale områdene på Østlandet og på hovedlinjene (Sørlandsbanen, Bergensbanen, Dovrebanen og Nordlandsbanen).

Det antas at i størrelsesorden 40 kommuner har tunneler og/eller underjordiske trafikkanlegg for skinnegående materiell som er av en slik størrelse at det vil kunne være aktuelt med krav om særskilt beredskap etter bestemmelsen. Et av hovedpunktene for beredskapen er tilgjengelighet. Mange tunneler er slik plassert at det bare er tilgang med banegående materiell. Videre er tilgang på friskluftforsyning, både for redningsmannskaper og nødstedte viktig. Som for vegtunneler vil den største investeringen knytte seg til røykdykkerutstyr, men det antas at det også i enkelte kommuner vil kunne være aktuelt med særskilte skinnegående beredskapsinnretninger.

I og med at det er lite utbygget spesialberedskap i forhold til de mange tunneler vi har i Norge, forventes det at investeringsbehovet i snitt vil ligge på ca. 1-2 millioner kroner pr. kommune. Totalt vil investeringene således kunne beløpe seg til ca. 60 millioner kroner. En slik investering vil sannsynligvis fordeles over flere år. I tillegg vil det påløpe utgifter til vedlikehold av materiell og kompetanse. Beløpet vil variere avhengig av beredskapens omfang og materielloppsett, men vil kunne beløpe seg til i størrelsesorden 200 000-300 000 kroner pr. år pr. kommune.

Det antas at hjemmelen først og fremst vil bli benyttet til å pålegge objekteier å bekoste en oppgradering av det kommunale brannvesen, da dette normalt vil være den gunstigste løsning både økonomisk og administrativt.

Det må forventes en del administrative konsekvenser knyttet til saksbehandling hos objekteiere, kommuner og i DBE. Det forutsettes også at Jernbanetilsynet trekkes inn i vurderingene, da regelverket som Jernbanetilsynet administrerer også supplerer de krav som følger av omhandlede bestemmelse. Disse konsekvensene vil imidlertid i det alt vesentlige være forbundet med klarlegging av beredskapsbehovet og aktuelle investeringer, og vil således være av temporær karakter.

Staten kan også være å anse som eier av virksomhet, jf. nedenfor under konsekvenser for virksomheter.

15.2.4 Andre konsekvenser for staten

Loven vil gjelde for Forsvaret, med mindre noe annet er bestemt. Det innebærer i utgangspunkt at Forsvarets aktiviteter med de typer farlige stoffer som omfattes av forslaget, samt deres bygninger m.v. vil være omfattet av loven og underlagt tilsyn. Forsvarets aktiviteter, kaserner m.v. har imidlertid allerede et høyt sikkerhetsnivå på linje med det som gjelder i det sivile samfunn, og det forventes derfor ikke at forslaget vil føre til noen økonomiske konsekvenser. Forslaget åpner for øvrig for at det kan fastsettes særlige forskrifter for Forsvaret som avviker fra lovens krav i den grad det er nødvendig. Det vil kunne være aktuelt å etablere en særskilt organisering av tilsynet med Forsvarets aktiviteter og bygninger m.v.

15.3 Konsekvenser for kommunene

15.3.1 Kommunens ansvar for etablering og drift av brannvesenet

Etablering og drift av brannvesenet vil fortsatt være en kommunal oppgave. Lovforslaget er harmonisert og samordnet med kommunelovens bestemmelser og intensjoner, bl.a. er det tatt hensyn til «Retningslinjer for statlig regelverk overfor kommuner og fylkeskommuner», oversendt fra Kommunal- og regionaldepartementet 11. september 2001. Samordning med kommunelovens prinsipper på brannområdet vil kunne gi en effektivisering i kommunene. Videre er det departementets oppfatning at tilnærmingen til kommunelovens prinsipper vil føre til økt fokusering på det ansvaret kommunens politiske og administrative ledelse har for brann- og eksplosjonsvernarbeidet.

Gjennomføring av en risiko- og sårbarhetsanalyse som et ledd i kommunens dokumentasjonsforpliktelser er foreslått lovfestet. Slike analyser gjennomføres allerede i dag i kommunene i forhold til faren for akutt forurensning og som ledd i den generelle beredskapsplanlegging etter anmodning fra Direktoratet for sivilt beredskap. De fleste kommuner har allerede foretatt slike analyser i tilknytning til arbeidet med ny brannordning i henhold til forskriften om organisering og dimensjonering av brannvesen. Dette tilsier at de fleste kommuner har tilpasset sine dimensjonerings-, utstyrs- og kompetansebehov til den foreliggende risiko. I enkelte kommuner vil imidlertid plikten til å tilpasse beredskapen til risikobildet kunne føre til behov for økt kompetanse og utstyr.

Innenfor rammen av dimensjoneringsforskriften står kommunene fritt til å organisere og drive brannvesenet slik den enkelte kommune finner det mest hensiktsmessig. Her åpnes det for besparelser dersom kommunene finner måter å organisere og drive brannvesenet på som faller rimeligere ut enn dagens ordninger. Videre er det i lovforslaget et absolutt krav om samarbeid mellom kommuner. Etter departementets vurderinger vil dette gi betydelige samfunnsmessige besparelser både når det gjelder de forebyggende og beredskapsmessige oppgavene.

Lovforslaget har flere uttalte plikter for brannvesenet når det gjelder innsats ved ulike ulykker enn hva som er tilfelle i dagens lovgivning. For de fleste kommuner vil dette ikke ha noen konsekvenser, verken økonomisk eller administrativt, da dette er en lovfesting av den faktiske situasjonen.

15.3.2 Kommunen som tilsynsmyndighet

Kommunen er den lokale tilsynsmyndighet etter lovforslaget. Det eksisterende hovedprinsipp om at det er kommunen som er ansvarlig for å gjennomføre brannteknisk tilsyn med særskilte brannobjekter videreføres.

Lovforslaget legger også opp til at brannvesenene fortsatt vil ha viktige forebyggende tilsynsoppgaver i forhold til virksomhet med farlig stoff. Utvidelsen av lovens område til å omfatte mer enn de tradisjonelle begrepene «brannfarlige» og «eksplosive» varer, vil kunne føre til nye oppgaver for brannvesenene og til nye kompetansebehov. Departementet legger imidlertid til grunn at det blir trukket hensiktsmessige avgrensninger mellom lokal og sentral tilsynsmyndighet gjennom nye forskrifter. Også kommunene forutsettes å legge til grunn et risikobasert tilsyn. En endret tilsynsfordeling mellom sentral og lokal tilsynsmyndighet fører etter departementets oppfatning ikke nødvendigvis til behov for mer ressurser enn det som er forutsatt i dimensjoneringsforskriften, men det kan medføre behov for endringer i kommunens organisering av tilsynet. Konsekvensene for kommunene er derfor små.

Lovforslaget legger opp til at brannvesenene i tillegg til de ordinære tilsyns- og beredskapsoppgavene skal gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen om faren ved brann, om brannverntiltak og om opptreden i tilfelle av brann og andre ulykkessituasjoner. Selv om dette langt på vei er oppgaver som mange kommunale brannvesen har utført i mange år uten lovfestet plikt, kan kravet føre til behov for økt kompetanse og omlegginger internt i den enkelte kommune.

15.3.3 Kommunen som eier av bygninger, virksomhet og anlegg

Kommunen har som eier og bruker av bygninger og anlegg som kommer inn under betegnelsen særskilte brannobjekter en dobbeltrolle, i og med at tilsynet med slike objekter er lagt til brannvesenet. Dette kan føre til fare for prioriteringskonflikter innad i kommunen, ved at oppfølging av pliktene som eier/bruker nedprioriteres i forhold til andre viktige oppgaver. For å motvirke dette har departementet foreslått en bestemmelse der kommunene må kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan tilsynet er gjennomført, og hvordan kommunen har fulgt opp eventuelle pålegg. Dette vil føre til en viss økning av de dokumentasjonskrav som retter seg til kommunene fra sentralt nivå. Lovforslagets konsekvenser for kommunen som eier av særskilte brannobjekter/virksomheter fremgår av kap. 15.4 nedenfor.

15.3.4 Andre konsekvenser

Bestemmelsen om at brannvesenet skal utføre de forebyggende og beredskapsmessige oppgaver som dette blir tillagt i krigs- og krisesituasjoner, betinger en endring i sivilforsvarslovens underliggende regelverk og fastsettelse av nye bestemmelser om hvordan disse oppgaver skal organiseres og utføres. På det administrative planet må det gjøres nærmere kost/nytte vurderinger av, og behov for eventuelle endringer i forholdet til statens engasjement når det gjelder Fredsinnsatsgrupper (FIGer) som er underlagt Sivilforsvaret.

Lovforslaget er ikke til hinder for at brannvesenet kan utføre andre oppgaver enn de som er lovpålagt. Dette vil naturligvis kunne gi kommunen visse inntekter, spesielt når det gjelder ambulansekjøring, redningsdykking etc. Det forutsettes at dette ikke svekker gjennomføringen av de lovpålagte oppgavene.

Hjemmelen for kommunen til å ta gebyr for feiing videreføres. I tillegg legges det i lovforslaget opp til at departementet kan bestemme at det kan kreves avgift eller gebyr for gjennomføring av oppgaver etter loven. Dersom denne hjemmelen blir benyttet vil dette gi en mulighet for avgifts- eller gebyrlegging fra kommunenes side overfor de objekter hvor brannvesenet fører tilsyn.

15.4 Konsekvenser for virksomhet

Lovforslagets krav til virksomheter og særskilte brannobjekter avviker i liten grad fra de krav som stilles i de tre eksisterende lovene på brann- og eksplosjonsvernområdet. Departementet ser det imidlertid som en forenkling og opprydding at de forhold som berører brann- og eksplosjonsvern for virksomheter og særskilte brannobjekter nå er samlet i en lov. De bestemmelser i lovforslaget som er spesifikke for virksomheter inneholder få konkrete krav som i seg selv vil ha økonomiske konsekvenser. Konsekvensene vil i tilfelle knytte seg til de forskrifter som blir utarbeidet.

Lovforslagets kapittel 4 omhandler de grunnleggende krav til virksomhet når det gjelder å forebygge og bekjempe brann og eksplosjon, herunder ulykker med brannfarlige, eksplosjonsfarlige og trykksatte stoffer samt ved transport av farlig gods. På dette området innebærer lovforslaget en forenkling i forhold til dagens krav. Mange av kravene som det vil bli aktuelt å rette mot industrien vil bli fastsatt gjennom forskrifter. Departementet legger imidlertid til grunn at den økte grad av fleksibilitet som loven etablerer vil gi rom for lett praktiserbare forskriftskrav og hensiktsmessige tilsynsordninger, som vil føre til økt sikkerhet og derved andre fordeler for virksomhetene.

Endringen i lovens virkeområde hva angår farlig stoff vil kunne medføre en endring i tilsynsmyndighetenes arbeid overfor virksomhetene. Dette, sammen med at det er lagt opp til en forenkling i søknads- og tillatelsesordningene, gjør at myndighetene lettere kan få til et risikobasert tilsyn. For industrien vil dette totalt sett ikke føre til store forandringer, men for noen typer virksomheter kan det bli en omfordeling i kontrollomfang og -metoder på brann- og eksplosjonsvernområdet mellom bedrifter og mellom bransjer.

I § 21 fastsettes et krav om at virksomheter som håndterer farlig stoff, eller som for øvrig utgjør en særskilt brann- eller eksplosjonsrisiko, eller som transporterer farlig gods på vei eller jernbane, skal etablere en tilstrekkelig egenberedskap. Mange av de virksomhetene som vil komme inn under kravet, har allerede etablert en egenberedskap både med hjemmel i dagens lover og gjennom de krav som stilles i det regelverket som forvaltes av Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon. Bestemmelsen vil derfor ikke medføre vesentlige økonomiske konsekvenser for virksomhetene.

Bestemmelsen innebærer også at virksomhetens beredskap skal samordnes med den offentlige beredskapen. I regioner med godt utrustede brannvesen, industrivernberedskap og helseberedskap vil dette kunne føre til besparelser for både kommunen og virksomhetene dersom man går inn i et mer aktivt samarbeid og koordinerer beredskap (personell og utstyr) og kompetanse.

For de virksomheter som har et storulykkespotensial, innføres det en hjemmel for å kreve at virksomhetens egenberedskap også skal dekke nærområdene rundt virksomheten i en utstrekning som fastsettes av sentral tilsynsmyndighet. Departementet legger til grunn at et slikt krav ikke vil føre til ekstra krav til dimensjonering av virksomhetenes beredskap. Kravet vil for øvrig gjelde svært få virksomheter.

Kravet i § 23 om at virksomheter med storulykkespotensial skal ha en særskilt informasjonsplikt, er en ny lovbestemmelse med bakgrunn i EØS-krav. Kravet vil gjelde svært få virksomheter. Departementet har registrert at flere av de virksomheter som omfattes av bestemmelsen allerede har etablert en åpen dialog med befolkningen i nærområdene gjennom jevnlige informasjonstiltak, slik at konsekvensene av en eventuell ulykke vil være små.

For øvrig vil bestemmelsen som hjemler fastsettelse av avgifter eller gebyrer for oppgaver som gjennomføres av sentral og lokal myndighet kunne få visse økonomiske konsekvenser for virksomhetene. Særlig gjelder dette brannvesenets tilsyn, som til nå ikke har vært gebyrbelagt.

15.5 Andre konsekvenser

Kravet om beredskap ved virksomheter etter § 21 vil kunne få konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner, ved at det må legges opp til et bedre system for samarbeid om beredskap og øvelser. Dette vil bl.a. kunne være relevant i forhold til helseberedskapen i en del regioner. Når det gjelder beredskap og øvelser i forbindelse med branner, eksplosjoner og akutt forurensning er det i dag et godt samarbeid mellom virksomhetene og kommunenes brannvesen.