5 Formål og grunnleggende prinsipper for lovforslaget

5.1 Lovens formål

5.1.1 Utvalgets forslag

Brannvernloven av 1987 har et uttrykt formål om å sikre mennesker, dyr og materielle verdier mot brann, begrense skadevirkningene i branntilfeller samt i andre akutte ulykkessituasjoner. Lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer har ikke et eksplisitt uttrykt formål. Det ligger implisitt i lovenes bestemmelser at formålet er å sikre at enhver håndtering av brann- og eksplosjonsfarlige varer samt væsker og gasser under trykk skjer under forhold som medfører minst mulig risiko for ulykker.

I tillegg til å videreføre formålene i gjeldende rett mente utvalget at også miljøhensynet burde fremkomme i lovens formålsbestemmelse, og fremmet forslag om dette i lovutkastets § 1.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

De uttalelser som er kommet i forhold til formålsbestemmelsen har i det alt vesentlige vært knyttet til selve oppbyggingen av bestemmelsen uten at det materielle innholdet har vært kommentert. Disse gjengis derfor ikke her.

Til spørsmålet om vern av miljø skal være omfattet av formålsbestemmelsen uttaler Miljøverndepartementet at lovforslaget etterlater betydelig usikkerhet om den nye lovens virkeområde og funksjon, ved at man utvider begrepet brannfarlig stoff og introduserer begrepet tilstandsfarlig stoff, samtidig som lovens formål også skal være å verne miljøet. Miljøverndepartementet mener loven vil få et virkeområde som i større eller mindre grad vil overlappe både forurensningsloven, plan- og bygningsloven og produktkontrolloven.

Norsk Museumsutvikling er positive til at miljø har kommet inn i tillegg til begrepene liv, helse og materielle verdier. Man savner imidlertid en utdyping av begrepene, og påpeker at det er viktig at verdier som opplevelse, kunnskap, historie og kultur knyttes til disse begrepene.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet har på bakgrunn av høringskommentarene foretatt endringer i utvalgets opprinnelige forslag til formålbestemmelse som var meget detaljert.

Formålsbestemmelsen angir nå bare hvilke verdier loven ivaretar. Ut fra at arbeidet med brann- og eksplosjonsvern som regel også vil ha en positiv effekt for miljøet, finner departementet at det er systematisk riktig å nevne miljø som en av de verdier som skal vernes mot brann og eksplosjon. Loven vil være sekundær i forhold til forurensningsloven, og kan ikke hjemle forebyggende og beredskapsmessige tiltak som kun er begrunnet i miljøhensyn. Derimot vil man ved valget mellom løsninger som er sikkerhetsmessig likeverdige måtte velge de mest miljøvennlige. Etter departementets vurdering er det viktig å integrere miljøhensyn i brannvernforvaltningen. Miljøverndepartementets innsigelser til begrepsbruken er også langt på vei imøtekommet gjennom de endringer som er foretatt i lovforslagets saklige virkeområde og gjennom definisjonen av «farlig stoff», jf. kap. 6.

5.2 Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid

5.2.1 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at brann- og eksplosjonsvern fortsatt skal sikres gjennom systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i offentlig og privat virksomhet. Utvalget valgte å presisere selve internkontrollplikten direkte i loven. Dette avviker fra de øvrige lovene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, som i hovedsak bare inneholder hjemmelsbestemmelser for fastsettelse av forskrifter om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

Tilsynet skal innrettes mot det systematiske HMS-arbeidet som virksomhetene gjennomfører. I og med at loven og tilsynet også retter seg mot andre enn virksomheter mente utvalget at også andre bør kunne pålegges plikter gjennom enkeltvedtak dersom det anses nødvendig. Det gjelder både kommunenes tilsyn med virksomheter og det statlige tilsynet med kommunene som eier og tilsynsmyndighet.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Gjennomgående er det støtte til utvalgets prinsipielle synspunkter når det gjelder internkontroll. Miljøverndepartementet viser til at dette i dag er nedfelt i forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Dette fungerer tilfredsstillende og Miljøverndepartementet kan derfor ikke se behovet for lovfesting av kravet.

5.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Miljøverndepartementet i at dagens system knyttet til internkontrollforskriften fungerer tilfredsstillende. Departementet støtter imidlertid utvalget i at et så grunnleggende prinsipp som plikten til et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid bør nedfelles direkte i loven, og ikke kun være avledet gjennom forskrifter. Departementet støtter også utvalget i at det kan gi en sikkerhetsmessig gevinst ved å innføre en mulighet for å kreve systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid også overfor andre enn virksomheter. Dette er reflektert i lovutkastet § 8.

5.3 Utvidet bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser

5.3.1 Utvalgets forslag

Risiko- og sårbarhetsanalyser som beslutningsgrunnlag

Utvalget mente at risikoanalyser i større grad enn i dag må benyttes som et verktøy i forhold til sikkerhetsmessige beslutninger, og være et viktig element i pliktsubjektenes dokumentasjon av sikkerhet. Gjennom systematisk bruk av slike analyser vil man bedre kunne belyse viktige forhold i beslutningsgrunnlaget, og dermed redusere sannsynligheten for at ulykker skjer og at konsekvensene av eventuelle ulykker minimeres.

Risikokartlegging og analyse av forskjellige ulykkesscenarier vil også være viktig i forhold til beslutninger om bemanning, utrustning og kompetanse innen både offentlig og privat beredskap. Beredskapen må forutsettes å være innrettet mot de risikosituasjoner som vil være mest aktuelle innen den enkelte kommune, region eller enkeltstående virksomhet. Utvalget mente derfor at loven må legge til rette for bruk av slike metoder i forhold til kravsettingen overfor både den kommunale brann- og ulykkesberedskap og den beredskap som eventuelt skal pålegges virksomhetene.

Risiko som avgrensningskriterium

Under henvisning til kartleggingen av svakhetene ved den eksisterende lovgivning gikk utvalget generelt inn for at den nye loven må legge til grunn at det er den konkrete risiko som skal være avgjørende for tilsynsfordeling, for hvordan tilsynet skal legges opp, om det er behov for særskilte tillatelser og for hvem som i tilfelle skal gi disse.

Utvalget merket seg at godkjennings- og tillatelseskravene i gjeldende lovgivning i stor grad har vært oppfattet som et hinder for et effektivt tilsyn, og la derfor bare i beskjeden grad opp til særskilte godkjenningsordninger direkte i loven. Imidlertid mente utvalget at det på områder hvor det foreligger en særskilt risiko fortsatt kan være behov for tillatelser og godkjenningsordninger, for eksempel i forbindelse med bedrifter som kan representere en storulykkesrisiko eller i forbindelse med eksplosiver.

Utvalget pekte på at enkelte objekter har potensial for storulykke og representerer en særlig utfordring i beredskapssammenheng. Dette kan f.eks. være veg- og jernbanetunneler og andre underjordiske anlegg (T-baner, stasjonsområder, garasjeanlegg, forsamlingslokaler i fjell m.v.) hvor det vil kunne være mange mennesker til stede og hvor beredskapsinnsats lett vil kunne påvirkes av det faktum at ulykken har skjedd under jorden, i lukkede og vanskelig tilgjengelige områder. Utvalget foreslo i overensstemmelse med dette en klar presisering om at loven kommer til anvendelse på slike objekter både i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Utvalget understreket betydningen av at denne type objekter blir underlagt systematisk og kvalifisert tilsyn for å redusere risikoen for alvorlig ulykke.

Sårbarhet som grunnlag for særskilt kravsetting og tilsyn

Tradisjonelt har brannvesenenes tilsyn vært innrettet mot de såkalte særskilte brannobjekter, d.v.s. objekter hvor en brann vil kunne medføre mer enn alminnelig fare for tap av menneskeliv eller for store konsekvenser for øvrig. En del anlegg og innretninger er imidlertid sårbare i forhold til brann og eksplosjon i kraft av den betydningen de har i den lokale infrastruktur, selv om det ikke knytter seg en særlig personrisiko til disse. Typiske eksempler på slik anlegg eller innretninger er telefonsentraler, viktige databedrifter, strømforsyningsanlegg, styrings- og overvåkingsanlegg og lignende anlegg som vil kunne lamme viktige samfunnsfunksjoner dersom en brann skulle ødelegge disse. Utvalget mente at også slike såbarhetsaspekter kan tilsi behov for et særskilt tilsyn, og foreslo at kommunene ved utvelgelsen av objekter hvor det skal gjennomføres særskilt brannteknisk tilsyn også skal kunne legge vekt på slike forhold.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

I forhold til å legge risiko til grunn for tilsynet er Sosial- og helsedepartementet enig i at man i større grad går over til å basere forebyggings- og sikkerhetsarbeidet på risiko- og sårbarhetsanalyser, og at tilsynet baseres på internkontrollprinsippet.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har merket seg at den nye loven skal bygge på risikobasert tilsyn. LO er bekymret for at dette vil medføre en svekkelse av sikkerheten i forhold til i dag, siden dette innebærer at virksomhetene selv skal gjennomføre de nødvendige tiltak uten at de på forhånd har vært i kontakt med DBE. LO ser det som viktig at man motvirker svekkelse av sikkerheten ved å sørge for tilstrekkelig kontroll og inspeksjon med virksomhetene for å sikre at de følger opp lovens krav. LO ber om at departementet etter at loven har virket en tid evaluerer erfaringene med dette. Dersom det viser seg at virksomhetene ikke følger opp den nye loven som forutsatt, ber LO om at departementet går vekk fra den foreslåtte ordning som bygger på risikobasert tilsyn.

Kristiansund kommunemener forslaget om risikobasert tilsyn vil redusere arbeidsmengden under brannsyn og forenkle og sikre mest mulig lik behandling av søknader om oppbevaring av brannfarlige og eksplosive stoffer.

Nedre Follo brann- og redningsvesenmener det er en selvfølge at kommunens brannordning baseres på den risiko som finnes og ikke på antall innbyggere i regionen. Det uttales også at det må være krav om minimumsbemanning av beredskapen. Det pekes på at risikovurderinger også i større grad bør avgjøre hvilke brannobjekter som skal vurderes som særskilte brannobjekter.

5.3.3 Departementets vurdering

Kvalifiserte risikovurderinger i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak er en grunnleggende forutsetning for at virksomhetene skal kunne etablere de riktige tiltak på en kostnadseffektiv måte. Risikoanalyser blir et stadig viktigere element i virksomhetenes sikkerhetsstyring og som dokumentasjonsgrunnlag i forhold til oppfyllelsen av lovgivningens krav til sikker drift. Dersom myndighetenes begrensede tilsynsressurser skal utnyttes mest mulig effektivt må disse settes inn på de områder hvor risikoen er størst, og hvor tilsynet kan føre til en størst mulig reduksjon i risikonivået innen realistiske økonomiske rammer. Departementet støtter derfor utvalget i at regulering og tilsyn på brann- og eksplosjonsvernområdet i fremtiden i større grad må baseres på risikobetraktninger.

I tilknytning til LOs kommentar vil departementet peke på at forvaltningen har en generell veiledningsplikt, og at det fortsatt vil være muligheter for virksomhetene til å konsultere myndighetene i forbindelse med valg av sikkerhetsmessige løsninger. Det at virksomhetene i større grad enn tidligere blir tvunget til å finne egne løsninger innen rammen av mer funksjonelt utformede regler og innen en gitt sikkerhetsmessig ramme, anser departementet som en fordel fordi det fremmer nytenkning og kreativitet. Departementet vil for øvrig understreke at det ikke er tale om å fjerne tilsynsordningene, men om en mer selektiv bruk av ressursene. Ressursene konsentreres om de virksomheter som representerer den største risiko uten at tilsynet nødvendigvis behøver å være frekvensbasert. Det sier seg selv at tilsynsordningen må evalueres jevnlig og justeres dersom utviklingen i skadetallene skulle indikere behov for dette.

Lovutkastet reflekterer disse synspunkter bl.a. gjennom kravet om risiko- og sårbarhetsanalyse i § 9, kravet om identifikasjon av særskilte brannobjekter i § 13 og kravene til sikkerhet i virksomheter i kap. 4.