3 Bakgrunnen for lovforslaget
3.1 Kartlagte svakheter og begrensninger i gjeldende regelverk
I et forprosjekt gjennomført av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i 1994 ble svakheter og begrensinger i det regelverk som direktoratet i dag forvalter kartlagt.
I rapporten pekes det på at lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, og lov om eksplosive varer i for stor grad legger opp til en «mekanisk» forvaltning hvor krav om tillatelser og andre sikringstiltak er basert på de mengder av brannfarlige eller eksplosive varer som håndteres i en virksomhet. Lovene inneholder ikke klare hjemler for en risikobasert innfallsvinkel til brann- og eksplosjonsproblematikken. Brannvernlovens anvendelsesområde oppfattes bl.a. som en skranke for å kunne prioritere innsats på områder som ikke er spesifikt regulert av loven.
Lovene er lite hensiktsmessige som produktkontrollover fordi de ikke er samordnet med produktkontrolloven og de tilsynsformer som den legger opp til.
De tre lovene på brann- og eksplosjonsvernområdet var heller ikke harmoniserte i forhold til reaksjonsmidler og sanksjonsmuligheter.
Det oppfattes som uheldig at brannvernlovens bestemmelser settes ut av kraft i en krigssituasjon, og at brannvesenet da reguleres gjennom sivilforsvarslovgivningen.
I rapporten pekes det også på at lovene ikke trekker opp klare grenser i forhold til andre forvaltningsorganer, og at den ansvarsfordelingen som det legges opp til mellom sentrale og lokale myndigheter i mange tilfeller oppfattes som uhensiktsmessig.
Det pekes også på at lovene gir hjemmel for å kreve internkontroll, men at de gjennom kravene om særskilte tillatelser og godkjenninger i praksis fremstår som lite tilpasset systemet med internkontroll.
I rapporten ble det anbefalt at de tre lovene bør revideres.
3.2 Utvalg til revisjon av lovene som forvaltes av DBE
3.2.1 Utvalgets sammensetting
På bakgrunn av de kartlagte svakheter og begrensinger i gjeldene regelverk ble det ved kongelig resolusjon av 28. juni 1996 opprettet et utvalget for å revidere lov om brannvern, lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, samt lov om eksplosive varer. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Riksmeklingsmann Reidar Webster, leder
Rådmann Ellen Stokstad, Kommunenes Sentralforbund
Direktør Trygve Østmo, Næringslivets Hovedorganisasjon
Brannmester Bjørn Y. Olsen, Landsorganisasjonen i Norge
Oljesekretær Jan B. M. Strømme, Landsorganisasjonen i Norge
Rådgiver Lindis Nerbø, Miljøverndepartementet
Underdirektør Mette Stangerhaugen, Justisdepartementet
Rådgiver Bjørn Henrik Lund, Kommunal- og arbeidsdepartementet
Juridisk fagsjef Gunnar Hem, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern
Seksjonssjef Torill Føleide Tandberg, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern
Før utvalget startet sitt arbeid gikk Lindis Nerbø ut i permisjon, og ble erstattet av førstekonsulent Kristin Elise Frogg fra Miljøverndepartementet. Kristin Elise Frogg gikk ut i permisjon våren 1997 og førstekonsulent Kirsten Jacobsen fra Miljøverndepartementet ble oppnevnt som medlem i hennes sted. Kirsten Jacobsen trådte ut av utvalget høsten 1997 og ble erstattet av avdelingsdirektør Joakim Lystad fra Statens forurensningstilsyn.
Rådgiver Siri Hagehaugen fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern var utvalgets faste sekretær frem til høsten 1998. Hun gikk da ut i permisjon og ble erstattet av rådgiver Morten Svatun fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.
3.2.2 Mandat
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal på bakgrunn av anbefalingene i forprosjektet om revidert lovgivning til erstatning for lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, lov om eksplosive varer og lov om brannvern m.v., og den kartlegging av problemområder som er gjennomført i denne forbindelse fremme forslag til en ny lov innen området.
Målet er å komme frem til et funksjonelt og målrettet rammeregelverk med de nødvendige styringshjemler for forvaltnings- og tilsynsvirksomheten.
Rammen for en ny lov bør forutsetningsvis være en videreføring av dagens fullmakter og hjemler, men det forutsettes vurdert en utvidet regulering vedrørende:
kommunens plikter i forebyggende beredskapsmessig brannvern, samt innsats i forbindelse med andre akutte ulykkessituasjoner
sikkerhet ved håndtering av farlige stoffer generelt, herunder transport av farlig gods
sikkerhet ved virksomhet som er særlig sårbar ved brann eller eksplosjon eller som kan innebære fare for slik ulykke
Utvalget skal også utrede forholdet til annen forvaltning og regelverk.
Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget skal utredes. En eventuell utvidet regulering forutsettes basert på en samlet vurdering av nyttevirkninger og kostnader, som grunnlag for de konklusjoner som trekkes med hensyn til behov for og omfanget av en slik utvidet regulering. Utvalget gis en ramme for sitt arbeid på 2 år.»
3.2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget startet arbeidet i september 1996 og la frem sin innstilling i desember 1998, NOU 1999:4 Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern.
Etter en nøye gjennomgang av brann- og eksplosjonsvernområdet med tilgrensende fagområder og forvaltningsstruktur, identifiserte utvalget følgende tre hovedområder for utredningsarbeidet:
Behovet for regulering av farlige stoffer
Organisering og regulering av brannvesenets rolle i redningstjenesten i vid forstand
Forholdet mellom den nye loven og kommunelovens prinsipper når det gjelder krav til etablering, organisering og drift av brannvesen
Tidlig i arbeidet foretok utvalget også en kartlegging av lovgivning og tilsynsordninger i land med ulik organisering og regulering av de områdene som er omfattet av utvalgets mandat, for eventuelt å identifisere egnede modeller. Det ble avholdt møter med representanter for:
Beredskabsstyrelsen i Danmark
Försvarsdepartementet, Statens räddningsverk, Sprengämnesinspektionen, Miljöverndepartementet, Naturvårdsverket, Näringsdepartementet, Arbetarskydsstyrelsen, Kemikontoret og Koncessionsnämden för miljöskydd i Sverige
Inrikesministeriet og Säkerhetstekniksentralen (TUKES) i Finland
Ministry of Housing, Physical Planning and Environment, Ministry of the Interior, Ministry of Social Affairs og Ministry of Transport i Nederland
Home Office og Health and Safety Executive i Storbritannia
Høsten 1997 arrangerte utvalget et dagsseminar i Oslo hvor et representativt utvalg av landets kommuner var invitert til å delta med ordfører, rådmann og brannsjef. På seminaret møtte også fylkesmannen i Oppland og representanter fra Norsk brannbefals landsforbund. Temaet for seminaret var kommunenes rednings- og beredskapsarbeid og tilpasningsbehov i fremtidig brannvernlovgivning.
Utvalget avholdt også separate møter med Direktoratet for sivilt beredskap (DSB), Statens forurensningstilsyn (SFT) Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE), Justisdepartementets beredskapsavdeling og Norsk brannbefals landsforbund.
3.3 Høringen
Kommunal- og regionaldepartementet sendte innstillingen på høring 16. juni 1999. Ved høringsfristens utløp 1. oktober 1999 hadde følgende instanser avgitt realitetsuttalelse:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og Familiedepartementet
Bergen brannvesen
Bolig- og bygningsavdelingen, Kommunal- og regionaldepartementet
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern
Direktoratet for sivilt beredskap
Feiermesternes landsforening
Finansdepartementet
Flå kommune
Forsvarsdepartementet
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Oslo- og Akershus
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Østfold
Hordaland brannbefalslag
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Jernbaneverket
Justisdepartementet
Kommunalavdelingen, Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes Sentralforbund
Kristiansund kommune
Kulturdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Maskinentreprenørenes Forbund
Miljøverndepartementet
Nedre Romerike brann- og redningsvesen
Nordre Follo brann- og feiervesen
Norges Bondelag
Norges Byggstandardiseringsråd
Norges Forsikringsforbund
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk brannbefals landsforbund
Norsk Brannvern Forening
Norsk Kommuneforbund
Norsk Museumsutvikling
Norges Statsbaner BA
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Os kommune
Oslo kommune
Produkt- og Elektrisitetstilsynet
Produktregisteret
Riksantikvaren
Rælingen kommune
Samferdselsdepartementet
Sjøfartsdirektoratet
Skedsmo kommune
Skien kommune
Sosial- og helsedepartementet
Statens bygningstekniske etat
Statens helsetilsyn
Statens jernbanetilsyn
Stavanger kommune
Sysselmannen på Svalbard
Trondheim kommune
Vegdirektoratet
Voss kommune
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Høringsinstansene uttrykker gjennomgående sin støtte til forslaget om å forenkle og slå sammen tre lover til én.
Følgende instanser uttaler at de ikke har merknader til, eller at de stiller seg bak utkastet til ny lov:
Akademikerne
Akershus fylkeskommune
A/L Norsk Boligbyggelags Landsforbund
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Arbeidsretten
Asker kommune
Drammen- og Lier Brann- og Feiervesen
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Halden kommune
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Husbanken
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Landbrukets Arbeidsgiverforening
Landbruksdepartementet
Norges Bonde- og Småbrukarlag
Norsk Skogeierforbund
Plan- og administrasjonsavdelingen, Kommunal- og regionaldepartementet
Regionalpolitisk avdeling, Kommunal- og regionaldepartementet
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Statens forvaltningstjeneste
Urfolks-, minoritets- og innvandringsavdelingen, Kommunal- og regionaldepartementet
Utenriksdepartementet
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune