4 Godkjenning med rett til tilskot
4.1 Godkjenning av grunnskolar
4.1.1 Gjeldande rett
4.1.1.1 Vilkår for godkjenning med rett til statstilskot etter privatskulelova
4.1.1.1.1 Krav til formål
Skolar som skal godkjennast med rett til statstilskot etter privatskulelova, må etter § 3 i lova vere
oppretta av religiøse og/eller etiske grunnar,
eller oppretta som eit fagleg-pedagogisk alternativ,
eller oppretta for undervisning av norske barn/norsk ungdom i utlandet,
eller oppretta for å fylle eit kvantitativt undervisningsbehov,
eller å ha til formål å gi vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande offentlege skolar.
Privatskulelova § 3 bokstavane d og e omfattar berre private vidaregåande skolar. Dette inneber at grunnskolar som skal godkjennast etter privatskulelova, må vere etablerte ut frå eit religiøst og/eller etisk formål, som eit fagleg-pedagogisk alternativ til offentleg grunnskole eller for å gi opplæring til norske barn eller norsk ungdom i utlandet, jf. § 3 bokstavane a til c. Etter § 3 bokstav a har departementet godkjent fleire kristne skolar og ein muslimsk grunnskole, mens steinerskolar og montessoriskolar er godkjende etter privatskulelova § 3 bokstav b. Departementet har ikkje godkjent internasjonale og utanlandske skolar i Noreg etter privatskulelova, fordi lova ikkje gir høve til slik godkjenning.
Private vidaregåande skolar godkjende etter privatskulelova er skolar som er etablerte med religiøst og/eller etisk formål, skolar som skal vere eit fagleg-pedagogisk alternativ til offentleg vidaregåande skole, skolar for norsk ungdom i utlandet eller skolar som skal dekkje eit kvantitativt undervisningsbehov, jf. § 3 bokstavane a til d. Felles for denne gruppa skolar er at dei gir tilbod som er parallelle til tilbod i offentlege skolar, til dømes vil mange skolar bruke dei same undervisningsplanane som den offentlege skolen.
Den andre hovudgruppa av private vidaregåande skolar som er godkjende etter privatskulelova, er skolar som gir yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt i offentlege vidaregåande skolar, jf. § 3 bokstav e. Dei største gruppene blant desse skolane er bibelskolar og kunstskolar.
4.1.1.1.2 Undervisningsplanar
Skolar som er godkjende etter privatskulelova, må drive verksemda si etter undervisningsplanar som er godkjende av departementet, jf. § 4 om faglege krav. Føresegna gir ikkje nærare rettleiing om kriteria for godkjenning av undervisningsplanane. Faglege krav til private grunnskolar følgjer likevel indirekte av opplæringslova § 2-1 første ledd. Krava til skolane er også kommenterte i forarbeida til privatskulelova. I Innst. O. nr. 53 (1984-1985) s. 7 seier fleirtalet i stortingskomiteen mellom anna:
«Dei private skulane skal etter fleirtalet si vurdering gi ei undervisning av same omfang og nivå som ved tilsvarande offentlege skular, og leggja undervisninga opp slik at skulen gjev kompetanse som svarar til den kompetansen offentlege skular gjev.»
4.1.1.1.3 Departementet si samla vurdering av søknader om godkjenning
I tillegg til krava etter privatskulelova gjer departementet i kvart enkelt tilfelle «ei samla vurdering» av om skolen skal godkjennast etter privatskulelova eller ikkje, jf. privatskulelova § 25 nr. 3 første setning. I forarbeida til føresegna (Ot.prp. nr. 50 (1983-1984) s. 50 andre spalte) heiter det om dette mellom anna:
«Viktige hensyn vil på den ene side være søkerens mulighet for å opprette og drive skolen. På den annen side må det tas hensyn til de offentlige ressurser, og hvorledes bruken av dem bør prioriteres.»
Lovavdelinga i Justisdepartementet har i brev av 30.11.92 til Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet sagt at departementet i utgangspunktet står relativt fritt når spørsmålet om godkjenning skal vurderast etter § 25. Mellom anna kan det leggjast vekt på budsjettmessige omsyn, men ikkje i den grad at privatskulelova blir sett ut av kraft. Vidare kan det leggjast vekt på skolefaglege og skolepolitiske omsyn. Ein skole som oppfyller minstevilkåra i privatskulelova, har såleis ikkje noko absolutt lovheimla krav på å bli godkjend med rett til tilskot etter privatskulelova.
I privatskulelova § 25 nr. 3 andre setning er det likevel presisert:
«For skular som søkjer godkjenning etter § 3 [bokstav] a eller b, skal det ikkje leggjast einsidig vekt på nedgang i elevtal for kommunen i den samla vurderinga.»
Denne avgrensinga i skjønnsmyndigheita blei vedteken med verknad frå 1.8.2000, og det går fram av forarbeida til føresegna (Innst. O. nr. 89 for 1999-2000) at
«Opprettelsen av private skoler vil nødvendigvis få konsekvenser for elevtallet i offentlige skoler. Men private skoler har i prinsippet hele landet som inntaksområde. Nedgang i elevtall i den offentlige skolen i en kommune kan derfor ikkje alene være utslagsgivende.»
Privatskulelova stiller også andre krav, mellom anna om lærarkompetanse, lokale og læreplanar. Desse krava vil bli behandla særskilt nedanfor.
4.1.2 Høyringsforslaget frå departementet
I høyringsbrevet foreslo departementet at frittståande grunnskolar som oppfyller dei krava som følgjer av lova, skal ha rett til godkjenning og tilskot frå staten. Kravet i gjeldande privatskolelov § 3 bokstavane a til c om at skolen må ha eit bestemt formål, blei dermed foreslått fjerna:
«Departementet kan etter forslaget ikke sette andre vilkår enn de som følger av loven, noe som vil gi en større grad av forutberegnelighet for søkerne i forhold til gjeldende rettstilstand. Lovens krav til søker framgår av lovforslaget. Særlig sentralt er kravene til læreplanene. I tillegg stilles det blant annet krav til lærerkompetanse og lokaler. En avgjørelse om å nekte godkjenning vil kunne bringes inn for domstolene, som i større grad enn etter privatskoleloven vil kunne overprøve departementets avgjørelse om avslag. Departementet antar at den foreslåtte ordningen med rett til godkjenning vil føre til at spørsmål om godkjenning i mindre grad enn i dag vil bli gjenstand for politisk strid.»
Forslaget om rett til godkjenning omfattar berre grunnskolar i Noreg som gir opplæring på norsk eller samisk.
Departementet foreslo vidare at retten til godkjenning skulle vere på det vilkåret at godkjenninga ikkje får vesentlege negative følgjer for vertskommunen:
«Kravet til vesentlige negative konsekvenser innebærer at det ikke er tilstrekkelig at kommunen viser til at det må gjøres endringer i det kommunale grunnskoletilbudet. Slike endringer må gjøres kontinuerlig, blant annet avhengig av tilflytting til og utflytting fra kommunen, samt flytting innad i kommunen. Kostnader knyttet til omlegging på grunn av oppstart av frittstående grunnskole vil i hovedsak være knyttet til oppstartsåret. Negative konsekvenser som ikke er langvarige, vil normalt ikke regnes som vesentlige i lovens forstand.
Oppstart av en frittstående grunnskole kan imidlertid føre til omfattende og langvarige endringer i den offentlige skolestrukturen i kommunen. Konsekvensene for kommunen kan for eksempel være av økonomisk, organisatorisk eller pedagogisk karakter, men det er etter forslaget et krav om at konsekvensene er vesentlige.
I behandlingen av søknader om opprettelse av frittstående skoler skal kommunene gis anledning til å uttale seg. Dersom departementet skal kunne bygge på uttalelser fra kommunen om de konsekvenser en godkjenning vil få, må kommunen dokumentere sine påstander. Departementet har etter forslaget ingen selvstendig plikt til å fremskaffe dokumentasjon om konsekvensene for kommunen. Kommunen kan dokumentere konsekvensene av godkjenning for eksempel ved bruk av befolkningsdata, statistikk, kostnadsberegninger, ulike kommunale planer og annen relevant informasjon. Det må også kunne påvises at de negative konsekvensene vil være langvarige og betydelige, jf. ovenfor om vesentlighet. Ideologiske eller rent politiske uttalelser fra kommunene vil ikke være tilstrekkelige for å kunne avslå søknad om godkjenning av en frittstående skole.»
Høyringsforslaget fører dessutan vidare reglane i privatskulelova om godkjenning av norske grunnskolar i utlandet, jf. privatskulelova § 3 bokstav c og § 25 nr. 3 første setning.
Høyringsforslaget opnar for at det kan godkjennast internasjonale skolar i Noreg etter lov om frittståande skolar. Godkjenning vil bety rett til tilskot. Høyringsforslaget gir derimot ikkje internasjonale skolar nokon rett til godkjenning, men opnar for at departementet kan godkjenne slike skolar etter ei samla vurdering:
«For å få godkjenning er det etter forslaget krav om at skolene står åpne for alle, og at det ikke kan stilles andre vilkår for inntak enn de som gjelder for inntak til offentlige skoler, se forslaget § 3-1.
Departementet ønsker at internasjonale skoler skal være åpne for alle, og dette innebærer at det språket undervisningen skal foregå på, må være et språk som flest mulig av innbyggerne behersker. Engelsk er det eneste obligatoriske fremmedspråket i norsk grunnskole, og dermed er språket godt egnet til å realisere prinsippet om åpne skoler. I tillegg vil undervisning på engelsk også oppfylle noen av de målene i engelsk som den offentlige læreplanen fastsetter.
Etter hva departementet kjenner til, har de fleste internasjonale skolene engelsk som undervisningsspråk. Undervisning på engelsk vil derfor være mest hensiktsmessig for elever som har fått deler av sin opplæring ved en internasjonal skole i utlandet, eller elever som tar sikte på å fortsette sin skolegang ved en slik skole i utlandet.
Selv om engelsk er det mest vanlige språket ved de internasjonale skolene i dag, utelukker ikke departementet at det kan oppstå behov for skoler som har et annet undervisningsspråk. Forslaget åpner for at skoler med ulike undervisningsspråk kan godkjennes ut fra en samlet vurdering.
Dersom det åpnes for godkjenning av internasjonale skoler, vil departementet sette krav om at skolene må gi opplæring i norsk.»
4.1.3 Høyringsinstansane
Somme av høyringsinstansane kommenterer forslaget. Desse gir tilslutning til innhaldet, blant dei Utdanningsforbundet.
Norske Privatskolers Landsforbund meiner at
«spørsmålet om elever som ikke er norske statsborgere, skal ha rett til statsstøtte på like linje med norske barn, vil måtte få en politisk avklaring».
4.1.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet foreslår at frittståande grunnskolar som oppfyller dei krava som følgjer av lova, skal ha rett til godkjenning og tilskot frå staten. Departementet viser til vurderingane om dette i høyringsbrevet, jf. ovanfor. Departementet foreslår vidare i tråd med vurderingane i høyringsbrevet at retten til godkjenning skal vere avhengig av at godkjenninga ikkje får vesentlege negative følgjer for kommunen.
Til spørsmålet frå Norske Privatskolers Landsforbund vil departementet seie at alle barn i opplæringspliktig alder som oppheld seg i landet, har rett til opplæring etter opplæringslova, uavhengig av nasjonalitet. Privatskolar som har slike elevar, vil få statsstøtte til desse på lik linje med sine norske elevar.
Når det gjeld spørsmålet om godkjenning av internasjonale skolar, vil departementet seie dette:
Departementet foreslår å opne for at internasjonale skolar i Noreg kan godkjennast etter lova. Departementet vil ikkje gi dei internasjonale skolane rett til godkjenning sjølv om vilkåra i lova er oppfylte slik det er foreslått for norske skolar, men opnar i staden for at departementet kan godkjenne slike skolar etter ei samla vurdering. Det vil særleg kunne vere relevant å vurdere om skolen både prinsipielt og i praksis vil vere open for alle. Dette betyr mellom anna at det ikkje kan stillast andre vilkår for inntak enn dei som gjeld for inntak til offentlege skolar, jf. lovforslaget § 3-1. Vidare vil det bety at det språket undervisninga skal skje på, må vere eit språk som flest mogleg av innbyggjarane meistrar, og skolen kan heller ikkje stille krav om eit visst kunnskapsnivå i dette språket. Engelsk er det einaste obligatoriske framandspråket i norsk grunnskole, og dermed er språket godt eigna til å realisere prinsippet om opne skolar. I tillegg vil undervisning på engelsk også oppfylle nokre av dei måla i engelsk som den offentlege læreplanen fastset. Etter det departementet kjenner til, har dei fleste internasjonale skolane engelsk som undervisningsspråk. Undervisning på engelsk vil derfor vere formålstenleg for elevar som har fått delar av si opplæring ved ein internasjonal skole i utlandet, eller elevar som tek sikte på å halde fram skolegangen sin ved ein slik skole i utlandet. Sjølv om engelsk er det vanlegaste språket ved dei internasjonale skolane i dag, ser departementet at det kan oppstå behov for skolar som har eit anna undervisningsspråk. Departementet vil derfor foreslå at lova opnar for godkjenning av skolar med ulike undervisningsspråk.
Vidare vil det vere relevant å vurdere om norske myndigheiter vil ha reelt høve til å føre tilsyn med skolen, og om skolen får tilskot frå eit anna land. Departementet foreslår at det skal stillast krav om at skolen tilbyr norskopplæring.
Departementet viser elles til vurderingane i høyringsbrevet, som er referert ovanfor, dessutan til § 2-1 i lovutkastet og til dei spesielle merknadene til forslaget.
4.2 Godkjenning av vidaregåande skolar
4.2.1 Gjeldande rett
Skolar som skal godkjennast med rett til statstilskot etter privatskulelova, må etter lova § 3 vere
skipa av religiøse og/eller etiske grunnar,
eller skipa som eit fagleg-pedagogisk alternativ,
eller skipa for undervisning av norske born/norsk ungdom i utlandet,
eller skipa for å fylle eit kvantitativt undervisningsbehov,
eller å ha til føremål å gje vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje vert gjeven ved vidaregåande offentlege skular.
Privatskulelova § 3 bokstavane d og e omfattar berre private vidaregåande skolar. Dette inneber at grunnskolar som skal godkjennast etter privatskulelova, må vere etablerte ut frå eit religiøst og/eller etisk formål, som eit fagleg-pedagogisk alternativ til offentleg grunnskole eller for å gi opplæring til norske barn eller norsk ungdom i utlandet, jf. § 3 bokstavane a til c. Etter § 3 bokstav a har departementet godkjent fleire kristne skolar og ein muslimsk grunnskole, mens steinerskolar og montessoriskolar er godkjende etter privatskulelova § 3 bokstav b. Departementet har ikkje godkjent internasjonale og utanlandske skolar etter privatskulelova, fordi lova ikkje gir høve til slik godkjenning.
Private vidaregåande skolar godkjende etter privatskulelova er skolar som er etablerte med religiøst og/eller etisk formål, skolar som skal vere eit fagleg-pedagogisk alternativ til offentleg vidaregåande skole, skolar for norsk ungdom i utlandet eller skolar som skal dekkje eit kvantitativt undervisningsbehov, jf. § 3 bokstavane a til d. Felles for denne gruppa skolar er at dei gir tilbod som er parallelle til tilbod i offentlege skolar, til dømes vil mange skolar bruke dei same undervisningsplanane som den offentlege skolen.
Den andre hovudgruppa av private vidaregåande skolar godkjende etter privatskulelova er skolar som gir yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt i offentlege vidaregåande skolar, jf. § 3 bokstav e. Dei største gruppene blant desse skolane er bibelskolar og kunstskolar.
4.2.2 Høyringsforslaget frå departementet
I høyringsbrevet uttalte departementet:
«Departementet foreslår ikke endringer i godkjenningskriteriene for videregående skoler i denne omgang, fordi arbeidet på dette området blant annet bør sees i sammenheng med lov om folkehøgskoler og ny lov om fagskoleutdanning. Departementet tar sikte på å sende på høring forslag til ny lov om fagskoleutdanning i løpet av våren 2002.»
4.2.3 Høyringsinstansane
Somme av privatskoleorganisasjonane ønskjer at vidaregåande skolar skal ha rett til godkjenning på lik linje med grunnskolane etter forslaget § 2-1.
4.2.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet viser til fråsegnene i høyringsbrevet, som er sitert ovanfor, og foreslår at reglane om godkjenning av vidaregåande skolar i privatskulelova blir førte vidare. Dette inneber mellom anna at lovforslaget ikkje gjer endringar i den praksisen som følgjer av privatskulelova § 3e. Skoleslag som i dag berre kan bli godkjende etter privatskulelova § 3 e, kan i framtida bli godkjende anten etter friskolelova eller etter lov om fagskoleutdanning. Skolar som blir godkjende etter friskolelova, vil etter lovforslaget ha rett til tilskot på same måte som i dag. Forslaget til ny lov om fagskoleutdanning har vore på høyring, og departementet tek sikte på å fremje lovproposisjon om dette innan utløpet av 2002.
Departementet viser elles til § 2-2 i lovutkastet og til dei spesielle merknadene til forslaget.
4.3 Innhald og vurdering
4.3.1 Gjeldande rett
Slik er ordlyden i privatskulelova § 4 første ledd: «Skulen må drive verksemda si etter undervisningsplanar godkjende av departementet. Det må gå fram av undervisningsplanen kva slag vurderingsformer og vitnemål skulen skal nytte. Elles har skulen sin undervisningsfridom.»
4.3.2 Høyringsforslaget frå departementet
Departementet foreslo eit krav om at friskolane anten skal følgje offentlege læreplanar eller på annan måte sikre elevane tilsvarande opplæring. I realiteten er dette i hovudsak ei vidareføring av privatskulelova § 4 første ledd.
4.3.3 Høyringsinstansane
Forbundet Steinerskolene i Norge kommenterer bruken av uttrykket «tilsvarande opplæring». Det meiner poenget må vere at elevane får ei likeverdig utdanning, som gir eit minst like godt grunnlag for forståing og for eleven sin vidare valfridom i forhold til seinare utdanning og yrkesval, og som dessutan gjer ein overgang frå eit skoleslag til eit anna uproblematisk.
Forbundet Steinerskolene i Norge ser det heller ikkje som nødvendig å knyte godkjenning av læreplanar til opplæringslova § 2-1 første ledd. Forbundet meiner vilkåret om å ha læreplanar som er likeverdige med offentleg skole, vil bli teke vare på sjølv om ein sløyfer tilvisinga til § 2-1 første ledd i forslaget § 2-3 andre ledd. Forbundet foreslår nytt § 2-3 andre ledd:
«Frittståande grunnskolar skal anten følgje den læreplanen som gjeld offentlege grunnskolar, eller læreplanar som på annan måte sikrar elevane likeverdig opplæring.»
4.3.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet er einig med Forbundet Steinerskolene i Norge sine synspunkt når det gjeld krav til innhaldet i opplæringa. Det avgjerande må vere om opplæringa i art og nivå vesentleg svarer til dei kunnskapar og den dugleik som den offentlege grunnskolen skal formidle. Poenget er at elevane skal få ei utdanning som gir eit minst like godt grunnlag for forståing og for vidare valfridom i forhold til seinare utdanning og yrkesval, og som dessutan gjer ein overgang frå eit skoleslag til eit anna uproblematisk. Opplæringa skal med andre ord kvalitativt kunne samanliknast med den offentlege læreplanen.
Etter departementet sitt syn vil omgrep som «tilsvarande», «likeverdig» og «jamgod» vere dekkjande for eit slikt innhald. Departementet ser likevel faren for at uttrykket «tilsvarande» kan bli tolka som «identisk», noko som ikkje er meininga. Etter departementet sitt syn kan ordet «likeverdig» gi assosiasjonar også til andre verdiar enn kvalitet. Departementet vil på denne bakgrunnen foreslå å bruke omgrepet «jamgod», fordi dette omgrepet er best eigna til å beskrive kvalitetskravet.
Departementet viser elles til § 2-3 i lovutkastet og til dei spesielle merknadene til forslaget.
4.4 Skolemiljø, undervisningsrom og utstyr
4.4.1 Gjeldande rett
Etter privatskulelova § 11 skal det leggjast vekt på å skape godt arbeidsmiljø og gode samarbeidsformer ved skolen. Vidare skal skolane ha ordensreglement.
Elles gjeld kommunehelsetenestelova si forskrift 1.12.1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler for alle skolar, både private og offentlege.
Etter privatskulelova § 5 skal undervisningsrom og utstyr osv. godkjennast av statens utdanningskontor. Så langt det er mogleg, skal skoleanlegg og inventar vere tilpassa behova til dei funksjonshemma.
4.4.2 Høyringsforslaget frå departementet
I høyringsbrevet foreslo departementet at privatskulelova § 11 blir ført vidare. Departementet foreslo også at føresegna i opplæringslova § 1-2 siste ledd om at alle som er knytte til skolen, skal «arbeide for å hindre at elevane kjem til skade eller blir utsette for krenkjande ord eller handlingar», blir teken inn i forslaget til lov om frittståande skolar. Departementet viste elles til arbeidet med nye lovføresegner om skolemiljøet til elevane (Ot.prp. nr. 72 (2001-2002)), og at elevar i frittståande skolar burde ha same rett til godt skolemiljø som elevar i den offentlege skolen. Det blei uttrykt at systema for tilsyn må tilpassast friskolelova, og departementet bad om høyringsinstansane sitt syn på korleis føresegnene om skolemiljø skal gjerast gjeldande for frittståande skolar.
I tillegg foreslo departementet i hovudsak å føre vidare regelen i privatskulelova § 5. Departementet foreslo på den andre sida at myndet til å godkjenne undervisningsrom og utstyr etter lova skal leggjast til departementet, då statleg avgjerdsmynde etter opplæringslova er lagt til departementet. Departementet tek sikte på å delegere dette myndet til statleg regionalt nivå.
4.4.3 Høyringsinstansane
Dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette spørsmålet, ønskjer at lovføresegnene om skolemiljøet også bør gjelde elevar i frittståande skolar.
Fleire høyringsinstansar held fram at atterhaldet i forslaget om at tilpassing for funksjonshemma berre må gjerast «så langt råd er», vil kunne få negative følgjer.
4.4.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Slik departementet vurderer det, bør elevane ha det same vernet med omsyn til skolemiljø, uavhengig om dei går i offentleg eller privat skole. Sidan forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler allereie gjeld for skolar som er godkjende etter privatskulelova, vil det ikkje bli vesentleg meir byrdefullt for friskolane om dei nye føresegnene i opplæringslova om elevane sitt skolemiljø skulle gjelde også for desse.
Departementet foreslår at dei nye føresegnene om skolemiljøet i opplæringslova kapittel 9A også skal gjelde for friskolane.
Departementet er einig med dei høyringsinstansane som kritiserer atterhaldet om at tilpassing for funksjonshemma berre må gjerast «så langt råd er». Eit slikt atterhald kan etter departementet si vurdering føre med seg at funksjonshemma søkjarar i realiteten ikkje får den same valfridommen som andre. Vidare vil eit slikt atterhald kunne verke urimeleg i forhold til dei offentlege skolane som må tilpassast fullt ut til funksjonshemma elevar. Eit slikt atterhald finst ikkje i det nye kapittelet 9A i opplæringslova om skolemiljø. Opplæringslova § 9A-2 tredje ledd andre punktum lyder:
«Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemmingar.»
Departementet sitt forslag om å vise til dette kapittelet vil derfor føre med seg at det nemnde atterhaldet ikkje blir innført.
Departementet viser elles til at privatskolane har plikter overfor dei funksjonshemma i dag gjennom forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar osv. Denne forskrifta stiller i § 9 krav om at funksjonshemma sine ulike behov skal skjøttast, funksjonshemma elevar skal ha tilgang til anlegget inne og ute på lik linje med dei andre brukargruppene.
Elles viser departementet til drøftinga i høyringsbrevet, som er sitert ovanfor.
Departementet viser elles til § 2-4 i lovutkastet og til dei spesielle merknadene til forslaget.