1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Miljøverndepartementet legger med dette frem forslag til lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven). Proposisjonen bygger på NOU 1999: 21 Lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven), heretter kalt utredningen.

Den nye loven vil avløse forskriftene som er gitt om miljøvern på Svalbard med hjemmel i svalbardloven (lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard). For å sikre en god tilpasning til lovverket ellers, foreslås det også enkelte endringer i andre lover, blant annet svalbardloven, isbjørnloven (lov 22. mars 1957 nr. 4 om fangst av isbjørn) og forurensningsloven (lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall). For å styrke vernet mot utslippsforurensning, foreslås det at Kongen gis hjemmel til å gi sjødyktighetsloven (lov 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed) helt eller delvis, anvendelse på utenlandske skip og innretninger i Svalbards indre farvann og territorialfarvann.

Lovforslaget samler reguleringen av natur- og kulturmiljøet på Svalbard i en lov, og regelverket blir mer oversiktlig enn tidligere.

1.2 Behovet for en samlet miljøvernlov for Svalbard

I St. meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard ble det uttalt at:

«miljøvernlovgivningen bør som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards unike miljøverdier kan det i enkelte tilfeller også være behov for en strengere beskyttelse. Til tross for dette har imidlertid miljøvernreglene for øygruppen i mange sammenhenger blitt hengende etter i utviklingen, og det er nå behov for en betydelig oppgradering».

Videre ble betydningen av oversiktlige forhold i miljøvernlovgivningen for øygruppen og muligheten for koordinering innenfor de ulike miljøforvaltningsområdene understreket.

Det er på denne bakgrunn viktig at de miljørettslige reguleringer for Svalbard gis i lovs form, slik som på fastlandet. Stortinget bør gis anledning til å ta stilling til hovedreglene for vern av miljøet på Svalbard og gi dem status som formell lov, da lovformen gir en viktig signaleffekt om reglenes autoritet.

Det er videre et av formålene med en ny miljøvernlov å sikre et mer oversiktlig regelverk. Arbeidet med å forberede miljøvernloven har gitt anledning til en samlet vurdering av reglene på de forskjellige miljøområder i lys av erfaringene med gjeldende regelverk og den aktivitet som foregår nå og som kan forventes på Svalbard i fremtiden.

En samlet regulering av miljøvern på Svalbard i en lov vil dessuten gjøre regelverket betydelig mer brukervennlig, noe som er et mål i seg selv, jf. prosjektet «Et enklere Norge».

1.3 Hovedtrekk i departementets forslag

I lovens kap I er det lagt vekt på å angi lovens formål og virkeområde tydeligere enn i de gjeldende miljøforskrifter for Svalbard. Lovens hovedformål er å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Formålsbestemmelsen gir ikke bare uttrykk for disse miljømålene, men også for at loven innenfor rammen av hovedformålet skal gi rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.

I spørsmålet om lovens geografiske virkeområde foreslås det at loven skal gjelde ut til grensen for sjøterritoriet på Svalbard. Forholdene på Jan Mayen er både rettslig og faktisk så forskjellig fra Svalbard at det ikke er ansett naturlig å la svalbardmiljøloven gjelde for Jan Mayen.

Loven inneholder i kap II en alminnelig aktsomhetsplikt som understreker at enhver skal vise hensyn og opptre varsomt, slik at naturmiljø og kulturminner ikke påføres unødig skade eller forstyrrelse. Aktsomhetsplikten retter seg både mot den som oppholder seg på, og den som forestår virksomhet på Svalbard. Det foreslås at tiltakshaver skal ha informasjonsplikt om reglene i loven om beskyttelse av Svalbards flora, fauna, kulturminner og naturmiljøet for øvrig, ovenfor både ansatte og de som deltar i aktivitet som virksomheten driver, for å bidra til oppfyllelse av aktsomhetsplikten.

Det foreslås at enkelte utvalgte miljørettslige prinsipper lovfestes;

• føre var prinsippet

• prinsippet om samlet belastning

• prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale

• krav om bruk av miljømessige teknikker og innsatsfaktorer

Prinsippene skal legges til grunn ved skjønnsutøving etter loven, og vil først få bindende virkning for enkeltpersoner og selskaper når de blir lagt til grunn ved miljøvernmyndighetenes utøving av myndighet etter loven, særlig når det gjelder enkeltvedtak, men også ved forskrifter.

Fordi vern av områder anses som et av de viktigste tiltakene man har for å sikre sårbare og truede naturtyper, og for å bevare naturområder av nasjonal, regional og internasjonal verdi, inneholder lovforslagets kap III blant annet et prinsipp om at det skal være verneområder på Svalbard. Det foreslås at følgende fire vernekategorier skal brukes på Svalbard;

• nasjonalpark

• naturreservat

• biotopvern- og geotopvernområder

• kulturmiljøområde

I tillegg foreslås det en særskilt bestemmelse for verneområder med internasjonal status.

Loven vil bli det fremtidige lovgrunnlag både for de eksisterende verneområder som er opprettet med hjemmel i lov om Svalbard 17. juli 1925 nr. 11 (svalbardloven), og tjene som grunnlag for å opprette eventuelle nye verneområder. Loven angir grunnleggende kriterier (minimumskrav) for når områdevern kan etableres, hvilke vernekategorier som kan brukes, og saksbehandlingsregler for etablering av områdevern. Opprettelse og regulering av de enkelte verneområder vil skje ved forskrift som vil angi området og dets grenser, formålet med å verne dette området, og de nærmere vernebestemmelsene om hva som er tillatt og forbudt i verneområdet. Miljøvernlovens andre kapitler vil gjelde i verneområdene dersom ikke den enkelte verneforskrift angir strengere bestemmelser.

Lovforslaget inneholder en hjemmel for miljøvernmyndighetene til å gjøre unntak fra bestemmelsene for vitenskapelige formål eller når andre helt særlige grunner foreligger. Før det dispenseres fra vernebestemmelsene må det vurderes om tiltakets mulige virkninger på miljøet krever konsekvensutredning. Begrunnelsen for en dispensasjon bør uansett inneholde en beskrivelse av tiltakets mulige virkninger på miljøet og hvilken vekt som er lagt på dette.

I lovens kap IV lovfestes et generelt fredningsprinsipp for både terrestriske og marine arter, med unntak av saltvannsfisk, krepsdyr og sjøpattedyr som ikke er stedegne på Svalbard. Lovforslaget markerer at de ulike arter er likeverdige når det gjelder å bevare det økologiske mangfoldet og sammenhengen mellom artene i økosystemet, herunder sammenhengen mellom økosystemene i havet og på land som er karakteristisk for Svalbard. I tillegg til den prinsipielle, økologisk baserte begrunnelsen for et generelt fredningsprinsipp vil dette gi en mer oversiktlig regulering totalt sett. Loven er en vesentlig utvidelse når det gjelder artsfredningen på Svalbard, og for både planter og dyr vil det være behov for unntak fra fredningsprinsippet.

For florafredningen er det gjort unntak for slitasjeskader mv. som normalt følger av lovlig ferdsel og godkjent virksomhet. Videre foreslås det et lovbestemt unntak for innsamling av flora til bruk i forskning og undervisning så lenge det ikke gjør vesentlig inngrep i bestanden på stedet, og for innsamling av sopp og av tang og tare til privat bruk.

Når det gjelder faunafredningen, foreslås det at hjemlene for å gi adgang til å regulere jakt, fangst og fiske i gjeldende regelverk i hovedsak blir videreført i miljøvernloven. De nærmere regler om adgangen til høsting gis ved forskrift.

Når det gjelder stedbundne arter av sjøpattedyr som hvithval, hvalross, svalbardsteinkobbe, ringsel og storkobbe, omfattes disse arter av den generelle faunafredningen i svalbardmiljøloven, som tillater en kontrollert og begrenset høsting.

Miljøvernloven legger til rette for å kunne opprettholde fangstmannstradisjonen i en målestokk som er forenlig med bevaringsmålet, og ønsket om at høsting også skal kunne være et lokalt rekreasjonstilbud. Overvintrende fangstfolk kan få enerett til høsting av alle eller visse høstbare arter innenfor et angitt område. Også fangstfolk med slik enerett til høsting må følge de alminnelige regler for høsting. Dette betyr at enerett bare kan gis for arter som det er åpnet for høsting på, og bare i den fastsatte høstingstid og med redskaper og metoder som ellers gjelder. Det vil imidlertid være adgang til å fastsette særregler for fangstfolk i de generelle forskriftene om høstingstid og høstingsmåter.

Forskrift om kulturminner på Svalbard 24. januar 1992 nr. 34 (kulturminneforskriften) innpasses i lovens i kap V, slik at forvaltningen av natur- og kulturmiljø lettere kan ses i sammenheng. Det er foreslått noen materielle og en del lovtekniske endringer i forhold til gjeldende kulturminneforskrift. Blant annet har det vært vurdert hvordan regelverket bør utformes i forhold til eventuell nedlegging av større virksomheter, da en slik nedlegging kan medføre fraflytting fra hele bosettinger. Problemstillingen er sentral både i forhold til naturmiljøet og kulturmiljøet på Svalbard. Det er foreslått en hjemmel for å verne hele eller deler av bosettinger yngre enn 1945 som et kulturmiljøområde etter en kulturhistorisk verdivurdering av Riksantikvaren. Vedtaksfredning er ikke til hinder for opprydding av miljøskadelige stoffer. Når en virksomhet eller bosetting planlegges nedlagt, foreslås det at det skal legges frem en plan for nedleggelsen for Sysselmannen.

Forskrift om arealplanlegging i bosettingene på Svalbard 24. januar 1997 nr. 37 (areaplanforskriften) er godt tilpasset forholdene i bosettingene på Svalbard, og reglene er med enkelte endringer tatt inn i lovens kap VI. Det er likevel enkelte spørsmål som det har vært naturlig å vurdere på ny. Blant annet blir det i forbindelse med innføring av lokaldemokrati i Longyearbyen foreslått å åpne for overføring av planansvaret og godkjenning av planer til et folkevalgt organ gjennom miljøvernloven. Utviklingen i de ulike bosettingene er imidlertid så forskjellig at lovforslaget inneholder både bestemmelser for å videreføre dagens system med grunneieren som planansvarlig og Sysselmannen som godkjenningsmyndighet, og et system hvor et lokalt folkevalgt organ kan bli planansvarlig og godkjennelsesmyndighet. Lovforslaget forutsetter at forvaltningsloven, offentlighetsloven og andre alminnelige forvaltningsrettslige regler vil gjelde for slike organer og deres administrasjon. Sysselmannen vil være klageinstans for vedtak truffet av et folkevalgt organ.

Melding om tiltak som er i samsvar med godkjent plan, foreslås sendt til den planansvarlige og Sysselmannen, eller den departementet bestemmer. Her åpnes det for at meldingen skal gå til et folkevalgt organ. Dersom virksomheten er i strid med planen, kan den ikke settes i gang uten at det blir laget en ny plan. Sysselmannen vil ikke ha plikt til å realitetsbehandle slike saker.

Innenfor planområdene skal terrenginngrep, for eksempel bygninger, være i samsvar med arealplanene, slik det er i dag. Dersom virksomheten er i samsvar med arealplanen, er utgangspunktet at det ikke vil være nødvendig med tillatelse. Men loven inneholder en ny regel om krav til tillatelse for virksomhet som kan medføre forurensning ut over de tillatte grensene i arealplanen, dersom virksomheten kan få betydning for naturmiljøet utenfor planområdet eller dersom den kan ha betydelig og langvarig virkning for miljøet.

I lovens kap VII er de viktigste reglene om konsekvenser av virksomhet samlet; terrenginngrep, forurensning og ferdsel. Det foreslås nye generelle regler om krav om tillatelse etter miljøvernloven som erstatter systemet med meldeplikt etter forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard 16. desember 1983 nr. 1818 (naturvernforskriften). Kravet om tillatelse er knyttet opp mot virksomhetens virkning på miljøet. Forvaltningens skjønn om hvorvidt tillatelse skal gis utenfor planområdene, eventuelt på hvilke vilkår, foreslås bygget på en konsekvensutredning, dersom tiltaket kan medføre mer enn ubetydelig virkning for miljøet.

I loven settes det blant annet krav om tillatelse for alle terrenginngrep og virksomhet som kan volde forurensning. Endringer eller bruk av eksisterende anlegg som vil forandre anleggets karakter eller virkninger for naturmiljøet, foreslås omfattet av kravet om tillatelse.

Det legges opp til en restriktiv praksis når det gjelder tillatelse og vilkår for virksomhet som medfører tyngre naturinngrep utenfor planområdene. Samtidig understrekes forskjellen fra verneområdene, hvor det ikke vil være adgang til å gi tillatelse til terrenginngrep. En slik restriktiv praksis må praktiseres innenfor rammen av andre svalbardpolitiske mål og svalbardtraktatens rammer. Det bør legges vesentlig vekt på behovet for å verne villmarkskarakteren under hensyn til at det også bør være mulighet for næringsutvikling.

For å holde utbyggingen av nye hytter på et forsvarlig nivå, foreslås det å forbeholde retten til å eie eller leie fritidshytter til den som er eller har vært fastboende på Svalbard og sammenslutninger/bedrifter som har sitt hovedsete på Svalbard.

De foreslåtte bestemmelsene om forurensninger bygger for en stor del på forurensningslovens bestemmelser. Som en innskjerping i forhold til eksisterende lovgivning foreslås det å lovfeste et utslippsforbud for miljøgifter på Svalbard, med unntak av spor av miljøgifter i vanlige utslipp fra husholdning, tjenesteyting eller annen aktivitet som medfører utslipp av tilsvarende omfang. Det foreslås at departementet, på nærmere betingelser, kan gjøre unntak fra forbudet for eksisterende næringsvirksomhet, eller om nødvendig gjøre unntak dersom forbudet medfører utilsiktede konsekvenser for ny næringsvirksomhet som er funnet miljømessig forsvarlig på Svalbard.

For å redusere risikoen for oljesøl fra skipstrafikken foreslås det at sjødyktighetsloven, helt eller delvis, kan gis anvendelse på utenlandske skip og innretninger i Svalbards indre farvann og territorialfarvann. Det samme gjelder for deler av havne- og farvannsloven og losloven. Det foreslås også at Sysselmannen kan gi forskrift om motorisert ferdsel til sjøs, herunder fastsette seilingsleder eller områder hvor det ikke kan seiles, hastighetsbegrensninger og bestemmelser om oppankring og ilandstigning.

Loven inneholder nye regler om ferdsel. Det er lagt vekt på å foreslå lovbestemmelser som gir hjemmel for streng beskyttelse av Svalbards natur, samtidig som det er lagt opp til lovtekniske løsninger som på en fleksibel måte kan sikre ønsket aktivitet på øygruppen. Allmennhetens rett til ferdsel lovfestes, men all motorferdsel er som hovedregel forbudt, om ikke annet er fastsatt i loven. Loven gir adgang til motorferdsel både til sjøs og i luften, men gir hjemmel til å fastsette restriksjoner på slik ferdsel. Kjøring på snødekt og frossen mark kan tillates gjennom forskrift eller ved enkeltvedtak med hjemmel i loven. Adgang til motorferdsel på vinterføre for fastboende, og en meget begrenset adgang for tilreisende, fastsettes i forskrift. Begrensninger i fastboendes ferdsel må være begrunnet i miljøvernbehov knyttet til Svalbard, eller i behovet for å skille motorisert og ikke-motorisert ferdsel. Barmarkskjøring i terrenget vil som hovedregel være forbudt.

Loven gir hjemmel for å lage forskrifter om opphold i felt.

Det foreslås nye regler om luftfart som blant annet forbyr landing med helikopter utenfor landingsplass uten konsesjon eller tillatelse. Reglene gir hjemmel for ved forskrift å forby bruk av luftfartøy til turistformål. Dette tilsvarer i stor grad reglene på fastlandet, og forslaget tar sikte på å forhindre en utvikling av helikopterturisme.

Reglene om tilsyn i lovens kap VIII er endret en del i forhold til gjeldende miljøvernforskrifter. Det gis blant annet klare hjemler for å gi forskrifter om internkontroll og fastsetting av gebyr for kontroll.

Lovens kap IX inneholder for det meste nye viktige regler for å sikre gjennomføring av miljøvernloven og vedtak i medhold av loven. Miljøvernmyndighetene får klar hjemmel til å gi pålegg om gjenoppretting av miljøet dersom skade har skjedd ved ulovlig virksomhet. Loven gir også adgang til å benytte tvangsmulkt og umiddelbar iverksetting som sanksjonsmiddel for å sikre etterlevelse. Det foreslås regler om erstatning for miljøskade, medregnet en regel om at det kan pålegges erstatning for ren miljøskade uten at det kan påvises noe konkret økonomisk tap. Disse sanksjonsreglene må ses i sammenheng med den nye straffebestemmelsen som øker strafferammen fra ett til tre år for betydelig miljøskade.

Det foreslås å opprette Svalbards miljøvernfond som skal finansieres av midler fra blant annet jeger- og fiskeravgifter og fra et eventuelt gebyr for tilreisende og erstatninger for rene miljøskader. Fondet skal ha eget styre, og fondets midler skal kunne brukes til tiltak i felt, særlig skjøtsel og vedlikehold, gjenoppretting av miljøforringelser og til undersøkelser for å klarlegge miljøtilstanden og hva som forårsaker endringer i miljøet. Fondet kan også brukes til informasjons-, opplærings- og tilretteleggingstiltak.

Loven har et avsluttende kap X med blant annet regler om forslag til endringer i andre lover og forholdet til eldre tiltak, som i utgangspunktet vil kunne fortsette sin virksomhet etter miljøvernlovens ikrafttreden, selv om lovens regler stort sett gjøres gjeldende også for bestående virksomhet.