12 Generelle regler om virksomhet med konsekvenser for miljøet
12.1 Innledning
All virksomhet på Svalbard må tilpasses de generelle reglene om vern av biologisk mangfold, områdevern, kulturminnevern og arealplaner som er beskrevet i de foregående kapitler. I tillegg er det visse tiltak som på grunn av sin mulige miljøpåvirkning krever særskilt regulering. Dette gjelder blant annet terrenginngrep utenfor planområdene.
Med terrenginngrep forstås vanligvis en mekanisk omforming, tildekking eller fjerning av den naturlige terrengoverflaten. Slike inngreps betydning for naturmiljøet avhenger av inngrepenes karakter, varighet, omfang og lokalisering.
Terrenginngrep kan endre den opprinnelige naturtilstanden i et område på en måte som gjør det vanskelig eller umulig å bringe den tilbake. Slike inngrep kan derfor føre til permanent bortfall av villmarkskarakteren i områder som tidligere var inngrepsfrie. Terrenginngrep kan også utgjøre en belastning på miljøet i biologisk verdifulle eller sårbare områder, og redusere verdien av områder med spesielle kvaliteter eller verneverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, geologiske forekomster eller kulturminner. Terrenginngrep, og særlig veier, kan også belaste natur- og kulturmiljøet gjennom økt ferdsel som følge av inngrepet.
Det er på denne bakgrunn det foreslås regler om lokalisering av bosetting og næringsvirksomhet, krav om tillatelse og krav om konsekvensutredning.
12.2 Om lokalisering
12.2.1 Gjeldende rett
Arealplanforskriften regulerer tiltak innenfor planområdene, mens naturvernforskriften regulerer tiltak utenfor planområdene. Tiltak innenfor planområdene skal være i samsvar med godkjent arealplan, jf. arealplanforskriften § 7, og det skal gis melding til Sysselmannen om planlagte tiltak, slik at Sysselmannen skal ha mulighet til å kontrollere om tiltaket vil være i samsvar med plan.
Naturvernforskriften inneholder regler om meldeplikt for alle tiltak som kan påvirke miljøet, men det er gitt dispensasjon fra meldeplikten for planområdene. I medhold av naturvernforskriften kan planlagte tiltak i visse tilfeller reguleres gjennom vilkår i tillatelse eller helt forbys, jf. naturvernforskriften § 10.
Det er i dag ingen lovfestede krav til lokalisering av tiltak, ut over naturvernforskriften § 21, som inneholder en bestemmelse om at det kan gis regler om blant annet lokalisering av hyttebygging. Slike regler er imidlertid ikke blitt gitt.
12.2.2 Utvalgets forslag
Utvalget mener at det bør legges opp til en restriktiv praksis når det gjelder tillatelse og vilkår for virksomhet som medfører tyngre naturinngrep utenfor planområdene. Utvalget foreslår derfor blant annet å lovfeste et lokaliseringsdirektiv med sikte på næringsvirksomhet, jf. utredningen § 55. I følge forslaget skal næringsvirksomhet som hovedregel lokaliseres til planområdene. Rettslig sett har direktivet samme status som prinsippene for myndighetsutøving i lovens §§ 7-10, jf. kap 7.1 foran.
Utvalget forslår videre å lovfeste krav om lokalisering av næringsvirksomhet slik at miljøulempene blir minst mulig.
12.2.3 Høringsinstansenes syn
Det er få høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag om lokalisering av næringsvirksomhet. Trust Arktikugol uttrykker imidlertid motstand mot bestemmelsen, og skriver i sin høringsuttalelse blant annet at:
«Tesen om at industriell virksomhet i hovedsak skal legges til planområdene (§ 55) er i strid med art 3 i Svalbardtraktaten, som sier at de høye kontrahende parters borgere skal uhindret på like fot kunne drive allslags maritim, industri- og bergverksforetak til lands og i de territoriale farvann.»
Justisdepartementet (JD) skriver i sin høringsuttalelse følgende om utvalgets forslag:
«Dersom bosetting i hovedsak skal skje i planområdene, ville det være en fordel om dette fremgikk av lovteksten. Uttrykket «næringsvirksomhet» er etter departementets oppfatning ikke egnet til å formidle dette. Det bør også vurderes om det finnes uttrykk som er bedre egnet til å formidle at også forskningsinstallasjoner bør lokaliseres innenfor planområdene.»
12.2.4 Departementets merknader
Departementet støtter utvalget i at næringsvirksomhet i hovedsak bør lokaliseres til planområdene, og mener at dette er nødvendig for opprettholde Svalbards villmarkskarakter. Departementet viser i denne forbindelse til Innst. S. nr. 196 (1999-2000), hvor Utenrikskomiteen støtter Regjeringens mål om å søke å opprettholde omfanget av villmarkspregede områder på Svalbard, og hvor komiteens flertall ønsker unngå at sammenhengende villmarksområder blir delt opp av gjennomløpende naturinngrep.
Departementet mener at også bosetting i hovedsak bør lokaliseres til planområdene, og støtter JD i at dette med fordel kan fremgå av lovteksten. Departementet foreslår derfor at det tas inn i utvalgets forslag til lovtekst om lokalisering av næringsvirksomhet, som departementet for øvrig viderefører i lovens § 56. Departementet presiserer at bestemmelsen inneholder et veiledende prinsipp, og at også næringsmessige og eventuelt andre svalbardpolitiske hensyn må tas ved lokalisering av virksomhet. Dessuten kan det i enkelte tilfeller være aktuelt å innføre eller utvide et planområde når alternativ lokalisering er uaktuelt, for eksempel ved bergverksdrift.
Departementet er ikke enig med Trust Arktikugol i at utvalgets forslag om krav til lokalisering strider mot svalbardtraktaten. Departementet viser til traktaten § 3, første ledd, avslutningsvis, som uttrykkelig sier at traktatpartenes borgere har slik lik adgang «forutsatt at de retter sig efter de stedlige lover og forskrifter». Departementet viser videre til kap 4.2.2 ovenfor, om forholdet mellom traktaten og svalbardmiljøloven.
Når det gjelder tyngre forskningsinstallasjoner har disse hittil vært plassert innenfor planområdene, jf. Eiscat og Svalsat. Departementet er av den oppfatning at slike tyngre forskningsinstallasjoner også i fremtiden, så langt det er mulig, bør lokaliseres til planområdene. Det er imidlertid en naturlig følge av forskningstemaet - naturlige prosesser i og påvirkning av uberørt natur - at noe av forskningsvirksomheten må foregå utenfor planområdene. Tyngre forskningsinstallasjoner utenfor planområdene vil kreve tillatelse og konsekvensutredning, jf. §§ 57 og 59. Det foreslåtte generelle prinsipp om lokalisering slik at miljøulempene blir minst mulig, jf. lovens § 56, vil ha stor betydning for de vilkår som tillatelsen bør inneholde.
12.3 Om tillatelse og melding
12.3.1 Gjeldende rett
Som nevnt ovenfor i kap 11.6 skal bygging og andre tiltak være i samsvar med godkjent plan i planområdene, jf. arealplanforskriften § 7, eller i tråd med naturvernforskriften dersom det ikke foreligger godkjent plan.
Utenfor planområdene gjelder naturvernforskriftens kap III, regler for meldepliktig virksomhet, direkte. Den som planlegger å starte virksomhet eller bygge utenfor planområdene, må sende melding til Sysselmannen minst et år før virksomheten er planlagt igangsatt (naturvernforskriften §§ 6 og 8).
Sysselmannen eller Miljøverndepartementet kan, på bakgrunn av meldingen med vedlagt informasjon, sette vilkår for virksomheten, eventuelt kreve endringer i planen eller i noen tilfeller også forby virksomheten (forskriften § 10).
Meldeplikten gjelder for de tiltak eller virksomheter som er listet opp i naturvernforskriften § 6, og for andre virksomheter eller tiltak som kan medføre «forurensninger, eller vesentlige eller langvarige endringer i landskapet eller naturmiljøet», jf. § 6 annet ledd. Det vises for øvrig til utredningen kap 8.2.2.1.
12.3.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å erstatte systemet med meldeplikt for virksomhet etter naturvernforskriftens kap III med krav om tillatelse etter svalbardmiljøloven. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.2.4.1, hvor det blant annet heter at:
«Utvalget har lagt vekt på at det på fastlandet i stor grad kreves tillatelse til terrenginngrep og forurensende virksomhet. Som eksempler kan nevnes krav om tillatelse i vassdragsloven (jf. nå forslaget til ny vannressurslov i Ot prp nr. 39 (1998-99), lov om avståing av grunn til drift av ikke mutbare mineralske forekomster og lov om petroleumsvirksomhet. Det vises også til forurensningslovens forbud mot forurensning. På Svalbard bør den rettslige reguleringen av terrenginngrep og forurensende virksomhet etter utvalgets mening være minst like streng som for fastlandet.
For virksomheter som meldes til Sysselmannen etter naturvernforskriften, settes det nær sagt alltid til dels strenge vilkår, og saksbehandlingen ligner konsesjonsbehandling. I enkelte tilfeller har miljøvernmyndighetene lagt ned forbud mot hele eller deler av en planlagt virksomhet. Miljøvernforvaltningens erfaring er i tillegg at de som melder om virksomhet i realiteten oppfatter det som om de søker om tillatelse. Det kan derfor virke noe misvisende å ha et meldepliktsystem utenfor bosettingene på Svalbard.»
Utvalget foreslår å knytte kravet om tillatelse opp mot virkningen på miljøet. Utvalget foreslår å sette terskelen for hva som krever tillatelse lavt, fordi inngrep på Svalbard alene eller samlet kan få stor betydning for natur- eller kulturmiljøet.
Utvalget foreslår å lovfeste krav om tillatelse for alle terrenginngrep og all virksomhet som kan volde forurensning. Økt overnattingskapasitet er en av faktorene som vil kunne medføre økt ferdsel på Svalbard. Det er etter utvalgets mening viktig å ha kontroll med etableringer som kan føre til økt ferdsel i terrenget, og utvalget foreslår derfor krav om tillatelse for bygging av hoteller, pensjonater eller andre overnattingssteder for allmennheten. Det samme gjelder endringer av eksisterende bygg til slike formål.
Utvalget foreslår å lovfeste krav om tillatelse for virksomhet som kan virke inn på et fredet kulturminne i strid med utredningen § 42 i utredningen § 56.
Videre foreslår utvalget hjemmel for departementet til å gi forskrift om at også annen virksomhet som kan belaste miljøet på Svalbard krever tillatelse. Forskriftshjemmelen vil gi mulighet til å innføre krav om tillatelse dersom utviklingen innen et felt viser seg å medføre uforutsette konsekvenser for miljøet.
Endringer i eksisterende anlegg eller bruken av det, som vil forandre anleggets karakter eller virkninger for naturmiljøet, foreslås omfattet av kravet om tillatelse. Endringer som ikke vil medføre slike virkninger vil kunne skje uten krav til tillatelse, for eksempel skifting av vinduer i en eldre hytte (forutsatt at hytta ikke er et kulturminne).
Forslaget om krav om tillatelse for bruksendringer følger av at bruksendringen kan føre til mer avfall og/eller økt/annen ferdsel i og til området hvor anlegget befinner seg. Med endret bruk menes for eksempel at en hytte som har vært brukt til fritidsformål, tas i bruk til næringsformål - for eksempel som overnattingssted i forbindelse med reiselivsvirksomhet eller som feltbase for vitenskapelige undersøkelser. Kravet om tillatelse for endret bruk vil omfatte tilfeller hvor det tidligere er gitt tillatelse til anlegget eller bruken, eller der hvor det ikke foreligger en tillatelse. For eksempel vil det kunne være gitt tillatelse for bygging av en vei kun til vinterbruk og bare for anleggsdrift. Dersom veien skal bygges om til sommervei eller også åpnes for allmennheten vil det kunne medføre økt ferdsel og således få betydning for naturmiljøet i området, og bruksendringen vil derfor omfattes av kravet om tillatelse etter utredningen § 56.
Det foreslås videre at noen virksomheter, som i tillegg til å være i samsvar med godkjent plan, også må ha tillatelse. Dette gjelder virksomhet som kan medføre forurensning utover de tillatte grensene i arealplanen, virksomhet som kan ha betydelig og langvarig virkning på miljøet, virksomhet som kan få betydning for naturmiljøet utenfor planområdet, eller dersom den godkjente arealplanen for området ikke har utfyllende bestemmelser om størrelse eller utførelse som virksomheten holder seg innenfor, jf. utredningen § 57.
12.3.3 Høringsinstansenes syn
Det er flere høringsinstanser som kommenterer bestemmelsene om tillatelse. De fleste høringsuttalelsene innebærer konkrete forslag til endring av utvalgets forslag til lovtekst, og det er få som kommenterer utvalgets forslag om å erstatte meldeplikten med krav om tillatelse.
Norges fiskarlag skriver i sin høringsuttalelse at de er skeptiske til at lovforslaget setter krav om tillatelse for virksomheter som kan påvirke miljøet. Norges fiskarlag uttaler at de er usikre på om et slikt krav om tillatelse kan bli fremsatt overfor fiskere som tradisjonelt har drevet i området, og legger til grunn at virkninger som følge av fiskeriene ivaretas gjennom det lovverk som fiskerimyndighetene fastsetter om forsvarlig beskatning av de marine arter og som er nedfelt i lov om saltvannsfiske.
Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) skriver i sin høringsuttalelse at de støtter innføring av krav om tillatelse før det kan settes i gang tiltak eller virksomhet som kan påvirke miljøet. FRIFO skriver videre at det er meget viktig at det er full åpenhet i saker som kan ha konsekvenser for naturmiljøet og den frie ferdselen, og at det derfor bør tas inn bestemmelser i loven om høring og offentlighet av søknad om tillatelse.
Nærings- og handelsdepartementet (NHD) uttaler at det bør utarbeides mer presise kriterier for hvilke tiltak som krever tillatelse og at det bør fremgå at det er de større tiltak som krever tillatelse.
Utenriksdepartementet (UD) påpeker i sin høringsuttalelse at det kan være av betydning å kommunisere tilstrekkelig grundig til bosetningene på Svalbard, inkludert de utenlandske, at endringen i det formelle utgangspunkt ikke nødvendigvis innebærer en innstramming i praksis. UD fremhever at det, i den grad praksis vil bli mer restriktiv, er av betydning å ta hensyn til svalbardtraktatens krav samt utenrikspolitiske vurderinger vedrørende forholdet til andre traktatparter. UD skriver videre at miljøhensynet må balanseres opp mot de andre overordnete mål for norsk svalbardpolitikk; nemlig korrekt anvendelse av svalbardtraktaten, bevaring av ro og stabilitet i området og opprettholdelse av norsk bosetting på øygruppen.
12.3.4 Departementets merknader
Departementet støtter utvalgets forslag om å erstatte dagens meldepliktsystem for virksomhet utenfor planområdene med et regelverk hvor det blant annet kreves særskilt tillatelse fra Sysselmannen for alle typer tekniske inngrep og forurensende virksomhet. Som utvalget påpeker har det gjeldende system med meldeplikt i realiteten blitt praktisert og oppfattet som et krav om tillatelse. Ved omlegging til krav om tillatelse vil regelverket bli klarere og mer i samsvar med regelverket på fastlandet. Departementet viser for øvrig til Innst. S. 196 (1999-2000), hvor komiteen støtter Regjeringens forslag i St. meld. nr. 9 (1999-2000) om å innføre krav om særskilt tillatelse fra Sysselmannen for alle tekniske inngrep utenfor planområdene. Departementet vil understreke at den endelige beslutningen om å gi tillatelse til inngrep og virksomhet vil, som i dag, bli tatt etter en avveining av tiltakets virkning på miljøet sett i forhold til næringsmessige og eventuelt andre svalbardpolitiske hensyn.
Når det gjelder Norges fiskarlags uttalelse, vil departementet bemerke at kravet om tillatelse gjelder ny virksomhet. Vanlig fiske med godkjent redskap er lovlig virksomhet som ikke vil kreve tillatelse etter lovens § 57. For fiskerienes del innebærer derfor ikke omleggingen fra meldeplikt til krav om tillatelse realitetsendringer i forhold til gjeldende rett.
Når det gjelder FRIFOs uttalelse viser departementet til bestemmelsen om bruk av særskilt konsekvensutredning, jf. § 60, hvor det heter at «Sysselmannen sender søknad og konsekvensutredning på høring». Bestemmelsen ivaretar etter departementets mening hensynet til offentligheten, da konsekvensutredningen skal ligge til grunn for Sysselmannens vedtak om tillatelse.
Departementet er ikke enig med NHD i at det kun er de større tiltak som krever tillatelse og konsekvensutredning. Det er tiltakets virkning på miljøet som avgjør om det er nødvendig med tillatelse og konsekvensutredning, ikke dets størrelse, og departementet viderefører derfor ikke NHDs forslag.
Departementet støtter Utenriksdepartementets syn, og viser til kap 5.5 ovenfor, hvor departementet uttaler at det «forutsetter at loven praktiseres på en måte som er forenlig med de overordnete målene for norsk svalbardpolitikk». Departementet viser videre til utvalgets vurderinger, og viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til bestemmelser om tillatelse og melding i lovens §§ 57 og 58.
12.4 Konsekvensutredninger
12.4.1 Gjeldende rett
Den ansvarlige for meldepliktig virksomhet etter naturvernforskriftens kapittel III skal sende inn en melding, som etter § 8 skal inneholde «opplysninger om arbeidsstedets beliggenhet, arten av det arbeidet som skal utføres, arbeidsstokkens størrelse, ordningen av vann- og proviantforsyningen, uttak eller plassering av masse, vei- og kaianlegg samt andre transportforhold o l. Videre skal det gis opplysninger om hvilke forurensningsmessige virkninger de planlagte tiltakene antas å ville få, og øvrige virkninger for landskapet og naturmiljø». Tiltakshaveren kan i tillegg bli pålagt å sørge for en utredning om virksomhetens miljømessige virkninger, jf. § 9. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.2.2.2, og for en nærmere omtale vises det til utvalgets arbeid.
12.4.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å lovfeste krav om konsekvensutredning før tillatelse gis til tiltak som krever tillatelse og som kan medføre mer enn ubetydelig virkning på miljøet utenfor planområdene, eller betydelig og langvarig virkning på miljøet innenfor planområdene, jf. utredningen § 58 første ledd. Utvalget foreslår i denne forbindelse at tiltakshaver skal sende Sysselmannen forhåndsmelding med forslag til utredningsprogram senest ett år før søknad tenkes innsendt, jf. utredningen § 58 fjerde ledd.
Utvalget foreslår å lovfeste at søknaden skal utarbeides sammen med konsekvensutredningen, og vise hvordan konsekvensutredningen er lagt til grunn, jf. utredningen § 59. Sysselmannen skal deretter sende søknad og konsekvensutredning på høring, og Sysselmannen må godkjenne at plikten til å utarbeide konsekvensutredning er oppfylt før tillatelse gis. Konsekvensutredningen skal ligge til grunn for Sysselmannens vedtak om hvorvidt tillatelse skal gis eller ikke, og det må fremgå av vedtaket hvordan konsekvensutredningen med innkomne uttalelser er vurdert, jf. utredningen § 60.
Utvalget foreslår videre en hjemmel for ved forskrift å gi nærmere regler om konsekvensutredninger, jf. utredningen § 58 siste ledd.
12.4.3 Høringsinstansenes syn
Det er flere av høringsinstansene som uttrykker støtte til utvalgets foreslåtte regler om krav om konsekvensutredning som grunnlag for vurderingen av om tillatelse skal gis. SSD/SNU og NHD uttrykker imidlertid motstand mot den foreslåtte ett årsfristen for innsending av forhåndsmelding med forslag til utredningsprogram, og mener at tidsfristen er lite hensiktsmessig. De anbefaler at formuleringen i plan- og bygningsloven § 33-3, «tidligst mulig» benyttes i stedet.
Trust Arktikugol uttrykker i sin høringsuttalelse generell motstand mot bestemmelsene om tillatelse og konsekvensutredning. Trust Arktikugol mener at de foreslåtte reglene i praksis fører til et rigid system med tillatelser hvor norske myndigheter gis rett til å forby og ubegrenset kontrollere industriell og næringsmessig virksomhet. Trust Arktikugol mener at bestemmelsene strider både mot bergverksordningen og mot grunnleggende bestemmelser i svalbardtraktaten.
Det er flere høringsinstanser som kommenterer den forskrift om konsekvensutredninger som det gis hjemmel for i utredningen § 58 siste ledd. NHD skriver i sin høringsuttalelse at det må legges opp til en mer forutsigbar ordning for å ta standpunkt til hvilke tiltak som må konsekvensutredes, og at dette kan gjøres ved å utarbeide en forskrift med en liste over tiltak som automatisk krever konsekvensutredning. NHD mener også at det er nødvendig med regler om hvilke temaer konsekvensutredningen skal inneholde, og at dette kan fastsettes i forskrift.
Direktoratet for naturforvaltning skriver i sin høringsuttalelse blant annet at :
«Det er viktig at det blir utarbeidet forskrift om konsekvensutredninger på Svalbard, slik at det blir klarlagt hva slags tiltak som skal omfattes av bestemmelsene og gitt nærmere bestemmelser om prosessen.»
Ut over tilsvarende merknader om at det må gis forskrift om konsekvensutredninger før loven trer i kraft, er det ingen av høringsinstansene som kommenterer bestemmelsene nærmere.
12.4.4 Departementets merknader
Departementet viser til St. meld. nr. 9 (1999-2000), hvor Regjeringen foreslår at det stilles krav om konsekvensutredning for alle inngrep utenfor planområdene som kan antas å ha mer enn ubetydelig virkning på naturmiljøet. Komiteen støtter i Innst. S. nr. 196 (1999-2000) Regjeringens forslag.
Departementet er ikke enig med Trust Arktikugol i at bestemmelsene strider mot bergverksordningen eller svalbardtraktaten. Det vises igjen til kap 4.2.2 ovenfor, om svalbardtraktatens og bergverksordningens forhold til svalbardmiljøloven, og til departementets merknader i kap 12.2.4 og 12.3.4 ovenfor.
Departementet støtter SSD/SNU og NHD i at det ikke synes nødvendig med en ett årsfrist for forhåndsmelding og utredningsprogram. Ved et system med meldeplikt vil det være nødvendig med en frist for når tiltak kan settes i gang dersom man ikke hører noe, mens det ved et system som her er foreslått med krav om tillatelse ikke vil være adgang til å sette i gang arbeid før man har fått tillatelse. Det vil derfor ikke være nødvendig med et slikt krav, men mer hensiktsmessig med et krav tilsvarende plan- og bygningsloven, jf. «tidligst mulig». Departementet foreslår derfor et slikt krav i lovens § 59 tredje ledd.
Departementet støtter høringsinstansene i at forskrift om konsekvensutredninger bør være på plass innen loven trer i kraft.
Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om særskilt konsekvensutredning med mindre endringer i lovens § 59.
12.5 Om avgjørelsen og dens vilkår
12.5.1 Gjeldende rett
I et system med meldeplikt, er meldepliktig virksomhet i utgangspunktet tillatt. Det skal derfor relativt tungtveiende grunner til for helt å forby en virksomhet, jf. naturvernforskriften § 10 annet ledd. Miljøverndepartementet kan i medhold av denne bestemmelsen forby virksomhet «som kan skade større områder, områder med spesielle landskapsmessige kvaliteter, særpregede geologiske, botaniske og zoologiske forekomster eller som kan volde omfattende forurensning av jord, vann eller luft».
Naturvernforskriften gir imidlertid relativt vid hjemmel for miljøvernmyndighetene til å kreve planer endret og sette vilkår for å beskytte naturmiljøet. Dette er i stor grad blitt gjort, og det er blant annet blitt satt vilkår om:
at virksomheten skal foregå innenfor et så lite areal som mulig med markerte grenser
at all transport av materiell og personell skal foregå i gitte traseer på frossen og snødekt mark
at alle spor etter virksomhet skal fjernes såvidt det er mulig
bruk av kjemikalier
beredskapsplaner mot akutt forurensing.
12.5.2 Utvalgets forslag
Som nevnt foran i kap 12.4 foreslår utvalget at forvaltningens skjønn om hvorvidt tillatelse skal gis, eventuelt på hvilke vilkår, skal bygge på en redegjørelse for tiltakets betydning for miljøet, eller på en konsekvensutredning. Prinsippene i §§ 6-10 vil være retningsgivende, men ikke uttømmende for skjønnsutøvingen.
Utvalget skriver om vurderingen av om tillatelse skal gis i utredningen kap 8.2.4.6, hvor det blant annet heter at:
«Det er summen av naturinngrep og andre påvirkningsfaktorer i et område som avgjør totalbelastningen på naturmiljøet. Virkningen av enkeltinngrep må derfor alltid vurderes i sammenheng med andre inngrep og aktiviteter som påvirker naturmiljøet i det aktuelle området. Dersom det gis tillatelse til virksomhet som medfører naturinngrep utenfor planområdene, mener utvalget at det bør knyttes vilkår til alle de nevnte faktorene for å begrense tapet av villmarkspregede områder og andre natur- og kulturvernmessige konsekvenser mest mulig.»
Utvalget foreslår å lovfeste at det bør stilles vilkår når det gis tillatelser etter svalbardmiljøloven. Det gir, etter utvalgets mening, større sikkerhet for at det blir vurdert å stille vilkår som er nødvendige for å oppfylle formålet med loven, jf. utredningen § 60. Bestemmelsen kommer som et tillegg til den alminnelige adgang man har i medhold av alminnelig forvaltningsrett til å stille vilkår.
Utvalget foreslår videre å lovfeste at det normalt skal stilles vilkår om overvåking når det er utarbeidet en konsekvensutredning etter utredningen § 58, for å vurdere forutsette og uforutsette virkninger av tiltaket, jf. utredningen §§ 60 og 61. Kravet om at det skal stilles vilkår om overvåkning gjelder bare dersom tiltaket er konsekvensutredet. Det anses med andre ord ikke for nødvendig å stille vilkår om overvåking for tiltak som antas å ville ha mindre enn ubetydelig virkning på miljøet.
12.5.3 Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen av høringsinstansene som har kommentert de foreslåtte bestemmelsene om avgjørelse av søknad om tillatelse og om adgangen til å stille vilkår i tillatelsen.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og bemerker at det er av stor betydning at en konsekvensutredning legges til grunn for vedtaket om hvorvidt tillatelse skal gis, både på bakgrunn av føre var-prinsippet og den tidligere nevnte føring om at miljøinteresser skal veie tyngst i konflikt med andre interesser.
Departementet er videre enig med utvalget i at det bør stilles vilkår i tillatelser, da det i stor grad er mulig å avhjelpe/redusere uønsket miljøpåvirkning ved å stille vilkår om hvordan tiltaket skal gjennomføres. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag i lovens § 61 annet ledd. Det bør, både ved vurderingen av om tillatelse skal gis, og ved vurderingen av hvilke vilkår som skal stilles, ses hen til de generelle miljørettslige prinsipper som lovfestes i §§ 6-10 og til lokaliseringsdirektivet i § 56, jf. dog departementets merknader i kap 12.2.4 ovenfor.
Departementet mener at det allerede under vurderingen av hvilke vilkår som bør stilles i en tillatelse bør vurderes hvorvidt det bør kreves sikkerhet for kostnader til opprydding etter § 64, og foreslår derfor en bestemmelse om dette i lovens § 61 annet ledd annet punktum. Både dette, og den foreslåtte bestemmelsen om at tiltakshaveren skal overvåke miljøet for å vurdere virkninger av sin virksomhet og legge til rette for å oppdage uforutsette virkninger på et tidlig tidspunkt, er i tråd med prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, jf. § 9.
12.6 Om endring, omgjøring og bortfall av tillatelse
Gjeldende rett
Naturvernforskriften § 11 inneholder regler om at virksomheter kan gis nye pålegg eller helt stanses, dersom de viser seg å medføre vesentlig større eller annerledes forurensninger eller skader på landskap eller naturmiljø enn hva som kunne ventes da melding om virksomheten ble behandlet. Videre inneholder bestemmelsen en regel om at det kan gis nye pålegg eller forbud 5 år etter at melding om virksomhet er mottatt dersom det er nødvendig av hensyn til vern av landskap eller naturmiljø.
Naturvernforskriften § 16 inneholder regler om at virksomhet, uansett tidligere avgjørelser, kan stanses ved betydelige, gjentatte eller vedvarende brudd på forskriftene eller regler i medhold av dem, eller dersom krav om sikkerhetsstillelse til dekning av oppryddingskostnader ikke etterkommes, eller tjenestemenn med tilsynsmyndighet ikke gis adgang til virksomhetsområdet.
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår i utredningen § 62 regler om endring, omgjøring og bortfall av tillatelse. Reglene bygger i stor grad på naturvernforskriften §§ 11 og 16, og på forurensingsloven § 18. En nyskapning er imidlertid paragrafens bokstav c, som gir hjemmel for å gjennomføre internasjonale forpliktelser med miljøkrav også i forhold til eksisterende virksomhet med tillatelse.
Utvalget foreslår å lovfeste at den generelle omgjøringsadgang, som man i medhold av naturvernforskriften har etter fem år fra mottagelse av melding, skal inntre først etter ti år fra vedtak om tillatelse er gitt. Utvidelsen fra fem til ti år har bakgrunn i at systemet med tillatelse og konsekvensutredning vil gi en grundigere saksbehandling, og således gi mindre behov for omgjøring etter kort tid. I tillegg er antallet spesifiserte omgjøringsgrunner i bestemmelsen betydelig utvidet.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer bestemmelsen.
Departementet støtter utvalgets vurderinger. Etter departementets mening er bestemmelsen utformet på en måte som gir rimelig balanse mellom hensynet til den som har innrettet seg etter en tillatelse, og samfunnets behov for å kunne endre på den. Departementet foreslår derfor å videreføre utvalgets forslag i lovens § 63
12.7 Særskilt om opprydding
Gjeldende rett
Naturvernforskriften § 14 inneholder regler om plikt til å rydde opp etter endt virksomhet, og så langt som mulig bringe området tilbake til sitt opprinnelige utseende. Dersom ansvarlig for virksomheten ikke utfører sin plikt, kan departementet i medhold av bestemmelsen selv foreta oppryddingen og kreve utgiftene dekket av den ansvarlige for virksomheten. Departementet kan dessuten kreve sikkerhet til dekning av oppryddingsutgiftene både før og etter at virksomheten er satt i gang, eller når det gis pålegg om opprydding.
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å lovfeste en generell oppryddingsregel ved opphør av virksomhet i utredningen § 63. Utvalgets forslag innebærer at Sysselmannen får myndighet til å gi pålegg om hvilke oppryddingstiltak som skal utføres, og til å frita for oppryddingsplikten.
Utvalget foreslår videre å lovfeste krav om at det skal legges frem en plan for opprydding og eventuell bevaring når det foreligger planer om fraflytting og avvikling av et lokalsamfunn. Hva som skal tas vare på og hva som skal kreves fjernet, vil bli avgjort etter en konkret vurdering i samarbeid mellom miljøvernmyndighetene, og den som har vært ansvarlig for lokalsamfunnet.
Høringsinstansenes syn
Det er kun Trust Arktikugol som kommenterer bestemmelsen. Trust Arktikugol skriver i sin høringsuttalelse at de har innvendinger mot bestemmelsen i utredningen § 63 som sier at i tilfelle opphør av virksomheten skal etterlatte kjøretøy, skip, fly og annet fartøy inndras fra eieren. Trust Arktikugol skriver videre at § 20 i Bergverksordningen sier at utmålshaveren har en 3 års frist etter endelig nedleggelse av virksomheten på å rydde utmålet i den utstrekning han måtte ønske, og at det som etter dette ikke er fjernet tilfaller grunneieren.
Departementets merknader
Departementet gjør oppmerksom på at bestemmelsen om opprydding sier at:
«Etterlatte kjøretøy, skip, fly, annet fartøy og lignende skal fjernes av eieren».
Dette er en plikt til å rydde opp etter seg etter endt virksomhet, noe som er i tråd med prinsippet om at miljøpåvirker skal betale. Bestemmelsen sier ikke at slikt utstyr skal inndras fra eieren, slik Trust Arktikugol uttaler, men at eieren har en plikt til å fjerne slikt utstyr. Lovens bestemmelse om direkte gjennomføring, jf. § 97, sier videre at Sysselmannen skal gi den ansvarlige varsel med en kort frist for å gjennomføre tiltakene selv, før Sysselmannen sørger for tiltak for å få plikter som følger av loven eller vedtak i medhold av loven etterlevd. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til bestemmelse om opprydding, og viderefører utvalgets forslag om opprydding i lovens § 64.
Departementet vil for øvrig bemerke at bestemmelsen gir Sysselmannen adgang til å kreve sikkerhetsstillelse for kostnader til opprydding, selv om det ikke er blitt stilt som vilkår i forbindelse med tillatelsen, jf. lovforslagets § 61 annet ledd annet punktum. Det kan være flere grunner til at det på et senere tidspunkt synes nødvendig å kreve slik sikkerhet, selv om det på det tidspunkt tillatelse ble gitt ikke ble ansett nødvendig. Sysselmannen gis gjennom § 64 annet ledd siste punktum adgang til å kreve sikkerhet på ethvert tidspunkt. Bestemmelsen er en gjennomføring av prinsippet om at miljøpåvirker betaler.