4 Rettslige forutsetninger for regelverket

4.1 Innledning

Nedenfor gjøres en kortfattet fremstilling av de rettslige forutsetningene for miljøvernloven for Svalbard. Miljølovutvalget har gjort en fyldig utredning av dette i utredningen kap 4. For en nærmere redegjørelse av temaet vises det derfor til utvalgets arbeid.

4.2 Folkerettslige rammer

4.2.1 Svalbardtraktaten

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 anerkjenner norsk suverenitet over Svalbard. Traktaten trådte i kraft 14. august 1925, og er tiltrådt av 42 stater. I følge traktatens artikkel 1 omfatter Svalbard:

«Spitsbergenøgruppen, som foruten Bjørnøya omfatter alle øyer mellom 10^o og 35^o lengde øst for Greenwich og mellom 74^o og 81^o nordlig bredde; særlig: Vest-Spitsbergen, Nordaustlandet, Barentsøya, Edgeøya, Kong Karls Land, Hopen og Prins Karls forland, tillikemed alle de øyer, holmer og skjær som hører dertil.»

I tillegg til landområdene gjelder traktaten også i landområdenes «territoriale farvann», jf. artikkel 2. Territorialfarvannet er ca. 4 nautiske mil regnet fra grunnlinjene. I de områder hvor det ikke er trukket grunnlinjer, regnes territorialfarvannet fra kysten ved lavvann.

Traktaten slår fast Norges uinnskrenkede høyhetsrett over Svalbard, og at myndighetsutøving på Svalbard er norske myndigheters eksklusive rett. Norge har således ubegrenset kompetanse til å fastsette de reguleringer og kontrolltiltak som måtte finnes formålstjenlige. Artikkel 2 annet ledd forutsetter at Norge benytter sin alminnelige lovgivningskompetanse, idet det slås fast at det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til å sikre bevarelsen av dyre- og plantelivet.

Traktaten setter imidlertid visse vilkår for norsk myndighetsutøving, blant annet krav om ikke-diskriminering av traktatpartenes borgere på enkelte områder. Bestemmelser om ikke-diskriminering oppstilles i artikkel 2 første ledd, om lik rett til fiske og jakt på Svalbard. I annet ledd forutsettes det ikke-diskriminering ved anvendelse av forholdsregler truffet for å verne miljøet. I artikkel 3 er det bestemmelser om lik rett til adgang og opphold på Svalbard uansett formål og til uhindret å drive all slags maritim, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på like fot, samt i artikkel 7 om likebehandling når det gjelder erverv, utnytting og utøving av eiendomsrett og bergverksrettigheter.

Vilkåret om ikke-diskriminering i traktaten er ikke til hinder for forbud og omfattende regulering av aktiviteter iverksatt med sikte på å verne naturen.

Vilkåret om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet innebærer heller ikke noe forbud mot forskjellsbehandling begrunnet i andre objektive kriterier enn nasjonalitet.

I traktatens artikkel 5 annet ledd fastslås at en ved overenskomst skal treffe bestemmelser om vilkårene for vitenskapelig forskning på Svalbard. Slik overenskomst foreligger ikke. Så lenge dette er situasjonen, er det norske myndigheter som i kraft av sin suverenitetsutøvelse treffer bestemmelser om forskning. Innkreving av skatter og avgifter må komme Svalbard til gode, jf. artikkel 8 annet og tredje ledd. Eventuelle miljøavgifter innkrevd på Svalbard må av denne grunn benyttes på Svalbard.

4.2.2 Svalbardtraktatens og bergverksordningens forhold til ny svalbardmiljølov

Flere av høringsinstansene har, som nevnt ovenfor i kap 2.4, uttalt at bergverksordningens og svalbardtraktatens rettslige status burde vært utredet i tilknytning til lovforslaget, da svalbardtraktaten og bergverksordningen gir grunneiere og bergverksnæringen rettigheter som beskjæres i lovforslaget.

Flere fremstående norske jurister har tidligere vurdert bergverksordningens rettslige status. Vurderingene resulterer i hovedsak i to konklusjoner; noen mener at bergverksordningen må anses som en traktat i seg selv, mens andre mener bergverksordningen er en norsk bestemmelse som er en del av Svalbardtraktaten, gitt innenfor traktatens rammer.

Det er imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til hvilket syn som er korrekt, fordi bergverksordningen uansett ikke kan ses på som en uttømmende regulering av retten til å søke etter og utvinne mineraler på Svalbard. Norsk lovgivning er fragmentarisk, og må suppleres av annen lovgivning. Et eksempel på lovgivningens fragmentariske karakter er bergverksordningens regler om arbeidervern. Reglene suppleres av annen arbeidervernlovgivning så som arbeidsmiljøloven, som med visse justeringer er gjort gjeldende for Svalbard.

I miljøsammenheng kommer traktatens art 2 annet ledd inn, og signaliserer uttrykkelig at det ikke bare er en rett, men også en plikt for Norge å gi utfyllende miljøvernregler. Denne retten og plikten gjelder også for bergverksdriften.

Bergverksordningen gir i § 2 en generell rett til å søke etter, erverve og utnytte naturforekomster. Denne retten er ikke en rett uten begrensninger. Bergverksordningen gir videre regler om fremgangsmåten for å skaffe seg rettigheter, og om forholdet til andre som er ute i samme ærend, samt om forholdet til grunneier og andre interessenter. Disse rettigheter må også tåle å være underlagt andre regler som fastsettes på lovlig måte av norske myndigheter, forutsatt at slik regulering ikke strider mot traktaten.

De reguleringer som foretas og hjemles gjennom miljøvernloven ligger innenfor traktatens rammer. Det anses på bakgrunn av det ovenstående ikke nødvendig å utrede traktaten og bergverksordningens status ytterligere.

4.2.3 Forpliktelser etter andre internasjonale miljøavtaler

Det generelle utgangspunkt er at folkerettslige avtaler som Norge slutter seg til også omfatter Svalbard, med mindre det ved ratifikasjonen fra norsk side tas uttrykkelig forbehold. Dersom det ikke tas forbehold i forbindelse med norsk ratifikasjon, betyr dette at man fra norsk side blir forpliktet til å inkorporere forpliktelsene i norsk rett gjeldende for Svalbard.

De folkerettslige forpliktelsene Norge er underlagt ved forvaltningen av miljøet på Svalbard, følger dels av sedvanerett og dels av internasjonale avtaler. De internasjonale avtaler som omtales nedenfor er kun et utvalg for oversiktens skyld og ingen uttømmende liste over Norges forpliktelser i medhold av internasjonale avtaler.

EØS-avtalen gjelder ikke for Svalbard og omtales derfor ikke.

4.2.3.1 Konvensjonen om biologisk mangfold

Konvensjonen om biologisk mangfold (vedtatt 22. mai 1992, ratifisert av Norge i 1993 og i kraft 29. desember 1993) er den første avtalen med globalt virkeområde som omfatter vern og bærekraftig bruk av alt biologisk mangfold. Biologisk mangfold kan kort forklares som jordens variasjon av livsformer. Særlig viktig for Svalbard er artikkel 8 om in situ-bevaring, det vil si bevaring av det biologiske mangfoldet i sine naturlige omgivelser. Partene skal så langt som råd er blant annet:

«(c) regulere eller forvalte biologiske ressurser som er viktige for bevaringen av det biologiske mangfoldet innenfor og utenfor beskyttede områder for å sikre deres bevaring og bærekraftige bruk

(d) fremme beskyttelse av økosystemer, naturlige habitater og opprettholdelse av levedyktige bestander av artene i deres naturlige omgivelser

(e) fremme miljømessig sunn og bærekraftig utvikling i områder som grenser opp til beskyttede områder

(f) rehabilitere og gjenopprette skadede økosystemer og fremme gjenopprettelse av truede arter.»

4.2.3.2 Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (Ramsar-konvensjonen)

Ramsar-konvensjonen (vedtatt 2. februar 1971, i kraft 21. desember 1975 og ratifisert av Norge i 1974) er en global konvensjon i regi av UNEP (United Nations Environmental Programme). Konvensjonen tar sikte på vern og bærekraftig bruk av våtmarker av internasjonal betydning. Bruk og vern av slike våtmarker skal skje på en måte som ikke får ødeleggende virkning verken for flora og fauna eller mennesker som er avhengige av våtmarkene. Partene forplikter seg til å utpeke våtmarksområder, og Norge har utpekt fem Ramsar-områder på Svalbard.

4.2.3.3 Konvensjonen om trekkende arter av ville dyr (Bonn-konvensjonen)

Bonn-konvensjonen (vedtatt 23. juni 1979, i kraft 1. november 1983 og ratifisert av Norge i 1985) ble forhandlet frem av UNEP og har som overordnet mål å fremme beskyttelse av bestander av trekkende ville dyr som regelmessig krysser nasjonale grenser. Formålet søkes oppfylt ved to typer vernetiltak:

1. For trekkende arter hvor hele bestanden eller deler av den er i fare for utryddelse, er landene forpliktet til å sørge for å beskytte både artene og deres levesteder. Dette skal skje ved å innføre strenge vernetiltak. I praksis vil beskyttelsen ofte bestå i en fredning av arten og lokaliteter hvor den finnes, samt ved å forsøke å fjerne årsakene til at artene er truet av utryddelse.

2. Det andre verneinitiativet omfatter trekkende arter som ikke er direkte truet av utryddelse, men som har behov for et internasjonalt samarbeide for å sikre et tilstrekkelig vern.

Flere arktiske arter er omfattet av denne konvensjonen.

4.2.3.4 Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr, og deres naturlige leveområder (Bern-konvensjonen)

Bern-konvensjonen (vedtatt 19. september 1979, i kraft 1. september 1986 og ratifisert av Norge i 1985) ble utarbeidet i Europarådet. Norge har tatt et forbehold for Svalbard i ratifikasjonsdokumentene, med hensyn til vern og forvaltning av bestanden av polarrev på Svalbard.

Denne regionale avtalen omfatter hele Europa, men er også åpen for andre land (på grunn av trekkende arter). Konvensjonens formål er å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder, og å fremme regionalt samarbeid om slikt vern. Det legges særlig stor vekt på vern av truede og sårbare arter, særlig trekkende arter. Konvensjonen forplikter landene til å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av ville dyr og plantearter.

4.2.3.5 Avtalen om vern av isbjørn (Isbjørn-avtalen)

Isbjørnavtalen (vedtatt 15. november 1973, i kraft 26. mai 1986 og ratifisert av Norge i 1975) var den første regionale avtalen som ble inngått mellom de fem arktiske statene Canada, Danmark (Grønland), Norge, USA og daværende Sovjetunionen. Formålet med isbjørnavtalen er å beskytte isbjørnen og dens livsmiljø gjennom ulike koordinerende nasjonale tiltak. Avtalen freder isbjørn i alle områder i hele Arktis med enkelte unntak, for eksempel kan folkeslag som tradisjonelt var avhengige av isbjørnjakt fortsatt jakte isbjørn på tradisjonelt vis. I tråd med isbjørnavtalen har de arktiske landene forpliktet seg til å treffe tiltak for å beskytte de økosystemer som isbjørnen er en del av, herunder spesielt ivareta hi-, nærings- og trekkområder, og sikre en best mulig forvaltning av isbjørnbestander basert på foreliggende vitenskapelige data. Avtalen pålegger landene å gjennomføre nasjonale forskningsprogrammer, utveksle informasjon og koordinere forskningen.

4.2.3.6 Konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES, Washington-konvensjonen)

CITES (vedtatt 3. mars 1973, i kraft 25. oktober 1976 og ratifisert av Norge i 1974) er en global konvensjon i regi av UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) som forplikter partene til å etablere et system med import- og eksportlisenser for visse spesifiserte dyre- og plantearter eller produkter av slike. Lisens skal gis på vilkår spesifisert i konvensjonen. Hensikten er å bringe internasjonal handel med truede dyre- og plantearter under kontroll. Konvensjonen har utarbeidet tre lister med ulik grad av vernestatus og regler for handel over landegrenser. Også en del arktiske arter er omfattet.

4.2.3.7 Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv

Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (vedtatt 16. november 1972, i kraft 12. august 1977 og ratifisert av Norge i 1977) er også en UNESCO-konvensjon. Konvensjonen er den eneste som behandler kultur- og naturmiljøet som deler av en helhet og en felles arv som skal overleveres til kommende generasjoner. I følge konvensjonens bestemmelser pålegges de enkelte stater ansvaret for å identifisere, beskytte og overføre til fremtidige generasjoner vår kultur- og naturarv. Partene erkjenner også samtidig at kultur- og naturarven er en sak som angår verdenssamfunnet. Konvensjonen påpeker videre betydningen av at uberørte områder ikke ødelegges av sosiale og økonomiske endringer. Naturarven skal tillegges stor vekt ved vurderingen av økonomiske og sosiale inngrep i naturen.

4.2.3.8 Konvensjonen om vern av Europas arkitekturarv og konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarv

Europarådet har forhandlet frem to konvensjoner for beskyttelse av Europas kulturminner. Dette gjelder konvensjonen om vern av Europas arkitekturarv, Granada-konvensjonen, (vedtatt 3. oktober 1985, i kraft i 1997 og ratifisert av Norge i 1996) og konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarv, Malta-konvensjonen (vedtatt 16. januar 1992, i kraft i 1996 og ratifisert av Norge i 1995). Maltakonvensjonen pålegger de land som ratifiserer avtalen å opprette «arkeologiske reservater». Dette er et nytt begrep som innebærer at de aktuelle lokaliteter også skal vernes mot vitenskapelige arkeologiske utgravninger. Hensikten er at reservatene skal overleveres senere generasjoner fullstendig urørt som kilde til kunnskap om fortiden.

4.2.3.9 FN's rammekonvensjon om klimaendringer

FNs rammekonvensjon om klimaendringer (vedtatt i 1992, i kraft i 1994 og ratifisert av Norge i 1993) etablerte, i samsvar med «føre var»-prinsippet, et langsiktig mål som skal hindre en uønsket menneskeskapt klimautvikling. Konvensjonens endelige mål er en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Dette nivået bør nås innenfor en tidsramme som gjør det mulig for økosystemene å tilpasse seg naturlig til klimaendringer, sikre at matproduksjonen ikke trues, og muliggjør en bærekraftig økonomisk utvikling.

4.2.3.10 Kyoto-protokollen

Kyotoprotokollen (vedtatt i desember 1997, men verken trådt i kraft eller ratifisert av Norge pr. januar 2001) forplikter i-landene til å redusere sine samlede utslipp av klimagasser til atmosfæren med minst 5 % i perioden 2008-2012 sammenlignet med 1990 nivået.

4.2.3.11 Konvensjonen om beskyttelse av ozonlaget

Wienkonvensjonen (vedtatt i 1985, i kraft i 1988 og ratifisert av Norge i 1986) er en rammeavtale uten konkrete, tallfestede forpliktelser, men som legger forholdene til rette for et bredt samarbeid mellom nasjoner omkring vitenskapelig forskning og observasjoner for å forbedre forståelsen av de atmosfæriske prosessene.

4.2.3.12 Montrealprotokollen

Montrealprotokollen (vedtatt i 1987, i kraft i 1989 og ratifisert av Norge i 1988) legger opp til at medlemslandene må iverksette konkrete tiltak for å gjennomføre en trinnvis reduksjon fram mot full utfasing av de ozonreduserende stoffene. Protokollen er flere ganger blitt skjerpet gjennom reforhandlinger.

4.2.3.13 Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning

Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning (vedtatt i 1979, i kraft i 1983 og ratifisert av Norge i 1981) er en FN/ECE-konvensjon som i dag er supplert med 7 protokoller med nærmere bestemmelser om blant annet svovel, Nox, VOC, tungmetaller og POPs (Persistant Organic Pollutants).

Protokollene om tungmetaller og POPs har mange fellestrekk og setter begrensninger i produksjon, bruk og utslipp av henholdsvis utvalgte tungmetaller (bly, kadmium og kvikksølv) og 15 POPs - persistente organiske forbindelser, deriblant PCB, DDT, Lindan, PAH, dioksiner/furaner, det vil si de samme 12 stoffene som i den kommende globale POPs-avtalen, jf. nedenfor i kap 4.2.3.18, og noen til. Avtalene ble undertegnet av 34 land, deriblant Norge, på ECE-miljøvernkonferansen i Århus, «Environment for Europe», i juni 1998, og senere ratifisert av Norge, men er foreløpig ikke trådt i kraft. Protokollene inneholder prosedyrer for å kunne ta inn ytterligere forbindelser.

4.2.3.14 Konvensjonen om kontroll med grensekryssende transport av farlig avfall og dets disponering (Baselkonvensjonen)

Konvensjonen om kontroll med grensekryssende transport av farlig avfall og dets disponering ble undertegnet 22. mars 1989 og ratifisert av Norge 2. juli 1990. Den trådte i kraft 5. mai 1992.

Konvensjonen regulerer transport av farlig avfall over grenser og forplikter partene til å sikre at slikt avfall disponeres på en miljøvennlig måte. Hovedprinsippene i konvensjonen er å sikre at produksjon av farlig avfall og annet avfall innen landet blir redusert til et minimum, under hensyntagen til samfunnsmessige, teknologiske og økonomiske forhold, at transport av farlig avfall skal reduseres til et minimum, og at farlig avfall håndteres på en miljøforsvarlig måte.

4.2.3.15 Konvensjonen om bekjempelse av havforurensing ved dumping av avfall og annet materiale (Londonkonvensjonen)

Konvensjonen om bekjempelse av havforurensning ved dumping av avfall og annet materiale av 13. november 1972 ble ratifisert av Norge 4. april 1974, og trådte i kraft 30. august 1975. Konvensjonens formål er å verne menneskenes helse, levende ressurser og livet i havet, rekreasjonsmuligheter og annen rettmessig bruk av havene mot forurensning som skyldes dumping av avfall og annet materiale.

I 1996 ble det vedtatt en ny protokoll til konvensjonen som inkorporerer en rekke vedtak fattet i medhold av 1972 konvensjonen. Protokollen fastsetter et generelt dumpeforbud, samtidig som den angir uttømmende hvilke typer stoffer eller avfall som skal være tillatt å dumpe. Protokollen innfører blant annet et totalforbud mot dumping av radioaktivt avfall og industriavfall. Norge ratifiserte protokollen i 1999, men den har ennå ikke trådt i kraft.

4.2.3.16 Konvensjonen om hindring av forurensning fra skip (MARPOL)

Konvensjonen om hindring av forurensning fra skip (MARPOL 73/78) består av 6 vedlegg og 2 protokoller. Konvensjonen er opprinnelig av 2. november 1973 og er senere endret ved en protokoll i 1978. Den ble ratifisert av Norge 15. juli 1980, og vedlegg en trådte i kraft 2. oktober 1983 og vedlegg to trådte i kraft 6. april 1987. Det er kun vedlegg en og to som er obligatoriske. De øvrige fire er frivillige.

Formålet med konvensjonen er å hindre forurensning av det marine miljø ved utslipp av skadelige stoffer eller blandinger som inneholder slike stoffer.

I henhold til MARPOL 73/78 er Norge forpliktet til å gjøre konvensjonens regler gjeldende for:

• norskregistrerte skip i alle farvann, og

• utenlandske skip i norsk territorialfarvann og økonomiske sone.

I henhold til MARPOL 73/78 er alle konvensjonsparter forpliktet til å sørge for at mottakeranleggene er tilstrekkelige til å imøtekomme skipenes behov. Dette gjelder både for oljerester, rester som inneholder skadelige flytende stoffer, kloakk og søppel.

Konvensjonens art 6 sier at partene skal samarbeide når det gjelder oppdagelse av overtredelse og håndheving. Det skal benyttes alle egnede og aktuelle metoder for oppdagelse og miljøovervåking, og tjenlige fremgangsmåter for rapportering og innsamling av bevis. Skipene kan inspiseres i havn og videre kan skip ved skjellig grunn til mistanke om ulovlig utslipp stanses og bordes i norsk territorialfarvann. Enhver overtredelse skal være straffbar, uansett hvor overtredelsen finner sted. En part kan imidlertid foreta rettslige skritt som følge av overtredelsen kun innenfor sitt jurisdiksjonsområde. Utenfor partens jurisdiksjon må saken sendes til flaggstaten.

4.2.3.17 Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR)

Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav av 22. september 1992 ble ratifisert av Norge i 1995, og trådte i kraft 25. mars 1998. Den har som formål å beskytte det marine området mot skadelige effekter av menneskelige aktiviteter, for å verne menneskelig helse og bevare marine økosystemer, og hvor det er praktisk mulig, gjenopprette marine områder som har blitt skadet.

Konvensjonen er bygd opp med en hoveddel med generelle bestemmelser og fem vedlegg, som regulerer henholdsvis landbaserte utslipp, dumping og forbrenning, offshore aktiviteter, overvåking og vern og bevaring av økosystemene og det biologiske mangfold i sjøområdet.

4.2.3.18 Kommende konvensjon om POPs (persistente organiske forbindelser)

I regi av UNEP ble det høsten 2000 forhandlet frem en global avtale som har som overordnet mål å fase ut de verste organiske miljøgiftene, i første omgang 12 navngitte kjemikalier. Ni av kjemikaliene på listen er plantevernmidler, deriblant DDT, i tillegg kommer PCB. For disse er det som hovedregel forbud mot all ny bruk og produksjon, med unntak av DDT til malariakontroll. Videre krever avtalen reduserte utslipp av dioksiner og furaner, og har bestemmelser om POPs-holdig avfall, handel med forbudte stoffer og eventuelle «nye» POPs. Flere kjemikalier skal kunne tas inn i konvensjonen senere. Avtalen vil bli undertegnet på en ministerkonferanse i Stockholm i mai 2001 og deretter ratifiseres av Norge. Avtalen trer i kraft når 50 land har ratifisert.

4.2.4 Havretten

Folkeretten setter grenser for kyststatenes adgang til å regulere og håndheve virksomhet i havområdene. Havrettskonvensjonens regler (vedtatt 10. desember 1982, i kraft 16. november 1994 og ratifisert av Norge i 1996) gjelder for norsk myndighetsutøving i havområdene rundt Svalbard.

I de indre farvann har kyststatene formelt den samme kompetanse som på landterritoriet, men myndighetene vil i praksis likevel ofte unnlate å gripe inn overfor fremmede skip, så lenge skipet eller de som er om bord ikke gjør noe som kan skade ro og orden på land eller forurense miljøet. Lovgivning for handlinger begått av så vel egne borgere som utlendinger kan gjøres gjeldende, slik som på landterritoriet. Det innebærer at miljøvernloven kan inneholde de reglene som Norge finner hensiktsmessig for å ta vare på miljøet, under hensyntagen til begrensningene i svalbardtraktaten.

Kyststatene har adgang til å anvende lovgivningsmyndighet og tvangsmakt i sjøterritoriet på samme måte som i de indre farvann, med ett viktig unntak i reglene om uskyldig gjennomfart. Men dersom det ut fra miljøformål anses nødvendig å gi regler for gjennomfart i visse områder, er det ingen folkerettslige begrensninger for det, jf. havrettskonvensjonen artikkel 21.

I henhold til havrettskonvensjonen artikkel 21 kan kyststaten gi regler for å avverge eller begrense forurensnings- og miljøskader uavhengig av fartøyers rett til uskyldig gjennomfart. For miljøvernloven innebærer dette at loven kan inneholde bestemmelser som gjøres gjeldende for både norske og utenlandske skip innenfor 4 nautiske mil, dersom formålet med reglene er å beskytte miljøet.

Den såkalte Inngrepskonvensjonen (Internasjonal konvensjon om inngrep på det frie hav i tilfelle av oljeforurensningsulykker, Brussel 29. november 1969) gir kyststaten rett til å gripe inn overfor fremmede skip for å foreta nødvendige tiltak for å unngå forurensning. Denne retten gjelder så vel i territorialfarvannet som i åpent hav.

Havrettskonvensjonen del XII har regler for avgrensning av kyststatens og flaggstatens rettigheter ved forurensning fra skip. Kyststaten kan vedta regler om forurensning for utenlandske skip i 200 mils sonen, men i utgangspunktet bare regler som er i samsvar med «allment godtatte internasjonale regler og standarder fastsatt gjennom den kompetente internasjonale organisasjon (i praksis IMO) eller ved alminnelig diplomatisk konferanse». Det er anledning for kyststaten til å vedta strengere krav enn de internasjonalt fastsatte i områder som er isdekket, hvor det er spesiell fare, og hvor forurensning kan få omfattende konsekvenser for den økologiske balansen, jf. havrettskonvensjonen artikkel 234.

4.2.5 «Soft law»

Erklæringer og anbefalinger som vedtas på internasjonale konferanser, men som ikke er formelt juridisk bindende, omtales i folkeretten gjerne som «soft law».

De viktigste politiske felleserklæringene vedrørende miljøvern, er Stockholmsdeklarasjonen fra 1972, Verdens naturcharter fra 1982, Verdenskommisjonens rapport om miljø og utvikling fra 1987 og Rio-erklæringen fra FNs konferanse om miljø og utvikling i Rio de Janeiro 1992.

4.3 Andre lands lovverk

I mandatet til Miljølovutvalget ble utvalget bedt om å forholde seg til andre lands lovverk som det er naturlig å sammenligne seg med. Utvalget valgte å se nærmere på miljøvernlovgivningen på Grønland, og på regelverket for Antarktis. For en redegjørelse av disse to regelverk vises det til utredningen kap 4.3 om Grønland og Antarktis.

4.4 Norsk lovgivnings anvendelse på Svalbard

Svalbardloven § 2 har en generell bestemmelse om anvendelsen av norsk lovgivning på Svalbard. Norsk privatrett, strafferett og lovgivningen om rettspleien gjelder for Svalbard når annet ikke er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke, med mindre det er særskilt fastsatt.

Den lovgivning som gjelder Svalbard gis i utgangspunktet anvendelse og håndheves i utgangspunktet likt for hele øygruppen. Det vises til St. meld. nr. 9 (1999-2000) kap 4.3, hvor det blant annet heter at:

«Utviklingen i Longyearbyen kan innebære et særlig behov for å innføre regler som det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å innføre andre steder på øygruppen. Innenfor enkelte områder som allerede er underlagt regulering gjennom bergverksordningen, vil det fortsatt ved den praktiske gjennomføringen aksepteres at noe ulike standarder legges til grunn i de enkelte samfunnene på Svalbard. Norges folkerettslige forpliktelser på de aktuelle områder må imidlertid oppfylles. I samsvar med ovenstående har norske myndigheter, innenfor traktatens rammer og av hensyn til de stedlige forhold, også åpnet for forskriftsregulering beregnet på virksomhet eller befolkning i geografisk avgrensede områder.»

Selv om det meste av miljøvernlovgivningen, som en følge av svalbardloven § 2, ikke automatisk gjelder for Svalbard, finnes det miljørelevante bestemmelser i straffelovgivningen og i den privatrettslige lovgivning som gjelder uten videre. Fra strafferetten kan særlig nevnes straffeloven § 152 b, som er en generalklausul om straff for alvorlig miljøkriminalitet. Erstatningsrettslige regler regnes som en del av privatretten, og gjelder derfor på Svalbard uavhengig av om det gjelder de lovfestede eller de ulovfestede deler av den norske erstatningsretten.

De grunnleggende forvaltningsrettslige regelverk om saksbehandling og administrasjon av den offentlige forvaltning, så som forvaltningsloven og offentlighetsloven, er uttrykkelig gjort gjeldende for Svalbard (jf. forvaltningsloven § 4 tredje ledd og offentlighetsloven § 1 annet ledd).

4.5 Gjeldende regelverk og planer for miljøvernet på Svalbard

På Svalbard er det blitt gitt særskilte regler om miljøvern i den grad det har vært behov for det, i stedet for å gjøre fastlandslovgivningen gjeldende. Forskriftene er gitt med hjemmel i svalbardlovens § 4.

Gjeldende regelverk på miljøvernområdet omfatter:

• Generelle naturvernbestemmelser, gitt i forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard (naturvernforskriften) fra 1983. Forskriften gjelder for Svalbard med tilliggende territorialfarvann. Unntaket er bestemmelsene om meldepliktig virksomhet, som ikke gjelder innenfor planområdene rundt bosetningene, så fremt de aktuelle tiltakene er i samsvar med godkjent arealplan utarbeidet etter arealplanforskriften (se nedenfor).

• Bestemmelser om forvaltning og vern av arter, gitt i forskrifter om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen fra 1978, forskrift om forvaltning av vilt på Svalbard fra 1996, og forskrift om forvaltning av røye og andre ferskvannsorganismer på Svalbard fra 1997. Disse forskriftene gjelder for Svalbard med tilliggende territorialfarvann. Når det gjelder sjøpattedyr, har Fiskeridepartementet utarbeidet et utkast til forskrift om sjøpattedyr som har vært på høring. Denne er til vurdering i Fiskeridepartementet. Inntil denne forskriften fastsettes gjelder forskrift om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen (11. august 1978 nr. 3765) for sjøpattedyrene. I tillegg kommer forskrift om opprettelse av 2 plantefredningsområder på Svalbard fra 1932, som omfatter vernebestemmelser for plantelivet innenfor to nærmere definerte geografiske områder på Sentral-Spitsbergen.

• Bestemmelser om vern og forvaltning av kulturminner, gitt i forskrift om kulturminner på Svalbard fra 1992. Forskriften gjelder for Svalbard og tilliggende territorialfarvann.

• Bestemmelser om vern av områder (områdevern), gitt i forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard fra 1973. Denne forskriften omfatter vernebestemmelsene for de store naturreservatene og nasjonalparkene på Svalbard. Naturreservatet gir det strengeste vernet mot menneskelig aktivitet. Forskriften omfatter også vernebestemmelser for 15 fuglereservater langs vestkysten av Spitsbergen. Det er senere også opprettet to mindre naturreservater med tilhørende fredningsforskrifter i 1983 og 1984.

• Bestemmelser om arealplanlegging i bosetningene, gitt i forskrift om arealplanlegging i bosetningene på Svalbard i 1997. Forskriften gjelder innenfor nærmere avgrensede planområder som omfatter bosetningene på Svalbard.

I tillegg til lover og forskrifter er det utviklet forvaltningsplaner og handlingsplaner for ulike deler av miljøvernet på Svalbard. Slike planer trekker opp retningslinjer for den fremtidige styringen av miljøvernet på Svalbard, og kan omfatte konkrete planer for iverksettelse av tiltak med hjemmel i de eksisterende miljøvernbestemmelsene, og forslag til nødvendige revisjoner av disse. Planene omfatter både langsiktige, generelle rammeplaner og mer detaljerte og saksavgrensede handlingsplaner. Forvaltningsplanen for turisme og friluftsliv på Svalbard for perioden 1995-1999 er et eksempel på en langsiktig rammeplan. Forvaltningsplan for svalbardrein og forvaltningsplan for Nordvest-Spitsbergen nasjonalpark er eksempler på planer som er under utvikling innenfor områdene artsforvaltning og områdevern.

To av fastlandslovene om miljøvern gjelder også på Svalbard. Det er lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukstjenester (produktkontrolloven) og lov 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer.

Sjødyktighetsloven (lov 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed) er et regelverk av preventiv karakter, og får i utgangspunktet anvendelse på blant annet norske skip over 50 tonn, utenlandske skip over 50 tonn i norsk sjøterritorium samt mindre utenlandsk tonnasje i indre farvann. Loven er ikke gjort gjeldende for Svalbard, men det følger loven selv og av flaggstatsprinsippet at regelverket må få anvendelse på norske skip uansett i hvilket farvann de går. Sjødyktighetsloven med forskrifter får imidlertid ikke anvendelse på utenlandske skip i Svalbards territorialfarvann.

Bergverksordningen, fastsatt ved kgl. res. 7. august 1925, gjelder retten til å søke etter, erverve og utnytte «naturlige forekomster av kull, jordoljer og andre mineraler og bergarter som utvinnes gjennom bergverksdrift», jf. § 2. Retten til dette tilkommer alle undersåtter av stater som har ratifisert eller sluttet seg til svalbardtraktaten, samt selskaper som er hjemmehørende og lovlig stiftet i disse. Rettighetene etter bergverksordningen gir en fortrinnsrett foran andre til å søke, erverve og utnytte mv., men er ikke til hinder for offentligrettslig regulering slik som bestemmelser om miljøvern, jf. også kap 4.2.2 ovenfor. Rettigheter etter bergverksordningen til for eksempel å kreve utvist nødvendig grunn til gangstier, veier, jernbane, sporveier, taubaner mv. (jf. § 20) vil i praksis ikke ha betydning dersom et slikt terrenginngrep blir forbudt etter naturvernforskriften. Reglene i naturvernforskriften vil med andre ord gå foran bergverksordningen.

Norge har ikke opprettet noen økonomisk sone rundt Svalbard, men en særskilt fiskevernsone fastsatt ved kgl. res. 23. mai 1980. Hjemmel for denne er lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone.

4.6 Eiendomsrett og overføring av penger som virkemiddel

Det meste av grunnen på Svalbard er eid av staten. 95,2 % er statseiendom, 4,0 % eies av norske statsselskaper, Trust Arktikugol eier 0,4 % og 0,4 % eies av andre private. Eiendomsforholdene har sin bakgrunn i svalbardloven § 22, hvoretter all grunn som ikke var underlagt privat eiendomsrett ved svalbardtraktatens ikrafttredelse er statseiendom.

Eiendomsretten gir i utgangspunktet grunneieren rett til å styre arealbruken på sin eiendom innenfor de offentligrettslige rammer som gjelder. Eiendomsretten blir derfor et alternativ til lovregulering når det gjelder å hindre uønsket arealbruk.

Grunneierretten kan være begrenset dersom det allerede er gitt festeretter eller andre bruksretter til noen. Blant annet gir bergverksordningen rett til å søke etter og utvinne alle typer mineralske forekomster som måtte finnes så vel på egen som på annen manns eiendom, jf. dens §§ 7, 14 og 20.

Videre gjelder allemannsretten for fast eiendom og gir allmennheten visse rettigheter, særlig til å ferdes fritt i utmark, jf. friluftsloven 28. juni 1957 nr. 16. Det synes naturlig å legge til grunn at friluftslovens regler om allmennhetens rettigheter er en del av privatretten og derfor gjelder på Svalbard, jf. svalbardloven § 2 første ledd.

Fordi svabardtraktaten slår fast at innkreving av skatter og avgifter må komme Svalbard til gode, fremmer Regjeringen en egen budsjettproposisjon for Svalbard sammen med statsbudsjettet. Hoveddelen av de statlige overføringene til svalbardformål blir imidlertid bevilget over de ulike fagdepartementers kapitler i statsbudsjettet. I tillegg overføres statlige midler i form av tilskudd til svalbardbudsjettet og i form av lån og tilskudd fra Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND).

Lov 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard trådte i kraft 1. januar 1998, og avløste tidligere skattelov for Svalbard av 15. juli 1925. Hovedhensikten med en ny svalbardskattelov var å få tidsmessige regler som tar hensyn til de særlige behovene på Svalbard. Det legges imidlertid fortsatt opp til at skattenivået på Svalbard skal være vesentlig lavere enn på fastlandet.

De fleste boligene på Svalbard eies av arbeidsgiver. Disponering av boliger er knyttet opp mot et arbeidsforhold, noe som gir små muligheter til å kunne bosette seg på Svalbard når arbeidsforholdet er opphørt.