17 Håndheving og sanksjoner

17.1 Innledning

Ved overtredelse av reglene i svalbardmiljøloven kan det blir tale om forskjellige slags reaksjoner. Hvis videre miljøskade kan unngås ved gjenopprettende tiltak, er det grunn til å reise spørsmål om en plikt til å gjenopprette miljøskaden, jf. kap 17.2 nedenfor. Det kan være tale om håndheving for å bringe overtredelsen til opphør og fremtvinge etterlevelse gjennom særlige tvangsmidler, jf. kap 17.5 om tvangsmulkt og om direkte gjennomføring ved miljøvernmyndighetene kap 17.6. Det kan være spørsmål om å bruke straff for å motivere overtrederen og andre til å følge loven for fremtiden, jf. kap 17.8. Selve eksistensen av en straffebestemmelse kan også bidra til å understreke at rettsplikten er alvorlig ment og medvirke til at den blir etterlevd. Videre kan det bli spørsmål om erstatning for tap som overtredelsen har voldt, eller om dekning av utgifter som andre enn overtrederen har hatt til avbøtende eller gjenopprettende tiltak, eller om erstatning for miljøkrenkelsen, uavhengig av økonomisk tap, altså en form for erstatning for ikke-økonomisk skade. Miljøregelverket kan dessuten reise spørsmål om rett til erstatning uten at det har sammenheng med noen overtredelse av reglene. Alle erstatningsspørsmålene tas opp under kap 17.4. Avhengig av hvordan erstatningsreglene utformes, oppstår det behov for regler om hvordan erstatningsbeløpene skal disponeres. På grunn av svalbardtraktaten kan det også være nødvendig å sikre at andre gebyrer og avgifter innkrevd på Svalbard blir brukt der. Dette reiser spørsmål om et Svalbards miljøvernfond, jf. kap 17.7.

En overtredelse av miljøreglene kan få rettslig betydning også på andre måter enn det som behandles her i kap 17. Overtredelsen kan føre til vedtak om omgjøring av en tillatelse - i verste fall et fullstendig tilbakekall for å forebygge at overtrederen i kraft av en tillatt virksomhet forgår seg på ny. Overtredelsen kan resultere i nye pålegg, eventuelt gjennom skjerpede vilkår for den tillatelsen som er gitt. En overtredelse kan videre få betydning hvis vedkommende senere søker om tillatelse etter miljøvernloven, og da være lovlig grunn til å avslå søknaden, alene eller sammen med andre grunner.

17.2 Gjenoppretting

17.2.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 12 pålegger den ansvarlige for en virksomhet som har medført forurensning som kan skade eller påvirke miljøet, plikt til å sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av forurensingen. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader på naturmiljøet som følge av forurensningene eller tiltakene.

Viltforskriften § 25 tredje ledd gir Sysselmannen hjemmel for å kreve at enhver viltart, pattedyr, fugler, amfibier og krypdyr som er innført, satt ut eller holdes i fangenskap på Svalbard i strid med viltforskriften § 25, avlives eller tilbakeføres til opprinnelsesstedet.

17.2.2 Utvalgets syn

Utvalget foreslår i utredningen § 91 en bestemmelse som sier at

«den som har påvirket miljøet på Svalbard ved å overtre bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her, skal foreta nødvendige utbedringstiltak for å motvirke ytterligere påvirkning av miljøet, og - om mulig - gjenopprette den tidligere miljøtilstand ved oppsamling, rydding, fjerning, utsetting, planering eller andre egnete tiltak.»

Utvalget skriver om dette i utredningen kap 9.3.2, hvor det blant annet heter at:

«En gjenopprettingsplikt for lovovertrederen kan tjene flere formål. At den tidligere miljøtilstand blir gjenopprettet, understreker på en konkret måte den verdi som ligger i den. Tiltaksplikten virker som en sanksjon nært koblet til overtredelsen. Det kan være en rettspedagogisk fordel, og viser at overtrederen ikke oppnår noe med sin overtredelse. Slik sett kan en gjenopprettingsplikt - særlig dersom den blir virkeliggjort i praksis - ha virkninger både individualpreventivt i forhold til den aktuelle overtrederen, og allmennpreventivt i forhold til andre.»

Fordi noen gjenopprettingstiltak kan innebære nye naturinngrep, som i verste fall kan medføre større skader enn den opprinnelige overtredelsen, foreslår utvalget at tiltak som i seg selv kan volde miljøpåvirkning av noen betydning, bare skal kunne iverksettes etter samtykke eller pålegg fra Sysselmannen. Når det vurderes om et slikt samtykke er nødvendig, må det også tas i betraktning hvor viktig det er at overtrederen omgående griper inn for å forhindre ytterligere skader som følge av den opprinnelige overtredelsen.

Fordi gjenopprettingstiltakene i seg selv kan være så kostnadskrevende eller vanskelige å gjennomføre for overtrederen at det vil virke urimelig i forhold til den overtredelsen som det er tale om, foreslår utvalget en avgrensning av plikten i bestemmelsens annet ledd. Utvalgets forslag lyder som følger:

«Plikten til utbedring og gjenoppretting gjelder ikke i den utstrekning det i lys av kostnadene og virkningene av tiltakene, miljøvirkningen av overtredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling ville være særlig urimelig.»

I vurderingen av om det vil virke særlig urimelig, mener utvalget at det først og fremst må legges vekt på kostnadene og virkningene av de aktuelle gjenopprettingstiltak, og hvor omfattende miljøvirkningene har vært. Jo mer klanderverdig overtrederen har handlet - det vil si jo grovere skyld vedkommende har utvist - desto større grunn er det til å pålegge gjenoppretting. Utvalget skriver videre at det kan være mer usikkert om overtrederens økonomiske stilling overhodet bør ha noen betydning, men mener at det iallfall fortrinnsvis bør være slik at en overtreder med god økonomi kan være pliktig til å iverksette gjenopprettingstiltak, som vil være for kostnadskrevende i forhold til andre.

Utvalget skriver at det lett kan oppstå tvil om hvor langt en generelt formet gjenopprettingsplikt rekker, og at det også kan oppstå tvil om valget mellom forskjellige gjenopprettingstiltak eller hvordan et tiltak skal utføres, og hvem som skal gjøre det. Av den grunn foreslår utvalget en generell adgang for Sysselmannen til å gi nærmere pålegg om gjenopprettingstiltakene. Påleggene må naturligvis ligge innenfor rammen av den generelle gjenopprettingsplikten. Blir det gitt et slikt pålegg, bør det gjelde i stedet for et samtykke der hvor samtykke ellers ville ha vært nødvendig for tiltaket.

17.2.3 Høringsinstansenes merknader og departementets syn

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.

Departementet vil påpeke at en regel om plikt til å gjenopprette miljøtilstanden understreker verdien av å opprettholde den opprinnelige miljøtilstand, noe som har særlig stor aktualitet for Svalbard, hvor et viktig miljømål er å opprettholde de uberørte villmarksområdene.

Departementet anser det dessuten nødvendig at svalbardmiljøloven inneholder regler om gjenoppretting som er minst like strenge som fastlandets regler, jf. forurensningsloven § 7 annet ledd, som følge av den tidligere nevnte føring om at miljøreguleringene på Svalbard bør være minst like strenge som på fastlandet.

På denne bakgrunn støtter departementet utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om gjenoppretting i lovens § 93.

17.3 Eiendomsrett til flora og fauna håndtert i strid med loven

17.3.1 Gjeldende rett

I medhold av viltforskriften § 24 tilfaller fallvilt, ulovlig felt vilt, vilt som er avlivet av humanitære grunner eller etter reglene i viltforskriften §§ 11 og 12, eller verdien av slikt vilt, samt ulovlig innsamlet egg, herunder døde egg og dun eller dets verdi det offentlige.

I medhold av bestemmelsens annet ledd er det Sysselmannen som avgjør hvorledes slikt vilt skal omsettes eller disponeres.

Det finnes en tilsvarende bestemmelse i viltloven § 48 som gjelder på fastlandet, som gir viltfondet tilsvarende eiendomsrett som viltforskriften gir det offentlige, jf. ovenfor. I medhold av innlandsfiskeloven § 47 er fiskefondet gitt eiendomsrett til anadrome laksefisk som er ulovlig fanget, eller verdien av denne.

17.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 92 å videreføre viltforskriften § 24 med visse endringer. Utvalgets forslag innebærer blant annet at bestemmelsen ikke bare vil gjelde vilt, men all flora og fauna. Utvalgets forslag lyder som følger:

«Flora og fauna som er innsamlet, fanget eller avlivet i strid med loven her, eller avlivet med hjemmel i §§ 31 og 32, tilhører Svalbards miljøvernfond. Det samme gjelder fallvilt og dyr som er avlivet av dyrevernhensyn. Fondets eiendomsrett kan gjøres gjeldende ved forelegg eller dom etter straffeprosesslovens regler for inndragning.

Fondet avgjør hvordan slik flora og fauna skal disponeres. Sysselmannen kan kreve erstatning til fondet for verdien dersom fondet ikke får tilgang til flora og fauna etter dette ledd.»

17.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Direktoratet for naturforvaltning, Sysselmannen på Svalbard og Norsk Polarinstitutt som kommenterer utvalgets forslag om eiendomsrett for flora og fauna håndtert i strid med loven.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) skriver i sin høringsuttalelse at bestemmelsen kan forstås som at fondets eiendomsrett bare kan gjøres gjeldende ved forelegg, men at det går frem av kommentarene at det ikke er ment slik. DN mener derfor at det bør komme klarere frem i lovteksten at eiendomsretten ikke bare kan gjøres gjeldende ved forelegg.

DN skriver videre at det er unødvendig å lovfeste at fondets eiendomsrett må «håndheves» etter straffeprosesslovens bestemmelser, da det som tilhører Svalbards miljøvernfond heller bør kunne inndras direkte med hjemmel i utredningen § 92. DN viser til tilsvarende bestemmelse om eiendomsrett for viltfondet i viltloven § 48. DN forutsetter for øvrig at begrepet «disponere» i utredningen § 92 annet ledd omfatter det å selge/auksjonere bort verdifulle isbjørnskinn.

Sysselmannen på Svalbard og Norsk Polarinstitutt skriver i sine høringsuttalelser at utvalgets forslag bør presiseres ytterligere ved å ta inn en formulering vedrørende deler av fallvilt, for å fange opp gjenstander som isbjørnskaller, hvalrosskaller og lignende, som det ikke er ønskelig at man skal kunne bringe med som suvenirer fra Svalbard.

17.3.4 Departementets merknader

Departementet støtter utvalget i at det bør lovfestes at flora og fauna som er innsamlet, fanget eller avlivet i strid med svalbardmiljøloven skal tilhøre Svalbards miljøvernfond. Departementet mener at en regel som gir eiendomsrett til Svalbards miljøvernfond vil være forebyggende for miljøkriminalitet, fordi det uttrykkelig går frem av loven at man uansett ikke vil få beholde flora eller fauna som håndteres på ulovlig vis.

Departementet er videre enig med utvalget i at også fauna avlivet med hjemmel i lovens §§ 33 første ledd (tilsvarer utredningen § 31 første ledd), 34 (tilsvarer utredningen § 32) eller av dyrevernhensyn bør tilfalle Svalbards miljøvernfond. Departementet anser det imidlertid ikke hensiktsmessig at avlivede smågnagere og virvelløse dyr, jf. § 33 annet ledd også må leveres inn til Svalbards miljøvernfond, og avgrenser derfor miljøvernfondets eiendomsrett mot dette.

Departementet kan ikke se at utvalgets forslag om eiendomsrett kan forstås slik at fondets eiendomsrett bare kan gjøres gjeldende ved forelegg, og videre at det er unødvendig å ha med i lovbestemmelsen at fondets eiendomsrett må «håndheves» etter straffeprosesslovens bestemmelser. Departementet påpeker at det her er snakk om to ting - eiendomsrett, og hvordan man eventuelt kan tvangsinndrive det man har eiendomsrett til som besitter ikke frivillig overleverer. I medhold av bestemmelsen vil Svalbards miljøvernfond være eier i kraft av bestemmelsen selv. Dersom den som besitter gjenstanden ikke frivillig overleverer gjenstanden til fondet, må gjenstanden imidlertid inndrives ved forelegg eller ved dom etter straffeprosesslovens regler.

Departementet er for øvrig enig med DN i at begrepet «disponere» også omfatter det å auksjonere bort gjenstander. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at disponere omfatter det å selge, noe som igjen omfatter det å auksjonere bort.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag om eiendomsrett til flora og fauna håndtert i strid med loven, med de ovenfor nevnte endringer, i lovens § 94.

17.4 Erstatning

17.4.1 Gjeldende rett

Regler om skadeserstatning blir, som nevnt ovenfor i kap 4.4, etter fast rettsoppfatning regnet som privatrettslige. Det følger derfor av svalbardloven § 2 første ledd at erstatningsrettslige regler også gjelder på Svalbard, om ikke annet er særskilt fastsatt.

Forurensningsloven kapittel 8 gir et erstatningsrettslig vern for forurensningsskader som på flere punkter innebærer et styrket erstatningsrettslig vern i forhold til det som ville følge av alminnelige erstatningsregler. Bestemmelsene gjelder imidlertid ikke for Svalbard, jf. § 54 femte ledd jf. § 3 tredje ledd. Det innebærer at det i dag gjelder et svakere erstatningsrettslig vern ved forurensningsskader på Svalbard enn på fastlandet.

Det er et alminnelig vilkår i norsk erstatningsrett at det foreligger økonomisk tap. Det er kun det økonomiske tap man lider som man har rett til erstatning for. Den rene miljøskade - for eksempel nedgang i en bestand, et sår i landskapet eller beskadigelse av et kulturminne som ikke er i privat eie - gir ikke noen rett til erstatning etter vanlige regler når det ikke oppstår et økonomisk tap. Forurensningsloven går imidlertid noe lenger, ved at den også gir rett til erstatning for næringstap som baserer seg på utøving av allemannsrett (for eksempel fiske) og for utgifter til avbøting av forurensningsskade og gjenoppretting, jf. om det siste § 57 bokstav b og d jf. § 58. Forurensningsloven gjelder imidlertid, som nevnt ovenfor, ikke på Svalbard.

Utvalget har sett nærmere både på de alminnelige erstatningsrettslige regler som i noen grad kan fange opp miljøskader, og på de særlige erstatningsrettslige regler for skade på naturmiljøet i utredningen kap 9.5.2. For en nærmere omtale vises det derfor til utvalgets arbeid. Nedenfor behandles likevel spørsmålet om hvorvidt det er behov for å innføre regler i svalbardmiljøloven om erstatning for rådighetsinnskrenkninger, slik det er regler om i naturvernloven kap VII.

Erstatning for rådighetsinnskrenkninger

Miljøverntiltak kan på flere måter forårsake tap for privatpersoner, slik at de kan reise spørsmål om erstatning fra det offentlige for tapet. Et eksempel er rådighetsinnskrenkninger som kan medføre tapte gevinster ved å begrense lønnsom eksisterende virksomhet, eller ved å redusere verdien av privat eiendom fordi mulighetene for fremtidig lønnsom utnytting forhindres som følge av miljøvernlovgivningen og vedtak i medhold av den. Aktuelt i denne forbindelse kan være opprettelse av nye verneområder på Svalbard i områder hvor det ligger utmål. Spørsmålet er om det bør innføres egne erstatningsregler i svalbardmiljøloven om dette, slik det er regler om i naturvernloven. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 9.5.5. Her heter det blant annet at:

«De fleste verneområder vil ligge fullt ut på statsgrunn, og en eventuell gevinst for private ved å utnytte rettigheter eller grunn må anses som meget usikker. Med nåtidens holdning til Svalbard som «den siste villmark» og prioriteringen av miljøhensyn, kan en slik gevinst vanskelig anses som påregnelig. Det er derfor ikke grunn til å innføre noen særlige erstatningsregler som i naturvernloven.»

Departementet støtter utvalgets vurderinger. Departementet vil i tillegg vise til at de alminnelige erstatningsrettslige regler gjelder på Svalbard. Det vil således bli vurdert på det tidspunkt det eventuelt er aktuelt å opprette nye verneområder hvorvidt det er grunnlag for erstatning til de enkelte rettighetshavere.

17.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en erstatningsbestemmelse i utredningen § 93 som bygger på reglene i forurensningsloven kap 8 i noe enklere utforming. Utvalgets forslag er utvidet i forhold til forurensningsloven, ved at utvalgets forslag gjelder alle miljøskader, ikke bare miljøskade i form av forurensning.

I følge utvalgets forslag plikter den som volder miljøskade ved å overtre bestemmelser gitt i eller i medhold av svalbardmiljøloven, å betale erstatning for økonomisk tap som følge av miljøskaden uten hensyn til skyld. Den som indirekte har medvirket til miljøskade (for eksempel ved å levere varer eller tjenester eller ved å foreta kontroll eller tilsyn) er imidlertid, etter utvalgets forslag, bare ansvarlig så langt det er utvist forsett eller uaktsomhet.

Utvalget foreslår videre å uttrykkelig lovfeste at ansvaret også omfatter visse tapsposter hvor det etter alminnelige erstatningsrettslige synspunkter kunne reises tvil om de ville være omfattet av ansvaret. Dette gjelder økonomisk tap som følge av at miljøskaden hindrer eller vanskeliggjør utøving av allemannsrett i næring, kostnader til eller tap ved rimelige tiltak for å hindre eller avbøte miljøskaden eller gjenopprette miljøtilstanden, eller kostnader som noen har hatt ved å rydde opp avfall som ble etterlatt i strid med utredningen § 69 om avfall.

Utvalget foreslår i tillegg at Sysselmannen skal kunne pålegge den som har voldt ikke ubetydelig miljøskade ved å overtre bestemmelser i eller i medhold av svalbardmiljøloven å betale en miljøerstatning til Svalbards miljøvernfond, jf. om fondet nedenfor i kap 17.7. Dette innebærer en plikt til å betale erstatning uten at erstatningen skal dekke et individuelt økonomisk tap. Utvalget mener at en mulighet til å pålegge en erstatning som kan nyttes til å fremme miljømålene for Svalbard, jf. kap 17.7, vil gi et bredere spektrum av sanksjonsmuligheter.

Utvalget skriver om fastsetting av slik erstatning for ikke-økonomisk skade i utredningen kap 9.5.4, hvor det blant annet heter at:

«Når det ikke er oppstått noe individuelt økonomisk tap - medregnet utgifter til gjenoppretting - må miljøerstatningen fastsettes ut fra andre kriterier. Det bør ikke være slik at miljøerstatning skal fastsettes for alle overtredelser. Både spørsmålet om det overhodet skal pålegges overtrederen å betale miljøerstatning, og hvor stor erstatningen skal være, bør bestemmes ut fra betydningen av de miljøgoder som er påvirket, miljøskadens omfang og varighet, overtrederens skyld, og hvilke sanksjoner som for øvrig blir pålagt. Utvalget foreslår å lovfeste som et uttrykkelig minstekrav at miljøskaden må være «ikke ubetydelig» for at skadevolderen skal kunne pålegges miljøerstatning uten at skaden har medført økonomisk tap for noen.»

Utvalget foreslår at det i første hånd bør være Sysselmannen som fastsetter miljøerstatning uten økonomisk tap, og at avgjørelsen skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Utvalget mener at det samtidig bør være mulig å få domstolenes prøving av alle sider ved erstatningsspørsmålet. Fordi det åpnes for at domstolene kan prøve avgjørelsen fullt ut i samband med tvangsfullbyrdingen eller ved selvstendig søksmål, eventuelt i en straffesak dersom både straffansvar og erstatningsansvar blir gjort gjeldende, mener utvalget at Sysselmannens vedtak ikke bør kunne påklages.

Utvalget skriver videre at svalbardmiljølovens regler om erstatning for miljøskade bør ha bredest mulig anvendelsesområde, og særlig bør gjelde i stedet for forurensningslovens erstatningsregler. Det heter videre om dette i utredningen kap 9.5.4:

«Når det gjelder erstatningsregler i særlovgivningen, kan dette stå i en annen stilling. I mange tilfelle vil svalbardmiljølovens regler gi den sterkeste rettsstilling for miljøverdiene. Men enkelte erstatningsregler - bl a sjølovens regler - bygger på internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Utvalget foreslår derfor at svalbardmiljølovens erstatningsregel ikke skal gjelde i slike tilfelle. Dette vil særlig ha betydning i forhold til sjøloven og atomenergiloven.»

17.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som direkte kommenterer utvalgets forslag til erstatningsbestemmelse. Det er imidlertid flere av høringsinstansene som tar opp spørsmålet om hvorvidt det skal ytes erstatning for skader som voldes av fredet vilt.

Sysselmannen på Svalbard skriver i sin høringsuttalelse at de ikke kan se at utvalget har drøftet spørsmålet om erstatning for skade voldt av fredet vilt, og skriver videre at de savner føringer på dette punkt.

Svalbardrådet ber i sin høringsuttalelse om at det innarbeides en hjemmel for erstatning for skade på eiendom voldt av isbjørn, og foreslår følgende ordlyd:

«ved vesentlig skade på privat eiendom forårsaket av isbjørn, har privatpersoner rett til økonomisk erstatning fra staten. I spesielle tilfeller med skader på flere hytter i samme område, skal myndighetene sette i verk nødvendige tiltak for å redusere skadeomfanget.»

17.4.4 Departementets merknader

Departementet viser til utredningen kap 9.5.5 når det gjelder spørsmålet om erstatning for skade forvoldt av fredet vilt. Her uttaler utvalget at:

«Utvalget ser heller ikke tilstrekkelig grunn til å innføre noen regel om erstatning for staten for skade voldt ved særlige faremomenter ved svalbardnaturen, f eks skade voldt av isbjørn. Det vil kunne ha vidtrekkende konsekvenser for innsatsen for vern av biologisk mangfold om skade voldt av fredete arter kan kreves erstattet av staten. Det kan også hevdes at særlig på Svalbard bør det legges til grunn at ferdsel, anlegg og aktivitet må skje på naturens premisser.»

Departementet støtter utvalgets vurderinger.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om å lovfeste et objektivt ansvar som skal gjelde selv om skadevolderen ikke har utvist noen uaktsomhet. En slik regel bidrar til å understreke det alminnelige prinsipp om miljømessig atferd, jf. aktsomhetsprinsippet i lovens § 5, og er også en utdyping av lovens § 9 om at miljøpåvirker skal betale.

Uten særskilt hjemmel kan man ikke uten videre legge til grunn at det kan kreves erstatning for utgiftene til gjenoppretting som ikke tjener til å avbøte økonomisk tap. Departementet vil bemerke at det erstatningsrettslige utgangspunkt om at bare det økonomiske tapet blir erstattet på Svalbard kan føre til at miljøskader i mange tilfeller kan bli påført uten at noen blir erstatningsansvarlig. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om at det for ikke ubetydelige miljøskader skal kunne kreves erstatning for skaden selv om det ikke kan påvises økonomisk tap.

Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om erstatning i lovens § 95.

17.5 Tvangsmulkt

17.5.1 Gjeldende rett

Hverken svalbardloven eller miljøforskriftene for Svalbard inneholder bestemmelser om tvangsmulkt.

I moderne miljøvernlovgivning på fastlandet er det imidlertid blitt vanlig å ha med en bestemmelse som gir forvaltningen adgang til å pålegge tvangsmulkt som middel til å gjennomføre de rettslige krav som følger av loven eller forvaltningsvedtak etter loven. Det er da forutsetningen at vedtaket om tvangsmulkt utformes slik at det blir mulig for den ansvarlige å unngå tvangsmulkten ved å oppfylle sin forpliktelse. Bestemmelser om tvangsmulkt finnes blant annet i forurensningsloven § 73 (kalt forurensningsgebyr), produktkontrolloven § 12, og nå også i plan- og bygningsloven § 116 a. Naturvernloven, kulturminneloven, motorferdselloven, viltloven og innlandsfiskeloven har derimot ikke bestemmelser om forvaltningsmessig tvangsmulkt.

17.5.2 Utvalgets forslag

Fordi erfaringene, særlig med forurensningsloven, har vist at en bestemmelse om tvangsmulkt er et praktisk og effektivt gjennomføringsmiddel, foreslår utvalget at svalbardmiljøloven skal gi hjemmel for at miljøvernmyndighetene kan bruke tvangsmulkt til å gjennomføre bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven.

Utvalgets forslag lyder som følger:

«For å sikre at bestemmelsene i denne lov eller vedtak i medhold av loven blir gjennomført, kan Sysselmannen fastsette tvangsmulkt til Svalbards miljøvernfond.

Tvangsmulkt kan fastsettes når overtredelse av en bestemmelse er oppdaget. Tvangsmulkten begynner da å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting som Sysselmannen har fastsatt. Tvangsmulkt kan fastsettes på forhånd dersom særlige grunner tilsier det, og løper da fra en eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at den forfaller for hver overtredelse.

Er overtredelsen skjedd på vegne av et selskap eller annen sammenslutning, en stiftelse eller et offentlig organ, skal tvangsmulkten vanligvis pålegges dette. Er tvangsmulkt pålagt et selskap som inngår i et konsern, kan påløpt tvangsmulkt også inndrives hos morselskap. Departementet kan frafalle påløpt tvangsmulkt.»

17.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Justisdepartementet (JD) som kommenterer utvalgets forslag om tvangsmulkt. JD skriver i sin høringsuttalelse at det muligens bør fremgå uttrykkelig av merknadene til bestemmelsen at tvangsmulkt ikke er straff, og at det er viktig å fremheve at mulkten settes for å være et effektivt pressmiddel, ikke ut fra pønale hensyn.

17.5.4 Departementets merknader

Departementet støtter Justisdepartementets merknad. Tvangsmulkt er ingen straff, men et effektivt middel for å sikre gjennomføring av lovens bestemmelser eller vedtak i medhold av loven. Dette betyr at tvangsmulktens størrelse må settes ut fra hensynet til å virke som et effektivt pressmiddel, ikke ut fra pønale hensyn.

Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om tvangsmulkt i lovens § 96.

17.6 Direkte gjennomføring

17.6.1 Gjeldende rett

Det finnes spredte bestemmelser om adgang til direkte gjennomføring for miljøvernmyndighetene dersom noen lar være å oppfylle de forpliktelser som vedkommende er pålagt av hensyn til miljøet.

Naturvernforskriften § 12 annet ledd annet punktum gir for eksempel Sysselmannen hjemmel for å sørge for iverksetting av de tiltak mot forurensing som den ansvarlige for virksomheten er pålagt, men ikke har fulgt opp innen en angitt frist. Sysselmannen kan deretter kreve utgiftene til tiltakene dekket av den ansvarlige.

Naturvernforskriften § 14 annet ledd annet punktum inneholder en tilsvarende bestemmelse når det gjelder pålegg om opprydding når virksomhet eller deler av den opphører. Departementet kan i medhold av bestemmelsen sørge for opprydding dersom pålegg ikke etterkommes, og deretter kreve utgiftene dekket av den som er ansvarlig for virksomheten.

Også i kulturminneforskriften §§ 11 fjerde ledd tredje punktum, 15 første ledd tredje punktum og i røyeforskriften § 10 finnes tilsvarende bestemmelser om direkte gjennomføring.

17.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 95 en generell regel om adgang til direkte gjennomføring for Sysselmannen. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 9.4.3, hvor det blant annet heter at:

«På Svalbard ligger forholdene på mange måter naturlig til rette for en adgang til direkte gjennomføring. Når Sysselmannen kommer over overtredelser i felt, kan det være det mest praktiske at Sysselmannen selv foretar det nødvendige på stedet for å bringe forholdene i samsvar med lovens krav. Overtrederen vil ofte ikke være til stede, stedet for overtredelsen kan være utilgjengelig, og i en del tilfelle vil det være uklart hvem som er overtreder. Etter omstendighetene kan det være en både tungvint og tidkrevende prosedyre om man skal måtte basere seg på at det er overtrederen som selv skal stå for gjennomføringen.»

Utvalget foreslår å kombinere regelen med en adgang til å gjøre bruk av (og om nødvendig også gjøre skade på) den ansvarliges eiendom. Utvalget mener videre at det, om nødvendig, også bør kunne gjøres bruk av tredjepersoners eiendom mot at tredjeperson ytes vederlag. Utgiftene til direkte gjennomføring bør etter utvalgets mening kunne inndrives hos overtrederen.

17.6.3 Høringsinstansenes syn og departementets merknader

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag om direkte gjennomføring.

Departementet mener at hovedregelen bør være at den ansvarlige selv treffer de nødvendige tiltak, og selv betaler for dette, jf. prinsippet om at miljøpåvirker skal betale. Dersom den ansvarlige ikke treffer de nødvendige tiltak av eget initiativ vil miljøvernmyndighetene vanligvis gi en henstilling om å bringe forholdene i orden. Dersom dette ikke skulle være tilstrekkelig kan det bli aktuelt å ilegge tvangsmulkt, jf. ovenfor, som vil motivere den ansvarlige til å oppfylle sine forpliktelser.

I enkelte situasjoner vil fremgangsmåten skissert ovenfor ikke være tilstrekkelig eller hensiktsmessig. Som et eksempel på en slik situasjon kan nevnes at man ikke vet hvem som er ansvarlig, eller det kan ta tid å nå frem til denne. Situasjonen kan også være at det haster med å treffe tiltak, og at en ikke bør vente for å se om den ansvarlige gjør det han er pliktig til.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om å gi Sysselmannen myndighet til selv å treffe nødvendige tiltak for å få plikter etter loven eller i medhold av den overholdt. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag i lovens § 97.

17.7 Svalbards miljøvernfond

17.7.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 96 en bestemmelse som oppretter Svalbards miljøvernfond. Fondet vil etter utvalgets forslag bestå av midler innkrevd gjennom et gebyr for kort og for felling i forbindelse med høsting, jf. utredningen § 30 annet ledd, et gebyr for tilreisende, jf. utredningen § 76, flora og fauna som er håndtert i strid med loven, eller verdien av dette, jf. utredningen § 92, miljøerstatning fastsatt av Sysselmannen jf. utredningen § 93 tredje ledd og tvangsmulkt jf. utredningen § 94.

Utvalget begrunner opprettelsen av et slikt fond blant annet med svalbardtraktatens artikkel 8 annet ledd, som innebærer at oppkrevde avgifter, gebyrer og skatter må anvendes på Svalbard og ikke på fastlandet. Utvalget begrunner videre opprettelsen av et slikt fond med et behov for å gi legitimitet for det offentliges pengekrav, og skriver om dette i utredningen kap 9.8.2, hvor det blant annet heter at:

«Men hvis en erstatning for ren miljøskade går inn i statskassen og brukes til formål uten sammenheng med de verdier som ble forringet, vil det svekke erstatningens gjenopprettende funksjon og gi den sterkere karakter av straff. Utvalget mener en slik erstatningsregel, som det foreslår som et ledd i regelverket for å beskytte naturmiljø og kulturminner på Svalbard, vil ha størst legitimitet dersom erstatningssummene nyttes til beste for miljøet på Svalbard. For et eventuelt gebyr for tilreisende vil en slik ordning være hensiktsmessig dersom man ikke skal risikere å bli utsatt for kritikk på grunnlag av svalbardtraktaten artikkel 8 annet ledd.»

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at visse innbetalinger til det offentlige bør behandles og disponeres etter særskilte regler, i form av et miljøvernfond for Svalbard. Utvalget uttaler videre at dette i tillegg kan gi et finansieringsgrunnlag for eksempel for ønskelige skjøtselstiltak for naturmiljø og kulturminner på Svalbard.

Utvalget foreslår at fondets midler bare skal kunne brukes til tiltak på Svalbard som har til formål å beskytte miljøet. Fondet kan etter utvalgets forslag brukes til «undersøkelser og tiltak for å kartlegge og overvåke miljøtilstanden, årsaker til miljøpåvirkning og miljøvirkninger av virksomhet, gjenoppretting av miljøtilstanden, tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning etter (utredningen) §§ 21 og 44 annet punktum og 45 så langt dette ikke kan ventes dekket av den ansvarlige, og til informasjons-, opplærings- og tilretteleggingstiltak.»

Utvalget foreslår at departementet oppnevner styre for fondet og at departementet kan gi regler om hvordan fondets midler skal disponeres.

17.7.2 Høringsinstansenes syn

Svalbard Reiselivsråd skriver i sin høringsuttalelse at det er en forutsetning for at reiselivsnæringen skal være positiv til et gebyr for tilreisende at pengene kommer de tilreisende til gode, og at det derfor er viktig at informasjons- opplærings- og tilretteleggingstiltak får like høy prioritet som øvrige tiltak fondet kan nyttes til.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) skriver i sin høringsuttalelse at intensjonene med å opprette et slikt fond er bra, men at forslaget fremstår som noe uklart. NHD savner en vurdering av mulige alternativer til en fondsløsning.

Norsk museumsutvikling peker i sin høringsuttalelse på at Svalbards miljøvernfond vil få mange felles oppgaver med Svalbard museum, og mener derfor at det bør vurderes samarbeid mellom, eller eventuelt en sammenslåing av disse to institusjonene.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) påpeker i sin høringsuttalelse at Svalbards miljøvernfond ikke vil bli særlig stort dersom et gebyr for tilreisende ikke blir innført, noe som vil svekke betydningen av bestemmelsen om et miljøvernfond for Svalbard. Også Justisdepartementet (JD) uttaler at det kun vil være grunnlag for å opprette et slikt fond dersom det innføres et gebyr for tilreisende, fordi det vil være en del arbeid knyttet til forvaltning av et slikt fond.

17.7.3 Departementets merknader

Departementet støtter utvalget i at det er behov for å opprette et slikt fond som omtalt, både av hensyn til svalbardtraktatens rammer for disponering av midler som innkreves på øygruppen, og av hensyn til å legitimere innkreving av spesielt miljøerstatning, jf. § 95 tredje ledd og et gebyr for tilreisende, jf. § 78.

Departementet er videre enig med DN og Justisdepartementet i at det ikke vil være grunnlag for å opprette fondet dersom det ikke innføres et gebyr for tilreisende, da dette gebyret vil utgjøre en stor del av fondets midler.

Departementet støtter utvalget i at en fondsløsning synes naturlig for disponering av midlene i tråd med traktaten, og viser til at tilsvarende ordninger dessuten synes å ha fungert godt når det gjelder viltfondet og fiskefondet på fastlandet.

Departementet kan ikke se at det er grunn til å vurdere en sammenslåing av Svalbards miljøvernfond og Svalbard museum.

Når det gjelder disponering av fondets midler, vil departementet fastsette nærmere retningslinjer for dette. Informasjons-, opplærings- og tilretteleggingstiltak vil etter departementets mening, og slik det også uttrykkelig sies i lovforslaget, være et aktuelt bruksområde for fondets midler.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag om Svalbards miljøvernfond i lovens § 98.

17.8 Straff

17.8.1 Gjeldende rett

Svalbardloven § 4 annet ledd gir hjemmel for straff i form av bøter eller fengsel inntil ett år for forsettlig eller uaktsom overtredelse av forskrifter gitt med hjemmel i § 4 første ledd, eller for overtredelse av pålegg gitt i medhold av disse forskriftene. En tilsvarende straffebestemmelse er inntatt i de forskjellige miljøforskriftene, men de er altså nå uten selvstendig betydning ved siden av den alminnelige straffebestemmelsen i svalbardloven § 4 annet ledd.

Norsk strafferett gjelder på Svalbard, jf. svalbardloven § 2.

Straffeloven fikk i 1993 en generalklausul mot alvorlig miljøkriminalitet, jf. § 152 b. Bestemmelsen gir adgang til å idømme straff på inntil 15 års fengsel for de mest alvorlige tilfelle av forurensningskriminalitet. Paragrafens annet ledd gir hjemmel for straff i form av fengsel inntil 6 år for den som forsettlig eller uaktsomt påfører betydelig skade på et verneområde på Svalbard. Samme strafferamme gjelder for den som reduserer en naturlig bestand av fredete levende organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, eller som påfører betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning. Begge alternativene kan tenkes å få anvendelse på alvorlig miljøkriminalitet på Svalbard.

17.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 97 en straffebestemmelse som gir hjemmel for straff i form av bøter eller fengsel inntil 1 år for forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av svalbardmiljøloven. Dersom det er inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller det for øvrig foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, foreslår utvalget hjemmel for straff i form av fengsel inntil 3 år. Utvalget foreslår dessuten at medvirkning skal straffes på samme måte.

Utvalget skriver om straff for overtredelse av miljøregelverk på Svalbard i utredningen kap 9.7.3, hvor det blant annet heter at:

«Utvalget finner det på denne bakgrunn klart at svalbardmiljøloven må inneholde straffebestemmelser som gjenspeiler miljøverdiene på Svalbard. De store avstandene og folketomme områdene på Svalbard gjør at det kan være tilfeldig om en overtredelse blir oppdaget og møtt med straffesanksjoner. Det er derfor av desto større allmennpreventiv betydning at reaksjonen er merkbar.»

17.8.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Norsk Polarinstitutt (NP) som kommenterer utvalgets forslag til straffebestemmelse. Instituttet skriver i sin høringsuttalelse at grove tilfeller av overtredelser ved jakt og fangst også bør medføre fradømmelse av retten til å utøve jakt og/eller fangst for et antall år, og at hjemmel for dette bør inntas i miljøloven dersom straffeloven ikke gir tilstrekkelig hjemmel.

17.8.4 Departementets merknader

Departementet vil bemerke at strafferammen for overtredelser av miljøforskrifter gitt med hjemmel i svalbardlovens § 4 i dag er til dels lavere enn strafferammene i miljøregelverket på fastlandet, som er blitt vesentlig skjerpet på 1990-tallet. Departementet mener at dette ikke er tilfredsstillende, sett på bakgrunn av de unike miljøverdier som finnes på øygruppen, og på bakgrunn av at miljøregelverket bør være minst like strengt på Svalbard som på fastlandet.

Departementet støtter derfor utvalget i at det er behov for en videre strafferamme for brudd på miljøregelverket, og viderefører utvalgets forslag til straffebestemmelse i lovens § 99.

Når det gjelder hjemmel for fradømmelse av rett til jakt/fangst ser departementet ikke grunn til å ta inn slik hjemmel i svalbardmiljøloven. Det vises til straffelovens § 29 som blant annet gir hjemmel for å idømme tap av rett til å utøve

«beskjeftigelse som den skyldige ved den straffbare handling har vist seg uskikket til ...».