18 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser av lovforslaget og lovforslagets betydning for fastboende på Svalbard, forskning, bergverksdrift og reiseliv
18.1 Lovforslagets betydning i hovedtrekk for fastboende på Svalbard, forskning, bergverksdrift og reiseliv
18.1.1 Lovforslagets betydning for de fastboende på Svalbard
Utvalget har sett på lovforslagets betydning for de fastboende på Svalbard i utredningen kap 10.2. Utvalget skriver at dagens regelverk om jakt og fiske vil bli videreført, og at lovforslaget gjør det mulig å opprettholde dagens adgang til scooterkjøring for de fastboende. Utvalget skriver videre at lovforslaget inneholder bestemmelser om avløp og avfall som kan få betydning innenfor bosettingene, men utvalget konkluderer med at lovforslaget i utgangspunktet ikke vil føre til vesentlige endringer for de fastboende.
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets vurderinger.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viser til utredningen kap 10.2 for en mer utførlig omtale.
18.1.2 Lovforslagets betydning for forskningen på Svalbard
Utvalget har sett på lovforslagets betydning for forskningen på Svalbard i utredningen kap 10.3. Det heter om dette at:
«Utvalget mener at forskningen i utgangspunktet skal vurderes på linje med annen virksomhet når det skal settes rammer for virksomheten som er påkrevet av hensyn til miljøet. På den annen side har forskningen en sentral rolle på Svalbard, som virkemiddel for å fremskaffe samfunnsnyttig kunnskap, og som viktig nasjonal og internasjonal aktivitet. Utvalget mener at lovforslaget ivaretar en rimelig balanse mellom disse hensynene, og legger til rette for en videre utvikling av forskningen på øygruppen innen miljøforsvarlige rammer.»
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets vurderinger.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viser til utredningen kap 10.3 for en mer utførlig omtale.
18.1.3 Lovforslagets betydning for bergverksdriften
Utvalget har sett på lovforslagets betydning for bergverksdriften på Svalbard i utredningen kap 10.4. Utvalget uttaler her at miljøvernloven vil sette de miljømessige rammene for bergverksdrift på linje med andre aktiviteter, og at lovforslaget er ment å være et mer forutsigbart regelverk for næringsdrift enn gjeldende rett. Utvalget skriver videre at bergverksvirksomhet, herunder prøveboringer, seismikkskyting eller oppstart av gruvedrift, krever tillatelse fra Sysselmannen. Slik søknad om tillatelse erstatter meldeplikten etter naturvernforskriften som gjelder i dag. Selv om det legges opp til en restriktiv praksis for å gi tillatelse til å bygge infrastruktur utenfor planområdene sier lovforslaget i seg selv verken ja eller nei til nye etableringer. Utvalget mener at det vesentlige er at vurderingsgrunnlaget for om tillatelse skal gis er godt i forhold til miljøhensyn, jf. regler om konsekvensutredninger. Den endelige beslutningen vil som i dag være avhengig av tiltakets påvirkning på miljøet sett i forhold til næringsmessige og eventuelt andre svalbardpolitiske hensyn.
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets vurderinger.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viser til utredningen kap 10.4 for en mer utførlig omtale.
18.1.4 Lovforslagets betydning for reiselivet
Utvalget har sett på lovforslagets betydning for reiselivet på Svalbard i utredningen kap 10.5. Utvalget konkluderer med at det innenfor de rammer lovutkastet setter vil kunne videreutvikles et miljøtilpasset og lønnsomt reiseliv, der også hensynet til avveining mellom forskjellige reiselivsprodukter og bruk av naturen ivaretas.
Det er kun Finansdepartementet (FIN) som kommenterer utvalgets vurderinger. I Finansdepartementets høringsuttalelse pekes det på at de nye bestemmelsene, som blant annet innebærer at det må søkes om tillatelse fra miljøvernmyndighetene til å etablere hoteller eller andre overnattingssteder, kan få som konsekvens at nyetableringer diskrimineres i forhold til allerede etablert virksomhet. FIN skriver videre at en streng regulering av antall hoteller og overnattingssteder på Svalbard vil kunne medføre altfor gunstige konkurransevilkår for eksisterende virksomheter, dersom markedet for turisme på Svalbard blir større i årene som kommer. FIN mener derfor at det bør kunne åpnes for at staten kan gripe inn med mottiltak, for eksempel i form av prisregulering, for å unngå utnyttelse av markedsmakt som følge av de nye bestemmelsene.
Departementet støtter Finansdepartementets syn. For øvrig støtter departementet utvalgets vurderinger, og viser til utredningen kap 10.5 for en mer utførlig omtale av lovforslagets betydning for reiselivet.
18.2 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser av lovforslaget
18.2.1 Administrative konsekvenser av lovforslaget
18.2.1.1 Utvalgets vurderinger
Utvalget har drøftet lovforslagets administrative konsekvenser i utredningen kap 12.1. Det heter her blant annet at forslaget til ny lov ikke vil ha konsekvenser for den eksisterende administrative oppbygging av miljøvernforvaltningen ved at det foreslås nye forvaltningsorganer. På en del områder legges det opp til at myndighet etter loven i noe større utstrekning enn i dag bør kunne delegeres fra sentrale myndigheter, men at både Sysselmannen og direktoratene likevel langt på vei vil kunne forvalte loven med eksisterende saksbehandlingskapasitet.
18.2.1.2 Høringsinstansenes syn
Svalbard miljøturer skriver i sin høringsuttalelse at de reagerer på at utredningen fastslår at forslaget til ny lov ikke vil få konsekvenser for den eksisterende administrative oppbyggingen av miljøvernforvaltningen på Svalbard. Svalbard miljøturer mener at miljøvernforvaltningen ved sysselmannskontoret arbeider ineffektivt grunnet åremålstilsetting, hvor ansettelsesforholdet i hovedsak varer i to år med mulighet for å søke om ytterligere ett år og ytterligere enda ett år i spesielle tilfelle. Svalbard miljøturer uttaler at de finner det svært betenkelig med så korte åremål i stillinger som krever inngående kjennskap til Svalbards særegne forhold.
Direktoratet for naturforvaltning skriver i sin høringsuttalelse at direktoratet vil måtte delta med stor tyngde i arbeidet med utarbeidelse av de mange forskriftene som må være på plass ved lovens ikrafttreden. Direktoratet vurderer det likevel slik at forslaget på sikt ikke vil føre til vesentlig økning av direktoratets arbeidsbyrde i forhold til Svalbard.
Sysselmannen på Svalbard skriver i sin høringsuttalelse at den nye miljøvernloven for Svalbard vil kunne gi muligheter for effektivisering av Sysselmannens miljøvernarbeid på sikt, men at det ved forberedelsen til innføring av loven vil kreve vesentlig ekstra innsats fra Sysselmannens side i en overgangsfase. Sysselmannen mener videre at også kontrollbehovet etter all sannsynlighet vil øke som en konsekvens av at loven legger opp til ytterligere reguleringer av motorisert ferdsel, noe Sysselmannen har brukt stadig økte ressurser på å kontrollere de siste årene.
Justisdepartementet (JD) skriver i sin høringsuttalelse at innføringen av en miljøvernlov for Svalbard vil være ressurskrevende for involverte aktører, i alle fall i utformings- og innføringsfase, men at et mer rasjonelt regelverk kan medføre besparelser i arbeidsinnsats og annen ressursbruk når regelverket er på plass. JD skriver videre at det likevel ikke kan være tvil om at Sysselmannen vil måtte ha en sentral rolle, både ved utforming av forskriftsverk, ved søknadsbehandling og ved oppfølging og kontroll med etterlevelsen. JD påpeker videre at innføringen av et så omfattende regelverk vil forutsette utstrakt informasjons- og veiledningsvirksomhet, både lokalt i Longyearbyen og overfor de utenlandske bosettingene. JD mener på denne bakgrunn at arbeidsbelastningen for bestillingen totalt sett vil øke, men at behovet for økte ressurser vil avhenge av tidsperspektivet for ikrafttreden av lov og forskriftsverk, og at det vil være nødvendig at Sysselmannen tilføres økte ressurser i miljøvernavdelingen og informasjonstjenesten dersom det tas sikte på en relativt kort innføringstid. JD uttaler at en prioritering i forhold til bestillingens arbeidsoppgaver vil måtte foretas av Sysselmannen, Miljøverndepartementet og Justisdepartementet.
18.2.1.3 Departementets merknader
Departementet bemerker at åremålsordningen ved sysselmannskontoret nå er endret, ved at åremålene er forlenget til inntil fem år.
Departementet er enig med både JD og Sysselmannen i at innføringen av lov og tilhørende forskrifter i en periode vil kreve økte ressurser hos Sysselmannen. Departementet mener imidlertid at behovet for økte ressurser er en konsekvens av de høye miljømål som gjelder for Svalbard. Departementet ser det som naturlig, på bakgrunn av de høye miljømålene, at innføringen av miljøloven og utarbeidelse av tilhørende forskrifter prioriteres i tilstrekkelig grad, og er enig med JD i at en prioritering av arbeidsoppgaver hos Sysselmannen foretas etter nærmere vurderinger.
Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viser til utredningen kap 12.1, hvor utvalget også har sett på hvilke forskrifter og enkeltavgjørelser lovforslaget legger opp til, for en mer utførlig omtale.
18.2.2 Økonomiske konsekvenser av lovforslaget
18.2.2.1 Utvalgets vurderinger
Utvalget har drøftet lovforslagets økonomiske konsekvenser i utredningen kap 12.2. Det heter her blant annet at det offentlige forbruk av administrative ressurser neppe vil øke i særlig grad som følge av utkastet til ny lov, og at utvalget forutsetter at direktoratene og departementet kan løse sine oppgaver på Svalbard innenfor ordinære rammer.
Videre heter det i utredningen at lovforslaget innebærer at den som søker tillatelse, skal bekoste nødvendige undersøkelser og konsekvensutredninger.
Utvalget har dessuten foreslått tre nye hjemler for å kreve gebyr. Det gjelder hjemmel for å dekke utgifter til drift av avløpsanlegg og avfallsanlegg, hjemmel for å innføre et gebyr for tilreisende til Svalbard og hjemmel for innføring av gebyr for kontrolltiltak.
I tillegg innebærer lovforslaget at den som volder skade på naturmiljøet kan måtte betale erstatning for miljøskade.
18.2.2.2 Høringsinstansenes syn
Det er kun Finansdepartementet (FIN) som kommenterer utvalgets vurderinger. FIN mener at utvalget har drøftet samfunnsøkonomiske konsekvenser av det nye lovforslaget i for liten grad. Det heter om dette i FINs uttalelse:
«Blant annet innebærer kravet om tillatelse til å sette i gang virksomhet og eventuell konsekvensutredning av miljøkonsekvenser utenfor planområdene av virksomhet innenfor planområdene, jf. §§ 56, 57 og 58, at den som skal sette i gang næringsvirksomhet må bruke større ressurser på forarbeidene enn hva som tidligere har vært tilfelle. De nye bestemmelsene, som blant annet innebærer at det må søkes om tillatelse fra miljøvernmyndighetene til å etablere hoteller eller andre overnattingssteder, kan få som konsekvens at nyetableringer diskrimineres negativt i forhold til allerede etablert virksomhet. Dersom lovforslaget har som konsekvens at det blir vanskeligere å etablere ny virksomhet på Svalbard, vil konkurransen bli mindre, noe som igjen kan gi effektivitetstap.»
18.2.2.3 Departementets merknader
Departementet viser til utvalgets omtale av forholdet mellom meldeplikt og tillatelse i utredningen kap 8.2.4.1, hvor det blant annet heter at:
«For virksomheter som meldes til Sysselmannen etter naturvernforskriften, settes det nær sagt alltid til dels strenge vilkår, og saksbehandlingen ligner konsesjonsbehandling. I enkelte tilfeller har miljøvernmyndighetene lagt ned forbud mot hele eller deler av en planlagt virksomhet. Miljøvernforvaltningens erfaring er i tillegg at de som melder om virksomhet i realiteten oppfatter det som om de søker om tillatelse. Det kan derfor virke noe misvisende å ha et meldepliktsystem utenfor bosettingene på Svalbard
Hovedgrunnen til at naturvernforskriften har en ordning med meldeplikt i stedet for tillatelse, er at man i visse tilfeller hadde hatt problemer med å håndheve kravet om godkjenning (tillatelse) som gjaldt etter den tidligere forskriften (midlertidig forskrift 28. mai 1971 for regulering av naturinngrep på Svalbard og Jan Mayen § 2 jf. § 1). For å få en litt mer fleksibel ordning innførte man meldeplikt som i større grad kunne tilpasses håndhevingsmulighetene. Gjennom 1980-årene utviklet imidlertid miljøvernmyndighetene en praktisering som i stadig større grad ligner konsesjonsbehandling. På denne bakgrunn mener utvalget at det vil være lite problematisk å gjeninnføre krav til tillatelse.»
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og vil i tillegg peke på at dagens regelverk også innebærer at det kan kreves miljøkonsekvensvurderinger ved igangsetting av virksomhet utenfor bosetningene.
Det foreslås ikke å innføre erstatningsregler tilsvarende naturvernloven i svalbardmiljøloven. De fleste verneområdene på Svalbard vil ligge fullt ut på statsgrunn, og en eventuell gevinst for private ved å utnytte rettigheter eller grunn må anses som meget usikker. Med nåtidens holdning til Svalbard som «den siste villmark» og prioriteringen av miljøhensyn, kan en slik gevinst vanskelig anses som påregnelig. De alminnelige erstatningsregler vil imidlertid også gjelde på Svalbard, slik at spørsmålet om erstatning til eventuelle rettighetshavere vil bli vurdert på det tidspunkt det eventuelt blir aktuelt å opprette nye verneområder. Når det gjelder hvilket erstatningsansvar staten kan få ved fredning av områder med eksisterende utmålsrettigheter, er dette usikkert. Staten kan i visse tilfeller tenkes å få et økonomisk ansvar.
18.2.3 Miljømessige konsekvenser av lovforslaget
Utvalget har drøftet lovforslagets miljømessige konsekvenser i utredningen kap 12.3, hvor det blant annet heter at lovutkastet vil bidra vesentlig til å ivareta de høye miljømålene for Svalbard.
For en omtale av utvalgets vurderinger vises det til utredningen kap 12.3, hvor det blant annet, på bakgrunn av utvalgets mandat som presiserer at regelverket for Svalbard bør være minst like strengt som på fastlandet, er inntatt en oversikt over forholdet mellom lovforslaget og de fastlandslovene det er relevant å sammenligne med.