5 Lovens formål
5.1 Innledning
I de siste tiår er det i nye lover blitt vanlig med en innledende bestemmelse som angir formålet med loven. Slike formålsbestemmelser kan ha betydning på flere måter. Rettspedagogisk kan de forklare for brukerne og det alminnelige publikum hva som er hensikten med loven og hvilke verdier som ligger under den.
For lovtolkingen er det anerkjent at lovens formål har betydning. Etter omstendighetene blir det lagt stor vekt på formålet. Man vil iallfall nødig tolke en lov slik at det motvirker lovens formål. På den annen side vil en formålsbestemmelse som regel bare si noe om hvilke verdier som loven skal ivareta, og ikke noe om hvor langt den skal gå i å ivareta disse verdiene. Kryssende verdier og hensyn, som til dels fremmes primært gjennom andre rettsregler, kan her påvirke hvor langt det er riktig å tolke loven i retning av å fremme det angitte formål.
Forvaltningsrettslig lovgivning innebærer i stor grad myndighet for forvaltningsorganer til å treffe vedtak etter fritt skjønn. Ved slik skjønnsutøving kan det oppstå spørsmål om hvilke hensyn som det er lovlig å legge vekt på. Når et forvaltningsorgan har fått myndighet til å treffe vedtak etter loven, innebærer dette som regel en frihet - et spillerom - for organet. Friheten gjelder bare innenfor de grenser som loven setter, men kan gjelde både om det overhodet skal treffes noe vedtak, og hva vedtaket i tilfelle skal gå ut på. En formålsbestemmelse vil ha betydning for hvordan dette frie forvaltningsskjønnet skal utøves. Men det kan være at bestemmelsen retter seg mer til det samlete resultat av myndighetsutøvingen enn til skjønnsutøvingen i den enkelte konkrete sak.
Som utgangspunkt må det i alle fall kreves at forvaltningen vurderer hvordan vedtaket vil virke sett i forhold til lovens formål, og at saksforberedelsen belyser dette.
5.2 Gjeldende rett
I løpet av de siste 25 år er det vedtatt et forholdsvis omfattende regelverk for å verne om miljøet på Svalbard. Dette regelverket er fordelt på ulike forskrifter som er blitt til på forskjellig tid og med bakgrunn i varierende lovgivning for fastlandet. De fleste forskriftene om vern av miljøet på Svalbard har en egen bestemmelse om formålet med forskriften, noe som, som nevnt ovenfor, er i tråd med nyere lovgivningspraksis. Som eksempel på en slik formålsbestemmelse kan nevnes forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard av 16. desember 1983 nr. 1818 (naturvernforskriften) § 1, som lyder som følger:
«Forskriftens formål er å verne naturen på Svalbard og territorialfarvannene rundt mot forurensninger, forsøpling og annen påvirkning som kan volde skade eller ulempe for mennesker, plante- eller dyreliv og naturmiljøet for øvrig eller virke skjemmende.»
Videre kan forskrift om forvaltning av vilt på Svalbard av 24. mai 1996 nr. 516 § 1 nevnes:
«Viltet og dets produktivitet, mangfold og leveområder skal forvaltes på en slik måte at kvaliteten på Svalbards villmarksnatur opprettholdes og sikres for framtidige generasjoner.
Innenfor denne rammen kan det finne sted en kontrollert og begrenset høsting av viltproduksjonen.»
Og forskrift om kulturminner på Svalbard av 24. januar 1992 nr. 34 § 1 som sier at:
«Forskriftens formål er å verne og ta vare på Svalbards kulturminner med deres egenart og variasjon, som et ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning, og å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som grunnlag for nåværende og fremtidige generasjoners opplevelse, forståelse, trivsel og virksomhet.»
Andre eksempler på forskrifter om vern av miljøet på Svalbard som inneholder en formålsbestemmelse er forskrift om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen av 11. august 1978 nr. 3765 og forskrift om forvaltning av røye og ferskvannsorganismer på Svalbard av 31. januar 1997 nr. 101. Forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard av 1. juni 1973 nr. 3780 og forskrift om opprettelse av to plantefredningsområder på Svalbard har imidlertid ikke noen slik uttrykkelig formålsbestemmelse.
5.3 Utvalgets forslag
Utvalget mener at lovens hovedformål må være å verne miljøet på Svalbard, og at dette bør komme til uttrykk i en egen formålsbestemmelse fremst i loven. Det heter om dette i utredningen kap 5.3.2:
«I St. meld. nr. 22 (1994-95) ga regjeringen uttrykk for at et av de overordnete mål i norsk svalbardpolitikk er å bevare områdets særegne villmarksnatur, og at de miljømessige rammebetingelsene som følger av dette, gir ytre rammer for all virksomhet på øygruppen. Regjeringen gikk inn for et høyt ambisjonsnivå for miljøvernforvaltningen med minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. I stortingsmeldingen ble det også gitt uttrykk for at dette stiller krav når det gjelder å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø med hensyn til sammenhengende villmark, flora, fauna og kulturminner (s 78-79). Under stortingsbehandlingen ble dette understreket og forsterket av Stortingets energi- og miljøkomité, som forutsatte at «en egen miljøvernlov for Svalbard ... gir en beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen», og understreket at ved konflikt med andre interesser på Svalbard skal miljøvernhensyn veie tyngst (Innst. S. nr. 11 (1995-96) s 6 og 4).
Utvalget mener at lovens hovedformål bør være å sikre at miljøverdiene på Svalbard blir bevart. Det er ønskelig at formålsbestemmelsen kan referere til de viktigste miljøverdiene, uten at den blir for omfattende. Miljøverdiene knytter seg både til naturmiljøet og til kulturminnene. Den sterkt økende bevissthet om kulturminneverdier i de senere år, både på fastlandet og på Svalbard, tilsier at vern av kulturminnene blir nevnt uttrykkelig i formålsbestemmelsen. Verneverdiene ved naturmiljøet omfatter både statiske fenomener og dynamiske prosesser, og knytter seg særlig til
landskapet med prosesser som har påvirket eller fortsatt påvirker det
naturhistoriske dokumenter som for eksempel fossiler
levende biologisk mangfold på økosystemnivå, artsnivå og også genetisk variasjon innenfor den enkelte art
villmarkskarakteren av Svalbard, som både umiddelbart og totalt sett er lite preget av menneskelig påvirkning.»
Utvalget mener formålsbestemmelsen ikke bare bør reflektere naturmiljøet og villmarka på Svalbard, men også de miljøspørsmål som reiser seg i forhold til bosettingene på Svalbard, da loven skal danne det rettslige utgangspunkt også for å sikre en god miljøkvalitet i disse.
Det viktigste spørsmålet omkring formålet med loven gjelder imidlertid hvilke samfunnsmessige mål som loven bør fremme, og det heter om dette i utredningen kap 5.3.2:
«Utvalget er kommet til at formålsbestemmelsen ikke bare bør gi uttrykk for miljømålene, men også omfatte forholdet mellom miljømål og bosetting, forskning og næringsdrift. Vi foreslår derfor et eget ledd i formålsbestemmelsen som understreker at loven innenfor rammen av hovedformålet gir rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.»
Utvalget foreslår etter dette en formålsbestemmelse som lovens faneparagraf som lyder som følger:
«Denne lov har til formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner.
Innenfor denne ramme gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.»
5.4 Høringsinstansenes syn
Det er få høringsinstanser som uttrykkelig kommenterer utvalgets forslag til formålsbestemmelse. Trust Arktikugol skriver imidlertid i sin høringsuttalelse at:
«Det synes som om formålet med denne loven ikke bare er å vanskeliggjøre industriell, vitenskapelig og annen virksomhet, men også å begrense slik virksomhet like inntil innføring av forbud».
Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Norges Naturvernforbund, Norges forskningsråd og Friluftslivets fellesorganisasjon skriver i sine høringsuttalelser at de støtter utvalgets forslag til formålsbestemmelse.
I Justisdepartementets høringsuttalelse heter det om dette blant annet at:
«Ved utformingen av en miljøvernlov for Svalbard må ett av de overordnete målene for norsk svalbardpolitikk - målet om å bevare områdets særegne villmarksnatur - ligge i bunnen. Denne målsetningen er senest ved behandlingen av St. meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard understreket av Stortinget, og den blir også fremhevet i St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard. Det fremlagte forslaget til miljøvernlov er etter vårt syn i overensstemmelse med de høye miljømål som er satt for Svalbard, og gir etter vårt syn et meget godt grunnlag for å fastsette et lovforankret forvaltningssystem for areal- og naturressursforvaltningen på Svalbard.»
Direktoratet for naturforvaltning (DN) skriver i sin høringsuttalelse at formålsbestemmelsen på en utmerket måte reflekterer regjeringens overordnete mål om bevaring av Svalbards særegne villmarksnatur. DN skriver videre at de synes at det er positivt at forholdet mellom miljømål og bosetting, forskning og næringsdrift nevnes i formålet.
Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) konkluderer i sin høringsuttalelse med at:
«Formålet om å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard (jf. § 1) er derfor etter FRIFOs mening en meget viktig paragraf i tråd med Stortingets og Regjeringens ønsker om en høy miljøstandard.»
I uttalelsen fra Norges Naturvernforbund heter det blant annet at:
«Lovens formål er i tråd med målet om bevaring av Svalbards særegne villmarksnatur, og at miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikter mellom miljømålene og andre interesser.»
Norges forskningsråd skriver i sin uttalelse at:
«Rådet støtter lovens formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner, og forventer at loven vil bidra til å sikre den naturlige økologiske utviklingen og slik legge til rette for forskning i urørte og lite påvirkede økosystemer.»
5.5 Departementets merknader
Departementet støtter utvalgets forslag til og begrunnelse for formålsbestemmelse.
Departementet forutsetter at loven praktiseres på en måte som er forenlig med de overordnete målene for norsk svalbardpolitikk, sist gjentatt i St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard, hvor det blant annet heter at:
«Regjeringens overordnete mål for svalbardpolitikken er en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt overholdelse av svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevet, bevaring av ro og stabilitet i området, bevaring av områdets særegne villmarksnatur og opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen.»
I avveiningen mellom de overordnete målene legges den politikk til grunn som kommer til uttrykk i St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard og Innst. S. nr. 196 (1999-2000). Det innebærer blant annet at miljøvernet på Svalbard skal sikre at den menneskelige tilstedeværelse og aktivitet på Svalbard holdes innenfor de rammer som hensynet til bevaring av øygruppas særegne villmarksnatur setter. Videre at miljøhensyn skal veie tyngst innenfor rammen av svalbardtraktaten, dersom det oppstår konflikter med andre interesser, og at «føre var-tenkningen» må være det bærende prinsipp for forvaltningen av området. Formålsbestemmelsen ivaretar etter departementets mening disse hensyn.
Departementet kan ikke se, slik Trust Arktikugol skriver i sin høringsuttalelse, at lovens formålsbestemmelse begrenser industriell, vitenskapelig eller annen virksomhet like inntil forbud. Bestemmelsen åpner tvert i mot uttrykkelig for bosetting, forskning og næringsdrift, så lenge den er miljøforsvarlig. Kravet om miljøforsvarlighet reflekterer etter departementets mening de høye miljømål som gjelder for Svalbard.
Loven er først og fremst et virkemiddel for bevaring av Svalbards natur- og kulturmiljø, men legger derigjennom også til rette for visse typer virksomhet, for eksempel forskning, ved at loven bidrar til å bevare Svalbard som et referanseområde for upåvirket natur.
Departementet har på denne bakgrunn videreført utvalgets forslag til formålsbestemmelse i lovens § 1.