6 Lovens saklige og geografiske virkeområde

6.1 Innledning

Når lovens formål knyttes til miljøverdiene, reiser lovens virkeområde spørsmål om hvilke miljøpåvirkninger loven bør regulere, jf. kap 6.2 og hvilke geografiske områder den bør gjelde for, jf. kap 6.3.

6.2 Saklig virkeområde

6.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget mener at loven bør regulere all menneskelig påvirkning, både den direkte og den indirekte, på de miljøverdier som loven har til formål å beskytte. Det heter om dette i utredningen kap 5.4.1:

«Ofte er det slik at den enkelte handling som et individ foretar, isolert sett ikke betyr noen merkbar påvirkning av miljøet. Likevel kan en effektiv ivaretakelse av miljøverdiene gjøre det ønskelig å regulere også slike handlinger. Det kan for det første være fordi summen av handlinger av samme slag som hver for seg er uten betydning, til sammen påvirker miljøet.»

Utvalget viser videre til at en handling som i seg selv har liten betydning for miljøet, kan inngå i et begivenhetsforløp som påvirker miljøet. Utvalget mener at det er nødvendig å kunne gripe inn i begivenhetsforløpet på det mest praktiske tidspunkt og før det er skapt for store forventninger, for å unngå miljøforringelser.

Utvalget mener videre at loven må gi rettslig adgang for menneskelige tiltak for å motvirke naturlige prosesser som påvirker visse miljøverdier.

Utvalget mener dessuten at det er naturlig at loven ikke bare gir grenser for bruk og uttak, men også regulerer fordelingen av tillatt bruk og uttak mellom flere interesserte, så langt loven legger til rette for bruk av naturen og uttak av naturressurser innenfor de miljømessige rammer som hovedformålet tilsier.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som spesielt kommenterer lovens saklige virkeområde. De aller fleste høringsinstansene uttaler imidlertid at det er positivt at alle bestemmelser vedrørende miljøet på Svalbard samles i en lov. Nærings- og handelsdepartementet bemerker i sin høringsuttalelse at det er positivt at det søkes å samle reguleringen av natur- og kulturmiljøet i en lov, og Justisdepartementet bemerker at de foreslåtte reglene omfatter de aktiviteter det synes naturlig å regulere.

6.2.3 Departementets merknader

Departementet støtter utvalgets forslag når det gjelder svalbardmiljølovens saklige virkeområde. De høye miljømålene som er satt for Svalbard og svalbardnaturens sårbarhet gjør det, etter departementets mening, nødvendig å kunne regulere så vel den direkte som den indirekte påvirkning på miljøet, samt å kunne gripe inn med tiltak mot naturlige prosesser som forringer blant annet Svalbards kulturminner. Videre finner departementet det hensiktsmessig at loven ikke bare gir grenser for bruk og uttak, men også regulerer fordelingen av tillatt bruk og uttak mellom flere interessenter. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets vurderinger av hvilket saklig virkeområde svalbardmiljøloven bør ha.

6.3 Geografisk virkeområde

6.3.1 Utvalgets forslag

Som nevnt innledningsvis i kap 1.3, mener utvalget at svalbardmiljøloven ikke bør omfatte Jan Mayen. Det heter om dette i utredningen kap 11.4.3:

«Det er også viktige forskjeller mellom Svalbard og Jan Mayen når det gjelder folkerettslig status, administrativ ordning, aktivitet og miljøbelastninger. En del av bestemmelsene i en miljølov for Svalbard vil derfor være uten betydning for Jan Mayen, og for noen bestemmelser vil det være nødvendig med særregler for Jan Mayen sammenlignet med Svalbard. Av disse grunner virker det unaturlig med en felles miljølov for Svalbard og Jan Mayen.»

Utvalget konstaterer i utredningen kap 5.4.2 at svalbardmiljøloven særlig vil få betydning for den landbaserte aktiviteten innenfor den såkalte «svalbardkassen» (mellom 10 og 35 grader østlig lengde og 74 og 81 grader nordlig bredde).

Utvalget foretar videre en samlet vurdering av miljømessige og jurisdiksjonelle forhold (en lov vedtatt av nasjonale myndigheter kan bare gjelde innenfor grensene for vedkommende stats myndighet) samt den foreliggende regelsituasjon, og foreslår at loven skal gjelde ut til grensen for sjøterritoriet, det vil si ut til 4 nautiske mil fra grunnlinjene. Det heter om dette i utredningen kap 5.4.2 blant annet at:

«Utvalget legger vekt på at det for Svalbard er en særlig nær sammenheng mellom livet i havet og kystsonen og flora og fauna på land. Den overveiende del av biologisk produksjon på Svalbard er knyttet til dette samspillet. Landdyr kan i stor grad bevege seg på isen eller i sjøen. Miljøforvaltningen av Svalbard kan derfor ikke være begrenset til landområdene.»

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Det er flere instanser som kommenterer lovens geografiske virkeområde. Utenriksdepartementet og Direktoratet for naturforvaltning skriver i sine høringsuttalelser at de støtter utvalgets konklusjon om at svalbardmiljøloven ikke bør gjelde utenfor territorialgrensen, og at Jan Mayen ikke bør reguleres i svalbardmiljøloven. Riksantikvaren skriver i sin høringsuttalelse at han er enig i at loven ikke bør inkludere Jan Mayen. Norges forskningsråd og Norges Naturvernforbund skriver i sine uttalelser at de støtter forslaget om at loven bør gjelde ut til territorialgrensen.

Utenriksdepartementet skriver i sin høringsuttalelse at de er enige i konklusjonen om at svalbardmiljøloven ikke bør gjelde utenfor Svalbards territorialgrense, men de skriver videre at utvalgets formuleringer ikke gir et fullstendig bilde av den rettslige situasjonen. Det heter om dette i UDs uttalelse at:

«FNs havrettskonvensjon av 1982 angir rammene for kyststatens adgang til å regulere og håndheve vern av det marine miljø i havområdene utenfor sjøterritoriet. Hva angår virksomhet knyttet til kontinentalsokkelen foreligger adgang til å utøve miljøjurisdiksjon uten videre av folkeretten, og dette er gjennomført ved petroleumsloven av 29. oktober 1996 nr. 72, jf. lovens § 1-4, nest siste ledd.

For kyststatens adgang til å utøve miljøjurisdiksjon i vannsøylen utenfor territorialgrensen kreves derimot at kyststaten proklamerer en økonomisk sone. For Svalbard har Norge som kjent inntil videre valgt ikke å opprette en økonomisk sone, men en fiskevernsone. Denne medfører imidlertid ikke noen miljøbeføyelser for kyststaten. Norge har derfor som kyststat ikke grunnlag i folkeretten for å utøve miljøjurisdiksjon i vannsøylen utenfor Svalbards sjøterritorium.

Nevnte forhold, at Norge i dag ikke har en økonomisk sone rundt Svalbard og at miljøaspektet ved sokkelvirksomhet allerede er regulert i petroleumsloven, gjør det uaktuelt å la svalbardmiljøloven gjelde utenfor Svalbards territorialgrense.»

Direktoratet for naturforvaltning skriver i sin uttalelse at:

«Direktoratet ser det som naturlig at loven i tillegg til landområdene også omfatter sjøområdene ut til territorialgrensen jf. forslagets § 2. Sammenhengen mellom økosystemene i havet og på land er viktig og karakteristisk for utviklingen av naturmiljøet på Svalbard.»

Utenriksdepartementet har dessuten kommet med en tilleggsuttalelse etter at høringsfristen gikk ut. I denne skriver UD at det bør inntas en egen bestemmelse i loven om at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten, fordi kyststatens jurisdiksjonskompetanse overfor fremmede skip i sjøterritoriet er begrenset av retten til uskyldig gjennomfart, jf. Havrettskonvensjonens art 17. UD skriver videre at prinsippet om uskyldig gjennomfart likevel ikke er til hinder for at kyststaten kan gi nærmere regler om gjennomfarten.

6.3.3 Departementets merknader

Fordi Svalbard og Jan Mayen er svært ulike områder både når det gjelder folkerettslig status, administrativ ordning, aktiviteter og miljøbelastninger, støtter departementet utvalgets konklusjon om at svalbardmiljøloven ikke bør omfatte Jan Mayen, og at det heller bør gis en egen miljøforskrift for Jan Mayen.

Departementet mener at det er avgjørende for å oppnå et tilstrekkelig vern av Svalbards miljø, i tråd med de målsetninger som gjelder for området, at vernet også gjelder ut til territorialgrensen, fordi det for Svalbard er en særlig nær sammenheng mellom livet i havet og kystsonen og flora og fauna på land. Når det er slik at både de store sjøfuglbestandene og pattedyr som isbjørn og polarrev i hovedsak henter sin næring fra de marine næringskjedene, er det viktig å sikre et strengt vern også i kyst- og havområdene rundt Svalbard.

Departementet viser til Utenrikskomiteens merknad i Innst. S. nr. 196 (1999-2000), hvor komiteen peker på at økosystemene på land sammen med omkringliggende hav- og drivisområder utgjør en tett integrert økologisk enhet. Det heter videre om dette at:

«Vern på land og i Svalbards territorialfarvann må derfor sees i sammenheng med vern og forvaltning av de omkringliggende havområdene. Dersom målet med naturreservatene øst på Svalbard skal ivaretas, er det - innenfor folkerettens rammer - behov for å sikre omkringliggende marine områder mot aktiviteter som ikke er forenlig med vernemålet.»

Departementet støtter for øvrig Utenriksdepartementets forslag om å ta inn en bestemmelse om at svalbardmiljøloven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten, og foreslår å ta inn en slik reservasjon i lovens § 2, som omhandler lovens virkeområde. Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til lovbestemmelse om lovens virkeområde, med den ovenfor nevnte reservasjon, i lovens § 2.