16 Tilsyn
16.1 Innledning
Det er viktig å ha god informasjon om miljøtilstanden og hvordan den utvikler seg for å kunne utøve en god miljøforvaltning. Innsamling av informasjon om miljøtilstanden kan skje ved en løpende overvåking som myndighetene foretar. Som regel kan dette skje uten noen nærmere rettslig regulering, men det kan oppstå behov for å sikre tilgang til privat eiendom eller for å avkreve private opplysninger om miljøtilstanden.
16.2 Om miljøvernmyndighetenes tilsyn
Gjeldende rett
I medhold av naturvernforskriften § 17 skal Sysselmannen føre kontroll med at forskriften og vedtak truffet i medhold av den overholdes, og videre påse at nødvendig oppsyn etableres.
Røyeforskriften § 17 inneholder en tilsvarende bestemmelse.
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår i utredningen § 85 første punktum en bestemmelse om tilsyn med miljøtilstanden og med at bestemmelsene i svalbardmiljøloven overholdes. Bestemmelsen gir uttrykk for at dette er en oppgave for miljøvernmyndighetene, uten å fastsette noe bestemt omfang av plikten. Utvalget mener at det er hensiktsmessig at oppgaven i hovedsak legges til Sysselmannen, og uttaler at omfanget av Sysselmannens kontroll må bero på en prioritering hvor også Sysselmannens samlete administrative og budsjettmessige ressurser tas i betraktning.
Utvalget skriver om tilsyn og kontroll i utredningen kap 9.2, hvor det blant annet heter at:
«Et hovedformål med miljøvernmyndighetenes tilsyn vil være å kartlegge miljøtilstanden og utviklingstrekk, bl a for å vurdere om det trengs tiltak for å hindre en forringelse av miljøet. Et annet hovedformål med tilsynet vil være å avdekke eventuelle overtredelser av regelverket.»
Fordi tilsyn i felt i seg selv kan innebære en belastning for naturmiljøet foreslår utvalget at det - sammen med en bestemmelse om plikt til å føre et så effektivt tilsyn som forholdene tilsier - fastsettes at tilsynet skal føres med minst mulig belastning for miljøet.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om tilsyn i lovens § 87.
16.3 Særskilt om miljøvernmyndighetene
Svalbardmiljøloven § 4 slår fast hvem som er miljøvernmyndighet for Svalbard.
Fordi samordning mellom de ulike overordnete mål for Svalbard kan tilsi at Kongen treffer avgjørelse, nevnes Kongen særskilt.
I tråd med vanlig konstitusjonell praksis sier ikke loven hvilket departement det er tale om, selv om Miljøverndepartementet vil falle naturlig. Det hører nemlig eksklusivt under Kongen å avgjøre hvilket departement et saksområde hører under, jf. Grunnloven § 12 tredje ledd.
På direktoratsnivå vil det være aktuelt å legge myndighet til Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren og Statens forurensningstilsyn, avhengig av hvilke bestemmelser og oppgaver det gjelder.
Utvalget foreslår å lovfeste i utredningen § 4 bokstav c at Kongen avgjør hvilket direktorat som er miljøvernmyndighet, avhengig av hvilke bestemmelser og oppgaver det gjelder. Departementet foreslår imidlertid å lovfeste at departementet kan avgjøre dette, da det etter departementets mening anses mest hensiktsmessig å la departementet selv avgjøre arbeidsdelingen mellom sine ytre etater.
Miljøvernmyndighetenes tilsyn og kontroll foretas i dag i hovedsak av Sysselmannen. Sysselmannen nevnes som miljøvernmyndighet også i svalbardmiljøloven, jf. § 4 første ledd bokstav d.
Regjeringen har bestemt at det skal innføres lokaldemokrati i Longyearbyen, jf. St. meld. nr. 9 (1999-2000). Det vil bli opprettet et lokalt folkevalgt organ som vil hete Longyearbyen lokalstyre. Longyearbyen lokalstyre vil, som nevnt tidligere, få planansvar og vil herunder få myndighet til å egengodkjenne planer, slik kommunene har myndighet til å egengodkjenne kommuneplaner på fastlandet. Longyearbyen lokalstyre vil imidlertid ikke være miljøvernmyndighet for Svalbard, blant annet fordi lokalstyrets myndighet begrenses til Longyearbyen planområde. Det vil ikke være adgang til å delegere til et lokalt folkevalgt organ på Svalbard uten særskilt hjemmel, og det er derfor tatt inn en slik hjemmel i de enkelte bestemmelser hvor det kan være aktuelt å delegere myndighet til Longyearbyen lokalstyre.
16.4 Forholdet til Statens naturoppsyn
16.4.1 Gjeldende rett
Ved lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn er Kongen gitt hjemmel til å opprette et naturoppsyn for å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet (lovens § 1 første ledd). Statens naturoppsyn (SNO) ble opprettet ved kgl. res. 25. oktober 1996.
Statens naturoppsyn skal etter lovens § 2 føre kontroll med etterlevelse av reglene i og i medhold av friluftsloven, naturvernloven, motorferdselloven, kulturminneloven, viltloven, innlandsfiskeloven og - etter nærmere bestemmelse av Miljøverndepartementet - forurensningsloven. Oppsynet skal dessuten drive veiledning og informasjon, og kan også utføre skjøtsel, registrering og dokumentasjon. Departementet har i tillegg en generell adgang til å pålegge oppsynet andre oppgaver. Oppsynspersonell kan få begrenset politimyndighet i medhold av politiloven 4. august 1995 nr. 53, men lov om statlig naturoppsyn gir ikke oppsynspersonellet noen større myndighet enn den som følger av andre lover.
Oppsynets stedlige virkeområde er etter lovens § 1 annet ledd knyttet til det stedlige virkeområde for de lovene som oppsynet skal kontrollere overholdelsen av. Loven er ikke gjort gjeldende for Svalbard (eller Jan Mayen).
Utvalget skriver mer utførlig om SNO i utredningen kap 9.2.5, og for en mer utførlig omtale vises det derfor til utredningen.
De oppgaver som er lagt til Statens naturoppsyn, blir på Svalbard ivaretatt av Sysselmannens miljøvernavdeling, i samarbeid med politiavdelingen og bestillingens informasjonsmedarbeider. Særlig blir en del av arbeidet med dokumentasjon og informasjon foretatt av ansatte ved miljøvernavdelingen. Rene skjøtselsoppgaver er det mindre av på Svalbard enn på fastlandet, når man ser bort fra skjøtsel av kulturminner og opprydding i avfall som havstrømmene fører med seg. Om sommeren forsterkes avdelingen med engasjerte feltinspektører som opererer på vest- og nordkysten av Spitsbergen i tre tomannsgrupper sammensatt av en polititjenestemann og en engasjert med naturfaglig bakgrunn.
16.4.2 Utvalgets forslag
Utvalget skriver i utredningen at de legger vekt på at Svalbard skal framstå som et av de best forvaltede villmarksområder i verden, og at dette stiller økende krav til veiledning, informasjon og håndheving. Utvalget skriver videre at behovet for veiledning, informasjon og håndheving vil øke med innføring av en ny miljøvernlov på Svalbard.
Det heter om dette i utredningen kap 9.2.5:
«På Svalbard er oppsyn med verneområdene en viktig oppgave, da verneområdene omfatter mer enn halvparten av øygruppens landareal. Det er for tiden under utarbeidelse et forslag til ny verneplan for Svalbard, noe som, hvis den blir gjennomført, vil medføre innføring av nye verneområder blant annet på Nordenskiölds land, hvor de viktigste bosettingene befinner seg. Også dette vil øke kravene til informasjon og veiledning om regelverket samt til håndhevingen.
Spørsmålet er om disse oppgavene mest hensiktsmessig kan ivaretas av Sysselmannen, som nå, eller av Statens naturoppsyn.
Utvalget har merket seg at Sysselmannen i dag er et integrert forvaltningsorgan som ivaretar en rekke forskjellige oppgaver og roller. Sysselmannen er Norges representant på Svalbard, og det bidrar til at norsk suverenitetsutøving blir enhetlig oppfattet når Sysselmannen forestår felttjenesten parallelt med annen myndighetutøving.
Utvalget har også merket seg at Statens naturoppsyn legger stor vekt på veiledning og informasjon. Statens naturoppsyn fremstår derfor i hovedsak som en serviceytende felttjeneste og ikke bare som håndhever av regelverket, selv om dette også er en del av oppsynets oppgaver. Oppsynspersoner knyttet til Statens naturoppsyn vil få profesjonell opplæring og vil ha et oppsynsfaglig nettverk på fastlandet som det også kan være hensiktsmessig å dra nytte av på Svalbard.
Dersom oppsynspersonell tilknyttet Statens naturoppsyn stasjoneres på Svalbard, bør det være under Sysselmannens faglige instruksjonsmyndighet. Ved utøving av begrenset politimyndighet vil naturoppsynets personell være underlagt Sysselmannen som politimester på Svalbard, jf. naturoppsynsloven § 3 og svalbardloven § 5 annet ledd. Det kan være aktuelt å styrke bemanningen i felt ved behov ved å overføre folk fra oppsynstjeneste på fastlandet. Dette vil da være personell som er ansatt i Statens naturoppsyn og derigjennom i Direktoratet for naturforvaltning. Det kan også være aktuelt med utveksling den omvendte veien - ved å bruke Svalbard-tilknyttet personell på fastlandet i deler av året hvor behovet på Svalbard er mindre. Dette vil trolig falle lettere dersom personellet er ansatt i Statens naturoppsyn. Utvalget ser imidlertid at en slik ordning kan skape uklarhet om ansvarsforholdene, og det må i tilfelle vurderes nærmere hvordan Statens naturoppsyn kan innpasses i de organisatoriske forholdene på Svalbard.
Utvalget mener således at innføring av Statens naturoppsyn på Svalbard reiser organisatoriske spørsmål som i dag ikke er tilstrekkelig klarlagt. I tillegg synes Sysselmannens oppsynsapparat å fungere godt slik at det umiddelbart ikke er nødvendig å styrke det med Statens naturoppsyn.
På denne bakgrunn tar ikke utvalget stilling til om Svalbard skal inngå i virkeområdet til Statens naturoppsyn, men anbefaler at spørsmålet utredes nærmere med sikte på å klargjøre behovet for å innføre Statens naturoppsyn og hvordan ordningen eventuelt skal kunne inpasses organisatorisk. Utvalget mener imidlertid at det vil være hensiktsmessig med et nært samarbeid mellom Statens naturoppsyn og Sysselmannen slik at Sysselmannen kan dra nytte av den kompetanse som Statens naturoppsyn bygger opp på fastlandet.»
16.4.3 Høringsinstansenes syn
Direktoratet for naturforvaltning (DN) skriver i sin høringsuttalelse at det må være viktig for Miljøverndepartementet som sektorovergripende departement å sørge for at deres eget kontrollorgan er representert på Svalbard ved siden av politiet, slik at man etablerer samme ordning på Svalbard som på fastlandet. DN mener at det ligger godt til rette for at SNO kan ta ansvar for naturoppsyn i forhold til det som omfattes av lovforslaget, ettersom rettsområdene som dekkes av loven er så godt som sammenfallende med de lovene som naturoppsynsloven omfatter.
Også Statens kulturminneråd og Statens naturforvaltningsråd mener at SNO bør få ansvar for oppsynsmyndighet på Svalbard under Sysselmannens instruksjonsmyndighet. Begge rådene skriver i sine uttalelser at SNO er i ferd med å opparbeide seg bred erfaring med oppsynsvirksomhet på fastlandet, og vil kunne dra nytte av å utveksle mannskap mellom Svalbard og fastlandet, avhengig av oppsynsbehovet til enhver tid. Rådene uttaler videre at innføring av SNO på Svalbard vil gi en noe klarere grense mellom Sysselmannens myndighetsutøvelse og kontrollen med at de vedtatte bestemmelser etterleves.
Sysselmannen på Svalbard og Justisdepartementet (JD) ser det imidlertid ikke som hensiktsmessig å innføre SNO på Svalbard. Både JD og Sysselmannen skriver i sine høringsuttalelser at det i dag er sysselmannsbestillingen som har oppsynsansvaret for hele øygruppen, og at det over tid er utviklet et samarbeid mellom politi- og miljøvernavdeling hos Sysselmannen som gjør etablering av et nytt forvaltningsledd på området overflødig. JD støtter utvalgets synspunkter om at Sysselmannens oppsynsapparat fungerer godt, og at det ikke synes å være umiddelbare behov for å styrke dette. JD uttaler videre at det vil gjelde et eget regelverk for Svalbard som ansatte i SNO ikke har praksis med å anvende. Videre uttaler JD at det vil gi ytterligere uklarheter i ansvarsområdene med to så vidt overlappende organer hvor Statens naturoppsyn skal stå under Sysselmannens faglige instruksjonsmyndighet. JD går derfor imot etablering av Statens naturoppsyn på Svalbard, og uttaler at det heller ikke anses nødvendig å utrede spørsmålet nærmere.
16.4.4 Departementets merknader
Departementet støtter utvalget i at det er behov for å vurdere nærmere hvordan Statens naturoppsyn kan innpasses i de organisatoriske forholdene på Svalbard før Statens naturoppsyn eventuelt gis oppsynsmyndighet på Svalbard.
Departementet tar derfor ikke stilling til hvorvidt Statens naturoppsyn bør innføres på Svalbard i denne omgang, men vil komme tilbake til spørsmålet dersom det viser seg å være behov for å styrke naturoppsynet på Svalbard med Statens naturoppsyn.
16.5 Internkontroll
Utvalgets forslag
Forurensingsloven inneholder i § 52 b hjemmel for å gi forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer, for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av forurensningsloven overholdes. Forurensningsloven gjelder som tidligere nevnt ikke på Svalbard.
Utvalget foreslår i utredningen § 86 hjemmel for departementet til å gi forskrift om internkontroll og internkontrollsystemer for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven overholdes eller for å fremme en høyere miljøstandard enn ellers. Et hovedformål med internkontrollen er å gi tiltakshaveren informasjonsgrunnlag for selv å kunne rette opp utilfredsstillende forhold.
I følge forurensningsloven § 52 c gjelder den frivillige ordning for miljøstyring og miljørevisjon som gjelder i EØS-området (EMAS-ordningen) som lov. Fordi forurensingsloven ikke gjelder på Svalbard, foreslår utvalget en hjemmel for å kunne innføre tilsvarende ordninger på Svalbard. Utvalget skriver at slike ordninger gir virksomhetene selv midler til å føre kontroll med at de miljøkrav som er satt til virksomheten, blir overholdt og styrker virksomhetens eget informasjonsgrunnlag til å ivareta miljøhensyn stadig bedre.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.
Departementet bemerker at det er viktig at virksomheter selv tar ansvar for å skaffe seg nødvendig informasjonsgrunnlag for selv å kunne rette opp utilfredsstillende forhold. Dette er i tråd med prinsippet om at miljøpåvirker betaler, jf. ovenfor i kap 7.
Departementet vil dessuten vise til St. meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling kap 3.4.3 hvor det blant annet heter at :
«For næringslivet kan det være lønnsomt å gå lenger enn myndighetenes virkemiddelbruk tilsier. Mange private og offentlige forbrukere stiller krav til hvordan produktene er framstilt og til deres miljøegenskaper. Miljø vil derfor bli en stadig viktigere konkurransefaktor framover. Å være tidlig ute med miljøvennlige løsninger kan gjøre næringslivet bedre rustet til å møte nye miljøkrav. Næringslivet kan derfor ha en egeninteresse i å holde en høy miljøprofil.»
Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om internkontroll mv. i lovens § 88.
16.6 Opplysningsplikt
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår i utredningen § 87 en bestemmelse som sier at Sysselmannen skal kunne gi pålegg til den som foretar eller har foretatt seg noe som kan påvirke naturmiljøet, om å gi Sysselmannen nødvendige opplysninger for tilsyn og kontroll.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen høringsinstanser som har merknader til bestemmelsen.
Departementet viderefører utvalgets forslag i lovens § 89.
16.7 Granskning
Utvalgets forslag
En annen bestemmelse som skal ivareta Sysselmannens behov for informasjon for å kunne utøve tilsyn og kontroll med miljøet, er utvalgets forslag til bestemmelse om granskning i utredningen § 88. Utvalgets forslag vil innebære at Sysselmannen skal gis uhindret tilgang til eiendom hvor det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet, eller hvor miljøet antas å være påvirket, i praksis særlig av forurensning. Bestemmelsen vil også gi Sysselmannen tilgang til dokumenter - også elektronisk lagrete dokumenter - som kan ha betydning for Sysselmannens tilsyn og kontroll.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om granskning i lovens § 90 med en liten tilføyelse som tar hensyn til at det kan være behov for å granske også annet materiale enn det utvalget har tatt med i bestemmelsen.
16.8 Pålegg om undersøkelse
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår i utredningen § 89 en bestemmelse som sier at Sysselmannen ved enkeltvedtak kan pålegge en tiltakshaver som påvirker miljøet, eller som det er grunn til å tro kan påvirke miljøet, undersøkelser eller tiltak på egen kostnad. Det kan dreie seg om undersøkelser eller tiltak for å fastslå om og i hvilken grad virksomheten har påvirket eller kan påvirke miljøet, for å klarlegge årsaken til eller virkningene av inntrådte miljøendringer som virksomheten har forårsaket og klarlegging av hvordan gjenoppretting av miljøet kan skje.
Høringsinstansenes syn og departementets merknader
Det er ingen høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag til bestemmelse om pålegg av undersøkelser.
Departementet bemerker at utvalgets forslag er i tråd med prinsippet om at miljøpåvirker skal betale. Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om undersøkelser i lovens § 91.
16.9 Gebyr for kontroll
Utvalgets forslag
Utvalget foreslår i utredningen § 90 hjemmel for departementet til å gi forskrift om gebyr for kontrolltiltak som miljøvernmyndighetene utfører.
Høringsinstansenes syn
Det er kun Trust Arktikugol som kommenterer utvalgets forslag. Trust Arktikugol skriver i sin høringsuttalelse at de har innvendinger
«fordi det ikke er noe grunnlag for å innføre denne skatten og fordi den vil gå utenfor svalbardbudsjettet».
Departementets merknader
Departementet viser til forurensningsloven § 52 a, som blant annet gir tilsvarende hjemmel for gebyr for kontrolltiltak på fastlandet. Prinsippet om at miljøpåvirker skal betale tilsier at en slik ordning også innføres på Svalbard. Det sies uttrykkelig i bestemmelsen at gebyret ikke skal overstige kostnadene ved kontrollordningen.
Når det gjelder Trust Arktikugols merknad viser departementet til de særskilte merknadene til bestemmelsen, hvor det uttrykkelig sies at gebyrinntektene går inn i svalbardregnskapet på vanlig måte.
Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til hjemmel for forskrift om gebyr for kontrolltiltak i lovens § 92.