7 Aktsomhetsplikt og prinsipper for myndighetsutøving
7.1 Innledning
Det har over tid blitt dannet en rekke såkalte miljørettslige prinsipper i internasjonale instrumenter, miljørettslig teori og dels i nasjonal lovgivning. Utvalget har drøftet betydningen av og funksjonen til disse i utredningen kap 5.6. For en nærmere omtale av dette vises det til utvalgets arbeid.
Blant de viktigste eksemplene på miljørettslige prinsipper nevnes her:
Føre vàr-prinsippet
Prinsippet om at forurenseren skal betale
Prinsippet om forebygging fremfor reparasjon
Prinsippet om at forurensning skal bekjempes ved kilden (fremfor ved tiltak i resipienten)
«Fra vuggen til graven»-prinsippet
Prinsippet om best anvendbar teknologi
Substitusjonsprinsippet
Prinsippet om solidaritet med fremtidige generasjoner og om at naturens kvalitet skal bevares for ettertiden
Prinsippet om internasjonal solidaritet
Prinsippet om at miljøhensyn skal integreres i alle beslutningsprosesser
Prinsippet om å vise aktsomhet i forhold til naturen
Prinsippet om utredning av miljøkonsekvenser
Prinsippet om rett til miljøinformasjon
7.2 Gjeldende rett
Flere av de ovenfor nevnte prinsipper er kommet til uttrykk i ulike internasjonale avtaler og konvensjoner. Føre var-prinsippet er eksempelvis, i noe forskjellig utforming, kommet til uttrykk både i Rio-erklæringen prinsipp 15 og i ministererklæringen fra Bergenkonferansen 1990 om bærekraftig utvikling i ECE-området avsnitt 7. Prinsippet er videre med i OSPAR-konvensjonen (konvensjonen om vern av havmiljøet i Nordøstatlanteren) fra 1992 artikkel 2 annet ledd bokstav a, i klimakonvensjonen artikkel 3 nr. 3 og i fortalen til konvensjonen om biologisk mangfold og i EØS-avtalen.
Når det gjelder Svalbard, er aktsomhetsprinsippet kommet til uttrykk i naturvernforskriften § 3 første ledd første punktum på følgende måte:
«Alle som ferdes på Svalbard skal vise hensyn og varsomhet i naturen»,
og i annet ledd, som lyder:
«Det må ikke voldes unødig skade på plante- eller dyrelivet. Enhver som ferdes til fots, med kjøretøy, båt, luftputefartøy eller luftfartøy skal vise særlig aktsomhet ved hekkeplasser for fugler, yngleplasser for sel, rein og isbjørn og andre steder av særlig betydning for dyrelivet».
Aktsomhetsprinsippet er videre kommet til uttrykk i viltforskriften § 3 tredje ledd, som lyder:
«Ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet, dets leveområder, egg, reir og bo slik at det ikke påføres unødig skade eller lidelse».
Kulturminneforskriften § 12 innebærer en lovfesting av prinsippet om at miljøpåvirker betaler, ved at tiltakshaver plikter å bære utgifter til særskilt granskning, til særtiltak som kreves for å verne om kulturminnene, og til dokumentasjon og konservering av eventuelle funn som fremkommer i forbindelse med utgraving.
7.3 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å lovfeste utvalgte miljørettslige prinsipper. Utvalget mener at en uttrykkelig lovfesting vil bidra til å anskueliggjøre gjennomføringen av prinsipper i internasjonal miljørett, bidra til å høyne miljøstandarden for Svalbard og gi visse rettesnorer for bruken av de fullmakter som lovforslaget gir til forvaltningen.
Utvalget har lagt særlig vekt på prinsipper som vil ha reell betydning for praktiseringen av miljøloven på Svalbard, på prinsipper som står sentralt i nåtidens miljøpolitikk og på prinsipper som har god internasjonal forankring. Ved vurderingen har utvalget også tatt hensyn til at enkelte miljørettslige prinsipper er knesatt i Grunnloven § 110 b, slik at de allerede har et rettslig grunnlag som gjelder også for Svalbard.
Utvalget skriver om dette i utredningen kap 5.6, hvor det blant annet heter at:
«Utvalget foreslår at følgende prinsipper blir lovfestet i generell form:
Føre vàr-prinsippet, jf. utk § 7. Dette prinsippet står sentralt i nåtidens vurdering av miljøproblemer, er viktig for å unngå utilsiktede miljøkonsekvenser i beslutningssituasjoner med begrenset kunnskap, og har generell betydning for bruken av lovens fullmakter.
Prinsippet om samlet belastning, jf. utk § 8. Det er viktig for miljøet generelt og på Svalbard spesielt at vurderingen av det enkelte tiltak eller inngrep ikke bare vurderes ut fra dette isolert, men i lys av andre tiltak. Prinsippet er vesentlig for å sikre at det blir tatt tilstrekkelig hensyn til sumvirkninger og synergieffekter. Prinsippet har også betydning som et varsko mot de fremtidige konsekvenser av en viss praksis.
Prinsippet om at forurenseren skal betale, som bør gjelde for miljøpåvirkere generelt, jf. utk § 9. I næringsvirksomhet er dette prinsippet vesentlig for å sikre at miljøkostnadene blir innkalkulert og kommer til utrykk i bedriftens regnskap (internalisering av miljøkostnadene), noe som er avgjørende for at bedriftsøkonomisk rasjonelle avgjørelser også kan være samfunnsøkonomisk rasjonelle. Prinsippet er også et naturlig svar på spørsmålet om hvem som er nærmest til å betale kostnadene knyttet til miljøpåvirkningen av et tiltak - tiltakshaveren eller samfunnet i sin helhet (det offentlige).
Substitusjonsprinsippet (krav om miljømessig teknologi), jf. utk § 10. Prinsippet kan ses som en variant av et krav om ren teknologi fremfor rensing (eller etterfølgende utbedring) og er i pakt med den internasjonale utvikling om å stille miljøkrav til selve produksjonsprosessen.
En alminnelig aktsomhetsplikt, jf. utk § 5, er en naturlig konsekvens av at Svalbardnaturen er særlig sårbar, og derfor forutsetter spesiell omtanke fra dem som ferdes eller virker der.»
Utvalget skriver videre at noen prinsipper mest hensiktsmessig bør komme til uttrykk direkte som operative bestemmelser i loven. Dette gjelder prinsippet om forebygging fremfor reparasjon, som kommer til uttrykk i kravet om forhåndsvurdering og tillatelser i utredningen §§ 56 og 57 jf. § 60. Prinsippet om utredning av miljøkonsekvenser kommer til uttrykk i utredningen § 58. Fredningsprinsippet kommer frem særskilt i de kapitler hvor det er aktuelt (områdevern, flora og fauna og kulturminner), jf. utredningen § 11, § 23 jf. §§ 25 og 27 og § 38 jf. §§ 39 og 42.
7.4 Høringsinstansenes syn
Både Nærings- og handelsdepartementet, Norsk Polarinstitutt, Statens naturforvaltningsåd, Svalbardrådet, Reiselivsbedriftenes landsforbund, Statoil, NTNU, Friluftslivets fellesorganisasjon og Norges Naturvernforbund skriver i sine høringsuttalelser at det er positivt at visse miljørettslige prinsipper foreslås lovfestet. Også Direktoratet for naturforvaltning ser meget positivt på innføringen av de miljørettslige prinsippene i loven, og uttaler at prinsippene medfører en større forutsigbarhet i forhold til bruken av de fullmakter som lovforslaget gir forvaltningen. Det heter videre om dette i direktoratets uttalelse:
«Som nevnt foran vil direktoratet framheve både føre var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning som viktige miljørettslige prinsipp. Svalbardmiljøloven er den første loven hvor disse prinsipper er nedfelt i lov. Når man ser på den posisjon Svalbard har når det gjelder bevaring av villmarksnatur, er det spesielt viktig at disse prinsipp kommer klart og tydelig frem i loven.»
Trust Arktikugol er den eneste høringsinstansen som uttaler seg negativt til lovfestingen av de miljørettslige prinsippene. Trust Arktikugol skriver i sin høringsuttalelse blant annet at:
«Paragrafene 7, 8, 9 og 10 omhandler vurdering av samlet belastning på naturmiljøet, bruk av miljøvennlig teknologi og utgifter til å hindre skade på naturen, som i betydelig grad kan begrense mulighetene til å drive næringsvirksomhet. Derfor har Trust Arktikugol innvendinger mot bestemmelsene i disse paragrafene.»
Store Norske Spitsbergen Kulkompani skriver i sin høringsuttalelse at:
«Selskapet vil for øvrig si seg enig i at ved en utnyttelse av naturressursene på Svalbard så bør føre var prinsippet og prinsippet om samlet belastning følges. Det er i denne forbindelse svært viktig at man har klare og objektive kriterier for begrepet samlet belastning. Vi er også enige i prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale og at det skal kunne settes krav til miljømessig teknologi og innsatsfaktorer.»
Norges jeger- og fiskerforbund skriver i sin høringsuttalelse at:
«Det er spesielt positivt for våre fiske- og viltressurser at forvaltningen baseres på både føre var- og speilvendingsprinsippet, som lenge har vært tilfelle i Norge.»
7.5 Departementets merknader
Departementet støtter utvalgets vurderinger når det gjelder behovet for å lovfeste utvalgte miljørettslige prinsipper. Prinsippene gir rettesnorer for forvaltningens skjønnsutøving, noe som gir borgerne økt rettssikkerhet. En lovfesting av utvalgte prinsipper vil dessuten kunne bidra til å heve Svalbards miljøstandard, noe som anses særlig viktig, og som er et av hovedformålene med en samlet miljøvernlov for Svalbard. Det er videre, slik utvalget peker på, av betydning å anskueliggjøre gjennomføringen av prinsipper i internasjonal miljørett. Dette har særlig stor betydning for Svalbard, som en følge av den spesielle folkerettslige status området har, og for forvaltningen av et av de største gjenværende uberørte områder i Europa.
Departementet støtter videre det utvalg av prinsipper som utvalget foreslår lovfestet. En alminnelig aktsomhetsplikt er allerede lovfestet i enkelte av miljølovene på fastlandet, jf. lov om naturvern 19. juni 1970 nr. 63 (naturvernloven) § 1, lov om motorferdsel i utmark og vassdrag 10. juni 1977 nr. 82 (motorferdselloven) § 8, lov om viltet 29. mai 1981 nr. 38 (viltloven) § 3 tredje ledd og produktkontrolloven § 3 første ledd. Departementet vil i denne forbindelse vise til St. meld. nr. 22 (1994-95) om miljøvern på Svalbard, hvor det i kap 9.2 blant annet heter at:
«miljøvernlovgivningen bør som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet.»
På bakgrunn av de høye miljømål som gjelder for Svalbard, og fordi svalbardnaturen er særlig sårbar, er det påkrevd at aktsomhetsprinsippet kommer direkte til uttrykk også i svalbardmiljøloven. Det samme gjelder etter departementets mening for føre var-prinsippet, som kort sagt innebærer at man skal gjennomføre tiltak for å unngå alvorlig og uopprettelig skade på miljøet, selv om man ikke har full visshet om problemets omfang og konsekvenser. Det vises også til Innst. S. nr. 196 (1999-2000) hvor komiteen uttaler at «føre var»-tenkningen må være det bærende prinsipp for forvaltningen av området. Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets foreslåtte aktsomhetsprinsipp i lovens § 5, og føre var-prinsipp i lovens § 7.
Prinsippet om samlet belastning vil ha stor betydning for miljøtilstanden ved at man ved vurderingen av konsekvensene av et enkelt tiltak eller inngrep, ikke kan vurdere ut fra dette ene tiltaket eller inngrepet isolert sett, men må vurdere i lys av også øvrige inngrep/tiltak. En slik bred vurdering er nødvendig for å forvalte Svalbards miljø i tråd med de høye miljømålsetningene. Prinsippet henger dessuten sammen med føre var-prinsippet. Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til prinsipp om samlet belastning i lovens § 8.
Prinsippet om at «forurenser betaler» er vesentlig for at det i næringsvirksomhet også innkalkuleres miljøkostnader, slik at bedriftsøkonomisk rasjonelle avgjørelser også er samfunnsøkonomisk rasjonelle. Utvalget har generalisert prinsippet til å gjelde miljøpåvirkere generelt, en generalisering departementet støtter. Departementet viderefører utvalgets forslag i lovens § 9.
Utvalget foreslår å lovfeste prinsippet om best mulig teknologi. Departementet er enig med utvalget i at prinsippet bør lovfestes i svalbardmiljøloven, men mener at det er nødvendig å utvide prinsippet noe i forhold til utvalgets forslag, på bakgrunn av de høye miljømål som gjelder på Svalbard og den spesielt sårbare svalbardnaturen. Departementet ser det som hensiktsmessig at prinsippet samsvarer med IPPC-direktivet som nå implementeres i norsk rett, og utvider derfor begrepet «best mulig teknologi» til «best mulig teknikk». Departementets utvidelse må ses på bakgrunn av at det ikke er teknologien i seg selv som er avgjørende for utslippene, men også hvordan denne teknologien benyttes. Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til prinsipp om best mulig teknologi i noe utvidet form i lovens § 10 første ledd.
Et av de prinsipper som utvalget har foreslått lovfestet er blitt vedtatt siden utvalget la frem NOU 1999:21. Dette gjelder det såkalte substitusjonsprinsippet, som nå er lovfestet i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 3a. Produktkontrolloven gjelder på Svalbard.
Departementet velger likevel å opprettholde utvalgets lovfesting av substitusjonsprinsippet i svalbardmiljøloven. Grunnen til dette er for det første at utvalgets forslag går noe lenger enn produktkontrolloven, ved at også bioteknologiske produkter omfattes av svalbardmiljølovens substitusjonsprinsipp, mens det kun er produkter med innhold av kjemisk stoff som omfattes av produktkontrollovens substitusjonsprinsipp. For det andre har svalbardmiljølovens substitusjonsprinsipp en noe annen rettslig betydning enn produktkontrollovens substitusjonsprinsipp, da svalbardmiljølovens prinsipp er et overordnet prinsipp for forvaltningens myndighetsutøving, jf. lovens § 6. Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets foreslåtte substitusjonsprinsipp i lovens § 10 annet ledd.