14 Ferdsel

14.1 Innledning

Et viktig særtrekk ved Svalbard er det nesten totale fravær av veier. Med unntak av kortere strekninger i tilknytning til bosettingene, finnes ingen veiforbindelse på øygruppen. All ferdsel utenfor bosettingene må derfor skje i terrenget, på sjøen eller i luften.

Miljøproblemer som kan følge av ferdsel er mangeartet. Skip i Svalbards relativt dårlig kartlagte farvann, og med tilhørende vanskelige isforhold, utgjør en potensiell forurensningsfare som er større enn på fastlandet, blant annet på grunn av det særlig sårbare svalbardmiljøet. Det er et kjent problem på Svalbard at avfall fra skip, og særlig fiskeflåten, flyter i land og forurenser strendene. Avfallet utgjør dessuten en fare for dyrelivet, enten ved at dyrene får i seg olje, plast- eller metallbiter, eller ved at dyrene setter seg fast i garnrester.

Motorisert ferdsel i ellers uberørt villmark vil, dersom ferdselen blir omfattende, etter hvert frata området den særegne villmarkskarakteren. Slik ferdsel vil dessuten forringe villmarksopplevelsen for utøverne av det tradisjonelle friluftslivet. Støy er et miljøproblem i seg selv og kan dessuten forstyrre dyrelivet. Ferdsel kan også ha mer langsiktige virkninger på dyrelivet, ved for eksempel at dyrelivet i et område forflytter seg til andre områder.

Med omfattende ferdsel i enkelte områder følger gjerne slitasje på så vel naturmiljø som kulturminner. Som nevnt ovenfor i kap 3.2, medfører blant annet permafrosten på Svalbard at ferdsel på bar eller tint mark kan føre til omfattende kjørespor som dels er permanente og dels svært langvarige.

For en mer utførlig omtale av miljøvirkninger av ferdsel vises det til utvalgets omtale i utredningen kap 8.4.3.

14.2 Alminnelige regler om ferdsel i naturen

14.2.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 3 første ledd inneholder en generell aktsomhetsplikt for alle som ferdes i naturen. Det skal i henhold til denne bestemmelsen generelt vises hensyn og varsomhet, og det skal ikke forsøples eller unødig forurenses eller påføres annen skade på miljøet.

Bestemmelsens annet ledd innebærer en skjerpet aktsomhetsplikt ved ferdsel som kan skade dyrelivet.

14.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innlede kapitlet om ferdsel med et overordnet prinsipp som sier at all ferdsel på Svalbard skal foregå på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer natur- eller kulturmiljøet, eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv, jf. utredningen § 71. Prinsippet vil gjelde både for den motoriserte og den ikke-motoriserte ferdsel, og vil for sistnevnte kunne innebære begrensninger i adgangen til merking av stier og øvrige tilretteleggingstiltak.

14.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag til alminnelige regler om ferdsel i naturen spesielt, men Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) skriver i sin høringsuttalelse, i tillegg til at de uttaler at utredningen § 71 er et meget bra utgangspunkt for regulering av ferdsel, at friluftslovens bestemmelser om fri ferdsel (allemannsretten) må tas inn i svalbardmiljøloven for at det ikke skal være tvil om at denne også gjelder på Svalbard.

Også Direktoratet for naturforvaltning (DN) kommenterer allemannsretten på Svalbard. DN skriver i sin høringsuttalelse at:

«Selv om Staten eier 95,2 % (99,2 % hvis man tar med statsselskapene) er det viktig å få lovfestet allmennhetens rett til fri ferdsel også på Svalbard, slik at det kommer direkte frem av loven at grunneier ikke har anledning til å forby allmennhetens ferdsel uten særskilt lovhjemmel.»

Direktoratet foreslår derfor følgende ordlyd på utredningen § 71:

«Dersom ikke annet følger av denne lov eller vedtak i medhold av denne lov, kan enhver ferdes til fots, med hundespann, tråsykkel eller lignende på Svalbard. Enhver har også rett til opphold i form av rasting, telting og landsetting og fortøyning av båt på Svalbard.

All ferdsel og opphold på Svalbard skal foregå i rimelig avstand fra hus, hytter, annen bebyggelse eller lignende, og på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer naturmiljøet eller kulturminner eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv.»

14.2.4 Departementets merknader

Departementet støtter FRIFO og DN i at det bør lovfestes uttrykkelig at allemannsretten gjelder også på Svalbard. Som nevnt ovenfor i kap 4.6 fjerde avsnitt antas allmennhetens rett til ferdsel å gjelde også på Svalbard i dag. Departementet mener likevel at hensynet til klarhet taler for at prinsippet uttrykkelig lovfestes. Departementet foreslår på denne bakgrunn et nytt første ledd i § 73 som lyder som følger:

«Allmennhetens rett til ferdsel gjelder også på Svalbard, med de begrensinger som følger av loven her.»

Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag til innledende prinsipp for ferdselsbestemmelsene i lovens § 73 annet ledd. Departementet vil særlig fremheve bestemmelsens plikt til å ferdes på en måte som ikke unødig forstyrrer mennesker eller dyr, noe som blant annet innebærer en plikt til å ta hensyn til det tradisjonelle ikke-motoriserte friluftslivet.

14.3 Om særlig belastende ferdselsformer eller fremkomstmidler

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 72 en bestemmelse som sier at Sysselmannen kan forby ferdselsformer eller fremkomstmidler som volder særlig belastning på naturmiljøet. Utvalget skriver om ferdsel i utredningen kap 8.4.6.1, og det heter her blant annet at:

«Det kan vanskelig gis noen generell og enhetlig vurdering av ferdselens påvirkning av naturmiljøet ettersom eventuelle skadevirkninger avhenger i stor grad av fremkomstmiddel, tidspunkt på året ferdselen finner sted, hvor en ferdes osv. Enkelte former for ferdsel har et betydelig skadepotensiale, mens andre former for ferdsel knapt har noen målbar konsekvens for miljøet. Den vitenskapelige dokumentasjonen av virkningen på miljøet av ulike former for ferdsel er dessuten i en del tilfelle mangelfull. Føre-var-prinsippet, som utvalget foreslår nedfelt i § 7 i lovutkastet, innebærer imidlertid at dersom det foreligger usikkerhet om hvilke eller hvor store miljøkonsekvenser et tiltak kan føre med seg, skal usikkerheten komme naturmiljøet til gode.»

Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag til forbud mot særlig belastende ferdselsformer.

Departementets merknader

Bestemmelsen gir grunnlag for å skjerpe inn reguleringen av enkelte typer ikke-motorisert ferdsel i terrenget på Svalbard, dersom det skulle vise seg nødvendig. Eksempler på slike typer ferdsel kan være terrengsykling eller riding, dersom det belaster naturmiljøet ut over det vanlige.

Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag til forbud mot særlig belastende ferdselsformer i lovens § 74.

14.4 Ferdselsrestriksjoner i særlige områder

14.4.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 3 tredje ledd lyder som følger:

«Sysselmannen kan forby eller regulere ferdsel i nærmere avgrensete områder i hele eller deler av året når dette anses nødvendig for å beskytte dyreliv, vegetasjon eller særpregede geologiske forekomster.»

14.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i utredningen § 73 i en mer generell form. Etter utvalgets forslag gir bestemmelsen også hjemmel for ferdselsrestriksjoner av hensyn til kulturminner, drikkevannsforsyning eller vitenskapelige undersøkelser i området.

Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.4.6, hvor det blant annet heter at:

«Hovedsiktemålet med å regulere ferdsel på Svalbard er å hindre skade på vegetasjon, utslipp av miljøgifter, støy og forstyrrelse av naturmiljøet for øvrig. Utvalget har lagt vekt på å foreslå lovbestemmelser som gir hjemmel for streng beskyttelse av Svalbards natur, samtidig som en legger opp til lovtekniske løsninger som på en fleksibel måte kan sikre ønsket aktivitet på øygruppen.»

Bestemmelsen gir bare hjemmel for ferdselsrestriksjoner utenom verneområdene. I verneområdene må tilsvarende restriksjoner fastsettes i vernebestemmelsene etter § 12.

14.4.3 Høringsinstansenes syn og departementets merknader

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.

Departementet støtter utvalgets vurderinger. Departementet ser det som betydningsfullt at svalbardmiljøloven inneholder hjemler for å gripe inn med særskilte ferdselsreguleringer i avgrensede områder dersom det skulle vise seg nødvendig. Departementet vil imidlertid påpeke at det ikke er nødvendig å påvise miljøskade før restriksjoner iverksettes, jf. § 7 om føre var-prinsippet. Departementet viser til Innst. S. 196 (1999-2000), hvor Utenrikskomiteen blant annet uttaler at:

«Komiteen er imidlertid opptatt av at villmarkspregede områder skal kunne brukes og oppleves, men slik at bruk og ferdsel i dag, ikke reduserer områdenes omfang eller kvalitet på lengre sikt.»

De høye miljømålene som er satt for forvaltningen av Svalbard tilsier også en streng regulering av ferdselen, med bakgrunn i de miljøproblemer ferdsel i sårbare villmarksområder kan medføre.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til hjemmel for ferdselsrestriksjoner i særlige områder i lovens § 75.

14.4.4 Særskilt om ferdsel i verneområdene

Gjeldende rett

Forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard fastsatt ved kgl. res. 1. juni 1973 har bestemmelser om ferdsel i verneområdene.

I nasjonalparkene er i utgangspunktet all ferdsel med terrenggående kjøretøyer og landing med luftfartøy forbudt, jf. nr. 1 første ledd e) i avsnitt II om bestemmelser om fredning i ovennevnte forskrift. Det kan i tillegg gis bestemmelser om minstehøyder for overflyging, og om ferdsel på sjøen. Ved enkeltvedtak kan Sysselmannen gjøre unntak for vitenskapelige undersøkelser, så lenge det ikke er i strid med formålet med vernet, jf. avsnitt II nr. 1 bokstav f nr. 4. Videre kan det gjøres unntak for fastboende på Svalbard for kjøring i bestemte traseer, jf. bokstav f nr. 3.

I naturreservatene er utgangspunktet om forbud mot terrengkjøring og landing med luftfartøy det samme som for nasjonalparkene, jf. nr. 2 bokstav e i kap II om bestemmelser om fredning i samme forskrift. Videre kan Sysselmannen i samråd med departementet forby enhver ferdsel på land og i sjøen når det anses nødvendig for å bevare plante- eller dyrelivet, jf. nr. 2 bokstav f. Forbudet kan imidlertid ikke hindre gjennomfart i Hinlopenstredet, Heleysundet eller Freemansundet. I naturreservatene er det bare adgang til å gjøre unntak for kjøring for fastboende i fastlagt trasé på Ny-Friesland, jf. forskrift 1. juli 1973 avsnitt II bokstav g nr. 2.

Unntaket for vitenskapelige undersøkelser er det samme som for nasjonalparker, jf. nr. 2 bokstav g nr. 3.

I Moffen naturreservat (opprettet ved kgl. res. 3. juni 1983) er all ferdsel, inkludert ferdsel på sjøen og flygning i en høyde under 500 m forbudt i tiden 15. mai til 1. september, og på Kong Karls Land er det innført ferdselsforbud og en minste overflygningshøyde på 500 m hele året (forskrift 1. juli 1985 avsnitt III).

For fuglereservatene gjelder det forbud mot all ferdsel i perioden 15. mai til 15. august. Det inkluderer også ferdsel på sjøen og landing med luftfartøy. Unntatt fra bestemmelsen er Kapp Linné fuglereservat, hvor det kan fastsettes særlige regler for ferdselen, jf. nr. 3 bokstav e. Unntaket for vitenskapelige undersøkelser er det samme som for parkene og reservatene, jf. nr. 3 bokstav f nr. 1.

I alle tre områdekategoriene er det gjort unntak for ferdsel i forbindelse med oppsyns-, politi-, rednings- eller ambulansevirksomhet.

En forskrift som er kommet til i etterkant av miljølovutvalgets utredning, er forskrift om områdefredning og ferdselsregulering i Virgohamna på Svalbard, 3. mai 2000 nr. 526. Forskriften forbyr all ferdsel innenfor et nærmere avgrenset fredningsområde uten tillatelse fra Sysselmannen, for å ta vare på et unikt kulturminneområde. Forbudet gjelder ikke ambulanse-, politi-, rednings- og oppsynsvirksomhet. Det er i henhold til forskriften også forbudt å etablere leir innenfor fredningsområdet, likeledes sette opp telt eller brenne bål.

Utvalgets forslag og departementets syn

Utvalget foreslår at svalbardmiljølovens regler om ferdsel skal gjelde også i verneområdene, men at det kan fastsettes strengere bestemmelser i hver enkelt verneforskrift i medhold av § 12.

Departementet støtter utvalgets vurderinger. Departementet mener at det er viktig at de grunnleggende ferdselsbestemmelsene gjelder også i de særlig sårbare verneområdene, samtidig som det er av stor betydning å kunne gi særskilt tilpassede ferdselsrestriksjoner for de ulike verneområder.

Departementet viderefører derfor utvalgets forslag om at lovens ferdselsbestemmelser også gjelder i verneområdene, og at det kan fastsettes strengere reguleringer i de enkelte verneområder i medhold av lovens § 12. Ferdselsrestriksjoner i særlige områder i medhold av § 75, kan imidlertid bare fastsettes utenfor verneområdene, jf. kap 14.4 ovenfor.

14.5 Leiropphold

Utvalgets forslag

Lengre opphold i felt på Svalbard kan medføre ulemper for miljøet, og utvalget foreslår derfor en hjemmel for å kunne gi forskrifter for leiropphold, jf. utredningen § 74. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.4.6.5, hvor det blant annet heter at:

«Blant annet kan det bestemmes at man må ha tillatelse fra Sysselmannen til leiropphold over en viss varighet. Sysselmannen kan i tillatelsen angi hvor leiren skal ligge, f eks for å unngå at man slår leir i viktige isbjørnområder, og på den måten søke å unngå konfrontasjoner mellom mennesker og isbjørn. Videre kan det gis detaljerte bestemmelser for disponering av avfall - mer enn det som følger av loven for øvrig, størrelsen på leiren mv. Slike forskrifter kan sammen med turistforskriften være et virkemiddel til å styrke koordinering av forskning og for å styre utviklingen av organisert turisme, f eks for å ha kontroll med miljøvirkningene ved etablering av faste leirsteder. På Grønland og i Antarktis er det bindende retningslinjer for opphold i felt.»

Høringsinstansenes syn

Det er kun SSD/SNU som kommenterer bestemmelsen. Det heter i SSD/SNUs felles høringsuttalelse at:

«For å unngå at leirer blir til sjenanse for hverandre eller for hyttebebyggelsen bør det i loven, i tillegg til leirs varighet, også nevnes at forskriften kan kreve tillatelse for leir over en viss størrelse.»

Departementets merknader

Departementet støtter utvalget i at loven bør gi hjemmel for forskrifter om leiropphold, da lengre feltopphold kan medføre miljøulemper. Miljøulemper kan i stor grad avhjelpes ved ulike tiltak, som for eksempel gjennom vilkår om hvordan en leir bør plasseres. Departementet vil, på bakgrunn av de høye miljømålene for Svalbard, understreke betydningen av å forebygge mulige miljøproblemer i den sårbare svalbardnaturen, fremfor i ettertid å måtte sørge for reparasjon av eventuelle skader.

Departementet støtter SSD/SNU i at loven i tillegg bør nevne at leir over en viss størrelse også kan kreve tillatelse. Departementet støtter denne vurderingen ut fra at også leirer over en viss størrelse kan medføre miljøulemper. Hvorvidt en leir er til sjenanse for en annen leir eller for hyttebebyggelse er det ikke naturlig å ha regler om i svalbardmiljøloven. Slike hensyn kan for øvrig ivaretas gjennom arealplanprosessen når aktiviteten foregår innenfor areaplanområdene. De fleste fritidshyttene befinner seg i disse områdene.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til hjemmel for forskrifter om leiropphold, med den ovenfor nevnte utvidelse, i lovens § 76.

14.6 Om utrykning og oppsyn

Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 4 femte ledd inneholder unntak fra forskriftens bestemmelser om motorisert ferdsel for «nødvendig kjøring i samband med brannutrykning, ambulanseutrykning, ettersøknings- og redningstjeneste eller utøving av politifunksjoner.» Tilsvarende unntak gjelder i verneområdene, jf. kap 14.4.5 ovenfor.

Utvalgets forslag og departementets merknader

Utvalget foreslår å videreføre dette unntaket i utredningen § 75.

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.

Departementet støtter utvalgets vurderinger. Departementet vil imidlertid påpeke at § 87 om miljøvernmyndighetenes tilsyn pålegger miljøvernmyndighetene å føre et tilsyn med miljøet som fører til minst mulig belastning for miljøet. Dette innebærer at selv om det er adgang til å fravike ferdselsbestemmelsene for å føre tilsyn med at loven overholdes, må tilsynet utføres så skånsomt som mulig.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til unntak for utrykning og oppsyn i lovens § 77.

14.7 Om hjemmel til å innføre et gebyr for tilreisende

14.7.1 Innledning

I St. meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard ble det fremmet forslag om å la turistene selv dekke kostnadene ved nødvendige miljøtiltak, i form av et turistgebyr for ferdsel i verneområdene. Det heter om dette i meldingens kap 10:

«Miljøverndepartementet ser det som en aktuell løsning at utgiftene for det offentlige i forbindelse med behandling av melding om reiser til verneområdene, og den oppfølging og kontroll som er nødvendig, dekkes gjennom gebyr på brukerne. Man vil i den forbindelse utrede muligheten for å innføre et mindre gebyr i forbindelse med melding til Sysselmannen om reiser til verneområdene.»

Stortingets energi- og miljøkomite ga i Innst S. nr. 11 for 19995-96 uttrykk for støtte til tanken om innføring av et gebyr for turistreiser til verneområdene. Det var imidlertid usikkert om man hadde tilstrekkelig hjemmel til å innføre et slikt gebyr. Miljøverndepartementet utarbeidet derfor utkast både til lov og forskrift om et slikt gebyr.

Høringsrunden den gang viste imidlertid at flere instanser av ulike grunner var sterkt i mot et slikt gebyr. Både Finansdepartementet og Nærings- og energidepartementet var negative til en øremerking av midler, som de mente ville innebære en prising på ferdsel i verneområder. Direktoratet for naturforvaltning viste til faren for at allemannsretten ville kunne bli uthulet gjennom en spredning av slike ordninger også til fastlandet. Utenriksdepartementet mente man burde utrede ytterligere, og avvente den nye miljøloven. Resultatet av høringsrunden ble at innføringen av et slikt gebyr ble utsatt i påvente av ny miljølov.

14.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen en hjemmel til å gi forskrift om at den som besøker Svalbard skal betale et gebyr (utredningen § 76). Et slikt gebyr for tilreisende skal ikke kunne ikke pålegges fastboende. Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt det bør innføres et slikt gebyr for tilreisende, men ser det som hensiktsmessig at det finnes hjemmel for å kunne innføre et slikt gebyr. Utvalget foreslår at midlene fra et eventuelt gebyr skal gå inn i Svalbards miljøvernfond, som foreslås opprettet i utredningen § 96. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.4.6.6, hvor det blant annet heter at:

«Et eventuelt turistgebyr etter utk § 76 vil kunne være generelt og omfatte alle tilreisende til Svalbard. Gebyret vil ikke være knyttet opp mot ferdsel i eller tilgang til vernede områder eller utmarka for øvrig, og kan derfor etter utvalgets mening ikke ses som et vederlag for bruk av allemannsretten. Et eventuelt gebyr bør begrunnes i de særlige miljøverdiene og kan også gi økonomiske ressurser til å opprettholde disse verdiene.

Utvalget tilrår at det tas endelig stilling til spørsmålet om gebyr for tilreisende etter en nærmere utredning. I en slik utredning bør det blant annet vurderes hvilke grupper et eventuelt gebyr bør gjelde for, og den praktiske gjennomføringen. Utvalgets forslag gir hjemmelsgrunnlag for en slik ordning.»

14.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringen av miljølovutvalgets forslag til miljøvernlov for Svalbard avdekket en del motstand mot selv det å innføre en hjemmel for et gebyr for tilreisende til Svalbard.

Utenriksdepartementet (UD) uttaler blant annet i sin høringsuttalelse at selv det å i lovs form gi norske myndigheter en adgang til å innføre en slik ordning har en viss signaleffekt utad, og reiser flere prinsipielle problemstillinger både av folkerettslig og utenrikspolitisk karakter som bør utredes grundig før man gir hjemmel til å innføre en slik ordning. UD skriver videre at ordningen må ligge innenfor traktatens rammer. UD mener forholdet til traktatens artikler 3 og 8 ikke er vurdert grundig nok. En gebyrordning må i følge UD også ligge innenfor havrettens rammer, jf. retten til uskyldig gjennomfart. Effekten av tiltakene kan i følge UD slå ulikt ut blant partene i traktaten, og dermed få utenrikspolitiske konsekvenser. UD mener på denne bakgrunn at tiltaket må være nødvendig for å avhjelpe et tungt behov, og de mener at det er nødvendig med en nærmere redegjørelse av behovet for et slikt gebyr, antydning av størrelsen på beløpet, hvilke grupper reisende som skal omfattes, hvordan ordningen rent praktisk skal gjennomføres og håndheves, samt konsekvensene for de utenlandske bosettingene.

I høringsrunden kom det mange merknader vedrørende hvem som bør omfattes av en slik eventuell gebyrordning. Fiskebåtredernes Forbund og Norges fiskarlag uttaler i sine høringsuttalelser at et gebyr for tilreisende kun må gjelde turister, og ikke fiskere eller fangstfolk som besøker Svalbard i næringsmessig sammenheng, eller personell som benytter Longyearbyen som havn for mannskapsbytte og reparasjoner. Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS), Norges forskningsråd og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) uttaler at de antar at forskere, gjesteforelesere, gjesteforskere og studenter ikke vil omfattes av ordet «besøkende». Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) foreslår å begrense gebyret til turister, slik at det opprettes et turistgebyr og ikke et gebyr for tilreisende. SSD/SNU anbefaler i sin felles høringsuttalelse, dersom gebyret er rettet mot reiselivet, at det ikke kan avkreves besøk til fastboende og lokale bedrifter, samt forskere og studenter med kortere opphold.

Svalbardrådet er uenig i innføring av et generelt gebyr for tilreisende, men mener det kan være berettiget med gebyr på særlig miljøbelastende turisme.

FRIFO skriver i sin høringsuttalelse at:

«hvis gebyret vil bli tyngende og i prinsippet være et hinder for den frie ferdselen, er FRIFO sterkt kritisk til et slikt gebyr».

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) støtter ikke at det etableres noen form for hjemmel i lovverket til å innføre en «besøksavgift» for turister og lignende på Svalbard. NHO skriver i sin høringsuttalelse at de støtter RBL's syn.

14.7.4 Departementets merknader

Historikk

Departementet viser til St. meld. nr. 50 (1990-91) Næringstiltak for Svalbard, hvor regjeringen gikk inn for at forholdene skulle legges til rette for utvikling av reiseliv som næring på Svalbard. Det ble imidlertid understreket at turismen måtte styres og at den ikke måtte utbygges i et omfang som kunne true områdets særegne villmarksnatur. Siden St. meld. nr. 50 ble lagt frem, har det vært en sterk vekst i reiselivsnæringen på Svalbard.

Omfanget av tilreisende til Svalbard

Det nøyaktige antall turister til Svalbard lar seg pr. i dag ikke registrere. Man vet hvor mange som ankommer hotell og gjestehus, men flere av disse registreres både to og tre ganger, fordi de underveis har overnattingsturer i felt eller på båt. En del bytter også overnattingssted under oppholdet. Man vet også at en del kommer opp med fly og drar direkte ut i felt eller på båt, enten på egen hånd eller i regi av turoperatører, uten å være innom overnattingsbedriftene. Disse er det ikke mulig å telle, selv om Sysselmannen registrerer all ferdsel utenfor turområdet. Når det gjelder trafikk med fly skilles det ikke mellom turister og fastboende eller entreprenører, noe som gir meget usikre tall på hvor mange turister som ankommer Svalbard med fly.

Det estimeres likevel hvor mange besøkende Svalbard har, og det estimerte tallet ligger et sted mellom 12 000 - 15 000 hvert år. I tillegg kommer det en rekke cruisefartøyer til Svalbard, og cruiseturismen er økende. I 1990 var det ca. 16 000 personer om bord på de oversjøiske cruiseskipene som besøkte Svalbard (passasjerer og besetning), mens det i 1999 var omtrent 26 000 personer.

Miljøproblemer som følge av ferdsel

En ukontrollert ferdsel kan, som nevnt ovenfor i kap 14.1, være skadelig for natur og kulturminner. Departementet vil her kun nevne kulturminnene, som er spesielt utsatt for slitasjeskader ved for stor ferdsel. Mange av kulturminnene ligger ubeskyttet, for eksempel skjelettrester eller jernrester etter tekniske kulturminner, og er et lett bytte for souvenirjegere. I tillegg finnes flere eksempler på uvettig opptreden gjort i uvitenhet, som for eksempel bålbrenning i spekkovner og kulturminner brukt som ved til leirbål. Alle disse faktorene bidrar til å forringe villmarkskarakteren.

Departementet viser for øvrig til utredningen kap 8.4.3.

Formålet med et gebyr for tilreisende til Svalbard

Departementet påpeker at det ikke er et formål med et slikt gebyr å redusere antall turister til Svalbard. Gebyret skal, sett fra det offentliges side, muliggjøre aktive informasjons- og skjøtselstiltak i tråd med Regjeringens overordnete mål for ivaretagelsen av Svalbards særegne villmarksmiljø, og sett fra turistenes side, fungere som betaling for en positiv gjenytelse.

Behovet for å innføre et gebyr for tilreisende til Svalbard

Som nevnt flere ganger tidligere har Regjeringen, med støtte fra Stortinget, ved flere anledninger uttrykt høye målsetninger for miljøet på Svalbard. Svalbard skal blant annet fremstå som et av verdens best forvaltede villmarksområder. En slik målsetting stiller krav til opprettholdelse av miljøets tilnærmede uberørthet når det gjelder sammenhengende villmark, flora, fauna og kulturminner. Svalbards villmarkspregede områder skal likevel kunne brukes og oppleves, men slik at bruk og ferdsel i dag ikke reduserer områdenes omfang eller kvalitet på lengre sikt.

Dette stiller store krav til miljøvernmyndighetene. Miljøtilstanden må kontinuerlig overvåkes og årsaker til miljøpåvirkninger må kartlegges. I noen tilfeller vil det være nødvendig å aktivt gripe inn for å gjenopprette miljøtilstanden, ved for eksempel skjøtsel og vedlikehold. Videre vil det i noen tilfeller, på de mest utsatte og hyppigst besøkte lokalitetene, være nødvendig å tilrettelegge for turistene for å hindre omfattende skader. Informasjon er, etter departementets mening, i sær et viktig tiltak, når man vet at spesielt kulturminner ødelegges som en følge av uvitenhet, jf. blant annet eksemplet ovenfor om bålbrenning i spekkovner.

For å nå de høye miljømålene for forvaltningen av området har det blitt nødvendig med økt ressursinnsats fra Sysselmannens side. Både prinsippet om at «forurenser betaler» og det uttalte mål om at de statlige overføringene til svalbardsamfunnet skal ned, tilsier etter departementets mening at turistene selv dekker det offentliges kostnader for å hindre negative miljøvirkninger og for å legge til rette for en høy opplevelsesverdi av reiser til Svalbard.

I følge utvalgets forslag til hjemmelsbestemmelse skal turistgebyret gå inn i Svalbards miljøfond. Departementet støtter utvalgets forslag. Midler fra Svalbards miljøvernfond kan for eksempel benyttes til informasjonstiltak, slik som brosjyrer, film/video og et info-senter, som lenge har vært planlagt i Longyearbyen.

Det meste av det informasjonsmateriell som Sysselmannen produserer er rettet mot turister og tilreisende. Det er et kontinuerlig behov for nytt materiell og for fornyelse av eksisterende materiell. Et satsningsområde kan være å produsere kart som viser aktuelle steder for opplevelse av dyr, fugler, blomster, kulturminner, turområder, leirplasser mv., noe som er spesielt aktuelt for Isfjordområdet/Nordenskiöld Land, og som vil være en effektiv måte å styre turisttrafikken til de områder som tåler slik trafikk.

Det framtidige info-senteret, som planlegges lokalisert til UNIS/forskningsparken, vil også bli svært viktig i den videre informasjonsstrategien. Her vil det være behov for midler. Senteret er tenkt å skulle fungere som et første stoppested og en innfallsport for tilreisende til Svalbard, og vil ha som en av sine viktigste funksjoner å gi turistene kunnskap om natur og kulturminner. Miljøvernmyndighetene kan her på en effektiv måte nå frem med sin informasjon, og gi besøkende som skal ferdes på Svalbard en bevisst holdning til Svalbards sårbare natur- og kulturmiljø og en forståelse for og aksept av så vel forvaltningsregimet som behovet for å ta vare på miljøet. På denne måten vil det være mulig å nå målet om at turistene gis best mulig utbytte av sitt opphold på Svalbard, samtidig som ferdselen medfører minst mulig negative konsekvenser for miljøet.

Når det gjelder overvåking av natur- og kulturminner og tilrettelegging, restaurering og vedlikehold av kulturminner og naturområder, er det turismen, og særlig cruise-turismen, som representerer størst press og fare for slitasje på kulturminnene. Sysselmannen har utviklet et opplegg for overvåking av kulturminner på Svalbard, «Overvåking av kulturmiljø på Svalbard», SMS-rapport 3/1999, som medfører kostnader som det vil kunne være relevant å benytte fondets midler på.

Det vil også kunne være aktuelt å benytte fondets midler til profesjonalisering av guider og turledere på Svalbard. Guide- og turlederkurset arrangeres i dag av Reiselivsrådet og Info-Svalbard. Sysselmannen bidrar i form av forelesninger og logistikk, og det kan være aktuelt å bruke midler fra fondet på Sysselmannens bidrag til kurset, for eksempel opplæringsmateriell innenfor Sysselmannens fagfelt, og dessuten til en videreutvikling av kursopplegget.

Forholdet til svalbardtraktaten og til havretten

Fordi Utenriksdepartementet i sin høringsuttalelse blant annet anmodet om at de folkerettslige sidene, spesielt forholdet til svalbardtraktaten art 3 og 8 og havrettskonvensjonen art 26, ble utredet nærmere, ba departementet Professor dr juris Geir Ulfstein ved Universitetet i Oslo om å utrede de folkerettslige sider ved innføring av et gebyr for tilreisende til Svalbard.

Utredningen ble oversendt departementet ved brev av 18. oktober 2000. Her gjengis bare hovedpunktene i utredningen.

Ulfstein behandler først utgangspunktet om norsk suverenitet over Svalbard etter svalbardtraktatens art 1, og drøfter hvorvidt det eksisterer folkerettslige restriksjoner utenfor svalbardtraktaten på innføring av gebyr for tilreisende. Ulfstein konkluderer med at verken alminnelig folkerett eller spesielle konvensjoner Norge er tilsluttet utenom svalbardtraktaten hindrer innføring av et gebyr for tilreisende.

Ulfstein ser deretter på de aktuelle restriksjonene på norsk suverenitet i medhold av svalbardtraktaten. Når det gjelder forbudet mot diskriminering på nasjonalt grunnlag til adgang og opphold, jf. svalbardtraktatens art 3 (1), slår Ulfstein fast at utvalgets forslag til hjemmel for innføring av gebyr for tilreisende ikke skiller mellom nasjonaliteter, og således synes å være uproblematisk i forhold til forbudet mot diskriminering på nasjonalt grunnlag. Ulfstein ser også på om den foreslåtte hjemmelen til et gebyr i praksis vil ha tilsvarende virkning som en formell diskriminering, og det heter om dette i utredningen at:

«Et gebyr for tilreisende til Svalbard kan imidlertid heller ikke i praksis sees å slå ulikt ut mellom forskjellige traktatparter. Besøkende på Svalbard vil betale samme sum uansett hvilken traktatpart de er borgere i. Dersom gebyret innkreves i norske kroner kan dette riktignok være tyngre å betale for borgere fra stater som har en ugunstig valutakurs i forhold til norske kroner. Et krav om betaling i norske kroner må imidlertid anses å være holdbart ut fra at det er Norge som har suvereniteten over øygruppa, og Norge kan ikke ha plikt til å finne ordninger som måtte kompensere for eventuelle ugunstige valutakurser.»

Ulfstein ser videre på om unntaket fra plikt til å betale et gebyr for de fastboende vil kunne innebære en indirekte diskriminering. Om dette heter det i utredningen blant annet at:

«Det kunne hevdes at unntaket for fastboende medførte en fordel for traktatparter som har en virksomhet på Svalbard og dermed har fastboende på Svalbard, i praksis først og fremst Norge og Russland. Det er imidlertid for det første fritt opp til hver traktatpart å starte virksomhet på Svalbard om dette ønskes. Det kan derfor vanskelig hevdes at dette unntaket medfører en diskriminering på nasjonalt grunnlag. Dessuten er det saklige («objektive») grunner til et slikt unntak: Det er rimelig at fastboende ikke skal måtte betale gebyr hver gang de kommer tilbake til sitt bosted etter å ha reist ut av Svalbard.»

Ulfstein drøfter også hvorvidt svalbardtraktatens art 3 (1) inneholder ikke bare et krav om ikke-diskriminering, men også en materiell rett til adgang og opphold. Ulfstein mener imidlertid at bestemmelsen ikke gir en slik materiell rett, men kun innebærer et krav om ikke-diskriminering. Ulfstein mener at dette samsvarer med Utenriksdepartementets høringsuttalelse til NOU 1999: 21, hvor det blant annet heter at:

«Bestemmelsen er tolket slik at Norge kan innføre tiltak som begrenser traktatborgernes adgang til øya så lenge det ikke diskrimineres på grunnlag av nasjonalitet.»

Selv om art 3 (1) skulle innebære en materiell rett til adgang og opphold, skriver Ulfstein at:

«Innføringen av et gebyr for tilreisende har imidlertid ikke til hensikt å hindre adgangen til Svalbard. Det er heller ikke noe som tyder på at virkningen av et gebyr vil undergrave adgangen til Svalbard. Dette gebyret kan derfor ikke sies å stride mot en eventuell materiell rett til adgang og opphold på Svalbard. Og selv om gebyret hadde til hensikt å begrense antall tilreisende for å verne naturen på Svalbard, er dette et legitimt formål som bør aksepteres så lenge tiltaket gjennomføres på en ikke-diskriminerende måte.»

Ulfstein drøfter deretter forbudet mot diskriminering i forhold til næringsvirksomhet, jf. svalbardtraktatens art 3 (1) og (2). Ulfstein konkluderer om dette i utredningen med at:

«Selv om det altså kan oppstå ulike virkninger mellom ulike former for næringsvirksomhet og driftsformer, er det ikke grunnlag for å si at dette representerer diskriminering på nasjonalt grunnlag. Dersom slike ulikheter ønskes unngått, kan en vurdere å unnta tilreising i forbindelse med arbeid på Svalbard. Dermed vil gebyret begrenses til turister og andre som besøker Svalbard uten forbindelse med arbeid og næringsvirksomhet. Det kan imidlertid tenkes å oppstå problemer i forbindelse med kontroll av hva som er formålet med de tilreisendes besøk på Svalbard.»

Ulfstein ser videre på begrensningene i beskatningsretten i medhold av svalbardtraktatens art 8, som sier at:

«De skatter, gebyrer og avgifter som opkreves skal utelukkende komme de nevnte områder til gode og kan bare pålegges i den utstrekning som deres øiemed tilsier.»

Ulfstein mener at kravet om å komme Svalbard «til gode» er tilfredsstilt, fordi gebyret skal gå inn i Svalbards miljøvernfond, og fordi midlene i dette fondet utelukkende skal gå til tiltak «på Svalbard».

Ulfstein ser videre på svalbardtraktatens art 8 (2), som også setter en grense for omfanget av skattleggingen. Om dette heter det i utredningen at:

«Det må her siktes til at svalbardtraktatens art. 8 (2) også setter en grense for hvor høye skatter som fastsettes på Svalbard kan være, ved at skattene bare kan pålegges «i den utstrekning som deres øiemed tilsier». Dette innebærer at skattene ikke kan overstige hva som trengs for å dekke behovene på Svalbard. Denne begrensningen skulle også være ivaretatt ved at lovutkastets § 96 fastsetter at midlene bare kan brukes til tiltak som har til formål å beskytte miljøet på Svalbard.»

Avslutningsvis drøfter Ulfstein det foreslåtte gebyret i forhold til havretten, herunder havrettskonvensjonens art 26, som UD i sin høringsuttalelse påpeker at antagelig utelukker innføring av miljøavgift på uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Ulfstein mener at det er grunn til å vurdere om den foreslåtte § 76 i utredningen tar sikte på å pålegge skip i uskyldig gjennomfart i territorialfarvannet å betale gebyr. Det heter om dette blant annet at:

«I bestemmelsen sies det at «den som besøker Svalbard» skal betale et gebyr. Utkastets § 2 fastsetter lovens virkeområde til å gjelde «Svalbards landområder med sjøområdet ut til territorialgrensen». Dette taler for at gebyret også omfatter territorialfarvannet. Videre er det grunn til - uavhengig av presiseringen i § 2 - generelt sett å tolke «Svalbard» som omfattende også territorialfarvannet.

På den annen side er det ikke noe i veien for at «Svalbard» i § 76 tolkes snevrere dersom det foreligger holdepunkter for at en slik mer begrenset anvendelse var ment. Det kan her både pekes på at en naturlig forståelse av «Svalbard» også kan være begrenset til selve landterritoriet, og at forholdet til anvendelse i sjøterritoriet ikke er drøftet i motivene.

Begrepene «besøke» og «tilreisende», jf. overskriften til § 76 som har tittelen «gebyr for tilreisende», kan også tilsi at gebyrplikten ikke gjelder for skip i uskyldig gjennomfart. Det er ihvertfall gode grunner som taler for at skip som er uskyldig gjennomfart uten å ha til hensikt å anløpe Svalbards indre farvann, jfr. havrettskonvensjonen art. 18 nr. 1 (a), ikke bør anses å «besøke» Svalbard.»

Ulfstein skriver avslutningsvis at:

«Dersom gebyrplikten for skip som skal anløpe Svalbards indre farvann knyttes til ankomsten til Svalbards territorialfarvann vil dette dermed være i strid med art. 26.

Det er imidlertid en hevdvunnen framgangsmåte å tolke norsk rett slik at det så langt mulig unngås motstrid med folkeretten. Retten til uskyldig gjennomfart følger både av konvensjonsbestemmelser og folkerettslig sedvanerett. Det er derfor grunn til å tolke § 76 innskrenkende i den grad det kan oppstå motstrid med folkeretten. Dette støttes av at forholdet til folkeretten ikke er drøftet i bestemmelsens motiver.

Disse spørsmål bør imidlertid avklares dersom en bestemmelse om gebyr for tilreisende fremmes av regjeringen som et lovforslag. Dette kan enten gjøres ved at § 76 presiseres i bestemmelsens motiver til å gjelde ved skips anløp til Svalbards indre farvann, ved at bestemmelsens ordlyd omformuleres tilsvarende, eller ved at en tar inn en generell bestemmelse i loven om at den skal gjelde med forbehold av det som måtte følge av Norges folkerettslige forpliktelser.»

Departementet støtter Ulfsteins vurderinger. Departementet viderefører derfor i lovens § 2 forslaget fra Ulfstein og UD om å avgrense lovens virkefelt mot de begrensninger som følger av folkeretten.

Vedrørende gebyrets størrelse

I St. meld. nr. 22 (1994-95) ble det uttalt at:

«Man vil i den forbindelse utrede muligheten for å innføre et mindre gebyr i forbindelse med melding til Sysselmannen om reiser i verneområdene. Med et gebyr på kr 100; pr reisende vil inntektspotensialet ...».

I Miljøverndepartementets forslag til innføring av et gebyr for reiser til verneområdene ble det i sin tid antydet et beløp på kr 150; pr. reisende.

Departementet mener, ut fra utviklingen i antall tilreisende, at kr 100; synes å være et passelig beløp. Den lokale reiselivsnæringen signaliserte i forrige høringsrunde at de kunne tenke seg et høyere beløp, og en tidligere undersøkelse blant utenlandske turister på Svalbard viste stor villighet til å betale for å ta vare på miljøet. Det ble antydet summer som lå langt over det antydede turistgebyret for å reise inn i verneområdene, som ble vurdert innført i 1997-98.

Som nevnt ovenfor under «Omfanget av tilreisende til Svalbard» kan det totale antall tilreisende estimeres til et sted mellom 38 000 og 41 000 hvert år. Med et gebyr på kr 100; vil inntektspotensialet derfor ligge på mellom 3 800 000 - 4 100 000; kr.

Om hvem som skal omfattes av gebyrordningen

Gebyret skal gjelde for tilreisende til Svalbard. På bakgrunn av at det er ilandstigningene som medfører de største miljøproblemene, synes det etter departements mening naturlig å ilegge gebyret først når man går i land på øygruppen. Med en slik avgrensning unngår man dessuten problemer i forhold til sjøterritoriets regler om rett til uskyldig gjennomfart, så lenge de ikke går i land.

Gebyret skal ikke omfatte de fastboende. Hvem som er fastboende defineres i lovens § 3 bokstav i som en person som er gyldig innført i befolkningsregisteret for Svalbard. Det vil videre være nødvendig å unnta en del personer som utfører offentlige tjenesteoppdrag på Svalbard, slik at i alle fall personer som utfører ambulanse-, politi-, rednings- eller oppsynsvirksomhet unntas.

Når det gjelder forskere, mener departementet i utgangspunktet at de bør omfattes av gebyrordningen, blant annet på grunn av de praktiske problemer man ellers vil få med å definere hvem som er forsker. En annen grunn til å inkludere forskere er at forskning i utgangspunktet skal vurderes på samme måte som andre virksomheter på Svalbard når det gjelder miljøkonsekvenser, og at også forskere bør betale et gebyr som går til å opprettholde det uberørte miljø som også forskere har interesse av. Av de samme grunner synes det naturlig at gebyrordningen også omfatter gjesteforelesere og studenter ved UNIS, i den grad de ikke faller innenfor definisjonen av fastboende. Fordi det dreier seg om et beskjedent beløp, ser departementet i utgangspunktet ikke grunn til å unnta øvrige grupper fra gebyrordningen. Det vil imidlertid bli vurdert nærmere, på det tidspunkt det eventuelt blir aktuelt å gi en slik forskrift, hvorvidt også øvrige grupper av personer som kommer til Svalbard for å utføre arbeid bør unntas fra ordningen.

Om den praktiske gjennomføringen av gebyrordningen

Departementet mener at det er viktig å finne frem til praktisk enkle og lite kostnadskrevende ordninger når det gjelder selve innkrevingen av gebyret.

Cruiseturistene utgjør som nevnt den største gruppen turister på Svalbard. Gjennom turistforskriften pålegges reisearrangører å melde fra til Sysselmannen om planlagte turopplegg for hver sommer- og vintersesong, herunder om planlagte ilandstigninger. Departementet ser det som naturlig å knytte innbetalingen av gebyret til denne meldingen når det gjelder tilreisende med båt. Slik vil meldepliktig båtturisme fanges opp.

Når det gjelder øvrige turister, ankommer de i all hovedsak med fly. Det er derfor naturlig å knytte avgiften til flyreisen. Fordi de fastboende skal unntas fra gebyret har man valget mellom en ordning med refusjon av avgiften hos Sysselmannen, ved for eksempel innlevering av «stolpen» av flybilletten, og en kanskje noe enklere løsning i form av å kreve inn avgiften først ved avreise fra Svalbard. Dersom det kan la seg gjøre å koble luftfartsverkets datasystemer mot befolkningsregisteret for Svalbard kan man da unnlate å innkreve avgift av de fastboende overhodet, da man ved avreise vil kunne sjekke om vedkommende er fastboende.

Departementet mener at det bør vurderes tiltak i form av et miljøsertifikat eller lignende tilknyttet innbetalingen, med sikte på at innbetalingen for de aller fleste oppleves som et positivt bidrag.

Konklusjon

På bakgrunn av de høye miljømål som gjelder Svalbard, og på bakgrunn av at utstrakt ferdsel kan gi negative konsekvenser for Svalbards sårbare natur- og kulturmiljø, støtter departementet utvalgets forslag om å innføre en hjemmel i svalbardmiljøloven for å kunne gi forskrift om et mindre gebyr for tilreisende til Svalbard. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag til hjemmel for innføring av et gebyr for tilreisende i lovens § 78.

Fastboende skal ikke omfattes av avgiften, og beløpets størrelse foreslås til kr 100;. I forhold til den pris som cruiseturister og flypassasjerer betaler for sin billett vil et slikt beløp for de aller fleste oppleves som lite. Beløpet skal gå inn i Svalbards miljøvernfond, slik at pengene kanaliseres tilbake til turistene gjennom Sysselmannens tiltak for å opprettholde den villmarksnatur turistene er kommet for å oppleve.

Ordningen vil gi Svalbards miljøvernfond noenlunde stabile ressursser, slik at en del nødvendige tiltak for å forvalte Svalbards natur- og kulturmiljø i tråd med de høye miljømål som gjelder for øygruppen kan iverksettes uavhengig av Sysselmannens ressurssituasjon, og i tråd med prinsippet om at «miljøpåvirker betaler».

Hvordan ordningen rent praktisk skal gjennomføres, og hvorvidt personer som ankommer Svalbard for å utføre arbeid bør unntas fra ordningen, vil bli vurdert nærmere når gebyret eventuelt innføres ved forskrift. Departementet vil legge vekt på en enkel og lite kostnadskrevende ordning, som kan gjennomføres med minst mulig administrasjon. Betaling kan knyttes til turistbåter/cruiseskip som anløper Svalbard og som har meldeplikt etter turistforskriften og flyreisende til eller fra øygruppen.

14.8 Alminnelige regler om motorferdsel

Gjeldende rett

Motorisert ferdsel i terrenget er i utgangspunktet tillatt på Svalbard i dag. Det er imidlertid fastsatt en rekke begrensninger som innskrenker mulighetene til motorisert ferdsel, jf. beskrivelsen av gjeldende rett under kap 14.4.5 og 14.9.1.

På fastlandet er utgangspunktet at all motorisert ferdsel i utmark er forbudt med mindre annet følger av loven selv, eller vedtak med hjemmel i loven, jf. lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste en innledende bestemmelse til reglene om motorisert ferdsel i naturen som lyder som følger, jf. utredningen § 77:

«Motorferdsel skal reguleres ut fra et samfunnsmessig helhetssyn med sikte på å verne om Svalbards naturmiljø.

Motorferdsel utenom opparbeidet vei eller plass er forbudt om ikke annet er fastsatt i loven her eller i medhold av loven.»

Utvalget skriver om forslaget i utredningen kap 8.4.6.2, hvor det blant annet heter at:

«I lys av de høye miljømålene på Svalbard og behovet for en sterk beskyttelse av miljøet bør motorisert terrengkjøring være strengt regulert og som hovedregel forbudt. Utvalget foreslår at slik kjøring bare skal tillates gjennom forskrift eller ved enkeltvedtak vedtatt med hjemmel i loven».

Høringsinstansenes syn

Longyearbyen Jeger og Fiskerforening (LJFF) og Svalbardrådet går i mot utvalgets forslag. Både LJFF og Svalbardrådet skriver i sine høringsuttalelser at de går inn for å videreføre fri ferdsel for fastboende og deres gjester etter samme praksis som i dag, og nedfelt i lovtekst. De mener også at ordningen med tillatelse for fastboende til motorferdsel i verneområdene etter søknad må videreføres og nedfelles i lovtekst, fordi muligheten for fri ferdsel er viktig for lokalbefolkningen.

Direktoratet for naturforvaltning støtter utvalgets forslag, og skriver i sin høringsuttalelse at:

«Direktoratet er også positiv til at man har valgt det samme utgangspunkt på Svalbard som på fastlandet med hensyn til motorisert ferdsel. Dette er et viktig valg i forhold til å kunne vurdere miljøbelastningene av ulike former for virksomheter. Konsekvensen av det valg utvalget har gjort, er at man må vurdere miljøvirkningene i traseer/områder før disse blir vedtatt, noe som er helt i tråd med lovens formål. Samtidig gir loven rom for lovtekniske løsninger som på en fleksibel måte kan sikre ønsket aktivitet på Svalbard.»

Trust Arktikugol viser i sin høringsuttalelse til sitt brev av 26. september 1995 angående endring av §§ 4 og 25 i naturvernforskriften, hvor Trust Arktikugols oppfatning av spørsmålet om bruk av motoriserte transportmidler er utlagt. Det fremgår av brevet at Trust Arktikugol ikke kan si seg enige i at adgangen til motorisert ferdsel skal avhenge av tillatelse fra norske myndigheter. Trust Arktikugol skriver videre i sitt brev at forslaget (om endring av §§ 4 og 25 i naturvernforskriften) vil komplisere Trust Arktikugols økonomiske aktivitet, og synes som et forsøk på å introdusere krav om tillatelse for industrielle, kommersielle og vitenskapelige aktiveter hos Trust Arktikugol på Svalbard, og at dette står i motsetning til svalbardtraktatens prinsipper.

Departementets merknader

Departementet er ikke enig med LJFF og Svalbardrådet i at dagens ordning vedrørende motorisert ferdsel bør videreføres. Departementet vil bemerke at de høye miljømål for øygruppa, samt de potensielle skader ferdsel kan medføre, tilsier at motorisert ferdsel utenom opparbeidet vei eller plass bør være forbudt, om ikke annet er fastsatt i loven eller i medhold av loven. Innføringen av et slikt prinsipp er i tråd med føringen om at miljøreguleringene på Svalbard skal være minst like strenge som på fastlandet. Den foreslåtte bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for et regelverk som sikrer de fastboendes friluftsinteresser, næringsvirksomhet og forskning, jf. kap 14.9 flg.

Når det gjelder Trust Arktikugols uttalelse viser departementet til svalbardtraktatens art 2 annet ledd, hvor det blant annet heter at:

«Det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til sikre bevarelsen og - om nødvendig - gjenoprettelsen av dyre- og plantelivet innen de nevnte områder og deres territoriale farvann, dog så, at disse forholdsregler alltid skal anvendes likt overfor alle de høie kontraherende parters undersåtter uten nogen som helst undtagelser, forrettigheter og begunstigelser, direkte eller indirekte, til fordel for nogen av dem.»

Departementet viser videre til Innst. S. nr. 196 (1999-2000) hvor Utenrikskomiteen uttaler at:

«Det tilligger Norge et betydelig ansvar å forvalte øygruppa på en måte som sikrer fred, stabilitet, vern av villmarksmiljøet og en ansvarlig ressursforvaltning.»

Departementet viser for øvrig til kap 4.2.2 ovenfor om forholdet til svalbadtraktaten, og anser det etter dette klart at departementet, på bakgrunn av de skader en omfattende motorisert ferdsel i et sårbart område som Svalbard kan medføre, kan fastsette regler som regulerer ferdselen på øygruppa. Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger og direktoratets syn, og viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til alminnelige regler om motorferdsel i lovens § 79.

14.9 Motorisert terrengkjøring på barmark

14.9.1 Gjeldende rett

Motorisert ferdsel på tint mark er forbudt allerede i dag, jf. naturvernforskriften § 4 annet ledd. Det er gjort unntak for kjøring i industriell virksomhet på vegetasjonsløs mark og for kjøring i næringsøyemed i områder hvor det er gitt dispensasjon fra meldeplikten etter forskriftens kapittel III om virksomhet. Disse områdene svarer omtrent til dagens planområder etter arealplanforskriften.

Naturvernforskriften § 4 tredje ledd gir dessuten Sysselmannen hjemmel for å «fastsette særskilte traseer der bruk av motorkjøretøy på tint mark skal være tillatt uten hinder av bestemmelsene i annet ledd. Han skal også i det enkelte tilfelle etter søknad dispensere fra bestemmelsene i annet ledd.»

14.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver om motorisert ferdsel på barmark i utredningen kap 8.4.6.2.

Utvalget skriver at motorisert ferdsel på barmark i praksis ikke kan foregå uten at vegetasjonen påføres skade, og at dette særlig gjelder tyngre kjøretøy som lett vil sette omfattende og selvforsterkende spor.

Utvalget skriver videre at:

«Hovedregelen om ferdselsforbud bør håndheves meget strengt når det gjelder terrengkjøring på bar eller tint mark, hvor miljøskadene i form av kjørespor kan bli betydelige.»

Utvalget foreslår i utredningen § 78 en bestemmelse som sier at:

«Motorisert terrengkjøring på bar eller tint mark kan bare finne sted

1. i særskilte traseer eller til bestemte formål fastsatt av Sysselmannen i forskrift;

2. når særlige hensyn foreligger og Sysselmannen har gitt tillatelse.»

14.9.3 Høringsinstansenes syn og departementets merknader

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag.

Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viser til Innst. S. nr. 196 (1999-2000) hvor Utenrikskomiteen skriver at:

«Komiteen slutter seg til Regjeringens intensjon om ytterligere regulering av ferdsel på tint og bar mark, ...».

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag til bestemmelse om motorferdsel i terrenget på bar eller tint mark, i lovens § 80.

14.10 Motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark

14.10.1 Gjeldende rett

På frossen eller snødekt mark er motorisert ferdsel i terrenget i hovedsak tillatt på Svalbard i dag, bortsett fra i verneområdene, jf. forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard (1. juni 1973 nr. 3780), kap II bestemmelser om fredning, mv. Sysselmannen kan imidlertid gi tillatelse for fastboende til motorisert ferdsel etter nærmere fastlagte traseer i nasjonalparkene. Når det gjelder naturreservatene, kan slik tillatelse kun gis fastboende i en nærmere fastlagt trase på Ny-Friesland. Etter fremleggelsen av St. meld. nr. 22 (1994-95), ble imidlertid praksis strammet inn av miljøhensyn, og det er ikke gitt dispensasjoner for kjøring til Ny-Friesland.

Det er meldeplikt etter turistforskriften dersom man kjører utenfor forvaltningsområde 10, jf. turistforskriften (18. oktober 1991 nr. 671) § 7 tredje og fjerde ledd.

14.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 79 en bestemmelse som sier at motorisert terrengkjøring på snødekt og frossen mark, samt på islagte vassdrag og sjøområder, kan tillates i områder og/eller traseer, eller for bestemte formål, fastlagt i forskrift. Utvalget foreslår at forskriften skal sikre de fastboende en mer omfattende adgang til motorisert ferdsel enn tilreisende, og at begrensninger i fastboendes ferdsel må være begrunnet i miljøvernbehov for Svalbard, eller i behovet for å skille motorisert og ikke-motorisert ferdsel.

Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.4.6.2, hvor det blant annet heter at:

«På grunn av særegne klimatiske forhold og Svalbards nærmest fraværende veinett, knytter det seg imidlertid sterke brukerinteresser til snøscooterkjøring på Svalbard. Det er ingen veiforbindelse mellom bosettingene og behovet for å kunne ferdes i terrenget med motorisert fremkomstmiddel er således langt større enn på fastlandet. Dessuten vil motorisert fremkomstmiddel kunne være et nyttig og nødvendig fremkomstmiddel ved forskning, oppsyn og redningsaksjoner. En rekke områder ville være meget vanskelig tilgjengelige uten snøscooter. I vurderingen av i hvilken grad en bør akseptere snøscootertrafikk og den belastning og forstyrrelse slik ferdsel medfører, er det etter utvalgets oppfatning relevant å legge vekt på ferdselens formål. Loven bør ikke stenge for transport av folk og utstyr på snøscooter i den utstrekning slik kjøring er nødvendig for å sikre eksempelvis forsyninger og kontakt mellom bosettinger, forskning eller annen nyttekjøring når kjøringen foretas på et slikt tidsrom og i et slik område at den anses å ha begrensede miljømessige virkninger.

Når det gjelder de fastboendes snøscooterkjøring i rekreasjonsøyemed er utvalgets vurdering at det er de geografiske, klimatiske og infrastrukturelle forhold, samt faktiske miljøkonsekvenser på Svalbard som må ligge til grunn for reguleringer. Situasjonen på Svalbard er på dette området ikke sammenlignbar med fastlandet. Utvalget mener at det må være hensynet til svalbardmiljøet som skal veie tyngst ved reguleringene. Lovforslaget gjør det mulig å opprettholde dagens adgang til scooterkjøring for de fastboende, men nødvendiggjør en vurdering av miljøkonsekvensene i forbindelse med behandling og vedtak av forskrifter om scooterområder/traseer. Samtidig tar lovforslaget høyde for en strengere regulering dersom hensynet til miljøet på Svalbard gir grunn for dette. I tillegg gir lovutkastet grunnlag for å begrense lokalbefolkningens snøscooterferdsel begrunnet i behovet for å separere motorisert og ikke motorisert ferdsel.»

Når det gjelder de tilreisendes snøscooterkjøring skriver utvalget at deres snøscooterkjøring bør begrenses til bestemte korridorer i avgrensede områder innenfor turområde 10. Utvalget forutsetter at spørsmålet om områder og korridorer/traseer for tilreisende blir utredet nærmere i forbindelse med fastsettelsen av en forskrift hvor miljøkonsekvensene blir vurdert opp mot de tilreisendes og reiselivets behov. Utenfor slike fastlagte traseer bør tilreisende og reiselivsnæringen, etter utvalgets mening, kun få adgang til snøscooterkjøring etter særskilt tillatelse fra Sysselmannen, eller når det skjer til særskilte formål fastsatt i forskrift.

14.10.3 Høringsinstansenes syn

Det er flere høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag til regulering av motorisert ferdsel på snødekt og frossen mark, og særlig mange uttaler seg om hvordan forskriften om motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark bør se ut.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) skriver i sin høringsuttalelse at de er skeptiske til at de tilreisendes snøscooterbruk skal avgrenses til forvaltningsområde 10, og mener at det i alle fall bør være mulig å kjøre ut over område 10 dersom turen skjer i organiserte former og etter et miljøforsvarlig opplegg. Dersom turopplegget skjer utenfor område 10, skriver NHD at turopplegget bør godkjennes av Sysselmannen, som bør kunne stille strenge krav til gjennomføring av turopplegget.

Justisdepartementet (JD) skriver at utfordringen vil ligge i å definere personkategoriene og senere håndheve regelverket, særlig når det gjelder personer i en mellomstilling (nær familie, tidligere fastboende med nær kontakt til Svalbard og fastboende her, tidvis tilnærmet fastboende og lignende).

Norsk Polarinstitutt (NP), Norges Naturvernforbund og FRIFO mener at prinsippet om fastboendes adgang til motorisert ferdsel bør speilvendes, slik at en åpning for motorferdsel kreves begrunnet i reelle transport- eller rekreasjonsbehov, fremfor at en begrensning i adgangen til motorferdsel kreves begrunnet i miljøvernbehov. Dette mener de harmonerer bedre med utredningen § 77 (2), som oppstiller forbud som hovedregel, og videre med villmarksmålsettingen for Svalbard. De skriver at konsekvensene for naturen er den samme uavhengig av om den som kjører scooter bor på Svalbard eller ei, og at motorferdsel derfor bør tillates kun i spesielle avgrensede korridorer. Norges Naturvernforbund uttaler dessuten at motorferdsel i terrenget på snødekt eller frossen mark må avgrenses til traseer, og ikke tillates «i områder og/eller traseer», slik utvalget foreslår.

Både Sysselmannen på Svalbard og Svalbard Reiselivsråd savner reguleringsmulighet når det gjelder andre former for motorisert ferdsel på frossen og snødekt mark enn det som er vanlig i dag. Spesielt siktes det her til kjøring med spesialkonstruerte biler (såkalte «tundrabuggies») og til kjøring med både scooter og bil på isbre om sommeren. De skriver at det ikke er usannsynlig at slike aktiviteter dukker opp både i form av privat rekreasjon og som reiselivsprodukt. Sysselmannen skriver at utredningen § 72 gjelder «ferdselsformer eller fremkomstmidler som volder særlig belastning på naturmiljøet», og at enkelte ferdselsformer eller fremkomstmidler vil kunne være uønsket uten nødvendigvis å kunne rammes av § 72.

14.10.4 Departementets merknader

Departementet mener at motorisert ferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark bør tillates kun i områder og traseer eller for bestemte formål. Målet om å opprettholde Svalbards villmarksnatur, samt de øvrige strenge miljømål tilsier en strengere regulering enn den man har i dag, særlig på bakgrunn av de omfattende miljøproblemer en omfattende ferdsel kan medføre, jf. ovenfor i kap 14.7.4 om miljøproblemer som følge av ferdsel.

Departementet er videre enig med utvalget i at de fastboende bør sikres en mer omfattende adgang til slik ferdsel enn de tilreisende. Utvalget skriver i utredningen kap 8.4.6.2 blant annet at:

«Grensen mellom bruk av snøscooter til nytteformål og til rekreasjonsformål er ikke klar i alle tilfelle. Det er utvilsomt at de fastboende har særskilte behov for bruk av snøscooter både til nytte- og rekreasjonskjøring ettersom det ikke finnes veier. Jakt og hytteliv vil dessuten for mange fastboende på Svalbard være viktige trivselsfaktorer og således bidra til et samfunn med gode kvaliteter. Ettersom de særskilte klimatiske og kommunikasjonsmessige forholdene på Svalbard begrenser ferdsel og uteliv, finner utvalget at det er særlige hensyn som taler for en mer liberal regulering av snøscooterkjøring i terrenget for de fastboende enn for øvrige personer som befinner seg på Svalbard.»

Departementet støtter utvalgets vurderinger.

Departementet viser dessuten til Innst. S. nr. 196 (1999-2000), hvor Utenrikskomiteen skriver at de er bekymret for omfanget og den store geografiske utbredelsen av snøscootervirksomheten. De skriver videre at de slutter seg til Regjeringens intensjon om å skille mellom fastboendes og tilreisendes kjøring, og videre at det bør legges vekt på hvilket formål kjøringen har når det gis tillatelse til kjøring i nasjonalparkene.

Departementet er ikke enig med NP, Norges Naturvernforbund og FRIFO i at prinsippet om fastboendes adgang til motorisert ferdsel bør speilvendes, slik at en åpning for motorferdsel kreves begrunnet i reelle transport- eller rekreasjonsbehov. Fordi de særskilte klimatiske og kommunikasjonsmessige forholdene på Svalbard begrenser ferdsel og uteliv, er departementet enig med utvalget i at det er særlige hensyn som taler for en mer liberal regulering av snøscooterkjøring i terrenget for de fastboende enn for øvrige personer som befinner seg på Svalbard.

Når det gjelder høringsuttalelser vedrørende behovet for å la tilreisende kjøre utenfor forvaltningsområde 10 dersom det foregår i organiserte former, viser departementet til utvalgets vurdering i utredningen kap 8.4.6.2, hvor det blant annet heter at:

«Utvalget er av den oppfatning at snøscooterkjøring for tilreisende turister i størst mulig grad bør skje i organiserte former med lokalkjente operatører for derigjennom å oppnå størst mulig kontroll og mulighet for påvirkning av ferdsel. Sikkerheten vil også regelmessig være bedre ivaretatt når ferdselen skjer i organiserte former. Det kan imidlertid vurderes om det er formålstjenlig å tillate organisert snøscooterferdsel med turister i noen traseer utenfor forvaltningsområde 10. Det faller utenfor utvalgets mandat å drøfte disse spørsmålene nærmere, men en vil imidlertid oppfordre til et nærmere samarbeid mellom næringen og myndighetene for å sikre en kontrollert utvikling av en miljøforsvarlig turisme på Svalbard.»

Departementet støtter utvalget i at mest mulig av tilreisendes ferdsel bør skje gjennom organiserte turer. Departementet mener derfor at det vil kunne være formålstjenlig å tillate en viss ferdsel utenfor forvaltningsområde 10, dersom det fører mer av ferdselen inn i organiserte former. Det vil etter departementets mening kunne være aktuelt å opprette visse traseer for ferdsel i organiserte former utenfor forvaltningsområde 10. Dette må imidlertid vurderes nærmere under utarbeidelsen av forskriften.

Når det gjelder utfordringen som består i å definere personkategorier og håndheve regelverket, slik JD peker på, skriver utvalget om dette i utredningen kap 8.4.6.2, hvor det blant annet heter at:

«Som fastboende anser utvalget den som har tatt opphold på øygruppen og har til hensikt å oppholde seg der i minst 6 måneder i samsvar med forskrift om register over befolkningen på Svalbard. Eventuelle særregler for fastboende bør i dette tilfelle også gjøres gjeldende for tilreisende som er i følge med fastboende og som er den fastboendes ektefelle eller samboer samt slektninger og besvogrede i rett opp- eller nedstigende linje og i sidelinje så nær som søsken og deres barn.»

Departementet støtter utvalgets vurderinger.

Når det gjelder Sysselmannens og Svalbard reiselivsråds merknader vedrørende behov for hjemmel for å kunne regulere også andre former for motorisert ferdsel på frossen og snødekt mark som ikke nødvendigvis faller innenfor lovens § 74 om «ferdselsformer eller fremkomstmidler som volder særlig belastning på naturmiljøet», viser departementet til St. meld. nr. 9 (1999-2000), hvor det i kap 7.4.4 blant annet heter at:

«I lys av at de overordnede målsetninger om at Svalbard skal fremstå som et av verdens best forvaltede villmarksområder, er det ikke ønskelig at det utvikles turistprodukter som innebærer en miljømessig eller sikkerhetsmessig risiko.»

Utenrikskomiteen uttrykte støtte til dette i Innst. S. nr. 196 (1999-2000).

Departementet viser videre til den speilvending som utvalget har foretatt med hensyn til reguleringen av motorisert ferdsel på snødekt og frossen mark. I utvalgets forslag lovfestes det et forbud mot motorferdsel utenom opparbeidet vei eller plass, jf. utredningen § 77 annet ledd. Utvalget foreslår i utredningen § 79 hjemmel for å tillate ferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark i områder og/eller traseer, for bestemte formål eller gjennom særskilt tillatelse. All motorisert ferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark vil med andre ord være forbudt så lenge den ikke er uttrykkelig tillatt gjennom forskrift eller særskilt tillatelse. Departementet vil bemerke at det er adgang til å differensiere mellom ulike farkoster i både forskrift og særskilt tillatelse, slik at for eksempel ferdsel med snøscooter kan tillates gjennom forskrift, mens kjøring med tundrabuggies eller biler fortsatt vil være forbudt. Departementet støtter utvalgets forslag, og kan på denne bakgrunn ikke se at det er behov for en slik særskilt hjemmel for å kunne forby særskilte farkoster og aktiviteter som Sysselmannen og Svalbard Reiselivsråd etterlyser.

14.11 Motorferdsel i vassdrag og sjø

14.11.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 4 fjerde ledd gir en viss adgang til å regulere bruk av fritidsbåter. Bestemmelsen lyder som følger:

«Departementet kan gi nærmere regler for ferdsel med motorkjøretøy utenfor veg, fritidsbåter, luftputefartøyer og luftfartøyer i den grad det er nødvendig for gjennomføringen av bestemmelsen i første ledd.»

Det er i dag ikke fastsatt slike særskilte regler.

14.11.2 Utvalgets forslag

Fordi faren for forurensning ved ulykker til sjøs er en av de største miljøtruslene på Svalbard, skriver utvalget at forebyggende tiltak for å hindre ulykker til sjøs bør prioriteres høyt.

Utvalget foreslår i utredningen § 80 at motorferdsel i vassdrag skal være lovlig kun etter tillatelse fra Sysselmannen. Utvalget foreslår videre at motorferdsel til sjøs kan skje i samsvar med utredningen § 71, det vil si «på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer naturmiljøet eller kulturminner eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv». Det kan imidlertid fastsettes ferdselsrestriksjoner i særlige områder også til sjøs i medhold av utredningen § 73, slik at motorferdsel i slike områder ikke er tillatt. Restriksjoner kan også følge av bestemmelsene for det enkelte verneområde.

Videre foreslår utvalget forbud mot bruk av vannscooter på Svalbard. Utvalget foreslår også en hjemmel for departementet til å gi forskrift om forbud mot bruk av bestemte typer farkoster, slik at en eventuell uønsket utvikling i motorferdsel til sjøs kan stanses.

Utvalget foreslår en hjemmel for Sysselmannen til å gi regulerende forskrifter for trafikken til sjøs, med sikte på å unngå særlige miljørisiki eller miljøbelastninger. Det kan i medhold av forslaget for eksempel gis regler om seilingsleder eller områder hvor det ikke kan seiles, hastighetsbegrensninger og bestemmelser om oppankring og ilandstigning. Utvalget foreslår at forskriften kan skille mellom ferdsel til forskjellige formål.

14.11.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som har innvendinger til bestemmelsen.

Forsvarsdepartementet skriver imidlertid i sin høringsuttalelse at Kystvakten, om nødvendig, må unntas fra eventuelle reguleringer gitt i medhold av utredningen § 80.

14.11.4 Departementets merknader

Departementet støtter utvalget i at det er viktig å forebygge ulykker til sjøs. Departementet ser det som naturlig at svalbardmiljøloven er hjemmelslov for forskrifter for regulering av trafikken innenfor territorialgrensen som tar sikte på å unngå særlige miljørisiki eller miljøbelastninger. Departementet forutsetter at de reguleringer som fastsettes er i samsvar med folkeretten, herunder retten til uskyldig gjennomfart.

Når det gjelder Kystvaktens oppgaver viser departementet til lovens § 77 om utrykning og oppsyn.

Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om motorferdsel i vassdrag og sjø i lovens § 82.

14.12 Bruk av luftfartøy

14.12.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 4 fjerde ledd gir en viss adgang til å regulere bruk av luftfartøy, jf. ovenfor i kap 14.11.1.

Viltforskriften § 23 inneholder blant annet forbud mot å fly nærmere enn 1 nautisk mil fra større, kjente konsentrasjoner av pattedyr og fugl i tiden fra og med 1. april til og med 31. august. Flyving i ambulanse-, oppsyns- eller politiøyemed, samt flyving langs etablerte korridorer er unntatt fra forbudet.

Lufttrafikk kan dessuten begrenses gjennom vernebestemmelsene, jf. ovenfor i kap 14.4.5.

14.12.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det er behov for en strengere regulering av flyving lokalt på øygruppen, fordi lufttrafikk kan forstyrre dyrelivet og forringe villmarkskarakteren på Svalbard.

Utvalget foreslår, på samme måte som for motorferdsel til sjøs, at motorisert luftfart kan skje i samsvar med utredningen § 71, det vil si «på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer naturmiljøet eller kulturminner eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv.» Det kan etter utvalgets forslag fastsettes ferdselsrestriksjoner i særlige områder i luften i medhold av utredningen § 73, slik at motorisert luftfart i disse områdene ikke vil være tillatt.

Utvalget mener et at et virkemiddel av stor betydning for å styre lufttrafikken, er å sette krav til hvor luftfartøy kan lande og starte. Utvalget foreslår derfor forbud mot landing og start utenfor godkjent landingsplass uten særskilt tillatelse, jf. utredningen § 81.

Utvalget foreslår å videreføre viltforskriften § 23, som er omtalt ovenfor i kap 14.12.1, i utredningen § 81 tredje ledd. Utvalgets forslag sier at «ingen må fly nærmere enn en nautisk mil fra større, kjente konsentrasjoner av pattedyr og fugl.»

Utvalget foreslår dessuten en hjemmel for Sysselmannen til å gi forskrift om bestemte traseer og minstehøyder for luftfartøy, og om forbud mot bruk av luftfartøy til turistformål. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.4.6.4, hvor det blant annet heter at :

«For å redusere miljøulempene bør det være adgang til å fastsette traseer og minstehøyder for lufttrafikken. Sysselmannen bør ha et nært samarbeid med luftfartsmyndighetene og erfarne flygere fra Svalbard. Forskrifter om traseer og minstehøyder kan vedtas for å redusere miljøulempene i tråd med formålet med loven.

Utvalget anbefaler at det vedtas forskrifter om påbudt trasévalg og minstehøyder mellom bosettingene slik at man unngår at primærformålet med flygning blir helikoptersightseeing, som ikke vil være i tråd med miljømålene. Det anbefales ikke desto mindre at regler om minstehøyder skal gjelde for all flyving, med adgang for Sysselmannen til å gjøre unntak.»

14.12.3 Høringsinstansenes syn

Luftfartsverket skriver i sin høringsuttalelse at luftfartsloven nå er under revisjon, og at det foreslås at alle landingsplasser skal ha konsesjon (i tillegg til teknisk/operativ godkjenning). Luftfartsverket mener derfor det vil være mer hensiktsmessig å knytte tillatelsen til å lande på Svalbard til både konsesjon/tillatelse og godkjenning, fordi den godkjenning som luftfartsloven § 7-11 omhandler kun er en teknisk/operativ godkjenning som ikke tar hensyn til miljøinteresser. De aller fleste landingsplasser må ha konsesjon eller tillatelse, og i vurderingen av om slik konsesjon skal gis tas det blant annet hensyn til miljømessige aspekter.

Luftfartsverket mener videre at det er uakseptabelt å legge forskriftsmyndigheten etter utredningen § 81 fjerde ledd til noen annen enn luftfartsmyndigheten, fordi det er svært tungtveiende operative og sikkerhetsmessige hensyn som må ivaretas på et tidlig stadium i prosessen. De skriver i sin uttalelse at de vil trekke inn Sysselmannen/miljøvernmyndigheten, slik at miljøhensyn ivaretas i tilstrekkelig grad.

Justisdepartementet (JD) tar i sin høringsuttalelse opp problemet med at cruiseskip «skifter ut» passasjerer i Longyearbyen ved hjelp av helikopter, og skriver at det ville være ønskelig med en klar lovhjemmel for Sysselmannen til å gi forskrift om dette. JD skriver at det synes uklart om § 81 siste ledd gir hjemmel til å forby slik aktivitet.

Forsvarets overkommando viser i sin høringsuttalelse til Kystvaktens oppgaver på Svalbard som kontrollmyndighet, og forutsetter at dagens operasjonsmønster for helikoptre kan opprettholdes.

14.12.4 Departementets merknader

Departementet støtter utvalget i at det er behov for strengere regulering når det gjelder flyging lokalt på øygruppen. De høye miljømålene, særlig målsetningen om å bevare Svalbards villmarkskarakter, og svalbardnaturens særlige sårbarhet tilsier dette.

Departementet viderefører derfor utvalgets forslag om at motorisert luftfart må skje i samsvar med lovens § 73 annet ledd, og at det kan fastsettes restriksjoner også i luften i visse områder, jf. lovens § 75.

Departementet støtter videre utvalgets vurderinger når det gjelder behovet for å styre lufttrafikken. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag om forbud mot å ta av eller lande andre steder enn på godkjente landingsplasser i lovens § 83. Forslaget vil styre lufttrafikken inn mot de få godkjente landingsplasser man har på øygruppa, noe som anses som miljøforsvarlig lufttrafikk.

Departementet støtter Luftfartsverket i at vilkåret også bør knyttes til krav om konsesjon, og foreslår derfor konsesjon som alternativ til den teknisk-operative godkjenning utvalget krever. Departementet vil bemerke at det viktige er å unngå landinger ute i naturen, som vil kunne medføre ulempe for såvel dyr, som mennesker og naturmiljø.

Når det gjelder bruk av helikopter i turistnæringen viser departementet til St. meld. nr. 9 (1999-2000) hvor det i kap 6.3.3 blant annet heter at:

«I St.meld. nr. 50 (1990-91) ble det vist til at helikoptertransport påfører både mennesker og dyr økende støybelastning og at sightseeingturer med helikopter for turister derfor bør unngås. Reiselivsnæringen har ikke lagt opp til at helikopterturer skal være en del av reiselivsproduktet på Svalbard. Regjeringen mener at det heller ikke i årene fremover skal legges opp til helikopterturer for turister utenom transport mellom bosetningene. Det er videre ikke ønskelig at helikopter benyttes til å frakte passasjerer til og fra cruiseskip. Av hensyn til dyrelivet og naturmiljøet bør det generelt legges opp til forsiktighet når det gjelder helikopterbruk for alle brukergrupper.»

Forbudet mot å lande utenfor godkjent helikopterplass uten tillatelse fra Sysselmannen vil hindre slik form for turisme. Videre kan det i medhold av lovens § 83 siste ledd gis forbud mot bruk av luftfartøy, herunder helikopter, til turistformål.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om at Sysselmannen ved forskrift skal kunne fastsette minstehøyder for luftfartøy av miljøhensyn, for eksempel hensynet til fugler og dyr. Departementet ser Luftfartsverkets innvendinger mot at Sysselmannen skal kunne fastsette traseer for luftfartøy, og viderefører ikke utvalgets forslag på dette punkt. Departementet er av den oppfatning at reglene om forbud mot landing utenfor godkjent landingsplass uten tillatelse, om adgang til å fastsette minstehøyder av miljøhensyn, om adgang til å forby eller regulere ferdsel i avgrensede områder, jf. lovens § 75 og adgangen til å forby bruk av luftfartøy til turistformål, er tilstrekkelige til å regulere motorisert luftfart i tråd med miljømålene for Svalbard.

Når det gjelder Kystvaktens oppgaver viser departementet til lovens § 77 om utrykning og oppsyn.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag om bruk av luftfartøyer, med den ovenfor nevnte endring, i lovens § 83.

14.13 Om enkelttillatelser til motorferdsel

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 82 en bestemmelse som skal sikre at avgjørelser om enkeltsøknader om tillatelse til motorferdsel treffes etter en bred avveining hvor miljøhensyn og overordnete miljømål trekkes inn i tilstrekkelig grad. Bestemmelsen lyder som følger:

«Når Sysselmannen avgjør søknader om tillatelse til motorisert ferdsel, skal det legges vekt på formålet med søknaden, hvilken risiko for miljøulemper som den omsøkte ferdsel kan ha, og målet om en begrenset motorferdsel på Svalbard. Blir tillatelse gitt, skal det gis begrunnelse som viser hvordan disse forhold er vurdert.

Tillatelsen skal begrenses i tid og sted og kan begrenses til å gjelde bestemte tilfeller. Det kan settes vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan omgjøres dersom hensynet til miljøet tilsier det.»

Høringsinstansenes syn

Det er kun Direktoratet for naturforvaltning (DN) som kommenterer bestemmelsen. DN skriver i sin høringsuttalelse at det er bra at det nedfelles i loven at enkelttillatelser kan omgjøres av hensyn til miljøet. DN mener imidlertid at bestemmelsen også må utvides til å gi Sysselmannen en klar hjemmel til å inndra enkelttillatelser dersom kjøring ikke skjer i samsvar med utredningen § 71. Direktoratet skriver at det er viktig å holde et høyt nivå og stille krav til den som får enkelttillatelser på bakgrunn av den scootertetthet som det er på Svalbard. DN begrunner dette med et stigende antall episoder uforsvarlig kjøring og tendenser til en ungdomskultur der man hevder seg gjennom vågestykker på scooter. DN foreslår en noe endret ordlyd i utredningen § 82 siste punktum;

«Tillatelsen kan omgjøres eller inndras dersom hensynet til miljøet tilsier det.»

Departementets merknader

Departementet støtter delvis DNs forslag til endring, selv om det å trekke tilbake en tillatelse ligger innenfor begrepet «omgjøre», slik det også er presisert i merknaden til paragrafen. Av hensyn til allmennheten kan det imidlertid være et viktig signal at uvettig og uforsvarlig kjøring i forhold til miljøet kan få som følge at tillatelser bortfaller.

Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om enkelttillatelser til motorferdsel, med den ovenfor nevnte endring, i lovens § 84.