1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til ny lov om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven). Lovforslaget bygger på Verdipapirsentrallovutvalgets innstilling som er trykket som NOU 2000: 10. Lovforslaget vil erstatte lov 14. juni 1985 nr. 62 om Verdipapirsentral (verdipapirsentralloven).

Verdipapirmarkedets hovedoppgave er å formidle kreditt og egenkapital. Dette bidrar til kapitaloppbyggingen i samfunnet, og til at kapitalen kanaliseres dit den kaster mest av seg. Et effektivt verdipapirmarked bidrar til økt effektivitet i fordelingen av samfunnets ressurser. Verdipapirmarkedet kan bare virke etter hensikten hvis deltakerne har tillit til måten det fungerer på. Dette har betydning i flere retninger. For det første er det viktig med generelle handelsregler som skaper tillit til prisfastsettelsen i markedet og hensiktsmessige virksomhetsregler som innebærer at verdipapirforetak (mellommenn) har tilstrekkelig integritet og uavhengighet slik at kundenes interesser ivaretas på en betryggende måte. Slike handels- og virksomhetsregler finnes i verdipapirhandelloven. Det er også viktig med hensiktsmessige regler om organiseringen av markedsplassen for finansielle instrumenter (dvs børser og autoriserte markedsplasser). Slike regler er gitt i børsloven. Videre er det av sentral betydning at investorene faktisk får levert de finansielle instrumentene som er ervervet på markedsplassen, og at andre ikke kan kreve rett til de samme instrumentene i ettertid. I betalingssystemloven er det gitt regler om oppgjør av verdipapirhandler. I verdipapirsentralloven er det gitt regler om registrering av finansielle instrumenter og rettigheter til slike.

Etter gjeldende regler er Verdipapirsentralen (VPS) gitt et lovfestet monopol til å drive et rettighetsregister for finansielle instrumenter med de virkninger som er fastsatt i lov. Et slikt rettighetsregister er av særlig betydning i Norge, siden finansielle instrumenter normalt ikke lenger eksisterer i fysisk form (som aksjebrev mv.), men kun som registreringer i VPS. En ny lov om verdipapirregistrering kan derfor ha stor samfunnsøkonomisk betydning.

1.2 Lovens formål og virkeområde

Lovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering av finansielle instrumenter og rettigheter til slike. Det anses verken nødvendig eller hensiktsmessig med en lovbestemmelse om lovens stedlige eller saklige virkeområde.

1.3 Enerett, konsesjon og organisasjonsform

I lovforslaget foreslås å erstatte VPS' lovfestede monopol med et konsesjonskrav. Etter departementets syn vil opphevelse av monopolet kunne legge til rette for mer effektive løsninger enn i dag, og konsesjonskravet vil kunne bidra til at registeret fungerer på en tilstrekkelig sikker måte. Konsesjonskravet vil utløses av registrering av finansielle instrumenter med de rettsvirkninger som følger av loven. Konsesjonsmyndigheten foreslås lagt til Finansdepartementet. Det foreslås innført en saksbehandlingsfrist på seks måneder.

Verdipapirsentralen er i dag organisert som en selveiende stiftelse. Departementet foreslår at foretak som gis konsesjon som verdipapirregister i utgangspunktet skal organiseres som et allmennaksjeselskap. Denne selskapsformen har vist seg å gi mulighet for effektive beslutningsprosesser og fleksibel ledelse, samtidig som den gir kreditorer et visst vern. Allmennaksjeselskapsformen vil også kunne legge til rette for eventuell integrasjon med andre deler av verdipapirkjeden. Det vises til at verdipapirregistrene i Sverige og Danmark er organisert som aksjeselskap. I forslaget er det lagt opp til at de alminnelige reglene i allmennaksjeloven om organer, ledelse, vedtekter, kapitalkrav mv. i størst mulig grad skal gjelde for verdipapirregistre organisert som allmennaksjeselskap.

Det foreslås å gjøre et unntak fra kravet om allmennaksjeselskap for verdipapirregistre som er etablert i en annen EØS-stat. Slike foretak vil imidlertid på vanlig måte måtte ha konsesjon fra norske myndigheter.

1.4 Virksomhets- og eierbegrensninger

I forslaget legges det opp til at et verdipapirregister med konsesjon bare skal kunne drive virksomhet som har naturlig sammenheng med registervirksomheten. Dette innebærer at annen konsesjonspliktig virksomhet (som f.eks. børsvirksomhet) ikke skal kunne drives i samme foretak som et verdipapirregister. Det foreslås imidlertid ikke et generelt forbud mot at et verdipapirregister har eierinteresser i andre foretak (herunder andre foretak i verdipapirkjeden), med mindre eierinteressene kan svekke registerets integritet og uavhengige stilling.

Det foreslås at ingen i utgangspunktet skal kunne eie mer enn 10 pst. av aksjene i et verdipapirregister. Dette skal bl.a. sikre registerets uavhengighet og motvirke eventuelle interessekonflikter. Det foreslås imidlertid en dispensasjonshjemmel. Tilsvarende eierbegrensningsregler gjelder for børs.

1.5 Rett og plikt til registrering

Registrering i et register vil kunne effektivisere forvaltningen og omsetningen av finansielle instrumenter, og disse fordelene bør etter departementets syn i størst mulig grad være tilgjengelige for alle typer finansielle instrumenter. I forslaget legges det derfor opp til at samtlige finansielle instrumenter i utgangspunktet skal kunne registeres. Departementet skal imidlertid i særskilte tilfeller begrense registreringsretten. Videre åpnes det for at andre formuesobjekter enn finansielle instrumenter skal kunne registreres etter nærmere regler gitt av departementet.

I enkelte tilfeller vil utstedere og investorer ikke ønske å registrere de finansielle instrumentene. Det foreligger imidlertid offentlige hensyn som tilsier registreringsplikt i visse situasjoner. Slike offentlige hensyn kan bl.a. være skattekontroll- og tilsynshensyn. I forslaget foreslås å videreføre registreringsplikt for aksjer i norske allmennaksjeselskaper og for norske ihendehaverobligasjoner. Det foreslås imidlertid å oppheve registreringsplikt for derivater og utenlandske aksjer som er børsnoterte i Norge.

1.6 Forvalterregistrering

Etter gjeldende regler har utenlandske investorer adgang til å registrere sin beholdning av finansielle instrumenter på en konto som står i en annens navn (en sk. forvalter). Norske investorer har ikke en slik mulighet. I andre land er det vanlig å tillate forvalterregistrering.

I forslaget åpnes det for forvalterregistrering av obligasjoner, derivater og andeler i verdipapirfond. Det foreslås imidlertid å videreføre gjeldende forbud mot forvalterregistrering av aksjer (for norske investorer). Departementet tar sikte på å iverksette en nærmere utredning av de ulike hensyn som taler for og i mot forvalterregistrering av aksjer.

I lys av at det foreslås en viss utvidelse av adgangen til forvalterregistrering, foreslås strengere regler om hvem som kan opptre som forvalter, forvalters opplysningsplikt og hvilke sanksjoner en skal kunne anvende overfor forvaltere som ikke oppfyller sine forpliktelser.

1.7 Innføring og registrering i et verdipapirregister

Den nærmere utforming av regler for registerets virksomhet vil i stor grad avhenge av tekniske løsninger og de til enhver tid gjeldende strukturer i markedet. Dette er forhold som vil være i kontinuerlig utvikling. Det foreslås derfor at verdipapirregistre i større grad enn i dag selv bør kunne fastsette de nærmere regler om registreringsvirksomheten, og at loven kun bør angi de mest grunnleggende regler.

Det foreslås å lovfeste at det er utsteder som skal treffe beslutningen om instrumentene skal registreres, og eventuelt hvilket register de skal registreres i. Registeret vil etter forslaget ha begrenset adgang til å nekte en utsteder å registrere sine instrumenter.

Det legges i forslaget opp til at departementet skal kunne gi forskrifter om registerets nærmere innhold.

Det foreslås ingen særskilte regler om registeret (som VPS i dag) skal måtte benytte kontoførere.

En investor vil være avhengig av å kunne opprette en konto i et verdipapirregister for å kunne erverve finansielle instrumenter. Det foreslås derfor å lovfeste en kontraheringsplikt for registeret i forhold til investor.

Dersom det oppstår tvist ved registrering, foreslås at registeret ikke skal måtte ta stilling til de underliggende rettsforhold tvisten reiser.

Det foreslås at investor og registeret i stor grad skal kunne avtale hvor ofte investor skal motta oversikter over investors beholdning av finansielle instrumenter.

Siden et register etter omstendighetene vil kunne oppnå en viss markedsmakt, foreslås det å gi departementet hjemmel til å gi regler om det vederlag registeret skal kunne kreve for sine tjenester.

1.8 Rettsvirkninger av registrering

Et av de sentrale formålene med registrering i et verdipapirregister, er å oppnå rettsvern for ulike transaksjoner. I forslaget foreslås rettsvernsregler som bygger på tradisjonelle grunnsetninger i norsk tingsrett. Dette innebærer at den som først har anmeldt en rettighet i registeret, skal vinne rett i forhold til en kolliderende rettighet (herunder kreditorkrav) som anmeldes i registeret på et senere tidspunkt. Av hensyn til de ulike tekniske forhold som gjør seg gjeldende, foreslås imidlertid at registeret skal kunne fastsette regler for når slik »anmeldelse» skal anses for å ha skjedd. Slike regler skal godkjennes av departementet.

1.9 Taushetsplikt og innsynsrett

I likhet med gjeldende rett foreslås å begrense offentlighetens innsynsrett i et verdipapirregister.

Ansatte ved et slikt register bør i utgangspunktet underlegges taushetsplikt, men det foreslås i likhet med gjeldende rett å gjøre unntak fra taushetsplikten (og dermed åpne for innsyn) i tilfeller hvor noen med hjemmel i lov har krav på registrerte opplysninger. Dette vil særlig få betydning for offentlige institusjoner med et tilsyns- og kontrollansvar.

1.10 Erstatningsansvar

Det foreslås å lovfeste et erstatningsansvar for verdipapirregistre dersom det oppstår et økonomisk tap hos noen som følge av en feil innenfor registerets kontroll (sk. kontrollansvar), i den grad feilen har tilknytning til registreringsvirksomheten. Av hensyn til de store beløp som håndteres i et register, foreslås å begrense dette ansvaret oppad til 500 millioner kroner.

1.11 Klage over registrering

I forslaget legges det opp til at registeret skal pålegges å opprette en uavhengig klagenemd. Dette synes viktig for å sikre tilliten til registeret. Kredittilsynet skal føre tilsyn med klageordningen.

1.12 Avvikling

Verdipapirregistre innehar en viktig funksjon i verdipapirmarkedet. Det foreslås derfor særregler for slike situasjoner. Det foreslås at avvikling av registre i hovedsak skal skje etter reglene om offentlig administrasjon i banksikringsloven.

1.13 Tilsyn med verdipapirregistre

Departementet foreslår at verdipapirregistre skal underlegges tilsyn av Kredittilsynet. De ordinære tilsynsregler i tilsynsloven vil få anvendelse. I tillegg foreslås enkelte særregler spesielt utformet med tanke på tilsyn med verdipapirregistre.

1.14 Omdannelse

Som nevnt vil VPS måtte omdanne seg til allmennaksjeselskap. Omdanning foreslås å skulle skje ved at registerets eiendeler og forpliktelser overføres til et nystiftet allmennaksjeselskap. Aksjene skal legges ut for offentlig salg til høystbydende. Formuen som oppstår ved salget av aksjene skal dels overføres et finansmarkedsfond, og dels til staten. Den selveiende stiftelsen VPS avvikles.

1.15 Enkelte endringer i verdipapirhandelloven

Det foreslås å endre definisjonen av oppgjørsvirksomhet i verdipapirhandelloven, slik at også oppgjørsvirksomhet i tilknytning til aksjer vil utløse konsesjonsplikt. Forslaget er basert på et forslag fra Norsk Oppgjørssentral (NOS).

Videre foreslås å senke grensen for når «flaggeplikten» ved erverv av aksjer i et børsnotert selskap inntrer. I dag inntrer den første flaggeplikten overfor børsen ved erverv av 10 pst. Det foreslås å senke denne grensen til 5 pst. Forslaget er basert på et forslag fra Oslo Børs.