9 Forvalterregistrering

9.1 Gjeldende rett

Forvalterregistrering i et verdipapirregister innebærer at investors beholdning av finansielle instrumenter er registrert på en konto i forvalters navn. Slike konti vil normalt være merket som forvalterkonti slik at det fremgår at de reelle eierne er andre enn forvalteren. Forvalter vil som regel være en bank eller et verdipapirforetak. Ordningen skiller seg fra tilfeller der en annen enn rette eier er innført i registeret uten at dette bekjentgjøres for registeret og andre (proforma).

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at reell eier skal fremgå av Verdipapirsentralens registre. Av allmennaksjeloven § 4-10 følger det at en bank eller annen forvalter som er godkjent av Kongen kan føres inn i aksjeeierregisteret i stedet for en utenlandsk aksjeier. Aksjeeierregisteret skal inneholde opplysninger om forvalterens navn og adresse og at denne er forvalter av aksjene. Det skal også fremgå hvor mange aksjer forvalteroppdraget til enhver tid omfatter, se asal. § 4-10 annet ledd. Forvalter plikter å gi selskapet og offentlige myndigheter opplysninger om hvem som eier de aksjene forvalteroppdraget omfatter, og om hvor mange aksjer den enkelte eier, jf. asal. § 4-10 fjerde ledd. Forvalter vil normalt være legitimert til å råde over investors aksjer med de rettsvirkninger som følger av vpsl. kapittel 5. En forvalter kan imidlertid ikke utøve andre rettigheter i selskapet enn retten til å motta utbytte eller andre utdelinger på de aksjer forvalteroppdraget omfatter, herunder tildeling av nye aksjer ved kapitalforhøyelse, se asal. § 4-10 tredje ledd.

Dagens hovedregel etter asal. § 4-10 er at forvalterregistrering bare kan omfatte aksjer notert på utenlandsk børs. Kredittilsynet har imidlertid benyttet sin adgang til å gi unntak fra bestemmelsen, slik at tillatelse til å opptre som forvalter også omfatter aksjer notert på norsk børs og unoterte aksjer. Loven angir ikke bestemte krav til forvalteren, men vedkommende må være godkjent av Kongen (myndigheten er delegert til Kredittilsynet). Kredittilsynet har særlig lagt vekt på om vedkommende er under offentlig tilsyn i hjemstaten. En lang rekke institusjoner er gitt tillatelse til å opptre som forvalter i Norge. Det er imidlertid ikke gitt tillatelse til enkeltpersoner. Som vilkår for tillatelsen kreves at forvalteren fører et eierregister som til enhver tid viser hvem som er de reelle eierne av aksjene forvalteroppdraget omfatter. Det kreves videre at norske myndigheter til enhver tid skal ha tilgang til de opplysninger som fremgår av dette eierregisteret. Der forvalter etter sitt hjemlands rett er underlagt taushetpliktsbestemmelser, stilles det også vilkår om at forvalter skal innhente forhåndssamtykke fra hver enkelt kunde til at opplysningene om eierforholdet kan gis til norske myndigheter. Kredittilsynet har i enkelte tilfelle trukket tilbake tillatelsen til å opptre som forvalter. Årsaken har vært manglende evne, eller vilje, til å opplyse om reell eiers identitet. Asal. § 4-10 er i § 4-11 gitt tilsvarende anvendelse på registreringer i tegningsrettsregisteret som skal føres i Verdipapirsentralen. Bestemmelsen er også gjort gjeldende for grunnfondsbevis i sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskap. For andre finansielle instrumenter er det ikke gitt regler om forvalterregistrering. Imidlertid er regelverket praktisert slik at det i dag eksisterer vps-konti i fremmed navn for obligasjoner og sertifikater.

I EØS-området er det bare Norge og Finland som har begrensninger på innlendingers adgang til forvalterregistrering. I Finland kan bare utlendinger forvalterregistrere aksjer. Finske statsborgere og finske organisasjoner eller stiftelser kan imidlertid forvalterregistrere obligasjoner. Utvalgets mindretall legger for øvrig til grunn at forvalterregistrering ikke er tillatt i Hellas.

Gjeldende rett og utenlandsk rett er nærmere omtalt i NOU 2000: 10 s. 88-92.

9.2 Generelt om adgangen til forvalterregistrering

Utvalgets forslag

Utvalget har ikke vurdert forvalterregistrering av aksjer for norske aksjeeiere, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 88):

«Det følger av utvalgets mandat at utredningen bl.a. skal omfatte en vurdering av «innsyn i VPS-registeret, herunder spørsmål knyttet til forvalterregistrering». Finansdepartementet har senere overfor utvalget presisert at innlendingers adgang til forvalterregistrering av aksjer ikke omfattes av utvalgets mandat. For såvidt gjelder aksjer legger utvalget derfor til grunn at det bare er spørsmålet om forvalterregistrering for utenlandske aksjonærer som hører inn under dets mandat. For andre finansielle instrumenter som er registrert i et verdipapirregister legger utvalget til grunn at mandatet omfatter forvalterregistrering generelt, herunder spørsmålet om norske og utenlandske eiere bør ha plikt til å la seg registrere i rettighetsregisteret under eget navn eller skal kunne velge å la seg registrere via en forvalter.»

Utvalget foretar en generell gjennomgang av ulike hensyn som taler for og imot forvalterregistrering. Utvalget understreker særlig betydningen utenlandske investorer har for likviditeten i det norske verdipapirmarkedet, og peker på at forvalterregistrering er en fordel for slike investorer. Det uttales bl.a. (NOU 2000: 10 s. 92-93):

«De fleste finner det byrdefullt å orientere seg i et fremmed marked og et fremmed rettssystem. Utlendinger har dessuten lite kjennskap til hvordan registrering av finansielle instrumenter skjer i Norge. For dem har det dermed stor verdi å kunne overlate de praktiske forholdene knyttet til investeringer i norske finansielle instrumenter til en forvalter. Forvalteren vil bl.a. sikre at investoren får utbetalinger på de finansielle instrumentene og kan delta i aksjeemisjoner. Utvalget antar også at det har egenverdi for mange utenlandske investorer å benytte seg av det systemet de kjenner fra sitt hjemland, dvs. forvalterregistrering. Forvalterregistrering vil dessuten gi større anonymitet, hvilket mange investorer anser positivt, idet den norske offentlighet om eierskap er mer omfattende enn hva som er vanlig internasjonalt.

Forvalterregistrering kan bidra til at investorer som har finansielle instrumenter registrert i flere registre på en enkel måte får oversikt over sin totale portefølje. Forvalterregistrering kan særlig være fordelaktig hvis investor har investeringer i flere nasjonale markeder. Store forvaltere har som regel et globalt nettverk som gjør at investor kan forholde seg til samme forvalter uansett hva slags investeringer han gjør eller hvor han investerer. Investor unngår dermed å måtte forholde seg til en rekke forskjellige verdipapirregistre. Det har de siste årene blitt betydelig mer vanlig at selv mindre investorer fordeler sine midler globalt, og det er derfor et økende antall investorer som kan dra fordeler av forvalterregistrering.»

Utvalget peker imidlertid på generelle ulemper knyttet til forvalterregistrering, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 93):

«Et problem med forvalterregistrering er at ordningen gjør det vanskeligere å få oversikt over de reelle eierforholdene i norsk næringsliv. Forvalterregistrering vil også innebære problemer for ulike kontrollmyndigheter. Forvalterregistrering vanskeliggjør for det første Kredittilsynets tilsynsoppgaver. Særlig nevnes oppgaver knyttet til kontroll med innsidehandel og markedsmanipulasjon, samt oppgaver knyttet til kontroll med verdipapirforetakene og andre foretak som står under tilsyn. Kredittilsynets og påtalemyndighetens arbeid med å bekjempe hvitvasking av penger blir vanskeliggjort. Også Oslo Børs» mulighet til effektiv markedsovervåking, f.eks. overvåking av overholdelsen av tilbuds-, flagge-, og meldepliktreglene, reduseres. Disse forhold kan ha betydning for tilliten til det norske verdipapirmarkedet. Videre vil også skattemyndighetenes kontroll bli vanskeliggjort. Endelig blir det vanskeligere for namsmyndighetene å få oversikt over debitors eiendeler og få tatt utlegg og arrest i formuesgoder, noe som igjen vil kunne ramme kreditorer. Imidlertid vil tilsynsmyndigheten til en viss grad kunne avhjelpe disse problemene ved hjelp av de konsesjonskrav som stilles til forvalterne.

Grunnen til at kontrollen blir vanskeligere er at myndighetene må henvende seg til hver enkelt forvalter for å få opplysninger om de reelle eierforholdene, i stedet for å henvende seg til verdipapirregisteret. Å innhente opplysningene fra forvalter tar ofte både tid og krever andre ressurser. Tidsfaktoren kan, særlig for Kredittilsynets og påtalemyndighetens oppgaver, være vesentlig. Det har dessuten vist seg at mange forvaltere har problemer med å sikre at de til enhver tid har oversikt over de reelle eierne. Grunnen til dette er at investorene ofte er forvalterregistrert i flere ledd, og at eierskifte i mange tilfelle skjer mellom investorer registrert hos den samme underforvalteren. Ved eierskifte ved forvalterregistering i flere ledd hender det at den forvalteren som er registrert i verdipapirregisteret ikke får vite om eierskiftet.»

Etter en generell gjennomgang av fordeler og ulemper knyttet til forvalterregistrering, går utvalget gjennom de hensyn som gjør seg gjeldende for de ulike finansielle instrumentene.

For så vidt gjelder aksjer legger utvalget til grunn at forvalterregistrering dekker et reelt behov for utenlandske investorer, ved at et forbud vil kunne medføre redusert interesse for det norske aksjemarkedet og dermed redusere likviditeten. Utvalget foreslår derfor å videreføre regler som gir utenlandske aksjonærer adgang til å benytte forvalterregistrering. Utvalget foreslår at denne adgangen skal gjelde for alle aksjer i allmennaksjeselskap, uavhengig av om selskapet er notert på norsk eller utenlandsk børs. Det vises til at særregler for aksjer notert på utenlandske børser kan medføre konkurranseulemper for norske børser. Forslaget er i samsvar med gjeldende praksis. Når det gjelder aksjer i aksjeselskaper foreslår utvalget at selskapet selv bør kunne velge om aksjene skal kunne forvalterregistreres. Etter utvalgets syn vil det i enkelte tilfeller kunne være behov for forvalterregistrering også for slike aksjer. Utvalget har for øvrig ikke tatt stilling til om det er hensiktsmessig med ulike regler for utenlandske og norske investorer, siden det er lagt opp til et slikt skille i presiseringen av mandatet.

Etter utvalgets syn gjør i hovedsak de samme hensyn som taler for forvalterregistrering av aksjer seg gjeldende ved forvalterregistrering av obligasjoner. Samtidig påpekes at behovet for at reell eier fremgår av registeret er noe mindre enn tilfellet er for aksjer, siden bl.a. kontrollmessige hensyn ikke gjør seg gjeldende i samme grad ved omsetning av obligasjoner. Det foreslås derfor at det åpnes for forvalterregistrering av obligasjoner for utlendinger. Utvalget er imidlertid delt når det gjelder adgang til forvalterregistrering av obligasjoner for norske investorer. Flertallet foreslår en adgang til forvalterregistrering av obligasjoner tilhørende innlendinger, og uttaler bl.a. (NOU 2000: 10 s. 95):

«Fordyrende og kompliserende forhold vil ha betydning ved valg av investeringsalternativer. Økte kostnader for investorene medfører at utstedere av rentepapirer må øke lånerenten for å være konkurransedyktige. Dette tilsier at markedsmessige forhold for utstedere og investorer må tillegges stor vekt ved vurdering av regelverksendringer i verdipapirkjeden.

Flertallet peker på at også verdipapirregistre møter betydelig internasjonal konkurranse. Det pågår for tiden vesentlige strukturendringer på dette felt i Europa, og de nordiske forhold er under vurdering. Verdipapirregistrenes primære oppgave er å effektivisere håndteringen av verdipapirer i forbindelse med forvaltning og omsetning. Forholdene bør derfor tilrettelegges slik at registrene kan tilby investorer og utstedere vilkår og systemer som er konkurransedyktige. Det er også vesentlig med tanke på eventuelle internasjonale samarbeidsalternativer for norske verdipapirregistre at lovgivningen er harmonisert i forhold til andre sammenlignbare land. Det norske verdipapirmarkedets effektivitet og utvikling som sådan vil også være avhengig av en harmonisering av rammebetingelsene mellom, i første rekke, landene i EØS-området.»

Flertallet uttaler videre (NOU 2000: 10 s. 95-96):

«Flertallet legger også vekt på den stadige utviklingen innen kapitalmarkedene, og at norsk særregulering ikke må hindre norske investorer i å utnytte markedsmuligheter etter hvert som de utvikler seg. Slike hinder kan føre til en svekkelse av det norske kapitalmarkedet.

Flertallet viser videre til at myndighetenes kontrollbehov når det gjelder handel med obligasjoner er vesentlig lavere enn for aksjer. Selv om markedsreglene i vphl. kap 2 i utgangspunktet får anvendelse også for obligasjoner, har disse en mindre betydning i obligasjonsmarkedet enn i aksjemarkedet. Verken meldepliktsreglene i vphl. kap 3 eller reglene i vphl. kap 5 om tilbudsplikt mv. får anvendelse for obligasjoner. Disse forhold utgjør en vesentlig del av myndighetenes kontrolloppgaver knyttet til de finansielle markeder. Innenlandske investorer som ønsker forvalterregistering, av for eksempel skattemessige årsaker, har også i praksis et stort antall investeringsmuligheter uavhengig av om innlendinger kan være registrert på forvalterkonti i VPS.

Frie kapitalbevegelser og eierskap over landegrensene vanskeliggjør kontrollen av slike forhold gjennom nasjonal lovgivning. Verdipapirmarkedene i Norge og svært mange andre land er liberalisert og det er åpnet for fri handel over landegrensene. En effektiv kontroll av denne type internasjonal virksomhet krever internasjonalt samarbeid. Særskilte nasjonale regler om registreringsplikt for investorer i et verdipapirregister vil derfor i begrenset grad løse myndighetenes kontrollbehov. Flertallet viser i denne sammenheng til at når det for eksempel gjelder penger er dette formuesgjenstander som typisk forvaltes av banker som mellommenn. Det foreligger likevel tilfredsstillende systemer for myndighetskontroll. I denne sammenheng vises det også til at det er adgang til forvalterregistrering for innlendinger i de aller fleste land vi kan sammenligne oss med, uten at det foreligger noen indikasjoner på at det i disse landene er mer omfattende skatteunndragelse enn i Norge. Dette til tross for at det i flere av disse landene er høyere kapitalbeskatning enn i Norge.

Flertallet vil også påpeke at en ordning i tråd med mindretallets syn, ved at en investor er registrert i det norske verdipapirregisteret samtidig som en forvalter ivaretar hans behov for internasjonal forvalterregistrering og total porteføljeoversikt, vil kunne føre til økte kostnader for norske investorer i det norske markedet. Dette vil gjøre det norske markedet mindre attraktivt for disse investorene.

Flertallet mener også at manglende adgang for norske investorer til å forvalterregistrere obligasjoner innebærer en forskjellsbehandling i forhold til utenlandske investorer, som kan være uheldig av konkurransemessige årsaker. En slik regel vil etter flertallets oppfatning også innebære en skjerpelse i forhold til dagens rettstilstand.

Flertallets syn er således at det norske regelverket for forvalterregisterering bør harmoniseres i forhold til våre naboland og den internasjonale utviklingen når ikke tungtveiende grunner taler mot dette. I et internasjonalt marked med frie kapitalbevegelser, bør innføring av strengere regulering enn hva som er den gjennomgående internasjonale standarden baseres på en særlig god begrunnelse. Forvalterregistrering er internasjonal praksis, og økt internasjonalisering av investeringene gir investorene i større grad enn tidligere klare økonomiske fordeler av forvalterregistrering. Etter flertallets syn bør det gis adgang til forvalterregistrering av obligasjoner. Muligheten for en noe mindre effektiv skattekontroll er ikke tilstrekkelig tungtveiende til å hindre en internasjonal tilpasning av regelverket for forvalterregistrering. En antar dessuten at skattekontrollen kan ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom muligheten til å innhente opplysninger fra utstedere og forvalter, ut over den enkelte skatteyters plikt til å gi opplysninger.»

Mindretallet går i mot at det åpnes for forvalterregistrering av obligasjoner for norske investorer, og uttaler bl.a. (NOU 2000: 10 s. 97-98):

«Mindretallet stiller seg tvilende til om registrering på navn utgjør et «fordyrende og kompliserende forhold» som vil ha betydning ved vurderingen av om det skal investeres i «norske» instrumenter. Mindretallet viser til at et samlet utvalg har lagt til grunn at det ved investeringer i obligasjoner vil være andre forhold som er avgjørende, nemlig ønske om tilfredsstillende avkastning sammenholdt med risikoen i markedet. Mindretallet bemerker at det ikke foreligger noen dokumentasjon for at registrering på navn i rettighetsregisteret er byrdefullt eller kostbart. Tvert i mot har svenske myndigheter opplyst at forvalterregistrering gjennomgående er en dyrere løsning for investor enn registrering på navn. Utvalgets flertall har vist til at utviklingen internasjonalt går bort fra registreringsplikt. Mindretallet vil framheve at registrering på reell eier, etter det mindretallet har forstått, er situasjonen i Finland og Hellas, samt i en rekke av de framvoksende markeder, som f.eks. Taiwan hvor forvalterregistrering overhodet ikke er tillatt og Brasil hvor forvalterregistrering ikke er tillatt for aksjer, men for obligasjoner. I flere land hvor forvalterregistrering er hovedregelen, reises det dessuten spørsmål ved hensiktsmessigheten av ordningen. Et bærende argument for å tillate forvalterregistrering har vært at investorer i verdipapirmarkedet bør gis størst mulig valgfrihet. Mindretallet reiser spørsmål om maksimal valgfrihet for investorene i seg selv representerer noe sterkt og selvstendig argument mot registreringsplikt. Det må foretas avveininger mellom ulike, og til dels motstridende, interesser investorer imellom, mellom utstedere og investorer og myndighetenes interesser. Det dreier seg i realiteten om hvilke interesser som bør veie tyngst.

Mindretallet bemerker for øvrig at eventuelle praktiske fordeler av å samle oversikten over sin portefølje hos en forvalter, kan løses innenfor rammen av dagens system. Det er ikke noe i veien for at en investor er registrert i Verdipapirsentralen samtidig som en forvalter ivaretar vedkommendes behov for internasjonal forvalterregistrering, total porteføljeoversikt, kontakt med de ulike registre, orientering om selskapshendelser og rådgivning, verdipapirlån m.m. Tilbudet av slike funksjoner er med andre ord ikke knyttet til i hvilken grad investoren er direkte registrert i rettighetsregisteret. Dette er rene tjenestefunksjoner uavhengig av selve registreringsfunksjonen. Idet servicefunksjonene kan tilbys uavhengig av registreringsreglene blir det etter mindretallets syn mindre treffende å knytte diskusjonen om forvalterregistrering opp mot disse funksjonene.

Som nevnt over foreslår ikke mindretallet opphevelse av dagens ordning med forvalterregistering av aksjer tilhørende utenlandske aksjonærer. Mindretallet vil likevel understreke at hensynet til myndighetskontroll taler mot å tillate forvalterregistrering. I forbindelse med undersøkelser av handler er behovet for å avdekke reell eier helt avgjørende. Dette gjelder enten det dreier seg om undersøkelser av mistanke om overtredelser av innsidehandelsforbudet, forbudet mot markedsmanipulasjon, overholdelse av flaggings- og tilbudspliktbestemmelser i verdipapirhandelloven, kontroll med institusjoner under tilsyn som banker, forsikringsselskap og verdipapirforetak, eierbegrensningsregler, hvitvaskingsoperasjoner eller skatteforhold. De ulike forhold som her er nevnt vil ha varierende betydning etter som hvilket finansielt instrument det er tale om. For egenkapitalinstrumenter vil de alle være aktuelle. For obligasjoner vil ikke flagge-, tilbuds- og eierbegrensninger være relevante. Reglene knyttet til innsidehandel og kursmanipulasjon samt hvitvasking og skatteforhold vil imidlertid være like aktuelle. Kredittilsynets praktiske erfaringer viser at det tar betydelig lenger tid å henvende seg til en forvalter for å få opplyst hvem som er reell eier enn å undersøke direkte i registeret. I praksis dreier det seg ofte om forskjellen på å få elektronisk informasjon fra registeret i løpet av få minutter og å få et mer eller mindre tilfredsstillende svar fra forvalteren etter måneder med brevveksling. Umiddelbar tilgang til registeret, og dermed reell eier, gjør det også mulig å foreta undersøkelser uten at det blir kjent. Dette letter selve undersøkelsen og gjør risikoen for stigmatisering av undersøkelsesobjektet mindre. Den økte vektlegging av kontroll med verdipapirmarkedet taler således mot forvalterregistrering. Mindretallet antar for øvrig at registreringsplikt i norske registre, kombinert med pliktig registrering for norske investorer vil legge forholdene langt bedre til rette for effektiv skattekontroll enn den løsning flertallet går inn for. Endelig minner mindretallet om at forvalterregistrering av norske investorer vil vanskeliggjøre namsmyndighetenes og skifterettens oppgaver, idet det blir vanskelig å få oversikt over skyldneres eiendeler og å få tatt utlegg og arrest i deres formuesgoder. Dette vil også kunne ramme konkurskreditorer. Også utstedere, og for den saks skyld andre investorer, kan ha fremtredende interesse av å kjenne i hvert fall større kreditorers identitet. Mindretallet har derfor vanskelig for å se at investorenes behov for forvalterregistrering er av en slik karakter at de veier opp for ulempene registreringen medfører i forhold til overvåkingen av markedet og øvrige kontrollhensyn.»

Når det gjelder forvalterregistrering av verdipapirfondsandeler, antar utvalget at de samme hensyn gjør seg gjeldende for slike andeler som for andre finansielle instrumenter. Utvalget viser imidlertid til den pågående revisjonen av verdipapirfondsloven, og foreslår derfor ingen lovendringer på dette punktet.

Utvalget foreslår at det gis adgang til forvalterregistrering av derivater for utenlandske investorer, og viser i stor grad til begrunnelsen for å tillate forvalterregistrering av aksjer for utenlandske investorer. Utvalget er delt når det gjelder adgangen til forvalterregistrering for norske investorer. Flertallet ønsker å åpne for dette, mens mindretallet går i mot. Det vises i den forbindelse til argumentene ovenfor i relasjon til obligasjoner.

Høringsinstansenes merknader

En rekke høringsinstanser tar opp spørsmålet om forvalterregistrering av innlendingers aksjeinnehav. Norges Bank mener det bør åpnes for forvalterregistrering av aksjer eid av innlendinger, og uttaler:

«I de fleste sammenlignbare land er registreringssystemene for finansielle instrumenter bygget på forvalterregistrering, og Norges Bank mener dette i seg selv er grunn til å vurdere forholdet. I høringen til Ot prp nr 36 (1993-94), aksjeloven, kom det fra ulike hold forslag om å utvide adgangen til forvalterregistrering, men departementet mente at spørsmålene var så vidt kompliserte at de burde gjøres til gjenstand for egen utredning. Norges Bank kan ikke se at NOU 1996:3 fra Aksjelovutvalget i særlig grad belyse ovennevnte forhold. Vi viser til våre kommentarer under avsnittet registreringsplikt og foreslår at også muligheten til forvalterregistrering for innlendinger vurderes. Norges Bank kan ikke se særlige hensyn som skulle tale mot forvalterregistrering også for innlendinger, gitt de krav som stilles til forvaltere i forslaget til verdipapirregisterlov § 7-3 og forutsatt at de endringer vi foreslår i § 10-2 gjennomføres. Norges Bank vil også påpeke at norske investorer i stadig større grad investerer i utenlandske markeder, og at slike bør kunne brukes til investeringer innenlands. Statens investeringer i Petroleumsfondet er et eksempel på hvordan investorer benytter seg av forvalterregistrering.»

Norsk Oppgjørssentral (NOS) mener også det bør åpnes for forvalterregistrering av aksjer for innlendinger, og uttaler:

«Vi har tidligere påpekt viktigheten av at norske aktører underlegges de samme rammebetingelser som utenlandske aktører. Det må foreligge særskilt tungtveiende hensyn for at norske aktører skal ilegges strengere vilkår enn internasjonale konkurrenter. Verdipapirregistre er inne i en periode med internasjonale strukturendringer. Norske verdipapirregistre vil kunne få problemer å tilpasse seg internasjonale forhold dersom de må benytte særskilte registreringssystemer for innlendinger. Dette vil virke fordyrende og effektivitetshindrende. Kontrollhensynene er av vesentlig betydning, men det må antas at også norske myndigheter kan håndtere samme typer regler som ellers er vanlig internasjonalt, feks ved å stille krav om opplysningsplikt til forvalterne. Dette blir på samme måte som bankene i dag har opplysningsplikt for innskudd. Vi kan ikke se at de anførte kontrollhensynene veier tyngre enn de praktiske ulemper som nektelse av forvalterregistrering for innlendinger vil kunne medføre. Det er således NOS sin oppfatning at forvalterregistrering må tillates for alle typer finansielle instrumenter, slik at lovgivningen i Norge bringes på linje med hva som er vanlig i andre land.

NOS vil også peke på at mange av de hensyn som er anført for forvalterregistrering av aksjer for innlendinger, ikke har tilsvarende betydning for andre finansielle instrumenter. Dette gjelder feks forhold som gjelder kjennskap til eierskap, flaggingsregler, tilbudsplikt og markedsmanipulasjon. Det er således enda mindre grunn til å nekte innlendinger forvalterregistrering av andre finansielle instrumenter enn aksjer. Dersom forvalterregistrering av aksjer likevel skulle nektes for innlendinger, mener NOS at dette er begrunnet i særskilte forhold som må forankres i aksjelovene og ikke i verdipapirregisterloven.»

Videre mener Oslo Børs at det bør åpnes for en generell adgang til forvalterregistrering, uavhengig av om investor er norsk eller utenlandsk, og uttaler:

«De motargumenter som kan anføres, først og fremst hensynet til myndighetskontroll og - i forhold til aksjer - markedets interesse i å ha innsyn i eierforholdene i selskaper, bør etter børsens syn ikke tillegges for stor vekt. I det alt vesentligste kan hensynet til effektiv myndighetskontroll ivaretas gjennom regler om opplysningsplikt for forvalter. Når det gjelder hensynet til markedets behov for innsyn, er dette et godt stykke på vei ivaretatt gjennom flaggepliktsreglene i verdipapirhandelloven. Et viktig poeng er også at om lag en tredel av aksjene notert ved Oslo Børs er eid av utlendinger. Innsynet vil således uansett være begrenset. Videre representerer et forbud mot forvalterregistrering for norske investorer en uheldig forskjellsbehandling. Til dette kommer at forbudet i praksis kan «omgås» ved bruk av mellomliggende investeringsselskap hjemmehørende utenfor Norge.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Fondsmeglerforbundet, Sparebankforeningen og Verdipapirfondenes Foreninggir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Samtlige høringsinstanser som tar til orde for forvalterregistrering av aksjer, støtter også flertallets forslag om å utvide adgangen til forvalterregistrering av obligasjoner og derivater.

Justisdepartementetlegger til grunn at forvalterregistrering av aksjer vil bli utredet nærmere, og uttaler:

«Det opplyses i utredningen at Finansdepartementet har angitt at en slik vurdering falt utenfor utvalgets mandat, jf. NOU 2000: 10 s. 88. Ved utarbeidelsen av de nye aksjelovene ble det ikke åpnet for utvidet adgang til forvalterregistrering. Det ble lagt til grunn at dette spørsmålet burde vurderes i en egen utredning, jf. Ot.prp. nr. 23 (1996-97) s. 100. Justisdepartementet mener det ville være en fordel om spørsmålet om utvidet adgang til forvalterregistrering ble vurdert samlet både for aksjer og andre verdipapirer. Uavhengig av hvordan arbeidet legges opp legger vi til grunn at Finansdepartementet vil ta et hovedansvar, slik det blant annet var forutsatt i Finansdepartementets høringsbrev om de nye aksjelovene 24. oktober 1996 (snr. 96/1585).»

Verdipapirsentralen synes ikke å ta stilling til utvalgets forslag om forvalterregistrering, men gjør rede for enkelte av de argumenter som gjør seg gjeldende. Det uttales bl.a.:

«VPS ser at det er hensyn som taler både for og imot forvalterregistrering. Blant annet er vi enige i at forvalterregistrering i mange tilfeller vil være viktig av hensyn til særlig utenlandske investorers interesse for det norske markedet. Vi støtter her utvalgets synspunkt om at det for mange investorer vil være byrdefullt å orientere seg i et fremmed marked, dog slik at betydningen av dette momentet avhenger av bl.a. forholdene i dette markedet. For eksempel vil mange av de forslagene som ligger i vpslovutvalgets innstilling etter vår mening bidra til at det norske markedet kan innrettes på en måte som gjør det mer attraktivt for utenlandske investorer. Dette gjelder ikke minst det at verdipapirregistrene etter forslaget skal ha en omfattende fleksibilitet når det gjelder innretningen av registreringsvirksomheten, inkludert hvem som kan foreta hvilke typer registreringer i et norsk verdipapirregister. Eksempelvis vil et verdipapirregister kunne velge å benytte også utenlandske representanter til å foreta registreringer. En utenlandsk investor vil i så tilfelle kunne forholde seg til sitt vanlige verdipapirforetak, bank eller forvalter. Det vil også kunne åpnes for at investor ved bruk av internettløsninger tilsvarende nettbanker selv foretar de viktigste registreringene. Utvalget fremhever som et hensyn for forvalterregistrering at forvalterne kan tilby en del tjenester som verdipapirregistrene og kontoførerne ikke har i sitt tjenestespekter, slik som f.eks. såkalte «crossing»-muligheter. Mange av de tjenestene forvalterne typisk tilbyr er tjenester som det også vil kunne være interessant for et verdipapirregister å ha i sitt tjenestespekter, i den grad virksomhetsbegrensningen ikke er til hinder for dette. VPS nevner for øvrig at et viktig moment ved utformingen av reglene om forvalterregistrering, bør være hensynet til å beskytte investorenes interesser. Investorene vil ved forvalterregistrering ikke nyte godt av de rettsvernsregler som gjelder ved registreringer i et verdipapirregister. Vi vil også påpeke at det har vært flere tilfeller i utlandet der det har vært registrert et større eller et mindre antall instrumenter av et bestemt ISIN i underregisteret til en forvalter enn det forvalteren selv har stående på sin samlekonto i rettighetsregisteret.

VPS vil gjøre oppmerksom på at forvalterregistrering verdipapirregistre imellom er en forutsetning for å kunne etablere en effektiv og rasjonell registreringsordning i et marked med flere registre. Dette er nærmere kommentert under punktet om enerett. Også for det internasjonale samarbeidet verdipapirregistre imellom er forvalterregistrering en viktig forutsetning. Blant annet har ECSDA (European Central Security Depository Association), som er en ikke-kommersiell gruppe bestående av de nasjonale verdipapirregistrene i en rekke europeiske land, i sine standarder for grensekryssende verdipapirregistrering bygget på at registrene åpner for forvalterregistrering hos hverandre. Det er derfor av avgjørende betydning for det internasjonale samarbeidet at i alle fall verdipapirregistre får anledning til å føre forvalterkonti hos hverandre. Vi anser det ønskelig at et norsk verdipapirregister også i andre sammenhenger har anledning til å føre underkonti til en samlekonto, ev. ved at dette gjøres etter oppdrag fra en forvalter.»

Kredittilsynet går i mot en utvidelse av adgangen til forvalterregistrering, og gjør nærmere rede for de hensyn som taler i mot forvalterregistrering av aksjer:

«Ut fra et tilsynsmessig perspektiv vil det være av meget stor viktighet at det er den reelle eier av det finansielle instrument som fremgår av selve registeret. Kredittilsynet er av den oppfatning at forvalterregistrering vanskeliggjør en effektiv og sikker myndighetskontroll med verdipapirmarkedet ved at oversikten over markedet blir dårligere når det ikke er den reelle eier som fremgår av selve registret. Dette vil gjøre seg gjeldende ved mistanke om eksempelvis overtredelser av forbudet mot innsidehandel, meldepliktsreglene, forbudet mot markedsmanipulasjon, overholdelse av flaggings- og tilbudsbestemmelser i verdipapirhandelloven, kontroll med institusjoner under tilsyn som banker, forsikringsselskap og verdipapirforetak, eierbegrensningsregler og hvitvasking. Tilgang til hvem som er reelle eiere er også sentralt i institusjonstilsynet, eksempelvis for å kunne kontrollere eventuell forfordeling av kunder.

I henhold til lovforslaget skal myndighetene ha krav på opplysninger om de reelle eierne fra forvalteren i samme grad som de har krav på opplysninger fra verdipapirregisteret. Kredittilsynet vil således formelt sett ha samme rett til informasjon ved forvalterregistrering som ved direkte registrering i et verdipapirregister. Kredittilsynet har i forbindelse med godkjenning av forvalterregistrering i henhold til allmennaksjeloven § 4-10 satt som vilkår at forvalteren fører et eierregister som til enhver tid viser hvem som er de reelle eierne av aksjene forvalteroppdraget omfatter. Videre kreves at norske myndigheter (samt utsteder selv) til enhver tid skal ha tilgang til de opplysninger som fremgår av dette eierregisteret. Der forvalter etter sitt hjemlands rett er underlagt sekretessebestemmelser stilles det også vilkår om at forvalter skal innhente forhåndssamtykke fra hver enkelte kunde til at opplysningen om eierforholdet kan gis norske myndigheter (og utsteder).

Det har imidlertid ofte i praksis likevel vist seg å være svært tids- og ressurskrevende å innhente opplysninger fra hver enkelt forvalter for å få opplysninger om de reelle eierforholdene. Tidsaspektet vil for Kredittilsynet i enkelte tilfeller være av avgjørende betydning. I de tilfeller der det for eksempel skjer en trenering av opplysningsplikten fra forvalterens, eventuelt fra den reelle eierens side, vil dette kunne føre til at Kredittilsynet ikke får utført sine oppgaver på en tilfredsstillende måte i det konkrete tilfellet. Selv om forvalter opptrer lojalt, kan imidlertid arten av Kredittilsynets forespørsler i seg selv medføre at opplysningene ikke er umiddelbart tilgjengelig. Eksempelvis vil det kunne ta noe tid for en forvalter å rekonstruere samtlige bevegelser i en gitt aksje over en viss periode. Slike forhold kan selvsagt berettige inndragelse av tillatelsen til å være forvalter. Der det etterspurte materialet er omfangsrikt, har Kredittilsynet imidlertid hittil akseptert en viss saksbehandlingstid hos forvalter. Selv slike forsinkelser kan imidlertid tilsynsmessig være uheldig. Det er for øvrig noe tvilsomt om forvalter i henhold til dagens regler plikter å føre historisk logg, og om Kredittilsynet derfor i det hele tatt kan iverksette sanksjoner dersom historiske opplysninger ikke fremskaffes.

Kredittilsynets vil også bemerke at det bør tilstrebes full åpenhet omkring eierforholdene i norsk næringsliv, og mener at dette best kan oppnås der det er den reelle eier som registreres. Kredittilsynet viser i denne forbindelse til det som er sagt om dette vedrørende ny aksjelovgivning i Ot. prp. nr. 23 (1996-97), og dennes tilslutning av Stortinget i Innst.O. nr. 80 på s. 25. Manglende adgang til forvalterregistrering for norske aksjonærer reduserer følgelig muligheten for skjulte oppkjøp. Dette vil kunne forsterkes ved en nedkorting av oppgjørstiden. Disse hensynene veier etter Kredittilsynets oppfatning imidlertid ikke tungt nok til å begrunne en utvidelse av adgangen til forvalterregistrering. Det vises for øvrig til at bruk av derivater i viss grad kan avhjelpe det nevnte mulige behovet for investor til å skjule seg en kortere periode.»

Kredittilsynet mener imidlertid at vekten av hensyn i mot forvalterregistrering varierer avhengig av hvilke instrumenter det er snakk om. Det foreslås derfor et generelt forbud mot forvalterregistrering, men at departementet gis hjemmel i lov til å gjøre unntak fra dette forbudet. I den sammenheng uttaler Kredittilsynet bl.a.:

«Kredittilsynet er av den oppfatning at de hensyn som ovenfor nevnt også gjør seg gjeldende i forhold til andre finansielle instrumenter enn aksjer, om enn ikke i samme grad. For enkelte typer instrumenter, som eksempelvis gjeldsinstrumenter og fondsandeler, vil enkelte av de ovennevnte hensyn ikke ha like stor vekt. I tillegg kan markedets funksjonalitet, eksempelvis det å legge til rette for utenlandske investorer i gjeldsinstrumenter, kunne tale for at adgangen til forvalterregistrering utvides. Kredittilsynet mener imidlertid at denne vurderingen ikke bør foretas felles for alle finansielle instrumenter. Det vises til at det for enkelte finansielle instrumenter vil kunne være grunn til å likestille adgangen til forvalterregistrering med det som gjelder for aksjer, eksempelvis for frittstående tegningsretter, tegningsrettsaksjer og konvertible obligasjoner. For andre typer finansielle instrumenter, som eksempelvis for fondsandeler, kan det være mindre betenkelig å tillate forvalterregistrering. Det utvikles også kontinuerlig nye finansielle instrumenter i markedet. Ved å foreta en individuell vurdering av det enkelte finansielle instrument, vil de ulike karakteristika, og også den markedsmessige funksjonen og effekten av instrumentet kunne tas i betraktning.»

Justisdepartementet støtter mindretallets argumentasjon i mot forvalterregistrering, og uttaler:

«Forvalterregistrering innebærer at det verken er synlig for utstederforetaket eller allmennheten hvem som besitter retten til det aktuelle finansielle instrumentet. Også på dette punktet vil hensynet til åpenhet rundt rettighetsforhold i næringslivet gjøre seg gjeldende».

Nærings- og handelsdepartementet og Landsorganisasjonengir uttrykk for tilsvarende synspunkter. Skattedirektoratet støtter også mindretallets synspunkter, og uttaler:

«Utvalgets flertall foreslår at det gis adgang til forvalterregistrering av obligasjoner og derivater tilhørende innlendinger. Skattedirektoratet slutter seg her til mindretallets vurderinger og konklusjoner. Vi kan f.eks. ikke se at registrering på navn utgjør et «fordyrende og kompliserende forhold», men at adgang til forvalterregistrering i hovedsak dekker visse aktørers behov for anonymitet. Vi er også enig med utvalgets mindretall i at investors fordeler ved å benytte forvalter kan oppnås helt uavhengig av registreringsplikten. Retten til å forbli anonym kan ikke ses å representere noe unntak i denne henseende idet denne retten kan anses legitim kun i relasjon til andre enn utsteder og kontrollmyndigheter med innsynshjemmel.»

Statistisk sentralbyrå gir uttrykk for tilsvarende synspunkter, og uttaler:

«I statistikksammenheng må vi ha informasjon om hvem som er reell eier av det finansielle instrumentet. Dette fordi opplysningene om eier/investor etter regelverket i nasjonalregnskapsstandarden (ESA 95) skal kunne klassifisere etter institusjonell sektor - utlendinger må kunne skilles fra norske aktører, husholdninger fra private og offentlige foretak mv. Hvis informasjonen ikke kan innhentes fra registerførerne, vil SSB med hjemmel i statistikkloven uansett kreve at slike opplysninger blir rapportert av hensyn til den offisielle statistikken. Det samme kravet vil komme fra skattemyndighetene og fra Kredittilsynet etter mindretallets vurdering i utvalget. En slik løsning - som utvalget også kommenterer - vil ofte ta mer tid og kreve økte ressurser. I tillegg vil forvalterne ha problemer med å til enhver tid ha oversikt over de reelle eierne av verdipapirene, siden investorene ofte er forvalterregistrert i flere ledd. Vi kan ikke se at rapportørene oppnår noen gevinster ved at det foreslås lettere tilgang til å bruke forvaltere. Vi er enig med utvalgets mindretall i at det ikke er like nødvendig å ha opplysninger om utenlandske investorer, men har erfaring for at det bak forvaltere av såkalte utenlandske verdipapirer kan skjule seg norske aktører.»

Økokrim støtter også mindretallets synspunkter, og går inn for en videreføring av hovedtrekkene i dagens system. Det uttales bl.a.:

«Utvalget nevner eksplisitt tilsynsoppgaver knyttet til kontroll med bestemmelsene i Vphl. om innsidehandel og markedsmanipulasjon. I tillegg kommer overvåking av bestemmelsene i Vphl. om tilbuds-, flagge- og meldeplikt som påhviler Oslo Børs. Mistanke om brudd av foranstående bestemmelser med påfølgende undersøkelser/etterforskning hos flere forvaltere vil kunne sette helt nye tidsrammer og ressursbruk for granskningsvirksomheten. Gjeldende forskrifter med direkte registrering av eierskapet er med å gi en hurtig, effektiv og tilnærmet diskret behandling av slike saker. ØKOKRIM stiller seg tvilende til at dette vil kunne opprettholdes ved overgang til forvalterregistrering, selv om forvalterne etter utvalgets syn skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet. I det vi ser fordelene som forvaltertjenestene betyr for en utenlandsk aktør i det norske verdipapirmarkedet ser vi oss enige i Utvalgets konklusjon om å videreføre forvalterordningen for utenlandske investorer. ØKOKRIM kan imidlertid ikke se at tilsvarende fordeler vil kunne gjelde for innenlandske aktører eller at forvalterordningen utvides med obligasjoner for utenlandske investorer. Som utvalget selv konkluderer med vil hvitvaskingsreglene og skattemyndighetenes kontrollbehov være de samme som under dagens ordning. ØKOKRIM ser av den grunn ingen tvingende grunner til å foreta endringer fra gjeldende lov. Det vises i denne sammenheng til merknadene ovenfor om registreringsplikten og som er relevante også i forhold til spørsmålet om forvalterregistrering av finansielle instrumenter som obligasjoner.»

Skattedirektoratet mener for øvrig at det er uheldig at aksjeselskaper etter forslaget selv skal kunne velge hvorvidt aksjene i selskapet skal kunne forvalterregistreres. Det vises til at utenlandske forvaltere da vil måtte forholde seg til to ulike systemer i det norske markedet (forvalterregistrering og direkte registrering).

Departementets vurdering

Departementet viser innledningsvis til at spørsmålet om forvalterregistrering henger nært sammen med spørsmålet om registreringsplikt. Registrering utløser ulike typer rettsvirkninger for utstedere og investorer. En slik rettsvirkning er etter gjeldende rett at reell eier av aksjer i utgangspunktet skal fremgå av registeret. Spørsmålet om forvalterregistrering er derfor et spørsmål om hvilke konsekvenser registreringsplikten skal ha. Eventuelle konkurranseulemper knyttet til registreringsplikt, vil kunne forsterkes dersom konsekvensene av registreringsplikt oppfattes som strenge i forhold til hva som er vanlig internasjonalt.

Det synes i hovedsak å foreligge tre grupper av hensyn som taler i mot forvalterregistrering: hensynet til et effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet, markedets og allmennhetens behov for informasjon og hensynet til effektiv skattekontroll av norske skattesubjekter. De to førstnevnte hensynene gjør seg i prinsippet gjeldende uavhengig av investors nasjonalitet. Det sistnevnte hensyn gjør seg i hovedsak gjeldende i forhold til investorer som er skattepliktige til Norge. Det sentrale argumentet for forvalterregistrering er at dette er vanlig internasjonalt. Det hevdes å være lite hensiktsmessig å opprettholde «særnorske» regler i et internasjonalt kapitalmarked. Både utvalget og høringsinstansene erkjenner at det gjør seg gjeldende kryssende hensyn ved vurderingen av om reell eier skal fremgå av registeret eller ikke. Det er videre enighet om at de ulike hensyns relative vekt bl.a. avhenger av hvilket instrument det er snakk om og om investor er norsk eller utenlandsk. Det er imidlertid stor uenighet om hvilken vekt de ulike hensyn skal gis i forhold til hverandre i visse situasjoner, særlig i de situasjoner hvor investor er norsk.

Et samlet utvalg går inn for at utenlandske investorers innehav av finansielle instrumenter skal kunne forvalterregistreres, uavhengig av om det gjelder aksjer, obligasjoner eller andre instrumenter. Ingen av høringsinstansene synes å gå i mot utvalgets forslag på dette punkt. Departementet viser til at kontrollhensyn isolert sett kan tilsi at reell eier fremgår av registeret uavhengig av nasjonalitet. Det kan hevdes at dette bl.a. ville kunne bidra til at registeret blir et mer effektivt verktøy ved etterforskning av mulig innsidehandel mv. Departementet slutter seg imidlertid til utvalgets vurdering av at det vil kunne fremstå som byrdefullt for utlendinger å orientere seg i et fremmed marked og et fremmed rettssystem, og at registrering gjennom en forvalter er en hensiktsmessig måte å løse slike problemer på. Videre vil forvalterregistrering kunne gi en utenlandsk investorer som er aktiv i flere nasjonale markeder, en bedre oversikt over sin totale portefølje. Adgangen til forvalterregistrering antas derfor å kunne være en av flere faktorer som avgjør hvorvidt utlendinger vil velge å investere i et norsk verdipapir. Utenlandske investorer har stor betydning for likviditeten i det norske finansmarkedet, og de bidrar med viktig risikokapital til norsk næringsliv. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å åpne for forvalterregistrering av utenlandske investorer, uavhengig av hvilket instrument det er snakk om.

Det er imidlertid stor uenighet i utvalget og blant høringsinstansene om det bør åpnes for forvalterregistrering for norske investorer. Et sentralt spørsmål er om norske aktører har et markedsmessig behov for forvalterregistrering. I den grad et slikt behov foreligger, er spørsmålet om det foreligger tilstrekkelige offentlige hensyn som tilsier at markedsaktørenes valgfrihet på dette punktet bør begrenses. Disse to spørsmål vil vurderes i det følgende.

Det er etter departementets syn vanskelig å si noe sikkert om norske aktørers markedsmessige behov for forvalterregistrering. Generelt legger departementet til grunn at norske investorer på samme måte som utenlandske investorer vil kunne velge å investere i utlandet dersom norske regler på vesentlige punkter anses som mer byrdefulle enn hva som er vanlig internasjonalt. Det understrekes i den sammenheng at investors nasjonalitet bare er relevant i den grad det aktuelle instrumentet er registrert i Norge. Det gjelder i dag ingen rettslige begrensninger i adgangen for norske investorer til å erverve utenlandske finansielle instrumenter, og slike beholdninger vil ikke fremgå av et norsk register. Det er mao. ingen generell plikt for norske investorer til å registrere sine beholdninger av finansielle instrumenter i et norsk register.

Det foreligger visse forskjeller mellom norske og utenlandske investorer, som kan anføres til støtte for ulike regler basert på investors nasjonalitet. Argumentet om at rettssystemet er fremmed og ordningen ukjent har liten relevans i forhold til norske investorer. Samtidig gjør skattekontrollhensynet seg gjeldende i større grad i forhold til norske investorer enn i forhold til utenlandske investorer. På den annen side vil trolig norske investorer kunne ønske å ha valget mellom forvalterregistrering og direkte registrering, på lik linje med utenlandske investorer. Hva den enkelte investor vil velge er usikkert, og vil bero på en sammensatt vurdering. Det er bl.a. anført at forvalterregistrering gir investor en bedre oversikt over sin totale portefølje. Mindretallet anfører imidlertid at investor kan være direkte registrert samtidig som forvalter ivaretar investors behov for internasjonal porteføljeoversikt, kontakt med ulike registre, orientering om ulike selskapshendelser mv. Et annet vesentlig moment i investors vurdering vil være kostnadene knyttet til de ulike registreringsformene. Også her er det vanskelig å angi entydige svar. Enkelte institusjonelle investorer vil muligens kunne foretrekke forvalterregistrering p.g.a. lavere transaksjonskostnader. Et annet moment investor vil måtte ta i betraktning, er at forvalterregistrering som hovedregel innebærer at de særskilte rettsvernsreglene ved direkte registrering ikke får anvendelse. Hvorvidt dette innebærer en fordel eller ulempe for investor og hans suksessorer beror på en sammensatt vurdering, bl.a. av hvilket lands regler som regulerer forvalters beholdning av instrumenter og hva som følger av disse reglene.

Det kan trolig ikke utelukkes at fravær av valgfrihet og fleksibilitet på sikt vil kunne påvirke likviditeten i det norske markedet negativt, ved at norske investorer i større grad vil investere i utenlandske instrumenter enn i en institusjon hvor det ikke er tillatt med forvalterregistrering. En eventuell negativ utvikling i likviditeten vil ytterligere forsterkes ved de økte praktiske muligheter som foreligger for grensekryssende handel. Både internettløsninger og samarbeidsløsninger innen den finansielle infrastruktur (som for eksempel NOREX-samarbeidet) tilsier at norske investeringer i utlandet vil øke i fremtiden. Dagens forbud mot forvalterregistrering for norske investorer har for øvrig vist seg å være vanskelig å praktisere, siden det forutsetter et effektivt skille mellom norske og utenlandske investorer. Et slikt skille vanskeliggjøres bl.a. ved at norske investorer vil kunne etablere utenlandske datterselskaper i et forsøk på å unngå norske regler.

En isolert vurdering av dagens og fremtidige markedsforhold tilsier derfor etter departementets vurdering at det som et prinsipielt utgangspunkt ikke bør opprettholdes et skille mellom norske og utenlandske investorer mht. adgangen til forvalterregistrering. Etter departementets vurdering bør det derfor foreligge særlige grunner av offentligrettslig art for å innskrenke valgfriheten til norske investorer på dette punktet.

Det er anført flere relevante hensyn mot forvalterregistrering, men deres vekt varierer i forhold til de ulike instrumentene.

Det er alminnelig antatt at de tyngste mothensynene gjør seg gjeldende i forhold til forvalterregistrering av aksjer for norske investorer. Denne problemstillingen falt imidlertid utenfor utvalgets mandat, og en har etter departementets syn ikke tilstrekkelig grunnlag for å behandle dette nå. Forvalterregistrering av aksjer bør derfor utredes nærmere. Videre bør en vurdere i hvilken grad eventuell forvalterregistrering for norske investorer vil påvirke adgangen til å føre et effektivt tilsyn med verdipapirmarkedet, og hvordan en eventuelt kan ivareta hensynet til en effektiv skattekontroll. Utviklingen internasjonalt går raskt på dette området, og det er grunn til å tro at grensekryssende handel med aksjer bare vil øke i omfang, bl.a. som følge av NOREX-samarbeidet. Departementet vil derfor prioritere arbeidet med å få en avklaring av spørsmålet, og eventuelt komme tilbake med forslag til lovendringer dersom det finnes hensiktsmessig å åpne for forvalterregistrering av aksjer for norske investorer.

Utvalget har foretatt en grundig vurdering av om det bør åpnes for forvalterregistrering av obligasjoner som innehas av norske subjekter. Etter departementets syn foreligger det tilstrekkelig grunnlag for å behandle spørsmålet nå. Både utvalget og høringsinstansene er delt i dette spørsmålet.

Hensynet til et effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet kan tale i mot forvalterregistrering av obligasjoner. Departementet er i utgangspunktet enig i at forvalterregistrering isolert sett vil kunne vanskeliggjøre etterforskning av mulige brudd på innsidehandelforbudet, meldepliktsreglene, forbudet mot markedsmanipulasjon mv. Disse lovforbudene har imidlertid en langt større praktisk betydning i aksjemarkedet enn i obligasjonsmarkedet. Mothensyn av tilsynsmessig art har derfor begrenset vekt i denne sammenhengen. Departementet vil for øvrig presisere at spørsmålet ikke er hvorvidt tilsynsmyndighetene skal ha full tilgang til relevant informasjon om markedsaktørene, men hvordan slik informasjon praktisk skal kunne fremskaffes. Dagens hovedregel om registrering av eier gir en rask og effektiv tilgang til relevant informasjon. Ved forvalterregistrering vil denne informasjonen måtte fremskaffes av forvalter og eventuelle underforvaltere. Dette vil være tidkrevende, noe som åpenbart kan være uheldig i en etterforskning. På den annen side foreslås skjerpede krav til forvalter i lovforslaget, jf. nedenfor pkt 9.3. Forvalter vil måtte godkjennes av Kredittilsynet. Det foreslås lovfestet at forvalter skal ha samme opplysningsplikt overfor offentlige myndigheter som et verdipapirregister. Mer spesifikke krav til forvalter kan fastsettes som vilkår for godkjennelse. Et slikt vilkår kan være at VPS skal fungere som et «kontaktpunkt» mellom forvalterne og myndighetene, slik at forvalterne sender de relevante opplysningene via VPS. Det foreslås også mer effektive sanksjoner mot forvaltere som ikke oppfyller sin opplysningsplikt enn det som gjelder i dag, jf. nedenfor om sperring av konti. Dette vil kunne avhjelpe enkelte av de problemer Kredittilsynet peker på i sin høringsuttalelse. Samlet sett må det derfor kunne antas at forskjellen mellom direkte registrering og forvalterregistrering mht. informasjonstilgang på sikt vil kunne reduseres.

Et annet hensyn i mot forvalterregistrering av obligasjoner er hensynet til effektiv skattekontroll. Etter gjeldende vphl. § 2-15 plikter VPS å stille registrerte opplysninger til rådighet for bl.a. skattemyndighetene. Verdien av slike opplysninger hentet direkte ut fra registeret vil kunne reduseres dersom det åpnes for forvalterregistrering for norske skatteytere. På den annen side utelukker ikke forvalterregistrering at skattemyndighetene får tilgang til slike opplysninger fra den aktuelle forvalteren. Forvalters opplysningsplikt overfor myndighetene vil etter departementets forslag være like omfattende som registerets opplysningsplikt. Forskjellen vil i såfall være av praktisk snarere enn prinsipiell art, jf. nedenfor om forslaget om å skjerpe reglene i forhold til forvalterne. Det vises for øvrig til at skattemyndighetenes behov for informasjon bare delvis ivaretas gjennom innsyn i norske verdipapirregistre. Norske skatteytere har i økende grad valgt å investere i utenlandske markeder, og det antas at denne utviklingen vil fortsette i årene som kommer. Slike investeringer vil verken være tilgjengelig hos norske verdipapirregistre eller hos forvalterne.

Etter en helhetsvurdering kan ikke departementet se at det foreligger offentlige hensyn som tilsier et forbud mot forvalterregistrering av obligasjoner for norske investorer. Verken hensynet til effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet eller hensynet til effektiv skattekontroll er av en slik vekt at det veier opp for de ulemper en fortsatt forskjellsbehandling av norske og utenlandske investorer mht. forvalterregistrering vil kunne innebære. Det foreslås derfor at norske investorer gis anledning til å velge forvalterregistrering av obligasjoner på lik linje med utenlandske investorer. En slik løsning vil også avhjelpe eventuelle konkurranseulemper knyttet til registreringsplikt for utstedere av norske obligasjoner, jf. kapittel 8.

Departementet foreslår videre at det åpnes for forvalterregistrering av derivater. Generelt bemerkes at mothensynene knyttet til tilsyn og skattekontroll neppe gjør seg mer gjeldende i forhold til derivater enn i forhold til obligasjoner. Videre vises det til at det ikke foreslås registreringsplikt for derivater.

Et særskilt spørsmål er om det bør åpnes opp for forvalterregistrering av andeler i verdipapirfond. Det gjelder ingen registreringsplikt i VPS for verdipapirfondsandeler, jf. vpsl. § 1-3 første ledd. Det følger imidlertid av verdipapirfondloven § 6-4 første ledd at andelseiere i verdipapirfond forvaltet av norske forvaltningsselskaper plikter å la seg registrere i eget navn i forvaltningsselskapets andelseierregister. Forvaltningsselskapet plikter bl.a. å sende inn nærmere spesifiserte opplysninger til ligningsmyndighetene om andelseieren. Hensynene for og i mot forvalterregistrering av verdipapirfondsandeler i et forvaltningsselskap vil etter departementets syn være av samme art som hensynene for og i mot forvalterregistrering av obligasjoner. Det skal imidlertid bemerkes at tilsynsmessige hensyn neppe gjør seg gjeldende i forhold til verdipapirfondsandeler. Departementet foreslår på denne bakgrunn at verdipapirfondloven endres slik at det åpnes for forvalterregistrering av andeler i verdipapirfond. Det må imidlertid vurderes nærmere hvilke bestemmelser om forvalterregistrering i verdipapirregisterloven som skal få anvendelse ved forvalterregistrering av fondsandeler. Det foreslås derfor at de nærmere regler om slik forvalterregistrering fastsettes i forskrift, jf. forslag til verdipapirfondloven § 6-4 nytt fjerde ledd.

9.3 Nærmere regler om forvalterregistrering

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det fortsatt skal stilles bestemte krav til dem som skal opptre som forvaltere i norske verdipapirregistre. Utvalget drøfter om dagens krav om forhåndsgodkjennelse bør videreføres, eller om det vil være tilstrekkelig med en notifikasjonsregel. Utvalget kommer til at det fortsatt bør gjelde et krav om forhåndsgodkjennelse, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 98):

«En notifikasjonsregel vil frata myndighetene den umiddelbare kontroll med institusjonene som skal opptre som forvaltere i det norske systemet. En godkjenningsordning gir dessuten god anledning til å presisere vilkårene for virksomheten overfor institusjonen. Den foreslåtte løsning må sees i sammenheng med at utvalget foreslår sanksjoner mot forvaltere som ikke oppfyller de lovfestede vilkår for utøvelse av virksomheten, herunder sin opplysningsplikt. Som i dag vil imidlertid den umiddelbare reaksjon mot forvaltere som opptrer i strid med vilkårene være å trekke tillatelsen tilbake. Utvalget ønsker ikke å oppstille nærmere kriterier for hvem som skal kunne godkjennes etter denne bestemmelsen.»

Det vises til at forslaget innebærer at norske verdipapirregistre også vil kunne godkjennes som forvaltere. Slike registre vil således kunne føre delregister over finansielle instrumenter som allerede er registrert i et annet norsk verdipapirregister, herunder for aksjer som tilhører norske aksjeeiere. I den sammenheng uttaler utvalget (NOU 2000: 10 s. 98-99):

«En slik adgang gjør det mulig for investorene å forholde seg til ett verdipapirregister uavhengig av hvilket verdipapirregister utstederen av de finansielle instrumentene har valgt. Ordningen innebærer at de finansielle instrumentene som skal delregistreres blir registrert på en særskilt konto i det verdipapirregisteret hvor de finansielle instrumentene allerede er registrert. Den aktuelle kontoen står i navnet til det verdipapirregisteret som fører delregisteret, og merkes med at det er en forvalterkonto. Følgelig vil investorer som har konto hos verdipapirregisteret som fører delregisteret, være forvalterregistrert i forhold til registeret hvor instrumentene allerede var registrert. Det forutsettes imidlertid at aksjeeierregisteret føres i samsvar med de regler som fremgår av aksjelovene. Forvalterregistrering av aksjer registrert i et annet norsk verdipapirregister som tilhører norske aksjeeiere, forutsetter en endring i allmennaksjeloven.

Et norsk verdipapirregister vil også kunne ha behov for å opptre som forvalter i et utenlandsk verdipapirregister, f.eks. for å muliggjøre grenseoverskridende rettighetsregistrering. Dette forutsetter at denne type forvalterregistrering er mulig i forhold til lovgivningen i det landet der de aktuelle finansielle instrumentene er utstedt.»

Utvalget foreslår videre at forvalter skal kunne pålegges å opplyse offentlige myndigheter om reell eiers identitet, og at forvalters opplysningsplikt skal ha samme omfang som verdipapirregistrenes opplysningsplikt. Utvalget uttaler i den sammenheng:

«Forvalterregistrering medfører at opplysninger om de reelle eiere ikke finnes i verdipapirregistrene, men i registre ført av forvalter. Tilgang til disse opplysningene er viktig, ikke minst for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. På denne bakgrunn går utvalget inn for at forvalterne skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet. Utvalget foreslår at opplysningsplikten skal ha samme omfang som verdipapirregistrenes opplysningsplikt. Den som med hjemmel i lov kan kreve opplysninger fra et verdipapirregister, vil dermed også kunne kreve opplysningene fra forvalter. Utvalget foreslår at Kredittilsynet gis hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om hvordan og når de aktuelle opplysningene skal gis.»

Utvalget har vurdert om det bør gjøres unntak fra forvalters opplysningsplikt der forvalteren er et utenlandsk verdipapirregister, men finner ikke at det foreligger tilstrekkelige grunner til å foreslå et slikt unntak. Utvalget uttaler i den forbindelse (NOU 2000: 10 s. 99):

«Utvalget har vurdert om det bør kunne gjøres unntak fra opplysningsplikten der forvalteren er et utenlandsk verdipapirregister. Utvalget finner det som nevnt svært viktig at det legges til rette for at norske verdipapirregistre kan etablere linksamarbeid med utenlandske verdipapirregistre. Utvalget har imidlertid ingen holdepunkter for at forvalters opplysningsplikt om de reelle eierforhold vil representere noen avgjørende hindring for linksamarbeid med verdipapirregistre i andre europeiske land. Utvalget bemerker at verdipapirregistre, i likhet med andre forvaltere, kan innhente samtykke til at opplysningene viderebringes dersom de etter sitt hjemlands rett har taushetsplikt om forholdet. Utvalget viser til at dispensasjon fra reglene om forvalters opplysningsplikt i realiteten vil medføre at myndighetene avskjæres fra å foreta effektiv kontroll med de reelle eieres virksomhet i verdipapirmarkedet.»

Utvalget understreker betydningen av effektive sanksjonsmuligheter i de tilfeller forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 99):

«Utvalget finner, i likhet med Aksjelovutvalget, at det bør innføres sanksjoner mot forvalter som opptrer uten tillatelse eller ikke oppfyller vilkårene for tillatelsen, herunder opplysningsplikten vedrørende rette eiers identitet. Utvalget viser til at manglende sanksjonsmuligheter, i henhold til Kredittilsynets opplysninger, gjør reglene om forvalterregistrering vanskelige å praktisere. Ut fra et håndhevingssynspunkt er forslaget om sanksjonsregler derfor viktig. Det må betegnes som en mangel at gjeldende lovgivning om forvalterregistrering ikke gir myndighetene hjemmel for sanksjoner ved brudd på forvalters plikter.»

Utvalget viser til at Aksjelovutvalget i NOU 1996: 3 foreslo at det skulle være adgang til tvangssalg av aksjer når forvalter ikke oppfylte sine forpliktelser. Aksjelovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i proposisjonen, i det Justisdepartementet fant at reglene om forvalterregistrering burde gjøres til gjenstand for en egen utredning. Etter en helhetsvurdering finner imidlertid utvalget at pålegg om sperring av aksjer vil være et mer egnet sanksjonsmiddel enn tvangssalg, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 99-100):

«[Tvangssalg] kan få konsekvenser ikke bare for forvalter og de reelle eiere, men også for utsteder når det er tale om større poster. Tvangssalg med påfølgende stengning av kontoen kan også medføre fare for rettstap for innehavere av begrensede rettigheter i de finansielle instrumentene. Tvangssalg er heller ikke i seg selv noe egnet tiltak for å framtvinge opplysninger om investorenes identitet. Utvalget antar at et mer egnet virkemiddel er sperring av kontoen, slik at forvalter ikke lenger kan disponere over den. Sperring vil medføre at forvalter ikke vil kunne føre finansielle instrumenter ut og inn av konto. Forvalteren vil således ikke kunne foreta kjøp og salg av finansielle instrumenter, og kan ikke motta renter, uttrekninger eller andre utbetalinger. Den viktigste virkningen av sanksjonen er at forvalter nektes adgang til verdipapirbeholdningen. Sperringens funksjon vil primært være å redusere muligheten for å utføre forvalteroppdraget tilfredsstillende. Dette vil gi eierne et incitament til å gi seg til kjenne, slik at de finansielle instrumenter kan registreres på reell eier. I tillegg vil et pålegg om sperring kunne bidra til å fremtvinge avvikling av forvalteroppdraget. Pålegg om sperring synes mindre inngripende enn tvangssalg av aksjene, samtidig som det etter utvalgets syn vil være en effektiv sanksjon som er enkel å administrere.

Ved utforming av hjemmel for å gi pålegg om sperring må det tas hensyn til at formålet med sanksjonen er todelt. Der forvalter nekter å opplyse om hvem som er eier av aksjene, vil sperring kunne benyttes som et middel til å få utlevert opplysningene. Der forvalter opptrer uten tillatelse, er imidlertid et vesentlig siktemål å presse forvalter til å avvikle kontoen. Et pålegg om total sperring av kontoen vil da være lite hensiktsmessig. Utvalget foreslår derfor at hjemmelen utformes slik at kontoen sperres for transaksjoner som ikke er forhåndsgodkjent av tilsynsmyndigheten. Utvalget foreslår at påbud om sperring av en konto bør gis av Kredittilsynet. Etterlevelse av et slikt påbud vil etter utvalgets syn ikke kunne medføre erstatningsplikt for verdipapirregistrene.»

Høringsinstansenes merknader

Skattedirektoratet reiser spørsmål ved om forvalteren bør pålegges et økonomisk ansvar dersom det trekkes for lite kildeskatt pga. feil opplysninger om reell eier, og uttaler:

«Ved utformingen av en slik opplysningsplikt bør det hensyntas at det også kan finnes uregistrerte forvaltere som ikke har søkt om godkjenning hos Kredittilsynet. Det bør også beaktes at utenlandske forvaltere i praksis vil ha betydelige vanskeligheter med å gi korrekte opplysninger om hvem som er reell eier. Dette henger sammen med at forvalterkjeden kan bestå av flere ledd, men også med at det er usikkerhet med hensyn til om en registrert eier virkelig er å anse som den reelle eier av aksjene.

Problemene med hensyn til hvem som er reell eier har en særskilt relevans i relasjon til reglene om kildeskatt på utbytte. Usikkerhet med hensyn til hvem som er reell eier gir en generell risiko for at aksjene er registrert på en verdipapirkonto med for lav kildeskatt på utbyttetidspunktet. Det gjør det også vanskelig for det norske selskapet og skattemyndighetene å føre kontroll med hvilken kildeskatt som skal trekkes.

Etter vår oppfatning bør det vurderes om den forvalter som er registrert i verdipapirregisteret, bør pålegges et økonomisk ansvar for for lite trukket kildeskatt i tillegg til det ansvar som påhviler det norske selskapet.»

Skattedirektoratet mener videre at forvalter bør pålegges en plikt til å fremskaffe opplysninger om reell eier i de tilfeller forvalter ikke har opplysningene, og uttaler:

«Forvalter må også pålegges plikt til å fremskaffe opplysninger om de reelle eierforhold fra sine eventuelle underforvaltere. Videre bør disse opplysningene være lett tilgjengelig for ligningsmyndighetene. En løsning som bør overveies er å sette som vilkår for forvalterregistrering at forvalteren jevnlig overfører sine registreringsopplysninger til norsk register som har taushetsplikt overfor offentligheten, men opplysningsplikt overfor kontrollmyndigheter og utsteder.»

Kredittilsynet støtter forslaget om å gi Kredittilsynet hjemmel til å sperre samlekonti for annet enn transaksjoner som er forhåndsgodkjent.

Departementets vurdering

Etter departementets syn bør en adgang til forvalterregistrering motsvares av klare regler om forvalters forpliktelser og håndhevelsen av disse.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør ha adgang til å opptre som forvalter, er det etter departementets syn av avgjørende betydning at det på forhånd er vurdert om de aktuelle foretak er egnet til å opptre som forvaltere. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets forslag om å videreføre et krav om forhåndsgodkjennelse av forvaltere i norske verdipapirregistre. I likhet med utvalget, foreslår departementet at de nærmere regler om godkjennelse av forvalter bør gis i forskrift. Slike regler vil kunne presisere nærmere hvem som skal kunne opptre som forvalter, og hvilke plikter som påhviler forvalteren. Det vil bl.a. kunne stilles nærmere krav om hvilke opplysninger forvalter selv må registrere om investor mv. Det antas at det i en slik forskrift vil kunne gis nærmere regler om forvalters plikt til å fremskaffe opplysninger om reell eier, jf. Skattedirektoratets merknad om dette.

Departementet slutter seg videre til utvalgets omtale av adgangen andre norske verdipapirregistre vil ha til å være forvaltere i et norsk register. Opprettelsen av slike «delregistre» vil legge til rette for at investorer skal kunne forholde seg til ett rettighetsregister, uavhengig av hvilket register utstederen av de finansielle instrumentene har valgt. De nærmere regler om slike delregistre er ikke drøftet nærmere av utvalget, og departementet tilrår derfor at slike regler fastsettes i forskrift. Departentetet legger for øvrig til grunn at innsynsretten som følger av asal. § 4-5 ikke bør innskrenkes i et system med flere rettighetsregistre. Det vises til forslaget til endring av asal. § 4-10 første ledd.

En utvidet adgang til forvalterregistrering nødvendiggjør etter departementets syn klare regler om forvalters opplysningsplikt. Departementet viser til at en effektiv tilgang til registrerte opplysninger vil være av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Tilgangen til slike opplysninger bør være den samme uavhengig av om opplysningene finnes i registeret eller hos forvalter. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at forvalterne skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet. Opplysningsplikten bør være av samme omfang som registerets opplysningsplikt. Dette betyr at den som med hjemmel i lov kan kreve opplysninger fra et verdipapirregister, vil kunne kreve tilsvarende opplysninger fra en forvalter, jf. omtale i kapittel 12. Forslaget innebærer at kontohaver, panthavere mv. og offentlige myndigheter vil kunne kreve opplysninger utlevert av forvalteren. Det er videre foreslått at Kredittilsynet skal kunne gi nærmere regler om utlevering av opplysningene. Etter departementets syn er denne forskriftshjemmelen av stor prinsipiell og praktisk betydning. Det vil bl.a. kunne gis nærmere regler om hvor raskt og på hvilken måte de aktuelle opplysningene skal gis. Etter departementets syn bør det også vurderes å pålegge forvalter å sende de relevante opplysningene til de innsynsberettigede via et norsk register. Registeret vil da fungere som et «kontaktpunkt» mellom forvalter og de ulike parter med innsynsrett. Ved utformingen av slike regler vil til dels motstridende offentlige hensyn gjøre seg gjeldende. Forskriftshjemmelen bør derfor tilligge departementet, og ikke Kredittilsynet som foreslått av utvalget.

Etter ligningsloven § 6-5 og forskrift av 13.12.1995 nr. 1090 om levering av kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og verdipapirsentralen til ligningsmyndighetene, skal VPS ukrevet gi ligningsmyndighetene beholdningsoppgaver som viser den enkelte investors samlede registrerte beholdning av fondsaktiver (bl.a. aksjer og obligasjoner) pr. 31. desember. Beholdningsoppgavene skal inneholde opplysninger om renter og utbytte periodisert i inntektsåret. Videre skal det ukrevet gis opplysninger som viser samtlige transaksjoner som medfører beholdningsendringer gjennom inntektsåret. I forskriften § 7-13 reguleres nærmere hva oppgavene skal inneholde. Oppgavene skal gis på magnetbånd eller annen maskinlesbart medium. Skattedirektoratet kan også bestemme hvordan oppgavene skal formes. Etter ligningslovens § 6-15 kan ligningsmyndighetene i dag til enhver tid foreta kontroll bl.a. hos VPS. Bestemmelsen hjemler både en plikt for VPS til å fremlegge og utlevere bilag, kontrakter mv. og gi adgang til lokaler og arkiver mv. Departementet legger til grunn at tilsvarende plikter skal kunne pålegges forvaltere.

I Ot. prp. nr. 1 (1999-2000) ble det foreslått endringer i beskatningen av obligasjoner. Endringene er vedtatt, men trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Endringene medfører at det innføres en periodiseringsregel for renter knyttet til overkurs eller underkurs, ved utstedelse eller omsetning, som skal fordeles over obligasjonens gjenværende løpetid. Avkastningen (renten) foreslås beregnet på grunnlag av kjøpskurs, gjenstående løpetid og innfrielseskurs. Ifølge forslaget er det VPS som skal beregne og rapportere renteelementet til skattemyndighetene. Departementet legger til grunn at de samme pliktene som var tenkt pålagt VPS må kunne pålegges forvaltere ved forvaltningsregistrering av obligasjoner.

Utvalget drøfter særlig om det bør gjelde et unntak fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister. Departementet viser til at en ubetinget opplysningsplikt vil være av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Videre vises til at utvalget ikke har funnet konkrete holdepunkter for at en ubetinget opplysningsplikt vil utgjøre noen avgjørende hindring for samarbeid mellom verdipapirregistre i andre europeiske land. I likhet med utvalget vil derfor ikke departementet foreslå unntak fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister.

Forvalters plikter må etter departementets syn håndheves gjennom effektive sanksjoner. I likhet med utvalget anser departementet at gjeldende regler ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for en effektiv håndhevelse av forvalterens forpliktelser. Det foreslås derfor en innskjerpelse av sanksjonsreglene som gjelder i forhold til forvalter. Ved overtredelse av sine plikter, herunder opplysningsplikten, vil forvalter for det første kunne miste sin rett til å opptre som forvalter i det aktuelle verdipapirregisteret. Departementet vil i forskrift kunne gi nærmere regler om tilbakekall av forvalters tillatelse. Utvalget drøfter særskilt om det bør åpnes for tvangssalg av aksjer når forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser, eller om det i stedet bør åpnes for å sperre forvalters konto. Etter en helhetsvurdering finner utvalget at sperring av konti er et mer effektivt sanksjonsmiddel enn tvangssalg. Departementet slutter seg til forslaget om at Kredittilsynet bør gis hjemmel til å sperre konti som tilhører forvaltere uten godkjennelse eller forvaltere som har mistet retten til å være forvalter. Tilsvarende bør konti kunne sperres dersom forvalter ikke oppfyller sin opplysningsplikt, uavhengig av om godkjennelsen er trukket tilbake eller ikke. I likhet med utvalget anser departementet at sperring generelt vil være et mer hensiktsmessig sanksjonsmiddel enn tvangssalg. Det vises til utvalgets begrunnelse som departementet i hovedsak slutter seg til. Etter departementets syn bør imidlertid myndighetene ha mulighet til å innføre regler om tvangssalg, i den grad dette skulle vise seg å være hensiktsmessig. Det foreslås derfor at departementet skal kunne gi forskrift om tvangssalg av finansielle instrumenter i de tilfeller forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser.

Etter ligningsloven § 10-6 kan ligningsmyndighetene pålegge den som ikke oppfyller sine plikter etter bl.a. ligningsloven §§ 6-5 og 6-15 å oppfylle sin plikt under en daglig løpende tvangsmulkt. Det er etter departementets syn viktig å legge til rette for at tilsvarende sanksjonsmuligheter foreligger overfor forvaltere, både norske og utenlandske, dersom de ikke oppfyller sine plikter overfor ligningsmyndighetene.

Skattedirektoratet reiser spørsmål ved om forvalter bør gjøres økonomisk ansvarlig dersom det trekkes for lav kildeskatt p.g.a. feil opplysninger om reell eier. Det vises særlig til at forvalterkjeden kan bestå i flere ledd. Departementet er enig i at forvalterregistrering i flere ledd reiser særlige spørsmål om forvalterens plikt til å ha tilgang til opplysninger om reell eier. Dette er imidlertid spørsmål som vil kunne reguleres nærmere i forskrift om forvalterens plikter, jf. ovenfor. Videre vil forvalter kunne pådra seg straffe- og/eller erstatningsansvar etter alminnelige regler om medvirkning til f.eks. skatteunndragelse. Departementet ser derfor ikke behov for en slik særskilt erstatningsplikt for forvalter ved siden av de alminnelige reglene om tilbakekallelse av tillatelse, sperring av konti og forskriftshjemmel om tvangssalg.