4 Enerett og konsesjon

4.1 Opphevelse av Verdipapirsentralens enerett

4.1.1 Gjeldende rett

VPS har etter vpsl. § 1-1 første ledd første punktum «enerett til å foreta registreringer av verdipapirer med de virkninger som er omtalt i denne lov og tilhørende lovgivning». Det er de deler av registreringsforløpet som leder til bestemte rettsvirkninger som omfattes av eneretten. Dette medfører at for finansielle instrumenter som er registrert i VPS er det bare registrering i VPS som gir rettsvern og legitimasjonsvirkninger. Registrering i VPS gir i stor grad både positiv og negativ troverdighet, jf. nærmere nedenfor i kapittel 11.

Eneretten omfatter ikke tjenester som går utover selve registreringen, jf. Ot.prp. nr. 83 (1984-85) pkt. 4.2.3. Dette medfører at andre tjenester VPS yter innenfor virksomhetsbegrensningen, ikke er omfattet av eneretten.

På bakgrunn av Verdipapirsentralen lovfestede enerett inneholder ikke verdipapirsentralloven regler om konsesjon.

4.1.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslår at dagens enerett for VPS oppheves og erstattes av en konsesjonsordning. Etter flertallets syn er viktige hensyn ved reguleringen av verdipapirregistrering og oppgjør av verdipapirhandel at virksomheten fungerer effektivt, funksjonelt og sikkert. Flertallet mener dette forutsetter en drift som er kostnadseffektiv, har gode muligheter til å tilpasse seg endringer i finansmarkedene, samt at oppgjør og rettighetsregistrering skjer på en slik måte at den økonomiske risikoen for aktørene begrenses. Flertallet uttaler om dette bl.a. (NOU 2000: 10 s. 48):

«Det vil i denne sammenheng kunne hevdes at virksomhet som drives under monopolistiske rammevilkår ikke vil ha motivasjon for å tilpasse seg et marked med internasjonal konkurranse. En monopolsituasjon kan f.eks. utnyttes til å ta høyere priser enn i et system med fri konkurranse. Videre vil en konkurransesituasjon lettere kunne tenkes å gi bedre fleksibilitet og incitament til at verdipapirregisteret innretter seg etter markedets skiftende behov. På den annen side vil det kunne hevdes at en monopolsituasjon er mindre betenkelig dersom det kreves at virksomheten organiseres som en stiftelse og under forutsetning om at eventuelt overskudd skal kanaliseres tilbake til brukerne. Det er uvisst om det i et lite verdipapirmarked som det norske vil være rom for etablering av flere verdipapirregistre. Selv om den lovregulerte eneretten for VPS til å foreta rettighetsregistrering oppheves, er det ikke gitt at en vil oppnå konkurranse ved at det etableres flere registre. Det vil i så fall eksistere en faktisk monopolsituasjon. En institusjon som har faktisk monopol, og som er organisert som et aksjeselskap, kan utsettes for et press om å utdele et høyere utbytte. Kostnadene ved økt utbytteutbetaling kan bli overført på brukerne i form av høyere priser. Utvalget antar imidlertid at muligheten for at det kan etableres konkurrerende virksomhet i seg selv vil kunne være et incitament til god og rasjonell drift, ved at institusjonen virker under «trussel» om nyetablering av konkurrerende virksomhet. Videre antar utvalget at selv med et lite verdipapirmarked som det norske vil det kunne være aktuelt med etablering av nye verdipapirregistre. Det vil for eksempel kunne være aktuelt med etablering av «spesialregistre» for enkelte finansielle instrumenter, for eksempel for derivater eller lokale aksjeselskaper.»

Flertallet mener videre at det også er en mulighet for at utenlandske registre vil ønske å etablere seg i det norske markedet.

Flertallet viser dessuten til at ved en integrering av de ulike deler av verdipapirkjeden vil en børs, som opererer i et konkurranseutsatt marked, få en særskilt fordel overfor andre børser dersom denne inngår i et konsernforhold eller lignende med et verdipapirregister som har enerett til å foreta registreringer i Norge.

Flertallet ser imidlertid at en opphevelse av eneretten kan ha visse mindre positive sider, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 48):

På den annen side kan det anføres at et system med flere rettighetsregistre kan virke uoversiktelig for aktørene og kontrollmyndighetene. Det vises i denne forbindelse til begrunnelsen for dagens enerett, jf. ovenfor pkt. 9.1. Dersom det etableres flere rettighetsregistre, og systemet med kontoførere videreføres av registrene, vil kontoførerne måtte forholde seg til flere verdipapirregistre. Dette vil kunne medføre en økt arbeidsbyrde for kontoførerne, og derigjennom økte kostnader for sluttkundene. Den enkelte aksjonær vil kunne holde seg oppdatert om sine eierposisjoner ved å forholde seg til sin kontofører, men det kan ses på som en ulempe at eierposisjonene er registrert i flere registre. Det kan i denne sammenheng anføres at et monopol vil kunne være enklere og bli billigere for brukerne enn et system med fri konkurranse.»

Flertallet har videre vurdert hvorvidt det bør etableres et offentlig rettighetsregister for finansielle instrumenter organisert på samme måte som Brønnøysundregistrene, men har ikke funnet å anbefale en slik løsning.

Utvalgets mindretall, medlemmet Krokeide, legger til grunn at det må skilles mellom Verdipapirsentralens virksomhet som rettighetsregister og som oppgjørssystem. Etter dette medlemmets syn bør registerfunksjonen videreføres som en selveiende institusjon med et rettslig monopol.

Flertallet foreslår at eneretten erstattes med et krav om konsesjon. Flertallet mener at et krav om konsesjon vil gi et godt grunnlag for betryggende tilsyn og derigjennom gi brukerne økt sikkerhet. Flertallet mener dessuten at et krav om konsesjon gir en hensiktsmessig kontroll av at de lovmessige vilkår for virksomheten er oppfylt. Det vises til utvalgets drøftelse i NOU 2000: 10 s. 57.

4.1.3 Høringsinstansenes merknader

Justisdepartementet uttrykker tvil om hvorvidt VPS' monopol bør oppheves. Justisdepartementet viser til at stordriftsfordelene ved denne type virksomhet må anses å være store, noe som kan vanskeliggjøre reell konkurranse. Justisdepartementet uttaler om dette:

Selv i de store finansmarkedene i verden der det er åpent for fri konkurranse om disse tjenestene, er det - etter det vi har foreslått - innenfor den enkelte verdipapirkategori i praksis bare en institusjon som opererer som register. Det må derfor antas at selv om man åpner for fri konkurranse, vil det også i fremtiden bare være ett verdipapirregister for den enkelte verdipapirtype i Norge. Det kan tenkes at det vil være et norsk register (i så fall sannsynligvis dagens Verdipapirsentral i eksisterende eller privat form) eller et register lokalisert i utlandet som er representert i Norge. Etter det vi kan se står man dermed i praksis overfor et valg mellom dagens ordning, et offentlig og rettslig monopol på verdipapirregistertjenester. Det er ingen tvil om at offentlig monopol på vare - eller tjenesteytelser erfaringsmessig kan ha sine svake sider. For eksempel kan det hevdes at en ordning med offentlig monopol kan innebære en fare for ineffektivitet og at den tekniske oppdateringen kan bli tregere enn ellers. Det er imidlertid ingen selvfølge at dette er noe man kan se bort i fra hvis man har et privat monopol. I tillegg kan det ved et privat monopol være en risiko for at institusjonen utnytter sin markedsstilling ved å heve prisene på de tjenester som tilbys. Flertallet i utvalget antar at muligheten for at det kan bli etablert et konkurrerende register vil motvirke at et register med faktisk monopol utnytter sin markedsposisjon på denne måten. Det er imidlertid ikke åpenbart at dette vil oppfattes som en reell trussel når det kommer til stykket. Vi viser blant annet til at kostnadene ved etablering av et verdipapirregister må antas å være meget store.»

Justisdepartementet mener videre at når aktørene i verdipapirmarkedet og offentlige myndigheter må forholde seg til flere registre kan dette gi praktiske og juridiske problemer som kan tenkes å oppveie de eventuelle samfunnsmessige gunstige effektene av konkurranse.

Justisdepartementet mener at de funksjoner Verdipapirsentralen utfører i relativt stor utstrekning har preg av offentlig myndighetsutøvelse, og at dette taler mot at monopolet oppheves. Det uttales om dette bl.a.:

«Hovedformålet med et verdipapirregister er å dokumentere forskjellige aktørers rettigheter til formuesgoder. Denne hovedfunksjonen har også tilsvarende registre som grunnbøkene for fast eiendom og de forskjellige rettighetsregistrene for ulike typer løsøre (skip, luftfartøyer mv.). Alle disse registrene drives i dag av staten. Hensikten med slike rettighetsregistre er at de på nøytral måte skal ivareta kryssende interesser mellom forskjellige aktørgrupper, blant annet avhendere og erververe av de aktuelle formuesgoder, panthavere, avhendernes og erververnes kreditorer, offentlig skatte- og tilsynsmyndigheter osv. Dersom et verdipapirregister skal tilby registertjenester på kommersiell basis har man etter Justisdepartementets syn i utgangspunktet ikke like god sikkerhet for at alle aktørers interesser blir ivaretatt på en upartisk måte som der dette utføres av en selvstendig offentlig instans.»

Justisdepartementet mener at også sikkerhetsmessige hensyn kan tale for at registreringsvirksomheten er offentlig drevet. Det heter om dette:

«Gjennom Verdipapirsentralen er eier- og rettighetsforholdene til store verdier i det norske samfunn dokumentert og systematisert. Registeret er helt IT-basert, noe som er effektivt, men samtidig gjør det sårbart. En større svikt i systemet på grunn av teknisk kollaps eller bevisst angrep kan medføre enorme skadevirkninger for rettighetshaverne og samfunnet generelt. De sikkerhetsmessige utfordringer ved IT- samfunnet fremheves i Sårbarhetsutvalgets utredning, NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn - Utfordringer for sikkerhets- og bedredskapsarbeidet i samfunnet. Om telesektoren uttales det at markedsliberaliseringen har ført til svekket sikkerhet mot større krisesituasjoner fordi privat aktører i mindre grad har insitament til å verne seg mot slike farer, jf. NOU 2000: 24 s. 55-56. Det er synspunkter som etter vårt syn også har relevans for rettighetsregistre som drives på kommersiell basis.»

Justisdepartementet mener dessuten at «en privatisering» av verdipapirregistreringsvirksomhet må antas å nødvendiggjøre et mer intenst tilsyn fra offentlige kontrollinstanser, særlig Kredittilsynet, og at de økte kostnader som dette medfører må tas med i beregningen av om privatiseringen er samfunnsøkonomisk lønnsom totalt sett.

Statistisk sentralbyrå (SSB) uttaler:

«Ut fra konkurransemessige hensyn kan vi forstå at det settes spørsmålstegn ved at en privat aktør (stiftelse) skal ha monopol for å drive registrering av verdipapirer. Vi er likevel forbauset over at utvalget ikke har viet større oppmerksomhet til hvorvidt VPS burde knyttes nærmere opp til offentlig forvaltning, siden det er knyttet flere rettsvernvirkninger til registreringen i registeret. I stedet havner utvalget på den konklusjonen at registreringen bør ivaretas av flere private aktører med konsesjon. Utvalget sier ( side 48-49) at de har vurdert hvorvidt det bør etableres et offentlig rettighetsregister, men har kommet til den konklusjonen at «en slik organisering ikke vil være den mest effektive og gi de beste incitamentene til en drift som vil virke best for kundene». SSB savner argumenter bak denne konklusjonen. Mangelen på drøfting bærer preg av at utvalgets flertall kun har tatt hensyn til markedsaktørene, og at det glemmes at offentlige etater med lovpålagte oppgaver også er brukere av VPS tjenester.

SSB er usikker på om opphevelse av eneretten til registreringen vil løse de utfordringene man står overfor med å sikre et enkelt, kostnadseffektivt og godt system for å kartlegge finansielle strømmer og formuer, og mener utvalget i for liten grad har vurdert alternative løsninger eller sett på kostnader som vil falle på offentlige etater som i dag er storforbrukere av VPS-opplysningene. Utvalget har heller ikke i tilstrekkelig grad vurdert konsekvensene av at det kan oppstå et faktisk monopol for registrering av verdipapirer.»

SSB viser til at VPS gir en effektiv kartlegging og oversikt over finansielle strømmer og formuer. Det vises til at en styrke ved registeret er samlingen av verdipapirbeholdningene som samtidig muliggjør en enkel spredning av dataene. Statistisk sentralbyrå viser til drøftelsen av enerettspørsmålet i Ot.prp. nr. 83 (1984-85) og mener at de samme argumentene gjør seg gjeldende i dag. SSB påpeker at nyetableringer av verdipapirsentraler vil kunne skape en uoversiktlighet som bl.a. vil gjøre det mer krevende for myndighetene å skaffe informasjon fra det totale verdipapirmarkedet.

På den annen side ser SSB at det er grunn til å drøfte om det er mulig å redusere kostnadene gjennom alternativ organisering av registreringen av verdipapirer. Det heter videre bl.a.:

Store deler av argumentasjonen til flertallet i utvalget om opphevelsen av monopolet, knytter seg til effektivisering av driften og reduserte brukerpriser grunnet fjerning av etableringshindringer. Utvalgets mindretall hevder imidlertid at organiseringen av VPS gir de styrende organer i institusjonen et sterkt incitament - også økonomisk - til å sørge for at VPS drives mest mulig effektivt. Etter SSBs oppfatning har utvalget vært for snever i sin drøfting av kostnadsaspektet, og kun sett på bedriftsøkonomisk «lønnsomhet». Opphevelse av eneretten vil - ved siden av redusert oversiktlighet - bl.a. kunne medføre at data til tilsyns-, skatte- og statistikkformål må fremskaffes på alternativ måte. Dette kan resultere i økte kostnader for myndighetene, samt økt rapporteringsbyrde, ekstrakostnader og irritasjon fra rapportørenes side. At opplysningene uansett må innhentes for å dekke myndighetenes behov, kan snu en eventuell gevinst som følge av lavere brukerpriser til et tap for rapportørene. Etter SSBs oppfatning bærer forslagene således preg av å ikke ha vært vurdert opp mot rapporteringsbyrden som vil falle på rapportørene. Forslagene ser fra SSBs ståsted ut til å komme i konflikt med intensjonene i blant annet Oppgaveregisteret i Brønnøysund og «Et enklere Norge», hvor hensikten er å redusere og forenkle næringslivets rapportering. Alt i alt er det SSBs oppfatning at de samfunnsøkonomiske kostnadene i større grad burde vært trukket inn når en vurderer kostnadsaspektet ved VPSs monopolstilling.»

SSB mener videre at opprettelsen av flere nasjonale registre ikke er i tråd med internasjonal utvikling. Det fremheves dessuten at siden VPS er nasjonal tildeler av ISIN vil VPS kunne stilles i en faktisk monopolstilling i forhold til konkurrerende registre.

Konkurransetilsynet stiller seg spørrende til om det vil være rom for mer enn ett verdipapirregister i Norge. Konkurransetilsynet uttaler:

Som utvalget har påpekt vil et almenaksjeselskap trolig gi bedre incentiver til effektiv drift i et marked med flere konkurrerende aktører. Dette behøver imidlertid ikke være tilfelle i et marked med bare èn aktør. Konkurransetilsynet savner derfor en bredere vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av en slik endring i selskapsform i det tilfelle at VPS får et de facto monopol.»

Skattedirektoratet har «ingen prinsipielle motforestillinger» mot en eventuell opphevelse av eneretten, men mener at dette, i hvert fall i en overgangsperiode, vil kunne skape merarbeid for ligningsmyndighetene. Skattedirektoratet mener videre at skattekontrollen og rapporteringen vil kunne gjennomføres mer smidig og effektivt dersom skattemyndighetene kan forholde seg til ett register.

Økokrim er noe tvilende til om det kan opprettholdes en like effektiv kontroll med verdipapirhandellovens bestemmelser om melde- og flaggeplikt i en desentral registreringsform. Det heter videre bl.a.:

«Stikkordene i denne forbindelse er rask og effektiv kontroll uten større publisitet. I tillegg vil en slik omlegging skape store problemer for skattekontroll og for ØKOKRIMs vedkommende, øke kompleksiteten i etterforskningen av eventuelle straffbare forhold. Det er hevet over en hver tvil at det ut ifra etterforskningstaktiske vurderinger vil være å foretrekke en sentral registrering fremfor desentrale løsninger, ikke minst når det gjelder tidsfaktoren for å samle inn nødvendige opplysninger fra flere steder.»

Verdipapirsentralen (VPS) er enig i vurderingen til utvalgets flertall at en kan opprettholde en effektiv og rasjonell registreringsordning selv om eneretten oppheves, og at en opphevelse kan tenkes å gi incitamenter til større fleksibilitet og til å utvikle en enda større tilpasningsevne i forhold til markedets behov. VPS er enig med utvalget i at selv med et lite verdipapirmarked som det norske vil det kunne være aktuelt med etablering av nye verdipapirregistre, for eksempel etablering av spesialregistre for enkelte finansielle instrumenter eller lokale aksjeselskaper. VPS mener imidlertid at opphevelse av eneretten vil innebære enkelte nye praktiske problemstillinger. Det uttales om dette bl.a.:

«Når det er flere konkurrerende registre som kan utstede en type finansielt instrument, må noen velge hvilket register instrumentet skal utstedes i. Etter VPS skjønn er det eneste praktiske at dette valget foretas av utstederen av det finansielle instrumentet. Det vil derfor være slik at aksjer i selskap A kan være registrert i et register, mens aksjene i selskap B kan være registrert i et annet register. Investorer som ønsker å investere i aksjer i begge selskapene må derfor ha konto hos begge registrene dersom det ikke er noen samordning mellom registrene. En situasjon hvor investorene må forholde seg til flere ulike registre innenfor et så lite marked som det norske vil være lite ønskelig, ikke minst fordi dette vil kunne virke unødig tungvint og ressurskrevende. Dette vil imidlertid kunne avhjelpes for eksempel ved at norske registre kan føre samlekonti hos hverandre, jf. utvalgets forslag om at allmennaksjeloven endres for å gjøre dette mulig også for norskeide aksjer. Den enkelte investor kan med denne ordningen velge hvilket register vedkommende ønsker å registrere sine aksjer i uavhengig av i hvilket register de finansielle instrumentene er utstedt. Etter VPS syn er en adgang til bruk av samlekonti verdipapirregistre imellom derfor en forutsetning for en rasjonell registreringsordning i et lite marked med konkurrerende registre. Det krever et visst samarbeid mellom de konkurrerende registrene å få etablert slike samlekonti hos hverandre. Samarbeidet bør i utgangspunktet tuftes på frivillige avtaler mellom registrene, men det kan tenkes at et register med en særlig dominerende posisjon i markedet, ikke vil ønske å inngå avtaler av denne karakter for å vanskeliggjøre etableringen for konkurrerende registre. Dette er forhold som bør hensyntas når det gis konsesjon til registrene.»

VPS viser videre til at skattetrekk og rapportering vil kompliseres dersom det er forvalterregistrering av nordmenn registrene i mellom. VPS mener imidlertid at dette kan avhjelpes ved et samarbeid mellom registrene. Det vises som eksempel til at utstederregisteret kan overføre hele utbyttet til forvalterregisteret som deretter foretar skattetrekket i henhold til de gjeldende satser. Dette er i følge VPS en ordning som ikke er uvanlig i land med forvalterregistrering.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) tror ikke det vil være økonomisk grunnlag for, eller rasjonelt, med mer enn ett verdipapirregister som ivaretar de samme funksjoner som dagens VPS. FNH viser til at flere registre vil måtte innebære at aktørene må forholde seg til «ulike distribusjonskanaler, ulike rutiner og forskjellige regler for tidspunkt for rettsvern og oppgjør avhengig av i hvilken sentral det finansielle instrument er registrert». FNH er likevel «klart i favør av å oppheve VPS' lovbestemte monopol». Det heter videre i høringsuttalelsen:

«At det foreligger muligheter for aktørene til å etablere et verdipapirregister ved siden av (til erstatning for) VPS gir incentiver for VPS til å drive virksomheten effektivt og utvikle tjenester i tråd med aktørenes behov.

FNH vil ikke utelukke at VPS kan få konkurranse når det gjelder registrering i spesielle finansielle instumenter der registreringsplikt ikke foreligger, for eksempel fondsandeler. Selv om de egne registre som føres av forvaltningsselskapene for fond ikke er rettsvernsregistre konkurrerer VPS med andre leverandører om å tilby systemer for å føre andelseierregistre.

Med unntak av eventuelle spesialregistre vil FNH tro at en utvikling i retning av konsolidering/sammenslåing av verdipapirregistre over landegrensene vil være en mer sannsynlig utvikling enn flere konkurrerende registre i samme land. En sammenslåing av verdipapirregistrene i to (eller flere ) land vil teknisk sett ikke fremstå som uoverkommelig. Dersom registeret skal kunne håndtere rettighetsoverdragelser basert på omsetning i ulike valutasorter vil det trolig være størst problemer med å etablere effektive systemer for pengesiden av oppgjørene. Konsolidering av verdipapirregistre vil derfor være enklest å få til mellom land som benytter samme valuta (euro). Det største hinder for konsolidering/sammenslåing over landegrensene vil likevel være ulik regulering landene i mellom land når det gjelder virksomhet som verdipapirregister, tilknyttede tjenester og verdipapirmarkedet generelt.»

Kredittilsynetstøtter flertallets forslag om å oppheve monopolet for Verdipapirsentralen. Kredittilsynet mener at rene kontrollhensyn kan tale for at monopolet bevares. Det vises bl.a. til at i tilfeller der private foretak skal ivareta offentlige oppgaver som rettighetsregistrering, kan det tenkes at det vil oppstå konflikter mellom foretakenes bedriftsøkonomiske motiver og ivaretagelsen av disse oppgavene. I følge Kredittilsynet er dette en problemstilling som kan tenkes å være enda mer utpreget i de tilfeller der det foreligger et faktisk monopol. Kredittilsynet mener imidlertid at ønsket om fleksibilitet i forhold til den fremtidige organiseringen av infrastrukturen i verdipapirsektoren, samt effektivitetshensyn taler for en opphevelse av monopolet. Kredittilsynet legger videre vekt på at registrering av finansielle instrumenter ikke er underlagt monopol i Sverige og Danmark.

Norges Fondsmeglerforbund er av den oppfatning at en effektiv og rasjonell registreringsordning kan opprettholdes selv om eneretten oppheves og støtter derfor forslaget. Norges Fondsmeglerforbund tror at en opphevelse av eneretten kan gi incitamenter til en bedre tilpasning av VPS sine tjenester i forhold til markedets behov. Det heter videre:

«Selv om det er lite trolig at det i overskuelig fremtid vil bli etablert konkurrerende verdipapirregistre, vil selve det forhold at mulighetene er til stede, herunder en mulighet for registrering i registre basert i andre land, bidra til en forbedring av VPS´tjenester til det norske verdipapirmarkedet».

Også Norsk Oppgjørssentral ASA(NOS) mener at en opphevelse av eneretten kan ha positiv betydning for effektiviteten i markedet. Norsk Oppgjørssentral mener det også er viktig for fleksibiliteten i den finansielle infrastruktur at markedet selv finner den mest optimale løsningen for hvorledes verdipapirregistre skal organiseres i verdipapirkjeden og hvorledes registrering skal foregå. Det heter videre:

«For eksempel kan det tenkes at derivater registreres i nærmere tilknytning til oppgjørssentraler. VPS har i dag ikke noen vesentlig oppgave knyttet til registrering av derivater ut over skatterapportering. Avregnings- og andre funksjoner knyttet til oppgjør av derivater ligger i dag i NOS. Registrering av derivater kan da likeså gjerne tenkes foretatt av et register knyttet til NOS. Den norske ordningen er på dette området i dag særegen.»

Oslo Børs støtter forslaget om å oppheve Verdipapirsentralens enerett til rettighetsregistrering. Oslo Børs viser til at dersom rettighetsregistreringen som i dag drives av VPS integreres med børsvirksomhet eller eventuelt andre deler av verdipapirkjeden taler hensynet til rettferdig konkurranse for en opphevelse av eneretten.

Norges Bank, Næringslivets Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen og Verdipapirfondenes Forening støtter også forslaget om å oppheve Verdipapirsentralens enerett til registrering av visse finansielle instrumenter.

4.1.4 Departementets vurdering

Utvalgets flertall foreslår at gjeldende enerett for Verdipapirsentralen til å foreta registreringer med bestemte rettsvirkninger ikke videreføres i lov om registrering av finansielle instrumenter. Flertallet har bl.a. lagt vekt på evnen til å tilpasse seg et marked med skiftende behov. Høringsinstansene er også delt i synet på hvorvidt eneretten bør videreføres eller ikke.

Departementet viser til at viktige hensyn ved regulering av verdipapirmarkedet, herunder registrering av finansielle instrumenter, er at dette fungerer effektivt, funksjonelt og sikkert. Dette innebærer bl.a. at sentrale tjenesteleverandører bør ha fleksibilitet og incitament til å tilpasse endringer i markedet. Den teknologiske utviklingen og reduserte rettslige hindringer for kapitalflyt over landegrensene har i stor grad bidratt til integrasjon av de internasjonale kapitalmarkedene. Etter departementets syn er det viktig at den norske infrastrukturen i verdipapirmarkedet er hensiktsmessig organisert for å møte denne utviklingen. I kapittel 5 foreslår departementet at verdipapirregistre skal organiseres som allmennaksjeselskap. Bakgrunnen er at denne organisasjonsformen anses best egnet til å måte de krav som integreringen av det internasjonale kapitalmarkedet stiller. Etter departementets syn forutsetter en organisering som allmennaksjeselskap med private eiere at eneretten oppheves. Etter departementets syn bør det ikke være aktuelt å gi en enkelt aktør enerett dersom vedkommende har mulighet til å utnytte denne monopolsituasjonen til egen fordel. Det har av enkelte høringsinstanser vært hevdet at det vil kunne være uheldig med organisering som allmennaksjeselskap - også i en situasjon der eneretten oppheves - dersom Verdipapirsentralen vil inneha et faktisk monopol.

Generelt vil departementet bemerke at en høy markedsandel i seg selv ikke gir markedsmakt. Dersom nye aktører har en reell mulighet til å etablere seg i det samme markedet som et foretak med høy markedsandel, vil denne muligheten alene kunne virke begrensende på foretakets prising og markedsadferd for øvrig. Dersom foretaket søker å høste monopolfordeler i form av for eksempel høye priser, vil nye aktører kunne komme til i det aktuelle markedet. Den korrigerende effekten av mulige konkurrenter er etter departementets syn ikke avhengig av at det faktisk er etablert en konkurrent i markedet, slik enkelte høringsinstanser synes å forutsette.

Verdipapirsentralen har et lovbestemt monopol knyttet til registreringspliktige instrumenter. Verdipapirsentralen er samtidig en stiftelse, som ikke har fortjeneste som formål. En må legge til grunn at allmennaksjeselskaper, herunder en omdannet Verdipapirsentral, vil tillegge fortjeneste til sine aksjonærer betydelig vekt ved sine tilpasninger. Hva markedsprisen for registrering av verdipapirer vil bli etter at Verdipapirsentralen eventuelt er omdannet, og sentralens rettslige monopol har bortfalt, vil avhenge av en rekke forhold. Svært viktig i denne sammenheng er det om kostnadsstrukturen ved registrering av verdipapirer er slik at denne aktiviteten utgjør et såkalt naturlig monopol. Et naturlig monopol er kjennetegnet ved relativt høye faste produksjonskostnader, og relativt lave kvantumsavhengige kostnader. Et annet forhold av betydning for prisdannelsen er om «trusselen» om etablering vil påvirke prisdannelsen. Hvorvidt dette er tilfelle kan avhenge av hvor raskt den enkelte tilbyder er i stand til å endre egne priser. Dersom eksisterende tilbyder kan sette ned prisen raskt og betydelig ved en eventuell etablering vil det bli vanskelig for potensielle etablerere å drive lønnsomt. Potensielle etablerere vil i slike tilfeller trolig velge å ikke benytte seg av retten til å etablere seg, og den eksisterende tilbyderen kan således bestemme prisen uten å ta hensyn til trusselen om etablering.

Om man får en situasjon med én tilbyder som er profittmaksimerende kan prisen for registrering under visse forutsetninger bli om lag som monopolprisen. Det er bl.a. på denne bakgrunn nødvendig å se nærmere på hvordan det offentlige skal håndtere situasjoner hvor aktører i markedet eventuelt antas å misbruke sin markedsmakt. I den grad det etablerte foretaket faktisk oppnår markedsmakt, vil det foreligge offentligrettslig grunnlag til å forhindre misbruk av en slik posisjon. For det første vil Kredittilsynet til en viss grad kunne ivareta konkurransehensyn ved konsesjonsbehandlingen og vurderingen av registerets virksomhetsregler. For det andre vil de relevante konkurransemyndighetene kunne gripe inn mot eventuelt misbruk av markedsmakt. Det vises i denne sammenheng også til omtalen av vederlag for registreringstjenester i avsnitt 10.5.8.

Justisdepartementet har vist til at hovedformålet med et verdipapirregister er å dokumentere rettigheter til formuesgoder tilsvarende registre som grunnbøkene for fast eiendom og forskjellige rettighetsregistre for løsøre. Departementet er enig med Justisdepartementet i at en viktig funksjon til et verdipapirregister er å gi oversikt over rettigheter til registrerte finansielle instrumenter. Departementet vil imidlertid vise til at det var andre hensyn det særlig ble lagt vekt på ved opprettelsen av Verdipapirsentralen. For det første var det særlig viktig å effektivisere omsetningen av verdipapirer ved å innføre et dokumentløst system. Dernest var det et ønske om å gjøre det mulig med aksjesparing med skattefradrag og kunne føre en effektiv skattekontroll. Det vises til drøftelsene i Ot.prp. nr. 83 (1984-85) s. 3 og NOU 2000: 10 s. 15.

Justisdepartementet har videre vist til Sårbarhetsutvalgets vurderinger i NOU 2000: 24 og mener at sikkerhetsmessige hensyn kan tale for at registreringsvirksomheten er offentlig drevet. Departementet vil for det første presisere at Verdipapirsentralen etter gjeldende regulering ikke er å anse for en offentlig institusjon, men en privat selveiende institusjon opprettet ved lov. Departementet er heller ikke ubetinget enig i at en opphevelse av eneretten vil gå ut over sikkerheten til systemet. Det vises til at tilsvarende utenlandske institusjoner ikke har en lovfestet enerett til å drive registreringsvirksomhet. Det er i den sammenheng ikke grunn til å anta at dette innebærer dårligere sikkerhet i registreringssystemene i disse landene. Departementet viser i denne sammenheng til at en organisering som aksjeselskap vil gi foretaket eiere med ansvar for driften av virksomheten. Departementet viser videre til at virksomheten til et verdipapirregister vil være konsesjonspliktig og underlagt tilsyn, jf. kapittel 16.

Statistisk sentralbyrå har hevdet at flere nasjonale registre ikke i er i tråd med den internasjonale utviklingen. Departementet viser til at det for sentrale aktører i det internasjonale verdipapirmarkedet pågår stadige strukturendringer. Etter departementets syn kan det godt tenkes at det ikke opprettes flere registre internasjonalt, men det er vanskelig forutsi resultatet av disse endringene. Departementet viser imidlertid til at det internasjonalt ikke er vanlig med enerett for bestemte institusjoner til å foreta registrering av finansielle instrumenter. Det vises i denne sammenheng til at svenske VPC og danske VP ikke har enerett til å foreta registrering av finansielle instrumenter. Etter departementets syn vil således en opphevelse av den lovbestemte eneretten ikke være i strid med den internasjonale utviklingen. For øvrig kan ikke departementet slutte seg til Statistisk sentralbyrås anførsel om at konsekvenser av opphevelsen av eneretten er mangelfullt utredet.

Verdipapirsentralens enerett er bl.a. begrunnet i «systemets effektivitet», jf. uttalelsen i Ot.prp. nr. 83 (1984-85) s. 26 gjengitt i NOU 2000: 10 s. 46. Et forhold som er påpekt er at det ville kunne være uoversiktlig dersom utstedere, kontoførere og investorer måtte forholde seg til flere registre. Etter departementets syn har den teknologiske utviklingen medført at dette motargumentet ikke lenger er av en slik styrke at det kan være av avgjørende betydning. Departementet viser til at registrene etter forslaget kan ha forvalterkonti hos hverandre. Dette vil etter departementets syn ivareta investorer og eventuelle kontoføreres behov for oversikt. Det vises til Verdipapirsentralens høringsuttalelse om dette.

Departementet vil for øvrig vise til at Kredittilsynet støtter utvalgets forslag om ikke å videreføre Verdipapirsentralens enerett, selv om tilsynet bl.a. uttaler at rene kontrollhensyn taler for monopol.

Departementet foreslår på bakgrunn av det ovennevnte at eneretten for Verdipapirsentralen til å registrere finansielle instrumenter ikke videreføres i verdipapirregisterloven. Departementet foreslår at slik virksomhet blir underlagt konsesjon. Det vises til utvalgets vurdering av behovet for et krav om konsesjon i NOU 2000: 10 side 57 som departementet slutter seg til. Det vises for ordens skyld til at ingen av høringsinstansene har gått imot en konsesjonsplikt dersom eneretten ikke videreføres.

4.2 Omfanget av konsesjonskravet

4.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at VPS' virksomhet naturlig kan deles i tre hoveddeler. Det skilles mellom virksomhet som rettsvernsregister, VPS' avregnings- og oppgjørsvirksomhet for handler som inngår i VPO (Verdipapiroppgjøret) og tilleggstjenester som ligger utenfor hva som karakteriseres som kjerneområdet for virksomheten.

Utvalget mener det er kjernevirksomheten som i utgangspunktet bør underlegges en konsesjonsordning, og foreslår således at konsesjonsplikten ikke skal omfatte tilleggstjenester som ytes innenfor virksomhetsbegrensningen.

Utvalget har lagt til grunn at rettighetsregistrering med de rettsvirkninger som vil følge av verdipapirregisterloven, bør være konsesjonspliktig. Det heter videre (NOU 2000: 10 s. 58):

«Utvalget viser til at selv om VPS sin virksomhet i dag omfatter både rettighetsregistrering og avregningsvirksomhet ifm. pengeoppgjøret, vil dette ikke nødvendigvis være situasjonen i fremtiden. VPS eller eventuelle nyetablerte virksomheter kan anse det hensiktsmessig bare å utføre én av disse oppgavene. Det kan for eksempel tenkes at rettighetsregistreringen foretas av en nyetablert institusjon, mens oppgjørs- og avregningsvirksomheten knyttet til finansielle instrumenter utføres av andre, for eksempel en oppgjørsbank. Utvalget mener den rettslige reguleringen av virksomheten ikke bør stenge for en organisering som aktørene finner hensiktsmessig. Dersom et verdipapirregister også i fremtiden skal drive avregningsvirksomhet knyttet til pengeoppgjøret, vil slik virksomhet drives av et konsesjonspliktig selskap under tilsyn. Spørsmålet er imidlertid hvorvidt oppgjørs- og avregningsvirksomhet uavhengig av rettighetsregistreringen bør være konsesjonspliktig.

Utvalget viser til at verdipapiroppgjørssystemer vil omfattes av lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer mv., jf. § 4-1, jf. § 1-2. Loven medfører at oppgjør i et verdipapiroppgjørssystem vil kunne gjennomføres selv om en deltaker i systemet kommer under insolvensbehandling. Reglene innebærer unntak fra de generelle regler om rettsvern i de tilfeller en deltaker kommer under insolvensbehandling. De særskilte regler skal gjelde for systemer med minst tre deltakere. Forslaget bygger på bestemmelser som følger av Rdir. 98/26/EF om endeleg oppgjer i betalingssystem og i oppgjerssystem for verdipapir (oppgjørsdirektivet).

Etter lovens § 4-1 skal de særskilte rettsvernsregler gjelde for «verdipapiroppgjørssystemer etter særskilt godkjennelse av Kredittilsynet.» Dette medfører at oppgjørs- og avregningsvirksomhet som omfattes av lov om betalingssystemer, vil være underlagt et krav om offentlig godkjennelse. Etter utvalgets syn er det hensiktsmessig at samme type virksomhet ikke blir underlagt krav til godkjennelse i flere regelsett. Utvalget mener i denne sammenheng det er ønskelig å tilstrebe enkelhet i regelverket. Utvalget legger til grunn at et verdipapirsystem vil ønske å komme inn under de særskilte rettsvernsregler/motregningsregler som vil følge av lov om betalingssystemer. Utvalget antar derfor det i praksis er lite sannsynlig at det vil bli etablert verdipapiroppgjørssystemer som ikke vil være underlagt krav om offentlig godkjennelse. Dersom det skulle bli etablert verdipapiroppgjørssystemer med færre enn tre deltakere, kan utvalget ikke se at det er behov for et krav om offentlig tillatelse. Utvalget foreslår derfor ingen særskilte konsesjonskrav for oppgjørs- og avregningsvirksomhet knyttet til verdipapiroppgjøret, i tillegg til godkjenningsordningen som er nevnt over.»

På bakgrunn av det ovennevnte har utvalget foreslått at konsesjonsplikten omfatter registrering av finansielle instrumenter som foretas med de rettsvirkninger som følger av lovforslaget.

4.2.2 Høringsinstansenes merknader

Justisdepartementet er enig med utvalget i at konsesjonsplikten bare bør gjelde verdipapirregisterets virksomhet innenfor det tjenesteområdet Verdipapirsentralen har enerett i dag, og at konsesjonsplikten således i utgangspunktet ikke bør omfatte andre typer tjenester registeret tilbyr.

Kredittilsynet legger til grunn at konsesjonsplikten etter forslaget kun omfatter verdipapirregistre som ønsker å tilby de rettsvirkninger som følger av loven og anser dette som hensiktsmessig. Etter Kredittilsynets syn er det liten reell grunn å forby etablering av registre som ikke kan tilby de rettsvirkninger loven legger opp til. Det heter om dette:

Dersom verdipapirregistrering uten slike rettsvirkninger skulle underlegges lovens bestemmelser, ville det kunne medføre at norske selskaper ikke kunne opptre som forvaltere, og det ville også sette store begrensninger på hvem som eventuelt kunne påta seg å føre eksempelvis aksjonærregistre for et selskap som ikke er registrert i et slikt register som loven omhandler.»

Norges Bankser i likhet med utvalget ikke behov for særskilte konsesjonskrav i lov om verdipapirregistrering for verdipapiroppgjørssystemer, da slike vil falle inn under reglene i lov om betalingssystemer. Norsk Oppgjørssentral ASA (NOS) gir uttrykk for lignende synspunkter.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) slutter seg til lovutvalgets forslag om at virksomhet som verdipapirregister underlegges konsesjon. Etter FNHs syn er det i første rekke et verdipapirregister som rettsvernsregister som taler for bestemmelser om konsesjon og tilsyn. FNH mener imidlertid at også virksomhet knyttet til avregning og oppgjør av finansielle instrumenter bør underlegges krav om konsesjon. Det heter om dette:

Dette av hensyn til den betydning slike systemer har for forutberegnelighet og sikkerhet i selve oppgjøret av verdipapirer. Videre har verdipapiravregning og verdipapiroppgjørssystemer betydning for den finansielle stabilitet. Dernest vil slike systemer samvirke med interbankssystemer som skal underlegges konsesjon etter Lov om betalingssystemer m.v. (bsl) kapittel 2. Verdipapiroppgjørssystemene har også direkte betydning for pålagt sikkerhetsstillelse i interbanksystemer.»

FNH slutter seg til utvalgets syn om at avregning- og oppgjørsvirksomhet ikke bør reguleres i en lov om verdipapirregistrering, men derimot at dette reguleres i lov om betalingssystemer. FNH mener, i motsetning til utvalget, at gjeldende regler i lov om betalingssystemer ikke gir en tilfredsstillende regulering av slike systemer. FNH uttaler videre:

«Årsaken til dette er:

• Bsl inneholder ikke krav til konsesjon for verdipapiroppgjørssystem. Bsl. § 4-1 sammenholdt med Ot.prp. 96 s. 44 forutsetter at det kun er verdipapiroppgjørssystemer som skal omfattes av de særlige rettsvernsbestemmelser som skal godkjennes av Kredittilsynet. Det er ikke uten videre gitt at avtaler om rettsvern etter bsl kapittel 4 vil redusere deltakernes risiko i alle sammenhenger. Deltagerne i et verdipapiroppgjørssystem kan derfor la være å søke om konsesjon etter bsl. § 4-1. I slike tilfeller vil verdipapiroppgjørssystemet ikke bli underlagt konsesjon.

• Deltagerne i verdipapiroppgjørssystem i Norge kan velge at annen EØS-stats lovgivning skal gjelde for avtale om rettsvern (dersom en av deltagerne har hovedkontor i de aktuelle EØS-land). I slike tilfeller gjelder ikke bsl § 4-1 1. ledd (krav om konsesjon fra Kredittilsynet) - jf bsl § 4-1 3. ledd. I andre EØS-land kan det være tilstrekkelig at det sendes inn melding om at avtale om rettsvern er inngått. I slike tilfeller vil ikke et verdipapiroppgjørssystem som drives i Norge være underlagt konsesjon i det hele tatt.»

Norges Fondsmeglerforbund er også av den oppfatning at virksomhet knyttet til avregning og oppgjør bør underlegges krav om konsesjon og at en slik konsesjonsplikt bør tas inn i lov om betalingssystemer.

4.2.3 Departementets vurdering

Utvalget har foreslått at konsesjonskravet etter lov om registrering av finansielle instrumenter skal omfatte registrering av finansielle instrumenter med de virkninger som følger av loven. Avregnings- og oppgjørsvirksomhet, tilknyttet virksomhet innenfor virksomhetsbegrensningen og registrering av finansielle instrumenter med andre rettsvirkninger slik som for eksempel foretas av forvaltere, omfattes etter forslaget ikke av konsesjonsplikten. Samtlige av høringsinstansene er enig med utvalget i at konsesjonsplikten etter lov om registrering av finansielle instrumenter kun bør omfatte registreringsdelen av den virksomhet Verdipapirsentralen driver i dag. Enkelte av høringsinstansene mener imidlertid at et verdipapirregisters avregnings- og oppgjørsvirksomhet bør underlegges konsesjonsplikt etter lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer m.v.

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at konsesjonsplikt etter lov om registrering av finansielle instrumenter kun bør omfatte registrering av finansielle instrumenter med de rettsvirkninger som omfattes av loven. Annen virksomhet registeret driver (herunder tilleggstjenester og oppgjørsvirksomhet) må eventuelt anses som tilknyttet virksomhet. Dette medfører bl.a. at den registrering som en forvalter nødvendigvis må utføre for å holde oversikt over hvem som er eiere av finansielle instrumenter på en forvalterkonto ikke omfattes av konsesjonsplikten. Videre vil heller ikke elektronisk føring av aksjeboken i et aksjeselskap, jf. aksjeloven § 4-5 første ledd, utløse et krav om konsesjon. Slik registrering vil da heller ikke utløse de rettsvirkninger som følger av verdipapirregisterloven.

Et annet spørsmål er om oppgjørsvirksomhet bør utløse konsesjonsplikt etter betalingssystemloven. Departementet viser til at det etter lov om betalingssystemer er frivillig for et verdipapiroppgjørssystem å søke godkjennelse av Kredittilsynet. Slik godkjennelse må imidlertid innhentes dersom systemet ønsker de særskilte rettsvirkningene som lov om betalingssystem gir.

Utvalget har vist til at dersom et verdipapirregister også i fremtiden skal drive et verdipapiroppgjørssystem, vil slik virksomhet drives av et selskap under offentlig tilsyn. Oppgjørs- og avregningsvirksomheten vil i så tilfelle måtte regnes som tilknyttet virksomhet. Departementet legger til grunn at tilsynsmyndighetene også vil kunne gi pålegg knyttet til slik tilknyttet virksomhet og vil ved konsesjonsbehandlingen kunne sette vilkår.

Dersom et verdipapirregister ikke ønsker å drive avregnings- og oppgjørsvirksomhet, vil det nødvendigvis måtte være tilknyttet et eller flere systemer som driver slik virksomhet. Også ved en slik organisering vil det kunne være aktuelt å sette krav ovenfor registeret knyttet til hvordan avregning og oppgjør av handler med finansielle instrumenter registrert i registeret skal gjennomføres. Det bør bl.a. ved behandlingen av konsesjonssøknad fra verdipapirregister legges vekt på at avregning og oppgjør utføres av verdipapiroppgjørssystem som er underlagt regulering og tilsyn. Departementet vil på bakgrunn av det ovennevnte ikke foreslå endringer i betalingssystemloven som innebærer konsesjonsplikt for verdipapiroppgjørssystemer.

4.3 Konsesjonsbehandlingen - konsesjonsmyndighet, konsesjonssøknad mv.

4.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at konsesjonsmyndigheten legges til Finansdepartementet.

Utvalget foreslår at det stilles krav til innholdet av konsesjonssøknader. Utvalget uttaler bl.a. (NOU 2000: 10 s. 59):

«Utvalget foreslår at søknad om konsesjon skal inneholde de opplysninger og dokumentasjon som er nødvendig for at konsesjonsmyndigheten skal kunne vurdere om lovens vilkår for drift av et verdipapirregister er oppfylt. Søker må således dokumentere organisasjonsform, organsammensetning, styremedlemmer og ledelsens egnethet og opplysninger om eierstruktur i selskapet som skal forestå virksomheten, organisering av internkontrollen, mv.

For at konsesjonsmyndighetene skal kunne vurdere hvorvidt foretakets kapital er forsvarlig, bør det etter utvalgets syn fremlegges driftsplan for de nærmeste tre år. Denne skal blant annet beskrive planlagt virksomhet og strategi. Foretakets kapital på konsesjonstidspunktet bør kunne dokumenteres ved revisorerklæring.»

Utvalget foreslår at konsesjonsmyndigheten gis rett til å kreve fremlagt ytterligere opplysninger dersom det som er fremlagt vurderes som utilstrekkelig for å behandle søknaden.

For å sikre en effektiv behandling av saken, foreslår utvalget at det fastsettes en frist for konsesjonsmyndighetene på seks måneder å ferdigbehandle saken. Det heter om dette (NOU 2000: 10 s. 59):

«En slik frist er gitt for konsesjonsbehandlingen av verdipapirforetak, jf. verdipapirhandelloven § 7-3 tredje ledd. Tilsvarende frist er også foreslått av Banklovkommisjonen i NOU 1998:14 om finansforetak i lovforslaget § 3-7 annet ledd, og av Børslovutvalget i utkastet til ny børslov § 2-3 annet ledd. Fristen vil løpe fra det tidspunkt konsesjonsmyndighetene har mottatt den dokumentasjon som er nødvendig for å fatte vedtak i konsesjonssaken.»

Utvalget har videre lagt til grunn at konsesjonsmyndigheten vil kunne stille vilkår for konsesjonen hvis det anses nødvendig av hensyn til de formål loven skal fremme. Det anses fra utvalgets side at en slik adgang følger av alminnelig forvaltningsrett.

Utvalget har, når det gjelder spørsmålet om det skal kunne gis betinget konsesjon, vist til den drøftelsen Børslovutvalget har foretatt i NOU 1999: 3 s. 239. Betinget konsesjon innebærer at det gis konsesjon med vilkår om at konsesjonspliktig virksomhet ikke kan starte opp før visse vilkår for konsesjonen er oppfylt. Utvalget slutter seg til de vurderinger som er gjort av Børslovutvalget, og har derfor ikke foreslått et forbud mot betinget konsesjon.

4.3.2 Høringsinstansenes merknader

Norsk Oppgjørssentral ASA(NOS) har «ikke vesentlige innsigelser» mot at konsesjonsmyndigheten legges til departementet, men peker på at et alternativ kan være å legge denne myndigheten til Kredittilsynet. NOS viser til at dette vil kunne ha betydning i forhold til klagereglene, og til at dette bidrar til «en harmonisering» av konsesjonsmyndigheten for verdipapiroppgjørssystemer etter lov om betalingssystemer.

Kredittilsynet uttrykker støtte for utvalgets vurderinger knyttet til bruk av betingede konsesjoner. Kredittilsynet uttaler:

Erfaring fra behandling av konsesjonssøknader for verdipapirforetak viser at tildeling av konsesjoner som er betinget av at bestemte forutsetninger skal oppfylles i ettertid, normalt ikke bør benyttes. Det bør imidlertid ikke nedfelles noe eksplisitt forbud i lovverket mot bruk av slike konsesjoner i tilfeller der dette likevel anses å være den mest hensiktsmessige løsningen.»

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at konsesjonsmyndigheten bør legges til Finansdepartementet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det lovfestes nærmere regler om hva en konsesjonssøknad skal inneholde, og at departementet skal kunne be om ytterligere opplysninger dersom det som er framlagt vurderes som utilstrekkelig for å behandle søknaden. Utvalget har foreslått at det fastsettes en frist for konsesjonsmyndigheten på seks måneder for å ferdigbehandle saken. Det er i noen sammenhenger satt frist for konsesjonsbehandling på finansområdet. Dette har bakgrunn i EØS-forpliktelser. Det er ikke slike forpliktelser med hensyn til denne type konsesjonssaker. En tilsvarende frist gjelder imidlertid for søknader etter børsloven. Departementet foreslår derfor at det fastsettes en slik frist også i lov om registrering av finansielle instrumenter. Fristen skal løpe fra det tidspunkt konsesjonsmyndighetene har mottatt all nødvendig informasjon for å fatte vedtak. Det understrekes at en eventuell overskridelse av fristen ikke vil gi søker et rettskrav på konsesjon.

Departementet er enig med utvalget og Kredittilsynet i at det ikke bør lovfestes noe forbud mot betingede tillatelser, men viser til utvalgets og Kredittilsynets synspunkter når det gjelder å utvise forsiktighet ved bruk av betingede tillatelser. Departementet slutter seg til dette.

Departementet viser til at utvalget har lagt til grunn at konsesjonsmyndigheten på grunnlag av alminnelig forvaltningsrett vil ha anledning til å sette vilkår for tillatelsen dersom det anses nødvendig av hensyn til de formål loven skal fremme. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering på dette punkt.

4.4 Endring og tilbakekall av konsesjon

4.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at departementet på visse vilkår helt eller delvis skal kunne endre, herunder sette nye vilkår, eller tilbakekalle tillatelse til å drive verdipapirregister.

For det første foreslås det at adgang til å endre/tilbakekalle konsesjonen skal foreligge hvor konsesjonshaver ikke gjør bruk av tillatelsen innen tolv måneder, gir uttrykkelig avkall på tillatelsen eller har opphørt å drive verdipapirregistreringsvirksomhet i mer enn seks måneder.

Videre foreslås det at adgang til å endre/tilbakekalle konsesjonen skal foreligge i de tilfeller hvor konsesjonshaver har fått tillatelsen ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter. Som eksempel på aktuelle tilfeller viser utvalget til tilfeller hvor det er gitt feilaktige opplysninger i konsesjonssøknaden. Utvalget uttaler i denne forbindelse at konsesjonsmyndighetene, etter omstendighetene, må kunne se an situasjonen i slike tilfeller. Dersom feilen ikke beror på en bevisst feil, må konsesjonsmyndighetene ifølge utvalget kunne vurdere å godta at feilen rettes opp.

Utvalget foreslår videre at adgang til å endre/tilbakekalle konsesjonen skal foreligge hvor konsesjonshaver ikke lenger oppfyller de vilkår som kreves for tillatelsen, herunder kravene til ansvarlig kapital. Det uttales i denne forbindelse følgende (NOU 2000: 10 s. 66):

«Dersom lovens vilkår for konsesjon ikke lenger er oppfylt, er det utvalgets syn at konsesjonen i utgangspunktet skal trekkes tilbake straks. Dette gjelder f.eks. dersom verdipapirregisteret ikke lenger har en ledelse eller et kapitalgrunnlag som oppfyller lovens forutsetninger. Konsesjonsmyndighetene må imidlertid etter omstendighetene kunne gi foretaket en frist for å rette på forholdet, dersom dette anses forsvarlig utfra hensynet til foretaket selv, dets kunder og verdipapirmarkedet for øvrig.»

Også andre alvorlige brudd på relevant lovgivning vil kunne medføre tilbakekall av konsesjon. Utvalget uttaler om dette (NOU 2000: 10 s. 66):

«Slik inndragning kan være aktuelt dersom foretaket, et styremedlem, daglig leder eller annen person som deltar i ledelsen av virksomheten foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av verdipapirmarkedslovgivningen. Beslutning om tilbaketrekning vil blant annet være avhengig av overtredelsens grovhet, eller om forholdet er et enkeltstående tilfelle eller ikke.»

Utvalget mener videre at konsesjonen skal kunne trekkes tilbake dersom foretaket begår mislige forhold som gir grunn til å frykte at en fortsettelse av virksomheten kan skade allmennhetens interesser. Etter utvalgets syn vil dette typisk kunne være forhold som skader tilliten til verdipapirmarkedet, eller forhold som konkret kan sette verdipapirmarkedet i fare for en systemkrise f.eks. slik at verdipapiroppgjøret stanser opp.

Utvalget foreslår at konsesjonen også skal kunne trekkes tilbake der foretaket ikke etterkommer pålegg fra tilsynsmyndighetene.

4.4.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til utvalgets forslag på dette punkt.

4.4.3 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at departementet under visse omstendigheter, skal ha adgang til helt eller delvis å endre, herunder sette nye vilkår, eller tilbakekalle tillatelse til å drive verdipapirregister. Det vises til lovforslaget § 3-3. En tilsvarende bestemmelse gjelder for børser og autoriserte markedsplasser etter børsloven § 2-3.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at tilbakekall av eller endring i tillatelsen skal kunne foretas dersom foretaket ikke gjør bruk av tillatelsen innen tolv måneder, gir uttrykkelig avkall på tillatelsen eller har opphørt å drive registeret i mer enn seks måneder. Videre skal tillatelsen kunne endres eller tilbakekalles dersom foretaket har fått tillatelsen ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at tilbakekall av eller endring i tillatelsen skal kunne foretas dersom foretaket ikke lenger oppfyller de vilkår som kreves for tillatelsen, uavhengig av om det aktuelle vilkåret er fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Utvalget har foreslått at konsesjonen skal kunne endres eller tilbakekalles dersom verdipapirregisteret, styremedlem, daglig leder eller annen person som deltar i ledelsen av virksomheten eller deler av denne eller i andre foretaksorganer foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Departementet viser til at det i verdipapirhandelloven § 12-5 nr. 5 og børsloven § 2-3 annet ledd bokstav d) er fastsatt at tillatelsen helt eller delvis kan tilbakekalles dersom foretaket foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Departementet foreslår at en benytter denne løsningen også overfor verdipapirregistre, dvs. at adgangen til å endre/tilbakekalle tillatelsen knyttes til lovovertredelser begått av foretaket. Departementet legger til grunn at lovbrudd foretatt av de personer som var nevnt i utvalgets forslag etter en konkret vurdering vil kunne få konsekvenser for foretaket. Ordlyden legger ingen begrensinger på hvilke lovbrudd som omfattes av bestemmelsen. Særlig relevant vil imidlertid være brudd på lover eller forskrifter av stor betydning for den virksomheten et verdipapirregister driver.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at tillatelsen skal kunne endres eller tilbakekalles dersom mislige forhold hos verdipapirregisteret gir grunn til å frykte at en fortsettelse av virksomheten kan skade allmenne interesser, jf. lovforslaget § 3-3.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at tillatelsen skal kunne endres eller trekkes tilbake dersom verdipapirregisteret ikke etterkommer pålegg gitt av Kredittilsynet. For øvrig viser departementet til den alminnelige adgang til å omgjøre enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 35. En slik omgjøringsadgang vil også kunne omfatte konsesjonsvedtak.

For børser gjelder en regel om at konsesjonen bortfaller ved konkurs eller offentlig akkordforhandling. Departementet viser i denne sammenheng til forslaget om at reglene om offentlig administrasjon skal gjelde ved avvikling av verdipapirregister jf. kapittel 15.

4.5 Sammenslåing og deling av verdipapirregister og avhendelse av virksomhet

4.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende verdipapirsentrallov inneholder ingen regler om sammenslåing, deling og avhendelse av virksomhet.

4.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at vedtak om sammenslåing og deling av verdipapirregister skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. Tilsvarende er foreslått gjelde for avhendelse av en vesentlig del av foretakets virksomhet. Det er foreslått at departementet i tvilstilfelle kan avgjøre om en avhendelse omfatter en vesentlig del av foretakets virksomhet. Utvalget foreslår videre at vedtak om sammenslåing og deling av verdipapirregister, og avhendelse av en vesentlig del av foretakets virksomhet skal meddeles departementet før vedtaket gjennomføres. Etter utvalgets forslag kan departementet innen tre måneder nekte vedtaket gjennomført eventuelt sette vilkår for gjennomføringen eller endre den foreliggende konsesjon. Det vises til utkastet §§ 3-4 og 4-5.

4.5.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har hatt materielle merknader til utvalgets forslag.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at vedtak om sammenslåing og deling av verdipapirregister bør treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. Dette følger imidlertid allerede av allmennaksjeloven § 13-3 annet ledd og § 14-6 første ledd for henholdsvis fusjon og fisjon, som vil komme til anvendelse for et verdipapirregister.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vedtak om avhendelse av en vesentlig del av den konsesjonspliktige virksomhet skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendringer. Utvalgets forslag går her lenger enn hva som følger av allmennaksjeloven. Etter departementets oppfatning tilsier et verdipapirregisters samfunnsmessige betydning at de samme krav stilles til foretakets avgjørelse om å avhende en vesentlig del av den konsesjonspliktige virksomhet, som til avgjørelser om sammenslåing og deling av virksomheten. Det vises til lovforslaget § 4-6.

Utvalget har foreslått at vedtak om sammenslåing og deling av verdipapirregister og avhendelse av en vesentlig del av den konsesjonspliktige virksomheten bør underlegges myndighetenes kontroll og krav om samtykke. Det vises til at dette vil gi konsesjonsmyndigheten bedre mulighet til å vurdere om forutsetningene for konsesjon fortsatt vil være oppfylt for det foretak som skal videreføre den konsesjonspliktige virksomhet. Departementet er enig i utvalgets forslag. Det vises til lovforslaget § 4-6.