7 Virksomhets- og eierbegrensninger

7.1 Virksomhetsbegrensninger

7.1.1 Gjeldende rett

Etter vpsl. § 1-1 kan VPS «ikke drive annen virksomhet enn det som er knyttet til eneretten» til å foreta registrering av verdipapirer. I praksis har det vært antatt at VPS kan drive virksomhet som er nært knyttet til virksomhetsområdet for eneretten dersom det anses som særlig rasjonelt at den utføres av VPS. Kongen avgjør i tvilstilfeller «hva slags virksomhet som er knyttet til Verdipapirsentralens enerett», jf. § 1-1 annet ledd.

I tillegg til å være et register over eierforhold mv. til finansielle instrumenter, driver VPS også avregnings- og oppgjørsvirksomhet ved handel med finansielle instrumenter der handelen inngår i Verdipapiroppgjørssystemet (VPO). Videre yter VPS tilleggstjenester i form av tjenester knyttet til renteberegning og -avregning ved obligasjonslåns renteterminer, uttrekning og avregning ved obligasjoners avdragsterminer, avregning ved obligasjoner og sertifikatlåns forfall, aksjeselskapers utbytteberegning og -utbetaling, og visse tjenester knyttet til selskapers emisjoner, fusjoner, fisjoner e.l., samt selskapsoppkjøp. For forvaltningsselskaper for verdipapirfond omfatter tjenestene føring av andelseierregister, samt rapportering til andelseiere/generell opplysningsplikt til myndigheter. Utvalget har redegjort for Verdipapirsentralens virksomhet i NOU 2000: 10 s. 24-35. Disse tjenestene er, sammen med deler av tjenesteytingen tilknyttet verdipapiroppgjøret, ikke regulert av verdipapirsentralloven. Selv om tjenestene ansees som tilknyttede tjenester i henhold til virksomhetsbegrensningene i loven, er ikke tjenestene underlagt lovpålagt enerett, og kan således også drives av andre enn VPS.

7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at det vil kunne være interessant for et verdipapirregister å drive annen virksomhet enn rettighetsregistrering. Utvalget viser videre til at det i næringslivet generelt ikke er satt alminnelige begrensninger på hvilken type virksomhet et foretak kan drive, men til at slike begrensninger gjelder for Verdipapirsentralen etter gjeldende lov og for andre sentrale aktører i finansmarkedet. Om begrunnelsen for virksomhetsbegrensninger uttaler utvalget (NOU 2000: 10 s. 75):

«Begrunnelsen for virksomhetsbegrensningene for slike institusjoner er at disse utøver en funksjon som anses å ha viktige samfunnsmessige sider, slik at kjernevirksomheten bør skjermes mot ansvar og risiki og annen påvirkning fra annen virksomhet. Dette hensynet kan sies å være spesielt viktig når foretaket er underlagt særskilte krav til ansvarlig kapital og kapitaldekning tilpasset og fastsatt av hensyn til kjernevirksomheten.

I tillegg kan virksomhetsbegrensninger begrunnes i behovet for å verne om disse institusjonenes integritet og tillit. Det er vesentlig at et verdipapirregister har tillit i finansmarkedet. Dersom et verdipapirregister driver virksomhet som for eksempel medfører at den er konkurrent til sine kunder, kan det oppstå spørsmål om institusjonen tar sidehensyn når den inngår kundeforhold i kjernevirksomheten eller ved betjeningen av kunder. Ved å begrense virksomhetsområdet for verdipapirregistre, reduseres således faren for at det kan oppstå habilitetskonflikter.»

Utvalget mener videre at virksomhetsbegrensninger kan ha betydning i forbindelse med tilsynet med virksomheten. Det heter om dette (NOU 2000: 10 s. 75):

«Det er kjernevirksomhetens art som er begrunnelsen for at institusjonen er underlagt tilsyn og konsesjonsplikt. For å sikre et effektivt tilsyn, er det etter utvalgets syn en fordel at den virksomhet som er under tilsyn og som er underlagt særregulering, drives adskilt fra annen virksomhet. En oppnår på denne måten en oversiktlig struktur i driften, som gjør det mulig for tilsynsmyndighetene å følge kjernevirksomheten, uten «støy» fra annen integrert virksomhet. Utvalget viser for øvrig til NOU 1999:3 (side 206) hvor Børslovutvalget foreslår å videreføre regler om virksomhetsbegrensninger for børser. Det vises videre til at det følger av utvalgets mandat at virksomhet som verdipapirregister skal drives i et eget rettssubjekt som i begrenset grad driver annen virksomhet.»

Utvalget legger til grunn at verdipapirregistre også i fremtiden bør være underlagt virksomhetsbegrensninger. I følge utvalget bør begrensningene så langt som mulig ivareta hensynet til å kunne organisere virksomheten på en måte som er mest mulig rasjonell. Etter utvalgets syn bør begrensningene ikke gå lenger enn det begrunnelsen tilsier, og reguleringen bør ikke være til hinder for at verdipapirregistre driver virksomhet som har naturlig sammenheng med rettighetsregistreringen.

Utvalget legger til grunn at spørsmålet om tilstrekkelig sammenheng foreligger, vil falle inn under Kredittilsynets tilsynsarbeid. Dersom den nødvendige sammenheng ikke foreligger, vil Kredittilsynet eventuelt kunne gi pålegg om at den aktuelle virksomheten må opphøre. Et eventuelt pålegg som nevnt vil være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand som kan bringes inn for domstolene etter de alminnelige forvaltningsrettslige regler. Spørsmålet om hva som har naturlig sammenheng med verdipapirregistreringsvirksomheten må etter utvalgets syn undergis en konkret og dynamisk vurdering over tid.

Utvalget foreslår videre en hjemmel for Kredittilsynet til å kunne gi pålegg om at virksomhet som ikke inngår i kjernevirksomheten, men som anses som tilknyttet virksomhet, skal skilles ut i datterforetak dersom risikoeksponering, interessekonflikter eller tilsynsmessige hensyn tilsier en slik utskillelse.

Etter utvalgets vurdering kan en generell drøftelse av hva slags virksomhet som har naturlig sammenheng med virksomhet som verdipapirregister, deles i to kategorier. Den ene kategorien er aktiviteter som har preg av bivirksomhet til det å være et verdipapirregister. Den andre kategori er virksomhet knyttet til andre deler av verdipapirkjeden enn selve registreringsvirksomheten.

Når det gjelder virksomhet som har preg av å være bivirksomhet til den konsesjonspliktige virksomheten uttaler utvalget (NOU 2000: 10 s. 76-77):

«Tjenester som forskjellige typer uttrekninger og avregninger, tjenester knyttet til emisjoner, fusjoner, fisjoner osv vil etter utvalgets syn ha en naturlig sammenheng med verdipapirregistreringsvirksomheten, og bør derfor fortsatt kunne utføres av et verdipapirregister uten å komme i strid med virksomhetsbegrensningen. Utvalget antar videre at bl.a. utvikling og salg av datatekniske løsninger og systemer vil kunne ha en naturlig sammenheng med virksomhet som verdipapirregister. Dersom tilsynsmessige hensyn skulle tilsi det, bør det imidlertid vurderes om slik virksomhet bør drives i et eget datterselskap.»

For så vidt gjelder den andre kategorien, virksomhet som er knyttet til eller utgjør andre ledd i verdipapirkjeden enn virksomhet som rettighetsregister, drøfter utvalget hvorvidt børsvirksomhet, virksomhet som autorisert markedsplass og oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6 kan anses som tilknyttet virksomhet for et verdipapirregister og hvorvidt et verdipapirregister skal kunne drive slik virksomhet.

Utvalget drøfter først om børsvirksomhet og virksomhet som autorisert markedsplass kan anses som tilknyttet virksomhet for et verdipapirregister, og uttaler blant (NOU 2000: 10 s. 77):

«Virksomhet som børs består i å organisere og drive markedsplass for annenhåndsmarkedet for finansielle instrumenter. Et verdipapirregister vil drive rettighetsregistrering og/eller oppgjørsvirksomhet i forbindelse med omsetningen av finansielle instrumenter. Disse virksomhetene har etter utvalgets syn en klar sammenheng ved at de begge inngår i verdipapirkjeden. Begge virksomhetstypene vil videre være underlagt konsesjon og tilsyn.»

Utvalgets flertall mener imidlertid at børsvirksomhet og virksomhet som autorisert markedsplass ikke kan anses for tilknyttet virksomhet for et verdipapirregister. Flertallet legger derfor til grunn at et verdipapirregister ikke skal kunne drive børsvirksomhet. Etter flertallets syn tilsier også risiko- og tilsynsforhold at børs- og verdipapirregistreringsvirksomhet ikke drives i samme rettssubjekt.

Det drøftes videre hvorvidt oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6 kan sies å være tilknyttet virksomhet til et verdipapirregister. Flertallet i utvalget uttaler (NOU 2000: 10 s. 78):

«Flertallet viser videre til at oppgjørssentraler er underlagt virksomhetsbegrensninger. Etter vphl. § 6-3 kan en oppgjørssentral bare «drive virksomhet som har naturlig sammenheng med utøvelsen av oppgjørsvirksomheten».

Etter flertallets syn kan det anføres at oppgjørsvirksomhet som nevnt i vphl. kapittel 6 vil kunne ha en naturlig sammenheng med virksomhet som verdipapirregister. Det vises til at oppgjørsvirksomheten gjelder oppgjør av visse finansielle instrumenter som vil kunne være registrert i et verdipapirregister. I den grad derivater vil være registrert i et verdipapirregister viser flertallet til at oppgjørssentralen og det register det aktuelle finansielle instrument er registrert i, begge vil kunne delta i oppgjøret av handelen. Det kan anføres at dette tilsier at det er en naturlig sammenheng mellom oppgjørsvirksomheten og verdipapirregistreringsvirksomheten. Det kan på den annen side hevdes at oppgjørsvirksomhet etter vphl. § 6-1 ikke har en naturlig sammenheng med verdipapirregistreringsvirksomhet dersom det aktuelle verdipapirregister ikke registrerer de samme finansielle instrumenter som cleares i oppgjørssentralen.

Flertallet viser til at en oppgjørssentral og et verdipapirregister vil kunne være utsatt for forskjellig risikoeksponering. Det vises til at en oppgjørssentral trer inn som part eller på annen måte garanterer for oppfyllelse av de aktuelle finansielle instrumenter, og påtar seg således en ikke ubetydelig risiko. Videre vil virksomhetene være underlagt forskjellige krav til kapital og sikkerhet, og forskjellige konsesjonsregimer. Etter flertallets syn tilsier risikoeksponering, faren for interessekonflikter og tilsynsmessige hensyn at et verdipapirregister ikke driver oppgjørsvirksomhet. Flertallet mener derfor i utgangspunktet at et verdipapirregister ikke bør kunne drive oppgjørsvirksomhet etter vphl. § 6-1.»

Det fremgår av det ovennevnte at utvalgets flertall mener at et verdipapirregister ikke bør kunne drive børsvirksomhet, virksomhet som autorisert markedsplass og oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6. Flertallet mener videre at et verdipapirregister ikke bør kunne eie foretak som driver slik virksomhet. Derimot mener som nevnt flertallet at et verdipapirregister bør kunne inngå i et konsernforhold med andre deler av verdipapirkjeden.

Utvalgets mindretall (1 medlem) er uenig med flertallets forslag til virksomhetsbegrensninger og uttaler (NOU 2000: 10 s. 78):

«Et mindretall, bestående av Birkeland, vil også med hensyn til spørsmålet om virksomhetsbegrensningen fremheve betydningen av at verdipapirregisteret kan drive virksomhet ut over de snevre rammer flertallet legger opp til. Dette mindretallet legger til grunn at Kredittilsynet også på dette punkt kan gis kompetanse til å avgjøre hvorvidt et verdipapirregister skal kunne drive annen virksomhet knyttet til verdipapirkjeden, så som børsvirksomhet og clearingvirksomhet. Mindretallet mener en beskrankning som flertallet her legger opp til vil forhindre en fremtidig rasjonell organisering av verdipapirkjeden som vil kunne svekke registerets og dermed verdipapirkjedens konkurransekraft, og følgelig skade interessene til utstedere og investorer. Det vises for øvrig til mindretallets dissens under kapittel 12.»

7.1.3 Høringsinstansenes merknader

Sparebankforeningen i Norge støtter utvalgets forslag til virksomhetsbegrensning.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) slutter seg til «de vurderinger lovutvalget fremfører for å lovfeste virksomhetsbegrensninger for verdipapirregistre». FNH mener dessuten at hensynet til å unngå effektivitetstap som følge av kryssubsidiering mellom virksomhet som har faktisk monopol og konkurranseutsatt virksomhet vil kunne tilsi bestemmelser om virksomhetsbegrensninger. FNH støtter videre flertallet i utvalget i synet på at børsvirksomhet ikke kan anses som tilknyttet virksomhet for et verdipapirregister, og dermed at verdipapirregisteret ikke skal kunne drive børsvirksomhet.

Kredittilsynet slutter seg til utvalgets begrunnelse for å foreslå virksomhetsbegrensninger.

Kredittilsynet er av den oppfatning at departementet bør kunne gi nærmere bestemmelser om hvilken virksomhet verdipapirregister kan drive både i form av enkeltvedtak og i forskriftsform. Den foreslåtte ordlyd i annet ledd indikerer imidlertid at slike nærmere regler kun kan gis i forskrift. Kredittilsynet foreslår derfor at bestemmelsen omformuleres, slik at det klart fremgår at slike regler også skal kunne gis ved enkeltvedtak.

Når det gjelder hvilken virksomhet et verdipapirregister bør kunne drive utover «kjernevirksomheten», slutter Kredittilsynet seg til utvalgets vurderinger for så vidt gjelder virksomhet som har karakter av «bivirksomhet».

Kredittilsynet viser til at flertallet konkluderer med at et verdipapirregister ikke skal kunne drive børs- og/eller oppgjørsvirksomhet. Kredittilsynet slutter seg til flertallets vurdering av at virksomhet som er knyttet til, eller utgjør andre deler i verdipapirkjeden, normalt ikke kan anses som tilknyttet verdipapirregistreringsvirksomhet, og at slik virksomhet ikke bør drives av et verdipapirregister. Kredittilsynet viser videre til at flertallets forslag innebærer at et verdipapirregister ikke vil kunne drive børs- og/eller oppgjørsvirksomhet, verken i samme juridiske enhet eller skilt ut i eget foretak. Etter Kredittilsynets syn kommer denne forståelsen bare frem av en tolkning av «naturlig sammenheng». Kredittilsynet anser dette som et meget sentralt punkt ved den foreslåtte virksomhetsbegrensning, og stiller derfor spørsmål ved om flertallets vurdering burde kommet klarere til uttrykk i lovteksten.

Kredittilsynet mener videre det bør vurderes å innta et vilkår om at virksomheten ikke må svekke tilliten til verdipapirregisterets integritet og uavhengige stilling. Kredittilsynet uttaler:

«Det vises her til forslaget til børslov § 5-2 i Ot. prp. nr. 73 (1999-2000) om lov om børsvirksomhet m m. I den utstrekning en i det videre lovarbeidet skulle komme til at virksomhet knyttet til andre deler av verdipapirkjeden kan anses som tilknyttet virksomhet, evt. at flertallets forståelse av «naturlig sammenheng» ikke kommer klarere til uttrykk, vil det særlig være behov for en slik tilføyelse.»

Kredittilsynet mener videre det kan reises spørsmål om den foreslåtte bestemmelse om virksomhetsbegrensning vil være til hinder for at et verdipapirregister har eierinteresser i andre selskaper, og uttaler om dette:

«Kredittilsynet kan ikke se at dette er behandlet i utredningen. Hensynene bak virksomhetsbegrensningsregelen vil også kunne gjøres gjeldende for verdipapirregisterets eierinteresser i foretak som driver virksomhet som ikke har naturlig sammenheng med registreringsvirksomheten.

Kredittilsynet vil derfor foreslå at det inntas en bestemmelse tilsvarende verdipapirhandelloven § 8-3 tredje ledd, som regulerer verdipapirforetaks adgang til å inneha eierandeler i foretak som driver annen virksomhet. Bestemmelsen vil være til hinder for at verdipapirregister har eierinteresser av en viss størrelse, evt. deltar aktivt i driften, i foretak dersom dette svekker verdipapirregisterets uavhengige stilling.

Ovennevnte bestemmelse vil imidlertid ikke uten videre løse spørsmålet om eierposisjoner av et visst omfang bør likestilles med drift i samme juridiske enhet. Kredittilsynet kan ikke se avgjørende grunner til at et verdipapirregister skal kunne drive virksomhet i datterselskaper som ikke kunne vært drevet i samme juridiske subjekt som verdipapirregistreringen. Kredittilsynet foreslår derfor at dette uttrykkelig reguleres. Den foreslåtte bestemmelsen er utformet etter mønster av forslag til virksomhetsregler for finansforetak, jfr. NOU 1998: 14 s. 196.»

Norges Bank er enig med i utvalgets flertall i at en streng virksomhetsbegrensning kan bidra til å redusere risikoen i verdipapirregistre. Hvorvidt virksomhetsbegrensningen også bør omfatte verdipapiroppgjør og børsvirksomhet er etter Norges Banks syn av mindre betydning.

Norsk Oppgjørssentral ASA (NOS) er enig i at det bør foreligge virksomhetsbegrensninger for verdipapirregistre, og at det åpnes for å kunne drive virksomhet som har naturlig sammenheng med virksomheten som verdipapirregister. NOS er enig i at det bør gis anledning til at ulike virksomheter i verdipapirkjeden kan drives i en holdingmodell.

Oslo Børs er enig i at den nye loven bør videreføre regler om virksomhetsbegrensninger, og mener at den foreslåtte rettslige standard om krav til «naturlig sammenheng» virker hensiktsmessig. Oslo Børs viser til at flertallet har lagt til grunn at børs- og verdipapirregistreringsvirksomhet må drives i forskjellige rettssubjekter. Oslo Børs mener at det kreves særlig gode grunner dersom man skal gi et slikt pålegg, og at hensynet til tilsyn og risikobegrensning ikke i seg selv er god nok grunn. Oslo Børs uttaler om videre:

«Etter Oslo Børs» oppfatning bør det derfor ikke stilles opp noen absolutte skranker mht i hvilken grad virksomhet som har tilknytning til de ulike ledd i verdipapirkjeden skal kunne drives i samme rettssubjekt. Det bør overlates til tilsynsmyndigheten (Kredittilsynet) å avgjøre slike spørsmål i det enkelte tilfelle.»

Verdipapirsentralen(VPS) støtter utvalgets forslag om at det skal være begrensninger i hvilke typer virksomhet som kan drives av et verdipapirregister. VPS er imidlertid skeptisk til at utvalget bruker begrepet «naturlig sammenheng» som hovedkriterium for at en virksomhet skal kunne drives av et verdipapirregister. VPS uttaler:

«Begrepet gir ikke noe godt grunnlag for å avgjøre hvilken virksomhet som kan drives av et verdipapirregister. Etter VPS mening kan kriteriet om naturlig sammenheng bare benyttes til å utelukke virksomhet som åpenbart ikke har noen tilknytning til verdipapirregistreringen. I praksis vil det som regel være slik at når et verdipapirregister ønsker å utvide sin virksomhet, vil dette være fordi den nye virksomheten har en sammenheng med verdipapirregistreringen som gjør at verdipapirregisteret anser det som hensiktsmessig å gå i gang med den nye virksomheten. Verdipapirregisteret kan for eksempel ha en spesiell type kompetanse eller en posisjon i markedets infrastruktur som gjør at det er hensiktsmessig å også utøve den nye virksomheten, eller det kan være at man ønsker å utvide virksomheten for å tilby kundene på registerdelen et mer komplett produkt. Dersom et register skal nektes å bedrive en slik virksomhet, må dette etter VPS syn være begrunnet i at det er særlige forhold ved selve virksomheten som gjør at den ikke bør kunne drives av et verdipapirregister.»

VPS støtter utvalgets synspunkt om at det i hovedsak er økonomisk risiko, hensynet til registerets tillit og integritet, samt hensynet til et effektivt tilsyn som kan begrunne virksomhetsbegrensninger. VPS mener hensynet til en begrenset økonomisk risiko og et effektivt tilsyn, langt på vei vil kunne avhjelpes ved at tilknyttet virksomhet skilles ut i egne selskaper som er eiet av verdipapirregisteret, men som er adskilt fra registervirksomheten. Det uttales videre:

«Virksomhetsbegrensninger som er begrunnet i økonomiske eller tilsynsmessige forhold bør derfor begrenses til de tilfeller hvor det ikke kan foretas organisatoriske tilpasninger som kan gi et tilfredsstillende resultat. For virksomhet som kan skade registerets tillit er det imidlertid vanskelig å se at dette kan avhjelpes ved organisatoriske grep. Handel med papirer som er registrert i registeret vil for eksempel kunne danne grunnlag for tvil om registerets integritet selv om den skjer gjennom et heleid datterselskap.

Når utvalget fremhever at børsvirksomhet ikke kan anses som tilknyttet virksomhet for et verdipapirregister vil dette kunne danne grunnlag for en unødvendig snever fortolkning av virksomhetsbegrensningen. Med en så snever fortolkning av hva som kan sies å ha naturlig tilknytning til verdipapirregistreringen, vil en kunne komme til å avskjære typer av virksomhet som det ikke er andre innvendinger mot enn at de har en fjernere tilknytning til registreringsvirksomheten enn hva børsvirksomhet har.

Det bør derfor klargjøres at virksomhetsbegrensninger skal begrunnes i en konkret risikovurdering og at begrepet naturlig sammenheng bare er ment å utelukke virksomhet som er helt perifer i forhold til verdipapirregistreringen. Vi nevner her at utvalget i sin framstilling av hovedhensyn ved verdipapirregistrering på side 45 annen spalte annet avsnitt skriver at «I mange tilfeller vil det være effektivt at et register tilbyr servicetjenester i forbindelse med registreringen. Etter utvalgets syn bør lovgivningen ikke sperre for slike løsninger med mindre det er gode grunner for det.»

Som eksempel på virksomhet som etter vår mening må kunne drives av et verdipapirregister er foredling og videresalg av informasjon om utstederselskapene. En annen mulighet er at et verdipapirregister opptrer som «custodian» etter oppdrag fra en bank. Vi nevner for øvrig at vi finner det noe uheldig når utvalget så klart går imot at et verdipapirregister kan drive en autorisert markedsplass uten å gå særlig inn på begrunnelsen for dette. En autorisert markedsplass vil ikke ha alle de funksjoner en børs har og det er derfor ikke gitt at den samme vurderingen kan legges til grunn. Det finnes flere grunner til at det kan være hensiktsmessig at en markedsplass drives av et verdipapirregister. Vi viser her til at utvalgets flertall har fremhevet som en fordel ved forvalterregistrering at forvaltere kan tilby såkalte «crossing»-muligheter, beskrevet som at investorer som bruker samme forvalter kan handle med hverandre til de kurser som noteres i markedet.»

VPS kan ikke se at det utgjør noen vesensforskjell om virksomheten drives ved at det plasseres et holdingselskap på toppen eller om den drives i et direkteeiet datterselskap.

Norges Fondsmeglerforbund gir uttrykk for tilsvarende synspunkter som Verdipapirsentralen.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet går i likhet med utvalget inn for at det fastsettes begrensninger for hvilken virksomhet som kan drives av et verdipapirregister. Det vises til lovforslaget § 5-1. Departementet kan i hovedsak slutte seg til utvalgets begrunnelse for å videreføre en slik regel.

Utvalget foreslår at et verdipapirregister utover kjernevirksomheten bare skal kunne drive virksomhet som har «naturlig sammenheng» med registreringsvirksomheten. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punkt. Enkelte av høringsinstansene har hatt merknader til begrepet «naturlig sammenheng». Departementet viser til at dette er en rettslig standard som også benyttes i virksomhetsbegrensningsregelen før børs, jf. børsl. § 5-2 . Departementet er videre enig med utvalget i at spørsmålet om hva som har naturlig sammenheng med verdipapirregistreringsvirksomheten må undergis en konkret og dynamisk vurdering over tid. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at departementet skal kunne gi nærmere regler om hvilken virksomhet et register skal kunne drive. I samsvar med Kredittilsynets høringsuttalelse foreslås det dessuten at departementet kan treffe enkeltvedtak om dette

Utvalget har vurdert hvorvidt et verdipapirregister skal kunne drive virksomhet knyttet til andre deler av verdipapirkjeden, det vil si virksomhet som børs, autorisert markedsplass og/eller oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6. Flertallet i utvalget mener et verdipapirregister ikke bør kunne drive slik virksomhet. Etter flertallets syn bør et verdipapirregister heller ikke kunne eie datterselskap som driver slik virksomhet. Flertallet mener det bør lovfestes at en integrering av de ulike deler av verdipapirkjeden bare skal kunne skje ved at de aktuelle virksomhetene eies av et holdingselskap som selv ikke driver annen virksomhet enn å være eier.

Departementet er enig med utvalget i at et verdipapirregister, innen samme rettssubjekt, ikke bør kunne drive med børsvirksomhet, virksomhet som autorisert markedsplass eller oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6. Hensynet til klart avgrensede kjernevirksomheter for konsesjonspliktig virksomhet, bl.a. på bakgrunn av forskjellig risiko ved virksomhetene, og av tilsynsmessige hensyn tilsier at disse virksomhetene ikke drives i samme rettssubjekt. Det vises til utvalgets begrunnelse som departementet slutter seg til. Det presiseres at oppgjørs- og avregningsvirksomhet slik denne utføres av VPS i dag vil kunne drives i samme foretak som registeret - som tilknyttet virksomhet.

Spørsmålet om hvorvidt et verdipapirregister skal kunne eie foretak som utgjør andre deler av verdipapirkjeden vil dels bero på registerets virksomhetsbegrensninger og dels på eventuelle eierbegrensningsregler for den aktuelle institusjonen. Departementet viser i denne sammenheng til at det for børs og oppgjørssentral gjelder eierbegrensningsregler, som det i «særlige tilfeller» kan gjøres unntak fra.

Departementet mener lovverket ikke bør legge unødige hindringer for konstellasjoner som aktørene finner hensiktsmessig. Etter departementets syn tilsier heller ikke hensynene bak virksomhetsbegrensningene et absolutt forbud mot at et verdipapirregister skal kunne ha eierinteresser i andre foretak, herunder foretak som utgjør andre deler av verdipapirkjeden. Departementet mener det på det nåværende tidspunkt er vanskelig å forutsi hvordan infrastrukturen i verdipapirmarkedet vil utvikles. Departementet mener av den grunn at det ikke bør lovfestes et forbud i verdipapirregisterloven mot at et verdipapirregister har eierinteresser i et annet foretak i verdipapirkjeden. Departementets forslag innebærer således ikke en lovfesting av holdningmodellen for integrering av de ulike deler av verdipapirkjeden slik utvalgets flertall har foreslått. Departementet mener derimot at et verdipapirregister ikke bør ha eierinteresser i andre foretak der dette kan svekke registerets integritet og uavhengige stilling. Det vises til Kredittilsynets uttalelse om dette som departementet slutter seg til. Departementet foreslår av den grunn en bestemmelse om at et verdipapirregister ikke kan inneha eierinteresser i andre selskaper dersom dette kan svekke registerets integritet og uavhengige stilling. Det foreslås videre en kompetanse for Kredittilsynet til å pålegge foretaket å drive tilknyttet virksomhet i eget foretak og at annen konsesjonspliktig virksomhet alltid skal drives i eget foretak. Det foreslås dessuten, i samsvar med Kredittilsynets høringsuttalelse, en regel tilsvarende vphl. § 8-3 tredje ledd som regulerer adgangen til å inneha eierandeler i foretak som driver annen virksomhet. Det vises til lovforslaget § 5-1.

7.2 Eierbegrensninger

7.2.1 Gjeldende rett

Verdipapirsentralen er etter gjeldende rett en selveiende institusjon, jf. vpsl. § 2-1 første punktum. Selveiende institusjoner er bl.a. kjennetegnet ved at de er organisert som stiftelser hvor det ikke kan utøves alminnelig eierinteresse i kapitalen. Det eksisterer derfor ikke regler om eiermessige forhold i et verdipapirregister.

7.2.2 Utvalgets forslag

Generelt om eierbegrensninger

Utvalget viser til at en rekke institusjoner i finansmarkedet er underlagt eierbegrensninger. Utvalget viser til at eierbegrensningsregler er gitt for å sikre eierspredning i institusjonene, og at begrunnelsen for eierspredning er et ønske om å forhindre maktkonsentrasjon i institusjoner som har vesentlig samfunnsmessig betydning, herunder sikre en hensiktsmessig konkurransestruktur. Etter utvalgets syn vil disse hensynene ikke være avgjørende ved vurderingen av om det bør fastsettes regler om eierbegrensninger for verdipapirregistre. Det heter i denne sammenheng bl.a. (NOU 2000: 10 s. 69):

«Utvalget viser til at Børslovutvalgets forslag til eierbegrensningsregler har en noe annen begrunnelse enn hva som tradisjonelt har vært bakgrunnen for slike regler gjeldende overfor finansinstitusjoner. Børslovutvalget har lagt avgjørende vekt på behovet for tillit fra markedsaktørene. Etter utvalgets syn har et verdipapirregister en viktig rolle i infrastrukturen i det norske verdipapirmarkedet, idet et dokumentløst system etter utvalgets syn er av stor betydning for verdipapiromsetningen. I dagens marked har VPS dessuten viktige funksjoner i verdipapiroppgjøret. Utvalget antar at verdipapirregistre vil ha en viktig betydning i verdipapirmarkedet også i fremtiden. Dette gjelder uavhengig av i hvilken grad registrering i et register gjøres pliktig eller frivillig. Utvalget mener det vil være vesentlig at et verdipapirregister nyter tillit fra aktørene. I denne sammenheng vil eierbegrensningsregler kunne medvirke til maktspredning og hindre at enkelteiere og særinteresser skaffer seg en dominerende innflytelse som kan svekke tilliten til verdipapirmarkedet.»

Utvalget har også vurdert om hensynet til å motvirke uheldige særinteresser vil kunne ivaretas gjennom en vurdering av egnetheten til direkte og indirekte eiere av kvalifiserte eierandeler, og uttaler (NOU 2000: 10 s. 69-70):

«En slik regel er i samsvar med svensk og dansk rett, og benyttes bl.a. overfor verdipapirforetak jf. ovenfor pkt. 12.1.2. Ordningen medfører at tilsynsmyndighetene kan nekte erverv av betydelig eierandeler dersom vedkommende aksjeeier ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av selskapet. Utvalget kan se klare fordeler med et slikt system, og er usikker på om det er nødvendig med eierbegrensninger for verdipapirregistre. Utvalget mener imidlertid etter en helhetsvurdering at det bør fastsettes eierbegrensningsregler for verdipapirregistre. Dette er i hovedsak begrunnet i at eierbegrensningsregler er foreslått av Børslovutvalget for børser. Etter utvalgets syn er det viktig med konsistens i regelverket for disse institusjonene. Utvalget vil i likhet med Børslovutvalget understreke behovet for aktive eiere. Når det likevel foreslås eierbegrensningsregler er dette for å forhindre utilsiktede virkninger mht. samarbeid eller konsernetableringer når det gjelder sentrale institusjoner som børs, oppgjørssentral og verdipapirregister.»

Utvalget mener i likhet med Børslovutvalget at utilsiktede virkninger av eierbegrensningsreglene kan avhjelpes ved unntaksregler.

Når det gjelder nivået for eierbegrensningene mener utvalget at behovet for eierspredning må avveies mot et ønske om aktive eiere, og at det må tas hensyn til eventuelle unntak og dispensasjonsadgang. Utvalget uttaler (NOU 2000: 10 s. 70):

«Utvalget antar at vurderinger av nivået for eierbegrensninger for verdipapirregistre ikke skiller seg vesentlig fra tilsvarende vurderinger for børser og oppgjørssentraler. På den annen side er det ikke gitt en konkret vurdering av nivået på eierbegrensningene for de nevnte institusjonene. Utvalget viser likevel til flertallets vurderinger i Børslovutvalgets innstilling NOU 1999: 3 side 196 flg. og foreslår at nivået for eierbegrensninger for verdipapirregistre settes til 20 prosent. Det understrekes at i den grad lovgiver legger til grunn en annen begrensning enn den foreslåtte for børser, bør tilsvarende gjelde for verdipapirregistre (og omvendt).»

Et mindretall i utvalget (1 medlem) mener det ikke er behov for eierbegrensningsregler selv under forutsetning av at man går over fra et monopol til et konsesjonssystem (og uten deling av nåværende VPS). Det vises til mindretallets begrunnelse NOU 2000: 10 s. 189-190.

Unntak og dispensasjon fra eierbegrensningsreglene

Utvalget foreslår at det gis unntak og mulighet til å dispensere fra hovedregelen om eierbegrensning. For det første ser utvalget det som viktig at reglene ikke er til hinder for hensiktsmessige allianser for eksempel mellom VPS og andre sentrale institusjoner i infrastrukturen i verdipapirmarkedet.

Flertallet i utvalget ser betenkeligheter ved at henholdsvis børs, verdipapirregister og oppgjørssentral skal kunne ha direkte kontroll over en eller flere av de øvrige institusjonene. Flertallet mener at en eventuell konsernstruktur bør organiseres uten direkte eie mellom disse. Flertallet uttaler bl.a. (NOU 2000: 10 s. 71):

«Dette kan gjøres ved at det forutsettes at morselskapet i et eventuelt konsern ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskapene og at både børs, verdipapirregister og oppgjørssentral skal eies 100 prosent av morselskapet. I et slikt tilfelle vil de tre institusjonstypene bli søsterselskaper. Utvalget 1 antar at det ved eventuelle konserndannelser i verdipapirmarkedet ikke bør legges avgjørende vekt på hvilke av de aktuelle institusjonene som eventuelt eier en annen institusjon. Dette medfører at børslovgivningen og verdipapirhandellovens regler om oppgjørssentraler etter utvalgets syn bør tilpasses til konsernmodellen som hovedregel for organisering av en integrering av de ulike ledd i verdipapirkjeden.

[...]

På bakgrunn av det ovennevnte antar utvalget at det bør gis et unntak for at et verdipapirregister eies 100 prosent av et foretak som ikke driver annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskaper og datterselskapene ikke driver annen virksomhet enn virksomhet som børs, autorisert markedsplass, oppgjørssentral eller verdipapirregister. På denne måten muliggjøres en integrering av de ulike ledd i verdipapirkjeden. Utvalget mener en forutsetning for en slik konsernmodell er at kravet til eierspredning gjøres gjeldende for morselskapet. Etter utvalgets syn tilsier hensynene bak eierbegrensningsreglene (jf. ovenfor) at også holdingselskapet underlegges slike regler på lik linje med selve verdipapirregisteret. Dette vil være i samsvar med eierbegrensningsregler gjeldende for finansforetak og børslovutvalgets utkast til ny børslov.»

Et mindretall i utvalget (1 medlem) fremhever betydningen av at de ulike oppgavene knyttet til verdipapirkjeden skal kunne organiseres på en måte som gir utstedere og investorer rasjonelle og kostnadseffektive tjenester. Mindretallet kan ikke se at det er behov for å lovregulere at konserndannelser bestående av rettssubjekter som driver for eksempel børs og verdipapirregister, skal organiseres som en holdingmodell. Mindretallet mener Kredittilsynet i nødvendig utstrekning har evnene til å stille krav til de enkelte tilsynsobjektene, slik at virksomheten organiseres på en måte som på tilbørlig vis ivaretar de hensyn som flertallet angir som begrunnelse for å lovregulere konserndannelser.

Utvalget foreslår videre en generell dispensasjonsadgang for særlige tilfeller. Utvalget mener en slik regel vil kunne fungere som en sikkerhetsventil for konkrete situasjoner der hensynene som begrunner eierbegrensninger tillegges begrenset vekt. Utvalget nevner at det vil kunne være aktuelt å gjøre unntak fra eierbegrensningene ved opprettelse av «spesialregistre». Som eksempel nevnes register som registrerer utelukkende bestemte typer finansielle instrumenter, og register som drives svært begrenset virksomhet, for eksempel begrenset til aksjeboken for aksjeselskap. Utvalget uttaler videre (NOU 2000: 10 s. 72):

«Etter utvalgets syn bør det i særlige tilfeller kunne gjøres unntak slik at et verdipapirregister skal kunne eie en børs/oppgjørssentral direkte. Et slikt eierskap avhenger også av reglene i børs- og verdipapirhandelloven. Dersom en børs eller en oppgjørssentral skal eie et verdipapirregister kreves det unntak fra eierbegrensningsreglene. Et slikt unntak vil kunne gis med hjemmel i den generelle dispensasjonsregelen. Videre vil regelen åpne opp for at et verdipapirregister eier et annet verdipapirregister dersom særlig grunner taler for det. Utvalget vil påpeke at virksomhetsregler og eierbegrensningsregler for børser, oppgjørssentraler og verdipapirregister bør utformes mest mulig likt.»

Utvalget foreslår ikke et unntak for «strategiske samarbeidsavtaler» lik det unntaket Børslovutvalget foreslo for børser i NOU 1999: 3, men uttaler (NOU 2000: 10 s. 72):

«Etter Verdipapirsentrallovutvalgets syn er det ikke grunn til å fastsette noen særskilt dispensasjonsadgang knyttet til samarbeidsavtaler. Som nevnt over vil allianser med utenlandske institusjoner etter omstendighetene kunne anses som et særlig tilfelle som tilsier unntak fra eierbegrensningsreglene. Tilsvarende må gjelde samarbeidskonstellasjoner mellom norske institusjoner. Selv om utvalget ikke foreslår et konkret unntak fra eierbegrensningsreglene ved «strategiske samarbeidsavtaler», understreker utvalget viktigheten av at regelverket for børser og verdipapirregistre blir mest mulig samsvarende. Dersom en slik regel blir gitt for børser, bør en tilsvarende regel gis for verdipapirregistre.»

Stemmerettsbegrensninger

Etter utvalgets syn vil eierbegrensningsregler medføre at regler om stemmerettsbegrensninger har begrenset betydning fordi eierne ikke kan stemme for flere aksjer enn de eier. På den annen side vil fravær av oppmøte kunne styrke den relative stemmevekt for de som er tilstede på generalforsamlingen.

Utvalgets flertall kan i likhet med flertallet i Børslovutvalget, jf. NOU 1999: 3, ikke se at det er behov for stemmerettsbegrensninger i tillegg til regler om eierbegrensninger. Etter flertallets syn er eierbegrensninger med tilhørende konsolideringsregler tilstrekkelig for å ivareta de hensyn som begrunner slike regler. Flertallet mener stemmerettsbegrensninger vil kunne vanskeliggjøre et ellers ønskelig aktivt eierskap.

Utvalgets mindretall (tre medlemmer) foreslår at det blir gitt regler om at ingen kan stemme for mer enn 20 prosent av de stemmer som er representert på generalforsamlingen. Mindretallet uttaler (NOU 2000: 10 s. 73).

«Stemmerettsbegrensninger relatert til antall stemmer representert på generalforsamlingen vil etter mindretallets syn kunne hindre uforholdsmessig stor innflytelse fra enkeltaksjonærer ved lavt fremmøte. For slike tilfeller kan det, etter mindretallets syn, hevdes å være formålstjenlig med regler om hvor stor del av aksjene det kan stemmes for relatert til fremmøtte stemmer, i tillegg til eierbegrensningsreglene. Mindretallet slutter seg derfor til Banklovkommisjonen og Børslovutvalgets mindretall og foreslår at det blir gitt regler om at ingen kan stemme for mer enn 20 prosent av de stemmer som er representert på generalforsamlingen.»

Mindretallet foreslår videre at konsolideringsreglene som er foreslått gjort gjeldende for eierbegrensningsreglene også gis anvendelse for stemmerettsbegrensningsreglene. De bakenforliggende hensyn vil etter mindretallets syn være de samme.

Konsolideringsregler

Utvalget viser til at det for å forhindre omgåelser av eierbegrensningsreglene er nødvendig å fastsette konsolideringsregler. Utvalget mener at finansvl. § 2-6 om konsolidering av eierandeler er en velegnet mal for en slik regel, og foreslår at det gis en tilsvarende bestemmelse i verdipapirregisterloven. Utvalget uttaler videre (NOU 2000: 10 s. 72 flg.):

«En tilsvarende regel er foreslått av Børslovutvalget. For å sikre en forsvarlig gjennomføring av eierbegrensningsreglene og hindre omgåelser av regelen, bør verdipapirregisterloven ha en tilsvarende bestemmelse. Praksis i henhold til finansieringsvirksomhetslovens konsolideringsregler bør kunne være veiledende for hvordan bestemmelsen skal praktiseres for eierskap i selskaper som driver verdipapirregistreringsvirksomhet. Det presiseres imidlertid at særhensyn kan gjøre seg gjeldende i forhold til de ulike regelsettene. Det vises til lovutkastet § 6-4.»

7.2.3 Høringsinstansenes merknader

Eierbegrensninger

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) slutter seg til utvalgets forslag om en hovedregel om en eierbegrensning på 20 prosent og en adgang for departementet til å gjøre unntak for eierposisjoner utover 20 prosent som ledd i en strategisk samarbeidsavtale. FNH kan imidlertid ikke se at det må være sammenheng mellom eierbegrensning for børs og for verdipapirregistre, og viser til at den grunnleggende virksomhet er forskjellig. FNH går derfor i mot utvalgets forslag om å koble en eierbegrensningsregel for verdipapirregistre til den tilsvarende regel for børs. Norges Fondsmeglerforbundgir uttrykk for lignende synspunkter.

Justisdepartementeter enig med utvalget i at den grad det åpnes for privat eierskap i verdipapirregister, vil det være behov for eierbegrensningsregler for å opprettholde tilliten til registerets nøytralitet. Det uttales imidlertid:

«Justisdepartementet anbefaler likevel at det vurderes nærmere om det er i samsvar med EØS- avtalenes regler om etableringsrett å kreve at aktører fra andre EØS-stater oppfyller de aktuelle eierskapsbegrensninger, jf. utkastet § 6-2 siste punktum, som bestemmer at eierbegrensingsreglene i § 6-1 gjelder for morselskap til heleid datterselskap som driver verdipapirregistervirksomhet. Det fremgår av utredningen at mange sentrale EØS-stater har mindre strengere regler m.h.t. eierskapsbegrensninger. Det må således antas at selskaper som driver verdipapirregistervirksomhet i andre europeiske land, ofte ikke vil ha eiersammensetning som er i samsvar med loven.

Det er noe usikkert i hvilken grad EØS-retten forbyr ikke-diskriminerende restriksjoner innenfor etableringsretten. Det må uansett legges til grunn at nasjonalstatene kan pålegge aktørene tyngre byrder når de etablerer seg i et EØS-land enn når de bare yter tjenester der fra et annet land i EØS-området.»

Kredittilsynet slutter seg til utvalgets vurdering av behovet for eierbegrensninger og til vurderingen av at disse med fordel kan være like for verdipapirregister og børs. Kredittilsynet mener dette vil skape en mer transparent og enhetlig regulering av institusjoner som er en del av den finansielle infrastrukturen. Kredittilsynet er av den oppfatning at en eierbegrensningsregel på 10 prosent er mer egnet til å ivareta hensynet til å redusere faren for maktkonsentrasjon, og følgelig styrke foretakets tillit og integritet. Dersom nivået på eierbegrensningene settes til 20 prosent mener Kredittilsynet at det bør gjelde en regel om egnethetsvurdering av eiere over 10 prosent.

Norges Bank og Oslo Børsstøtter forslaget til eierbegrensning og at nivået bør samsvare med hva som gjelder for børs. Oslo Børs mener videre det i en overgangsperiode, for å gi nåværende VPS en særlig beskyttelse, er gode grunner for fastsette en strengere eierbegrensning enn 20 prosent dersom dette nivået vedtas.

Næringslivets Hovedorganisasjonstøtter forslaget om en eierbegrensningsregel og mener nivået bør ligge på 20 prosent. Sparebankforeningen i Norge gir også uttrykk for støtte til flertallets forslag. Verdipapirfondenes Foreninger «i tvil om nødvendigheten av å ha eierbegrensningsregler» men kan subsidiært støtte utvalgets forslag om en begrensning på 20 prosent.

Norsk Oppgjørssentral ASA (NOS) går i mot eierbegrensningsregler som foreslått av utvalget. NOS uttaler bl.a.:

«NOS kan ikke se behov for de særnorske eierbegrensningsreglene som utvalget har foreslått, og anser de mer skjønnspregede regler som bla finnes i Sverige og Danmark - og ellers gjelder for verdipapirforetak i henhold til vphl - for tilstrekkelig til å hensynta de relevante forhold. Det nevnes av utvalget at begrunnelse for eierbegrensningsreglene i finansnæringen bla er begrunnet i konkurransehensyn, men utvalget har ikke tillagt dette forhold vesentlig vekt ved vurderingen. NOS vil her tilføye at de særnorske eierberensningsreglene likeså gjerne kan virke konkurransehemmende ved at de kan vanskeliggjøre nyetableringer og utlendingers inntreden i det norske markedet. De særnorske eierbegrensningsreglene kan også virke hemmende for nyetablering og den internasjonalisering som institusjoner i den norske verdipapirkjeden står foran. Også hensynet til aktivt eierskap er av betydning. Utvalget har pekt på at eierbegrensningsregler vil kunne ha betydning for tilliten til et verdipapirregister. Etter NOS sin oppfatning vil tilliten til et verdipapirregister være avhengig av en rekke andre faktorer enn eierskap, og det kan neppe hevdes at mangel på eierbegrensningsregler har ført til at utenlandske verdipapirregistre har dårlig tillit i markedet. Det kan heller ikke anføres som et avgjørende moment at det er foreslått eierbegrensninger for børser. Verdipapirregistre og børser har forskjellige funksjoner, og det er ikke uten videre gitt at de vurderinger som er gjort for børser har tilsvarende vekt når det gjelder verdipapirregistre. Det kan også nevnes at det ikke er foreslått særskilte eierbegrensningsregler for autoriserte markedsplasser.»

NOS mener videre at dersom det skal lovfestes eierbegrensninger bør disse, uavhengig av som gjelder for børs, ikke være mindre enn 20 prosent. Det vises bl.a. til eierbegrensningene for oppgjørssentraler og til at «markedsplasser kan etableres i ulike nivåer og med ulike eierbegrensninger».

Verdipapirsentralen(VPS) mener det vil være tilstrekkelig med en vurdering av egnetheten til store eiere uten noen begrensninger på hvor stor del av selskapet den enkelte investor kan eie. VPS uttaler bl.a.:

«VPS mener det er uheldig om en i Norge har eierbegrensningsregler som ikke er vanlig i andre land, især innenfor EØS. Særregler om eierbegrensninger medfører bl.a. at den norske del av verdipapirmarkedet i EØS blir mindre effisient, med de uheldige virkninger dette vil kunne ha for bl.a. kursdannelsen.

VPS nevner for øvrig at selv om myndighetene har kommet til at det er behov for eierbegrensningsregler i finansinstitusjoner, er det ikke dermed gitt at argumentene er like tungtveiende når det gjelder verdipapirregistre. Et verdipapirregister har en mer avgrenset «makt» enn en finansinstitusjon eller et finanskonsern. Dessuten har ikke et verdipapirregister tilsynsoppgaver med myndighetskarakter slik en børs vil ha. Selv om et verdipapirregister uansett dette bør ha en nøytral og uavhengig stilling, vil dette kunne sikres ved regler om «fit and proper»-vurderinger.

Eierkonsentrasjon gjennom eierselskap ut over 20 pst i flere foretak kan tenkes. Men om dette er uheldig for konkurransesituasjonen bør bedømmes på grunnlag av en vurdering etter forholdene, og ikke ut i fra regler uavhengig av den konkrete situasjon. F.eks. er en «maktkonsentrasjon» i en liten finansinstitusjon mindre «betenkelig» enn en maktkonsentrasjon i en stor finansinstitusjon. Der til kommer at også de største norske finansinstitusjoner er små etter forholdene i det indre marked i EU.

VPS mener for øvrig at en ved vurderingen av spørsmålet om eierbegrensningsregler for verdipapirregistre ikke bør se bort fra at de norske reglene om eierbegrensninger er omtvistet. Fra regelverket ble innført i 1980-årene har det ved flere anledninger vært diskusjon om reglenes egnethet. Det er som en følge av dette også gjort en rekke endringer i regelverket som etter hvert har medført enkelte liberaliseringer. Blant grunnene til at reglene er omtvistet er bl.a. at det faktisk er vanskelig å påvise i hvilken grad eierbegrensingsregler medfører økt konkurranse eller forhindrer maktkonsentrasjon. Det bør derfor ikke være noen automatikk i å kopiere eierbegrensningsregler på nye områder. Eierbegrensningsregler fører dessuten til at det oppstår behov for ytterligere regler og medfører således en komplisering av regelverket, slik utkastet til kap. 6 viser. Det gjelder i første rekke et behov for unntaksregler, fordi det vil være situasjoner hvor det vil kunne være ønskelig at eierbegensningene helt eller delvis ikke gjøres gjeldene. Dessuten vil en ha behov for regler om konsolidering av flere aksjeeiere, med sikte på å forhindre omgåelse av eierbegrensningsreglene.»

Dersom de foreslått eierbegrensningsreglene vedtas, støtter VPS flertallets forslag om en begrensning på 20 prosent.

Unntak og dispensasjonsadgang

FNH slutter seg til utvalgets forslag om at en børs ikke bør kunne eie et verdipapirregister. FNH viser til at dersom en børs eier et verdipapirregister direkte, kan det oppstå situasjoner der børsens interesser kan komme i konflikt med at verdipapirregisteret legger til rette for effektive og elektroniske forbindelser til andre markedsplasser. FNH slutter seg videre til utvalgets forslag til unntak fra eierbegrensningsreglene slik at et verdipapirregister skal kunne inngå i konsernforhold. FNH er imidlertid i tvil om det er hensiktsmessig at loven begrenser et registers mulighet til å inngå i konsernforhold til den type selskaper som lovutvalget trekker frem. Det heter om dette:

«Som påpekt ovenfor kan de ulike leddene i verdipapirkjeden bestå av relativt uensartet type virksomhet. Eksempelvis har virksomheten i et verdipapirregister (VPS) kanskje færre likhetstrekk med børsvirksomhet enn virksomhet innen betalingsformidling (prosessering av innregistrerte transaksjoner, avregning, oppgjør og bokføring på konti). FNH mener at loven ikke må forhindre at et verdipapirregister kan inngå i organisasjonsmessige strukturer som driver teknisk sett tilsvarende virksomhet. Det kan være grunn til å peke på at ressurser og kompetanse innenfor dette området er begrenset og mulighet for å kunne oppnå synergier, både når det gjelder systemer og kompetanse, kan være større ved å tillate et verdipapirregister å inngå i konsernforhold med andre en de virksomheter som lovutvalget foreslår.

FNH vil videre vise til at pengeoppgjøret for verdipapirhandelen er en sentral del av verdipapirkjeden. Krav til levering mot betaling (DVP) og ulike avregningsformer (netto/brutto) krever en nær integrasjon mellom avregning/oppgjør av verdipapirer og tilhørende funksjoner på pengesiden. En utvikling av DVP også ut på investornivå vil bringe denne integrasjonen videre ut til de systemer som genererer transaksjoner fra og til investorenes pengekonti.»

FNH foreslår av den grunn at et verdipapirregister bør kunne inngå i konsernforhold med foretak som driver virksomhet i tråd med betalingssystemloven. Norges Fondsmeglerforbund gir uttrykk for lignende synspunkter.

Kredittilsynet mener videre at den modell som flertallet foreslår for konserndannelser vil bidra til at troverdigheten og tilliten fra markedsaktørene til verdipapirregisteret og verdipapirmarkedet som helhet forsterkes ved at det ikke åpnes for direkte kontroll med et verdipapirregister fra en eller flere av de øvrige institusjoner som utgjør infrastrukturen i verdipapirmarkedet.

Norges Bank støtter forslaget om at det bør være anledning til å integrere enhetene i den norske verdipapirkjeden, og uttaler:

«Om slik integrasjon skjer ved direkte eie mellom selskapene, all virksomhet i ett selskap eller etter en konsernmodell, er etter vårt syn av mindre betydning. Regelverket bør imidlertid være mest mulig likt det som er vanlig ellers i Europa. Norges bank slutter seg også til utvalgets forslag om at departementet i særskilte tilfelle gis anledning til å gjøre unntak fra eierbegrensingsreglene.»

Stemmerettsbegrensninger

Norges Bank, Sparebankforeningen i Norge og Verdipapirfondenes Foreningstøtter flertallet i at det ikke bør innføres stemmerettsbegrensninger i tillegg til eierbegrensningsregler.

Kredittilsynet slutter seg til mindretallets vurdering av at det bør gjelde stemmerettsbegrensning i tillegg til eierbegrensningen.

Konsolideringsregler

Kredittilsynet foreslår at ordlyden i bestemmelsen om konsolidering av eierandeler harmoniseres med den tilsvarende bestemmelsen i børsloven.

7.2.4 Departementets vurdering

Eierbegrensninger

Departementet viser til at eierbegrensningsregler har til formål å sikre eierspredning, og til at eierspredning bl.a. er begrunnet i behovet for å forhindre interessekonflikter mellom rollen som eier og rollen som kunde, og for å unngå konsentrasjon av eierskap i institusjoner som har vesentlig samfunnsmessig betydning. For en mer generell drøftelse av hensyn for og imot eierbegrensningsregler vises det til utvalgets drøftelse i NOU 2000: 10 s. 67 flg. og Banklovkommisjonens drøftelse i NOU 1998: 14 s. 100 flg.

Flertallet i utvalget mener etter en helhetsvurdering at det bør gjelde eierbegrensningsregler for et verdipapirregister. Dette er i hovedsak begrunnet med at Børslovutvalget i NOU 1999: 3 foreslo eierbegrensninger for børser, og at det i følge utvalget er viktig med konsistens i regelverket for disse institusjonene.

Departementet er enig i at virksomheter som driver likeartet virksomhet i utgangspunktet bør underlegges mest mulig like rammevilkår. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at virksomheten til en børs og et verdipapirregister ikke kan sies å være likeartet. Departementet er for så vidt enig i denne vurdering og fremhever at eventuelle eierbegrensninger må forankres i et reelt behov for eierspredning. Sammenhengen mellom virksomheten til en børs og virksomheten til et verdipapirregister består først og fremst i at begge institusjonene har en vesentlig rolle i verdipapirkjeden. I Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) la departementet bl.a. vekt på at et hovedhensyn ved regulering av børsvirksomhet er behovet for tillit fra markedsaktørene, og at markedsplassen fremstår som nøytral og med høy integritet. Det ble videre lagt vekt på at børs i Norge vil kunne ha en dominerende posisjon med stor samfunnsmessig betydning, samt at børsen vil være en sentral del av infrastrukturen i verdipapirmarkedet.

Etter departementets syn vil også et verdipapirregister kunne ha en dominerende posisjon med stor samfunnsmessig betydning, og kunne utgjøre en sentral og viktig rolle i infrastrukturen i verdipapirmarkedet. Markedsmessige hensyn tilsier at aktørene i verdipapirmarkedet bør kunne stole på at registrering og oppgjør av transaksjoner i verdipapirmarkedet utføres på en betryggende og tillitsvekkende måte. Aktørene bør videre kunne stole på at det ved driften av registeret legges vekt på hva som er til det beste for markedet og dets aktører og ikke eventuelle særinteresser for store eiere som også kan være brukere av registerets tjenester. Departementet er av den grunn enig med utvalgets flertall og flertallet av høringsinstansene i at det bør gjelde eierbegrensninger for verdipapirregistre.

I vurderingen av nivået på eierbegrensningen må man etter departementets syn legge vekt på hensynet til at likeartet virksomhet underlegges like rammevilkår.

Utvalget har lagt til grunn at eierbegrensningen for verdipapirregister bør legges på samme nivå som for børs (dvs. 10 pst.).

Som nevnt har bl.a. Finansnæringens Hovedorganisasjon og Norges Fondsmeglerforbund uttalt at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom eierbegrensning for børs og for verdipapirregister. Et verdipapirregisters virksomhet vil kunne bestå av en registerdel, en oppgjørsdel og eventuell tilknyttet virksomhet, jf. NOU 2000: 10 s. 74 flg. I registerdelen føres det en oversikt over eierforhold mv. til finansielle instrumenter. I oppgjørsdelen drives avregning- og oppgjørsvirksomhet der handelen inngår i Verdipapiroppgjørssystemet (VPO). VPO er et system for overføring av verdipapirer mot betaling som sikrer deltakerne ytelse mot ytelse. En lignende oppgjørsfunksjon utføres av oppgjørssentraler (NOS ASA) etter verdipapirhandelloven kapittel 6. Oppgjørssentraler er underlagt en eierbegrensning på 20 pst., jf. vphl. § 6-1 syvende ledd. Denne oppgjørsvirksomheten består i å tre inn som motpart eller på annen måte garantere for oppfyllelse for handler med finansielle instrumenter som nevnt i vphl. § 1-2 annet ledd nr. 4-7 (clearing av forskjellige typer derivatkontrakter), jf. § 1-6. Kredittilsynet har gitt uttrykk for at det er en fordel med en transparent og enhetlig regulering av institusjoner som er en del av den finansielle infrastrukturen i Norge. Departementet er enig i dette synspunktet, og mener at nivået på eierbegrensningsreglene for verdipapirregistre bør harmoniseres med de tilsvarende regler som gjelder for børser. Departementet foreslår av den grunn at eierbegrensningen for verdipapirregistre settes til 10 prosent.

Unntak og dispensasjonsadgang

Utvalget har foreslått en regel om at eierbegrensningsreglene ikke skal være til hinder for at et verdipapirregister eies 100 prosent av et foretak som ikke driver annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskaper og datterselskapene ikke driver annen virksomhet enn verdipapirregistrering, virksomhet som børs eller autorisert markedsplass, oppgjørsvirksomhet etter kapittel 6 eller virksomhet som har naturlig sammenheng med dette. Det følger av børsl. § 4-1 annet ledd at eierbegrensningen for børs ikke er til hinder for at en børs eies 100 prosent av et foretak med hovedkontor i Norge som ikke driver annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskaper og datterselskapene ikke driver annen virksomhet enn børsvirksomhet eller virksomhet som har naturlig sammenheng med dette. Både etter verdipapirsentrallovutvalgets forslag og etter børsl. § 4-1 gjelder eierbegrensningen i tilfelle for morselskapet. Departementet foreslår en tilsvarende regel for verdipapirregistre, jf. lovforslaget § 5-2 tredje ledd.

Departementet viser til at utvalget ikke har foreslått et unntak fra eierbegrensningsreglene knyttet til strategiske samarbeidsavtaler. Utvalget har imidlertid gitt utrykk for at en slik regel bør gjelde for verdipapirregistre dersom en tilsvarende regel vil gjelde for børser. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punkt. Det vises i denne sammenheng til drøftelsene i Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) om lov om børsvirksomhet m.m. (børsloven) s. 68-69 som vil gjelde tilsvarende i forhold til verdipapirregistre. Det vises til lovforslaget § 5-2 fjerde ledd.

Utvalget har videre foreslått en generell dispensasjonsadgang for særlige tilfeller. Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for en slik regel. Departementet mener bl.a. at den raske utviklingen internasjonalt når det gjelder endringer i infrastrukturen i verdipapirmarkedene kan medføre et behov for i særlige tilfeller å ha en dispensasjonsadgang som den foreslåtte. Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen vil departementet legge vekt på de hensyn som begrunner eierbegrensningsreglene. Det vises til lovforslaget § 5-1 annet ledd.

Stemmerettsbegrensninger

Et mindretall av utvalget mener det er nødvendig å supplere de foreslåtte eierbegrensningsreglene med stemmerettsbegrensninger for å forhindre at enkeltaksjonærer skal kunne få dominerende innflytelse i verdipapirregisteret ved lavt fremmøte. Departementet mener det er hensiktsmessig å fastsette en regel om stemmerettsbegrensninger tilsvarende den som gjelder for finansinstitusjoner etter finansieringsvirksomhetsloven og børser etter børsloven. Departementet slutter seg til mindretallets begrunnelse og viser også til den begrunnelse som er gitt i Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) s. 69. I likhet med det som gjelder for børser, foreslås derfor at ingen på generalforsamlingen skal kunne stemme for mer enn 10 pst. av stemmene eller mer enn 20 pst. av de stemmer som er representert på generalforsamlingen. Det vises videre til at Banklovkommisjonen har foreslått å videreføre en slik regel for finansforetak.

Konsolidering

Utvalget har vist til at det for å forhindre omgåelser av eierbegrensningsreglene er nødvendig å fastsette konsolideringsregler, og foreslår en bestemmelse tilsvarende med hva som var foreslått for børser og tilsvarende med finansvl. § 2-6 om konsolidering av eierandeler. Departementet slutter seg til utvalgets forslag, men foreslår i tråd med Kredittilsynets høringsuttalelse at bestemmelsen harmoniseres med den tilsvarende bestemmelsen i børsloven. Det vises til lovforslaget § 5-4. Bestemmelsen foreslås også gitt anvendelse i forhold til lovforslaget § 5-3 om stemmerettsbegrensninger.