1 Innledning. Proposisjonens hovedinnhold

Hundeholdet i Norge har et stort omfang. Etter forskjellige anslag er det trolig minst 300 000 - 400 000 hunder i Norge, fordelt på over 250 000 husholdninger. Hundeantallet synes å stige. En undersøkelse i 2001 fra Opinion indikerer at 758 000 husstander hadde familiedyr, og at av disse hadde 44 % - mer enn 330 000 - hund. Antallet jakt- og ettersøkshunder anslås av Norges Jeger- og Fiskerforbund til omlag 50 000 - 60 000 registrerte hunder og i tillegg «et ikke ubetydelig antall uregisterte jakthunder», mens Norsk Kennel Klub anslår at det er omkring 50 000 jakt- og ettersøkshunder i landet. Hundehold er mest utbredt på Østlandet og minst på Sørlandet.

At en stor andel av befolkningen lever i husholdninger med hund, er klart. Hunden er et dyr som har fulgt mennesket og tjent til en rekke nyttige og positive formål opp gjennom tidene. Departementet anser hundehold som en naturlig del av norsk tradisjon og hverdagsliv. I dag tjener hunder til en rekke positive og nyttige formål, og gir hver dag stor glede til et stort antall voksne og barn. Dette er det dominerende bildet av hundeholdet i Norge.

Hundeholdet berører også andre enn dem som selv har hund, både positivt og negativt. Hunder kan utgjøre en risiko for voksne og barn, husdyr og vilt. Og hundeholdet kan utgjøre en ulempe for miljøet, ved støy og forurensning og ved at enkelte hunder kan fremstå som skremmende for mange mennesker. Hundeholdets utbredelse og hundens natur og ofte fysiske styrke gjør at spørsmål som gjelder hund praktisk sett har fått større interesse fra lovgivernes side enn spørsmål som gjelder andre dyr. Lovgivningen om hundehold er naturlig nok - i likhet med annen lovgivning som regulerer forholdet folk imellom - fokusert på hundeholdets konfliktflater, uten at departementet av denne grunn er av en annen oppfatning enn at hundehold og aktiviteter som medfølger i alminnelighet er av overveiende positiv karakter.

Den største delen av det norske hundeholdet antas å være uproblematisk i forhold til omgivelsene. De fleste som har hund, står trolig for et hundehold der det tas rimelig hensyn til andre mennesker, annet husdyrhold, vilt og miljø. Fordi hunder er en naturlig del av samfunnslivet i dag, må omgivelsene samtidig tåle visse ulemper fra hundeholdet. I dagliglivet kan enhver oppleve ulemper som skyldes en rekke forhold, slikt som andre menneskers personlige opptreden og fritidsaktiviteter, biltrafikk, annet dyrehold osv. Ikke alle ulemper har en slik karakter og størrelse at det er naturlig at de blir omfattet av lovgivning. Rettslig sett kan man si at det gjelder en tålegrense. Ulemper og risiko opp til et visst nivå må enhver som lever i samfunn med andre tåle, før rettslige virkemidler slår inn og regulerer folks opptreden og ulemper og risiko av ulik art. På den annen side gjelder et sammenliknbart synspunkt også i forhold til hundeholderne: Av hensyn til mennesker som ikke selv har valgt å ha samkvem med hunder, bør hundeholderne tåle visse restriksjoner som rammer hundeholdet. Og med tanke på slike unntakssituasjoner der hunder utgjør en direkte fare eller skaper en utpreget risiko for mennesker eller andre dyr, kan det være at hensynet til hunden og hundeholderen bør veie mindre tungt enn hensynet til menneskers, husdyrs og andre kjæledyrs sikkerhet, selv om hunden iblant kan ha større økonomisk verdi enn andre dyr.

I de senere år har det vært flere tilfelle i Norge hvor hunder har drept eller rettet alvorlige angrep mot barn. Deler av hundeholdet der folk bor tett, særlig i drabantbyer, synes å utvikle seg på en måte som kan gi sosial uro, frykt og problemer, også for folk som selv har vanlige hunder. I andre vesteuropeiske land er det også sett en utvikling der hunder volder til dels alvorlige skader eller deler av hundeholdet skaper uro og utrygghet blant folk. Dette har utløst lovarbeid og lovendringer i en rekke av de vestligste europeiske land de senere år. Også i vårt land er vi nødt til å ta inn over oss de situasjoner som har vist seg.

En hensikt med lovforslaget er å få vurdert og samlet ulike lovregler som gjelder hunder i en ny lov om hundehold. Dette er i tråd med anbefalingene fra Lovstrukturutvalget om et bedre strukturert og lettere tilgjengelig lovverk. Regler om hunder finnes i dag spredt rundt i lovverket. Situasjoner med innbyrdes stor likhet er til dels regulert ulikt, mye som følge av at ulike regler er blitt utformet til ulike tider og forberedt av ulike departementer. Forskriftskompetanse etter loven blir i hovedsak lagt til kommunene, også der slik kompetanse i dag ligger til andre offentlige organer. Det åpnes også for å kunne innføre en sentral merkeordning og for enkelte utfyllende statlige forskrifter for saklig avgrensede områder. For dem reglene angår, blir det enklere å finne frem i regelverket enn i dag.

Lovforslaget har videre til formål å regulere det praktisk viktige spørsmålet om sikring av hunder og gi et utgangspunkt for nærmere regler om ro og orden, og ellers gi regler som motvirker hundehold som er problematisk, rammer uegnede hundeeiere og farlige hunder, regulerer ekstraordinære og farlige situasjoner og beskytter folks trygghetsfølelse. Hundeholdet har gjennomgående en positiv karakter, og departementet er opptatt av at dette skal vare ved. På den ene side ønsker departementet en god sikring av bl.a. folks rettstrygghet i forhold til risikabelt hundehold eller hundehold som gir folk utrygghetsfølelse i dagliglivet. På den andre siden ønsker departementet å vareta rettssikkerheten for hundeholderne på en rimelig måte, slik at det ikke skapes utrygghet og utrygghetsfølelse i dagliglivet for det flertall som tar sitt ansvar i forhold til omverdenen på alvor, bl.a. i forbindelse med tradisjonell bruk av hund under jakt.

Departementets lovforslag tar ikke opp alle sider ved hundeholdet eller alle lovregler som gjelder hund. Det begrenser seg til å ta for seg sider ved hundeholdet som har et sikkerhetsaspekt eller miljøaspekt, dvs. først og fremst regler om sikring av hund (bl.a. om båndtvang), om ro og orden, om situasjoner der hund volder fare eller har voldt skade (bl.a. om avliving og reaksjoner mot hundeholderen), om løshunder og om forbud mot farlige hunder. Regler om nettopp slike spørsmål er i dag spredt ut over lovverket, men foreslås nå samlet og vurdert i sammenheng med hverandre. Dyrevernloven, lov 20. desember 1974 nr. 73, vil gjelde også for hunder og stille krav til hvordan hunder skal behandles i alminnelighet.

Ved lovforslaget her har departementet gjort en vurdering av hvor samfunnets rettslige tålegrense bør gå for ulike ulemper og risiko knyttet til hundehold. Gjeldende regler om hundehold og forslaget her bygger på en oppfatning av at risiko og ulemper over et visst nivå bør motvirkes ved lovtiltak.

Gjeldende regelverk er ikke et effektivt redskap for politiet eller andre instanser til å motvirke problematisk hundehold som kan være et hverdagsproblem for mange mennesker, og som i ytterste fall har ført til at en hund har angrepet eller drept et barn. Lovforslaget her tar sikte på å gi politiet bedre muligheter til å gripe fatt i og sette en stopper for problematisk hundehold. Men samtidig varetas hensynet til hundeholderen ved regler som - utenfor situasjoner som gir grunn til å akseptere umiddelbare polititiltak - skal gi rimelig sikkerhet mot at eventuelle feilvurderinger fra politiets side skal få varige virkninger, som ved at hunden blir avlivet etter vedtak av politiet uten mulighet for overprøving i betryggende former.

Departementet vil samtidig fremholde at lovgivningen eller politiet ikke generelt kan regulere omgangsformer eller ta vare på «det alminnelige klima» for omgang mellom hunder, hundeholdere og andre mennesker. Politiets rolle etter lovforslaget er å komme inn for å vareta folks og dyrs sikkerhet, folks trygghetsfølelse, ro og orden i de mest tilspissede situasjoner. Andre tiltak av betydning kan være slike som tar sikte på å sikre et godt dyrehold og dyrevelferd både generelt og også i forhold til hundehold, jf. St.meld. nr. 12 (2002-2003).Slike tiltak varetas av landbruksmyndighetene.

Departementet vil fremholde det sivile samfunns eget ansvar for å ta vare på og styrke et positivt og samfunnsgagnlig hundehold, med minst mulig mellommenneskelige konflikter, og til glede for den enkelte hundeholder. Dette ansvaret ligger på både enkeltpersoner og organisasjoner, som har andre virkemidler for å nå frem enn det myndighetene kan ha.

Sterkt sammenfattet er de konkrete lovforslagene følgende:

Lovforslaget legger et ansvar for et aktsomt og samfunnsgagnlig hundehold på det sivile samfunn, den enkelte hundeholder og organisasjoner. Det gis nærmere regler om sikring av hund, bl.a. om båndtvang. Regelen om alminnelig båndtvang foreslås opprettholdt, og supplert med nærmere regler om kommunens adgang til å fastsette lokale båndtvangsforskrifter. Kommunene bør også ha myndighet til å gjøre unntak fra båndtvangen for avgrensete områder og særlige bruksformål, bl.a. for å opprette dressurområder for trening av hunder. Som i dag skal kommunene kunne gi regler om ro og orden, men bør også ved forskrift kunne begrense antall hunder på en eiendom eller i en husholdning. Loven bør legge til rette for at private organisasjoner kan innføre en nasjonal merkeordning for hunder. Videre reguleres løshundproblematikk og enkeltpersoners rettigheter og plikter i nøds- og faresituasjoner.

De mest vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett gjelder reglene om sikkerhetstiltak mot problematisk hundehold. Departementet ser det som viktig at politiet kan gripe inn med umiddelbare tiltak når det kreves for å vareta sikkerheten og trygghetsfølelsen til enkeltpersoner, allmennheten og dyr. Politiets generalfullmakt bør synliggjøres og konkretiseres i forhold til hundehold. Politiet bør også kunne beslutte avliving eller omplassering av hunder etter en eller flere uønskede hendelser, og - i tråd med synspunkter fra dyre- og hundeorganisasjoner om at dette ofte er utilstrekkelig - foreslår departementet at enkeltpersoner skal kunne fratas retten til å ha med hund å gjøre. Problematisk hundehold foreslås videre motvirket ved en videreføring og utvidelse av kamphundloven, altså forbudet mot særlig farlige hunder. I Oslos drabantbyer er dette politiets mest praktiske virkemiddel for å gjøre noe med hundehold som uroer nabolaget. Harde miljøer fokuserer på kamphundtyper. Enkelte nye hundetyper - bl.a. amerikansk staffordshireterrier (am-staff) - foreslås eksplisitt forbudt i tråd med rettslig utvikling i andre land og faktisk utvikling i drabantbyer hos oss, samtidig som det videreføres en mulighet for å utvide forbudet til nye hundetyper dersom utviklingen tilsier det. Det gis overgangsregler for enkelthunder som i dag er lovlig holdt. Bestemmelsene omformes for å vanskeliggjøre omgåelser. Ulvekrysninger, hunder som er gitt angreps- eller forsvarstrening mot menneske eller er trent i å angripe andre hunder, defineres som farlige hunder. Det gis visse unntaksbestemmelser, bl.a. for å vareta behovet for politihunder. Også enkelthunder skal kunne omfattes av et forbud etter en konkret vurdering av om de fremstår som spesielt aggressive eller kampvillige, slik at de kan være farlige for mennesker eller dyr.

Vedtak av politiet om avliving, omplassering av hunder og fratakelse av rett til å ha hund, bør normalt kunne påklages av hundeholderen, mens hunden kan forvares.

Kongen bør kunne gi nærmere regler om hold av og oppdrett av bestemte hundetyper. Regler om erstatningsansvar og straff videreføres med visse mindre omfattende endringer.

Departementet har under lovarbeidet hatt en dialog med ansvarlige organisasjoner og berørte enkeltpersoner og har løpende mottatt og innhentet synspunkter til ulike spørsmål fra slike grupper og politietaten. Departementet tar sikte på å følge loven de første år etter en iverksetting, for å se om loven gir politiet et tilstrekkelig godt arbeidsredskap i det praktiske arbeidet mot bl.a. nye former for problematisk hundehold som er i utvikling. Departementet tar også sikte på å ha en videre dialog med ansvarlige organisasjoner og andre berørte for å bl.a. følge med på hvordan loven synes å virke sett fra hundeholdernes side. Departementet antar at lovforslaget ikke vil merkes i vesentlig grad på negativ måte i dagliglivet av det helt dominerende antall ansvarlige hundeholdere, som ikke har vesentlige problemer med sitt hundehold i forhold til omverdenen. Imidlertid ønsker departementet å følge utviklingen ved å opprettholde en kontakt med organisasjonene, for å fange opp eventuelle behov for evaluering og etterkontroll av loven etter noen år.