6 Administrative spørsmål. Lokale forskrifter

6.1 Gjeldende rett og vurderinger i Justisdepartementets høringsnotat oktober 2000

I høringsnotatet punkt 4.1.1 behandlet departementet bl.a. forholdet til lokale forskrifter m.v. Under dette avsnittet gav departementet en oversikt over gjeldende rett og vurderte det som uhensiktsmessig at for mange ulike myndigheter skulle ha kompetanse i spørsmål som gjaldt hundehold relatert til sikkerhet og ro og orden:

«Straffeloven § 354 annet ledd, bufeloven, kamphundloven § 5 og til dels reindriftsloven § 29 og viltloven §§ 52 - 55 inneholder bestemmelser som dreier seg om sikring av hund og om avliving av usikrede hunder m. v. For en del er bestemmelsene i hovedtrekk sammenfallende og overlappende, men i detaljene forekommer flere avvik. Lovreglene bærer delvis preg av manglende samordning og helhetstenkning. Dette skyldes at de er blitt til til ulik tid, har hørt under ulike departementers ansvarsområde og at siktemålet med de enkelte lovregler har vært å regulere avgrensede felt. I tillegg gir politiloven § 14 første ledd nr. 1 hjemmel for at kommunene - med godkjenning fra departementet [tilføyelse; delegert til Politidirektoratet med virkning fra 1. januar 2001] - kan gi forskrifter (politivedtekter) om hunder og hundehold. Dessuten gir den nevnte lovgivning kommunene og andre forvaltningsorganer også annen kompetanse til å gi forskrifter eller treffe enkeltvedtak som gjelder sikring av hund m. v., herunder bl.a. bestemmelser om utvidet båndtvang og om ulike former for unntak fra reglene. Slik kompetanse er også lagt ut til andre forvaltningsorgan. Ulike former for kompetanse etter viltloven er lagt til Miljøverndepartementet (klageinstans ved enkeltvedtak), fylkesmennene (forskrift), Direktoratet for naturforvaltning eller den direktoratet bemyndiger (førsteinstans og anneninstans ved enkeltvedtak), kommunen og politiet (førsteinstans ved enkeltvedtak). Etter reindriftsloven har Landbruksdepartementet forskriftskompetanse delegert fra Kongen, med adgang til videre delegasjon, og politiet har en viss kompetanse. Etter bufeloven har kommunestyret og fylkestinget med departementets godkjennelse, samt politiet og fylkesmannen forskrifts- eller enkeltvedtakskompetanse relatert til spørsmål om sikring av hund.

Justisdepartementet antar at den manglende samordning av lovgivningen, det forhold at kompetansen til å fastsette nærmere lokale forskrifter og enkeltvedtak ligger til så mange ulike myndigheter, samt andre forhold ved den lovgivning det her er tale om, gjør at den må miste mye av sin tilsiktede effekt. Det er vanskelig for en hundeholder bl.a. å skaffe en fullstendig og sikker oversikt over hvilke forskrifter om sikring av hund som måtte gjelde for et enkelt sted i landet.

Justisdepartementet legger til grunn at det er et klart behov for å samle de nevnte lovenes bestemmelser om sikring av hund, om opptak av løs hund og om avliving av hund. Det synes også å være behov for en konsentrering av kompetansen til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak om sikring av hund til færre forvaltningsorgan. En hundeholder bør kunne forholde seg til et begrenset antall offentlige instanser for å få avklart spørsmål som gjelder sikring av hund.

Justisdepartementet antar at kompetanse til å gi lokale forskrifter i tillegg til lovens generelle bestemmelser, mest naturlig bør høre under kommunene. Forholdene i ulike deler av landet er ikke nødvendigvis alltid like, og innholdet av lokale forskrifter om sikring av hund bør kunne reflektere hvilket syn folk lokalt - gjennom representasjon i kommunestyret - har på spørsmålet. Departementet nevner at kommunene også er en del av viltforvaltningen etter viltloven § 4 første ledd nr. 4. Departementet antar at hvis kommunene tillegges forskriftskompetanse etter en generell lov om hunder og hundehold, bør kommunene innenfor lovens rammer kunne fastsette forskrifter uten å innhente godkjenning fra et departement. Dette må ses i sammenheng med at departementet vil gå inn for at Stortinget bør trekke opp snevrere, mer konkrete rammer for forskriftskompetansen enn det som i dag følger av politiloven § 14.

Det vil iblant være et behov bl.a. for å vurdere forholdene i en region i større sammenheng. Departementets lovutkast om sikring av hund legger derfor i noen tilfeller forskrifts- og enkeltvedtakskompetanse til fylkesmannen.

Regler om sikring av hund som skal gjelde for hele landet, bør gå frem av loven, og mengden forvaltningsorganer bør som det fremgår begrenses. Andre organ enn kommunen og fylkesmannen bør derfor etter Justisdepartementets syn ikke bli gitt forskriftskompetanse eller kompetanse til å fatte enkeltvedtak etter en generell lovbestemmelse om sikring av hund. Visse oppgaver bør også kunne høre under politiet, jf. nærmere i det følgende. Ved dette foretas i tilfelle en sanering av regelverket som også kan ses i sammenheng med sentralforvaltningens generelle regelforenklingsarbeid.»

6.2 Høringsinstansenes merknader

En rekke instanser har forskjellige merknader av generell karakter om fordelingen av kompetanse mellom ulike forvaltningsorgan og forvaltningsnivå.

Bergen politidistrikt sier dette:

«En er ... av den generelle oppfatning at det er naturlig på dette området å konsentrere kompetansen til å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak til færrest mulig forvaltningsorganer.

Bergen politidistrikt mener at departementet gjennom det foreliggende grundige forberedte lovforslag har imøtekommet ovennevnte behov på en meget god måte.»

Fylkesmannen i Oppland sier dette om delegasjon av forskriftskompetanse til kommunalt nivå:

«Det er også i denne lovteksten et ønske om at kommunene får en sentral plass i myndighetsutøvelsen og de er gitt anledning til å utarbeide forskrift. Dette finner vi naturlig og fornuftig i forhold til at hundehold, husdyrhold, snøforhold med mer, kan variere mye fra kommune til kommune over korte avstander. ...

Det bør stå noe om klageadgang og klageinstans i loven all den stund den hjemler adgang til å fatte enkeltvedtak.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har denne merknaden:

«Kommunane, og i nokre tilfelle fylkesmannen, blir tillagt kompetanse i forslaget. I høve til gjeldande lover fører dette til delegering og desentralisering av mynde. Dette er i samsvar med tendensen i landbruks- og miljøforvalting, og i samfunnet elles.»

Fylkesmannen i Aust-Agder sier dette med utgangspunkt i at lovutkastet åpner for kommunale båndtvangsregler «ut fra flere kriterier»:

«Det kan med en slik ordning bli mange forskrifter og store forskjeller fra kommune til kommune. Dette vil lett gjøre det uoversiktlig for hundeholderne. Likevel mener fylkesmannen det vil være mest hensiktsmessig at denne myndigheten er lagt til kommunenivået, siden de er best kjent med de lokale forhold.»

Det samme uttalerArbeidsutvalget for viltorganene i Aust-Agder.

Aremark kommune uttaler:

«Økt forskrifts- og enkeltvedtaksmyndighet til kommunenivå er positivt.»

Eidsvoll kommune uttaler:

«Formannskapet er også enig i forslaget når det gjelder plassering av kompetansen til å gi lokale og regionale forskrifter.»

Engerdal kommune sier til høringsutkastet § 2 om sikring av hund:

«Engerdal kommune støtter forslaget om at kommunen har anledning til å gi forskrift som styrker lokale reguleringsmuligheter om hund og hundehold.»

Engerdal fjellstyre påpeker at forskriftskompetansen

«styrker lokale reguleringsmuligheter og dette er positivt. Det negative er at det kan oppstå store forskjeller for hundefolket basert på lokale følelser omkring hund og hundehold.»

Lier kommuneuttaler:

«Behovet for båndtvangsbestemmelser vil være varierende mellom ulike deler av landet, og det vil være behov for lokale tilpasninger. Rådmannen mener det er positivt at fullmakt til å fastsette forskrift er samlet til færrest mulig forvaltningsnivå, og finner det naturlig at eventuelt lokale tilpasninger blir gjort på kommunalt nivå. Utkastet innebærer en vid hjemmel for kommunen, og den viktigste lokale vurderingen blir hvorvidt det er reelt behov for nye forskrifter.

Ulempen med kommunale bestemmelser er at en stor del av viktige friluftsområder omfatter deler av flere kommuner, og kommunale forskrifter kan medføre ulikheter. For brukere av området vil det være vanskelig å sette seg inn i, og forholde seg til, ulike bestemmelser. Dette må forutsettes løst gjennom samarbeid med nabokommuner i forbindelse med utarbeiding av forskriftene.»

Noen fremstår som skeptiske eller klart imot til å opprettholde en forskriftsmyndighet for kommunene. Fylkesmannen i Hordaland sier dette:

«Landbruksavdelinga ønskjer ei lov som er enkel å førehalda seg til utan at den i tillegg må supplerast med altfor mange kommunale forskrifter og håpar det lukkast å få til.»

Hornindal kommune sier dette:

«Det vil ... vere ein fordel at lova vert utforma slik at reglane for hundar og hundehald vert lett tilgjengeleg for hundeeigarar og ålmenta elles. Lova bør difor vere utforma slik at det i minst muleg grad vert naudsynt med avvik frå den, gjennom lokale forskrifter. I motsett fall kan det verte uråd for hundeeigarar og halde oversikt over kva reglar som gjeld i dei kommunane som han eller ho vitjar.»

Sauherad kommunehar denne merknaden:

«Isolert sett skal ikkje lova få store økonomiske konsekvensar for det offentlege. På den andre sida ser ein motsetnaden i å tillegge kommunane stadig nye fullmakter som ein ikkje har kompetanse til å nytte seg fullt ut av når det gjeld utarbeiding av forskrifter og enkeltvedtak i tider med generell nedbemanning på miljø- og landbrukssida i kommunane.»

Med utgangspunkt i høringsutkastet § 2 tredje ledd som gir forskriftskompetanse om båndtvang til kommunene, uttaler Foreningen for Hundeomplassering dette:

«Tredje ledd innebærer at den enkelte kommune gis kompetanse til å gi forskrifter om hunder og hundehold. Ut fra et rettssikkerhetsperspektiv er det uheldig, og vil kunne gi store forskjeller fra kommune til kommune, oppleves som urimelig og virke mot sin hensikt. Hvis hensikten med en helhetlig hundelov er å skape forutsigbarhet, og bedre oversikten/tilgjengeligheten, vil en overføring av forskriftskompetanse til kommunene kunne gi motsatt virkning.

Som et eksempel på dette kan kommunale forskrifter om båndtvangbestemmelser nevnes. I dag finnes det 476 forskjellige båndtvangsbestemmelser, tiltross for at landet bare har 435 kommuner. For de fleste er det i dag umulig å holde seg oppdatert om den enkelte kommunes båndtvangsbestemmelser. En tilsvarende ordning med 435 kommunale forskrifter om hundehold vil ikke gjøre dette bedre. FFHO mener at forskriftskompetanse, må ligge hos staten, eksempelvis hos landbruksdepartementet eller Statens dyrehelsetilsyn. Det vil gi bedre tilgjengelighet og oversikt, motvirke vilkårlighet og sikre likebehandling.»

Dyrebeskyttelsen Oslo & Omegngir uttrykk for det samme.

Norsk Kennel Klubsier dette:

«Som nevnt foran er Norsk Kennel Klub meget i mot at vedtekter om hundehold skal avgjøres av kommunene uten autorisasjon fra sentral myndighet.

Norsk Kennel Klub har bistått en rekke lokale foreninger i forbindelse med utkast til politivedtekter. Flere av disse saker viser at kommunene til dels misoppfatter reglene, slik at i enkelte tilfelle har man bedt om vedtektsendring etter bufeloven når det var tale om endring i politivedtektene, dels foreligger det eksempler på at man vil gi båndtvangregler i strid med friluftsloven. Utenom politivedtektene har man eksempler på at kommunene vil gi forskrifter etter sunnhetslovens bestemmelser om helsemiljøvern, til tross for at man savner hjemmel for å innføre slik forskrifter.

Selv om Departementet mener å ville sette relativt trange grenser for kommunale vedtekter forsåvidt angår hundehold, finner Norsk Kennel Klub grunn til å uttale sterk frykt for at man vil få høyst varierende forskrifter fra kommune til kommune. Dermed uthuler man meget av begrunnelsen for å ha en felles hundelov.

Ifølge Lovdata er det registrert 429 politivedtekter. ...

Man er ... enig i at det er et betydelig behov for å innskrenke antallet av forvaltningsorganer som skal håndheve en slik lov. Dette gode utgangspunkt svekkes sterkt ved at man vil gi kommunene alene kompetanse til å fastsette vedtekter om hundehold, både etter de någjeldende bestemmelser i politiloven og i bufeloven. Selv om Departementet med lovforslaget mener å sette trange rammer for slike vedtekter, mener Kennelklubben at kommunene ved forslaget vil stå alt for fritt ... .

I forbindelse med politivedtektene vil man nevne noe om vedtekter etter bufeloven. Man står her overfor et eksempel på hvor man kan havne med utstrakte fastsettelser av vedtekter. Det er gitt langt flere vedtekter etter bufeloven enn det er kommuner. Dette har sammenheng med at etter at kommuner er slått sammen, har man ikke ryddet opp i bufelovsvedtektene.

Videre er nesten 2/3-deler av forskriftene fra 1950 og tidligere, endog har man gjeldende vedtekter fra før 1930. Det er grunn til å regne med at man får en bedring av disse forhold etter at Landbruksdepartementet den 9/10 f. år tilskrev landets kommuner og nettopp påpekte disse forhold, og ba om en gjennomgang av vedtekter etter bufeloven.

...

Som det er redegjort for tidligere, er Kennelklubben i mot at kommunene fritt skal kunne fastsette vedtekter etter de någjeldende lover om politiet, bufe, reinbeite og vilt.

Selv om man vil sette snevre grenser, kan dette vanskelig gjøres anderledes enn at kommunene ender med en utstrakt frihet på dette området.

Selv om det er på det rene at forholdene kan variere fra kommune til kommune, må det også være et krav at man har enhetlige regler som gjelder for hele landet. Befolkningens mobilitet har øket meget betydelig i de senere år, først og fremst på grum av fremveksten av bilismen. Dette taler for riksdekkende regler.

En familie som tar med en hund på campingtur må være fritatt for å forholde seg til høyst ulike regler etter hvert som reisen skrider frem. Særlig rypejegere, har en tendens til å forlate trakter hvor fuglebestanden er dårlig og reiser til andre landsdeler. Det minste man burde ha, er en normalvedtekt. Kommunene må forventes å gi en solid begrunnelse for å fravike en slik normalvedtekt, for å få avvikene godkjent av sentral instans.»

Norges Jeger- og Fiskerforbundsier bl.a. dette:

«Lovutkastet hjemler ... for vide muligheter for den enkelte kommune til å kunne regulere hundeholdet via egne forskrifter. Lokale tolkninger av unøyaktige og diffuse begrep som «urimelig ulempe», «forsvarlig måte», «ansees som farlig og skremmende» osv vil kunne medføre en vilkårlig og tilfeldig forvaltning av loven avhengig av hvem som sitter i utvalg/nemnder i kommunen. Upresise lovformuleringer åpner for at særinteresser kan få betydelige gjennomslag og legge rammene omkring hundeholdet.

Videre vil NJFF framholde at den vide adgangen som utkastet ønsker å gi kommunene når det gjelder å fastsette kommunale forskrifter om hundehold, vil bidra til å uthule den grunnleggende målsettingen om å samle alle bestemmelser om hunder og hundehold i en lov. NJFF frykter at en slik mulighet til å utarbeide kommunevise forskrifter, vil åpne for en jungel av bestemmelser som det tilnærmet vil være umulig for den enkelte hundeeier å være oppdatert i forhold til. Dagens hundeeiere er, i likhet med folk for øvrig, svært mobile og ferdes over en rekke kommuner til stadighet. En ny hundelov må bli generell, ta opp i seg alle relevante bestemmelser om hunder og ikke åpne for en stor grad av detaljstyring og ulikheter fra kommune til kommune.»

Fuglehundklubbenes Forbunduttaler dette:

«Det synes heller ikke å være så store lokale forskjeller, at det kan begrunne en vidtgående adgang for kommunene til å regulere disse forholdene. Det må være et mål at borgere i like situasjoner blir likebehandlet over det ganske land. Videre vil det være svært vanskelig å orientere seg på nye steder, dersom det er store lokale forskjeller fra kommune til kommune. Dette kan gjøre selv den beste borger til lovbryter, noe som bør søkes unngått.

I den grad det gis adgang til å regulere båndtvangsbestemmelser lokalt, bør man stille som vilkår for gyldighet at bestemmelsene er innrapportert til en sentral instans som kan fungere som informasjonsformidler til allmennheten gjennom å legge ut informasjonen på internet og trykke opp hefter som hundeeiere som er mye på farten kan skaffe seg. Det bør også vurderes å stille som krav at P-plasser og andre naturlige innfartsårer til områder som er underlagt særskilte båndtvangsbestemmelser merkes med skilt.»

Også spesielt i relasjon til spørsmålet om opprettelse av dressurområder, har Fuglehundklubbenes Forbundenkelte merknader om administrative spørsmål:

«Sommeren 2000 var ca. 30 områder fordelt rundt om i landet godkjente dressurområdet fra 1. april og ulike datoer frem til 1. august. Dressurområdet er svært viktige for bl.a. dressurkurs og mosjon av hundene i vilttomme områder innenfor den ordinære båndtvangen. Det er vesentlig at muligheten for å etablere og beholde slike området ikke blir vanskeligere. Slik vi ser det er det ønskelig med flere dressurområder. Vi kan ikke se at det foreligger hensyn som taler imot dette.

...

Myndigheten etter viltlovens § 52 femte ledd og § 55 tillå helt frem til sommeren 2000 Direktoratet for naturforvaltning. Ved lov av 30. juni 2000 nr. 65 ble myndigheten til å samtykke til dressurområder lagt til kommunene. Også myndigheten til å dispensere til særlige formål, er i lovutkastets § 3 foreslått lagt til fylkesmannen og kommunen. Dette kan hensyntatt enkelte forhold fremstå som uheldig. Etter dagens praksis har man fremmet forslag om dispensasjon fra båndtvangen og dressurområdet til en overordnet instans - dette har sikret likebehandling over det ganske land, slik at særinteresser i det enkelte distrikt ikke har forhindret fornuftige og ønskede tiltak. Ved å benytte en sentral instans forhindrer man også at enkelte kommuner gir dispensasjoner i større utstrekning enn det som er forsvarlig ut i fra en faglig vurdering. Vi er ikke kjent med om kommunene besitter ... den nødvendige faglige kompetanse.

Det bør etter vår oppfatning vurderes en klageadgang til faginstansen Direktoratet for naturforvaltning, dersom et arrangement eller for eksempel et dressurområde avslås av kommunen.

Slik ordningen har vært med godkjenning gjennom direktoratet, har det vært lett å orientere seg om med eks. dressurområdet siden det foreligger en samlet oversikt for hele landet - dette har sine åpenbare fordeler.»

I fellesuttalelse fra Norsk Kennel Klub, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Hundekjørerforbundog Fuglehundklubbenes Forbund20. mars 2002 blir dette sagt:

«Det er svært uheldig med utbredt grad av kommunal styring, noe lovutkastet i stor grad har lagt opp til. Vi viser her til at det blir vanskelig, om nesten umulig, å orientere seg om regelverket. En undersøkelse gjennomført av NJFF viste at rundt halvparten av de kontaktede lensmannskontor ikke hadde kunnskap om lokale båndtvangsbestemmelser. Et regelverk som gjør selv den beste borger til lovbryter må unngås. Videre er det viktig at lokale særinteresser ikke settes foran de interesser og prioriteringer som er gjort på nasjonalt plan.»

I fellesuttalelse fra Norsk Kennel Klubog Norges Jeger- og Fiskerforbund 3. juli 2002 blir følgende tilføyd:

«Håndhevingen blir enklere hvis man har enhetlige bestemmelser for hele landet.»

Også Oslo politidistrikter skeptisk til kommunal forskriftskompetanse, og har dessuten merknader om hvilket departement som bør forvalte den nye lov om hundehold:

«Oslo politidistrikt slutter seg til at det er behov for en egen lov om hundehold, som i størst mulig grad samler og ensretter de mange spredte bestemmelser som vedrører hundehold, og som også gjør håndhevingen mest mulig enhetlig. Nettopp av denne grunn er det overraskende at det tilsynelatende foreslås å gi bred adgang til den enkelte kommune til å nedsette lokale forskrifter. Det er utvilsomt riktig at forholdene lokalt kan variere, og også at lokale oppfatninger om hvordan hunder skal sikres mv kan variere. Det samme kan utvilsomt sies om en lang rekke forhold hvor reglene likevel er enhetlige for hele landet. Departementet har også selv sterkt understreket behovet for å få regler som gjør det enkelt å kjenne til en hundeeiers rettigheter og plikter - og ikke minst konsekvensen av å ikke overholde disse.

Så vel hunder som hundeeiere er mobile - og etter nye regler om innførsel av hund til Norge, er det en økning av utenlandske hundeeiere som medtar sine hunder til Norge for kortere eller lengre tid. At en lang rekke regler om båndtvang, renovasjon, støy, merking av hund etc skal variere fra kommune til kommune synes verken hensiktsmessig eller ønskelig. ...

En har også merket seg at departementet «antar» at reglene om «farlige hunder» fortsatt ivaretas av Landbruksdepartementet, slik at «ansvaret for en generell hundelov [kan] deles mellom departementene». Departementet legger til grunn at dette spørsmålet må avgjøres på et senere tidspunkt. Oslo politidistrikt ser ikke bort fra at det kan være andre oppgaver som er tillagt Landbruksdepartementet som tilsier at det må være Dyrehelsetilsynet og Landbruksdepartementet som skal ha ansvar med den delen av lovverket som retter seg mot «farlige hunder», men dette synes ikke å være drøftet på noen måte i høringen.

Den erfaring som Oslo politidistrikt har med Dyrehelsetilsynet og Landbruksdepartementet - som i hovedsak har næringsinteresser og dyrehelse som område - tilsier ikke på noen måte at disse instanser verken har interesse eller spesiell innsikt og kompetanse i spørsmål som knytter seg til hundehold generelt eller i konkrete tvistespørsmål. Slikt sett synes det verken tilstrekkelig motivert eller begrunnet å dele ansvaret for en ny lov mellom de ulike departementer. Hundehold må i langt større grad enn landbruk eller næring være en hobby for husholdningene, og problemstillingene omkring hunder er vel så aktuelle i bystrøk som i landbruks - eller utmarksområder:

Hensett til politiets sentrale rolle i håndhevelsen av de offentligrettslige regler som knytter seg til hundehold, bør loven i sin helhet underlegges Justisdepartementet og Politidirektoratet. Det er intet i vurderingen av denne type saker som krever en kompetanse direktoratet ikke har.»

Enkelte bestemmelser i departementets høringsnotat gav en overlappende kompetanse til forskjellige instanser. Til dette bemerker Fylkesmannen i Oppland:

«I paragraf 2 heter det bl.a.: «Fylkesmannen kan gi forskrift om at hunder skal holdes i bånd eller forsvarlig innestengt eller inngjerdet når hensynet til reindriften tilsier det, og herunder sette kommunale forskrifter om det samme ut av kraft.» Begrunnelsen for at fylkesmannen skal ha hjemmel til å sette kommunale forskrifter ut av kraft er at reindriftsutøverne ikke nødvendigvis er bosatt i den enkelte kommunen som berøres og at driften foregår over kommunegrensene og fylkesmannen kan derfor sørge for en helhetlig regulering uavhengig av kommunegrensene. Dette kan virke som en argumentasjon som kan brukes på svært mange områder hvor en ellers ikke ser noe betenkeligheter med en delegasjon til kommunene. Vi mener at dette vil være unødvendig da dette dreier seg om en gammel næring og kommunene er vel kjent med flytteruter og næringas behov for øvrig.

Også i paragraf 3 pkt. d kan både kommune og fylkesmann fastsette forskrift eller gjøre enkeltvedtak som berører de samme forhold. Vi kan ikke se at det skulle være noe behov for et slikt dobbeltløp. Det vil kunne skape uklarheter.

At to ulike instanser skal kunne lage forskrift og/eller fatte enkeltvedtak om de samme forhold virker unødvendig. Hvem skal være klagebehandler for enkeltvedtakene fattet etter en slik paragraf?»

Sametinget uttaler derimot dette:

«Sametinget er fornøyd med at Fylkesmannen med hjemmel i lovutkastets § 2 sjette ledd kan sette kommunale forskrift ut av kraft når hensynet til reindriften tilsier det. Sametinget vil imidlertid forutsette at reindriftsnæringen får uttale seg der kommuner vil utarbeide kommunale forskrifter om hundehold. Dette må også gjelde i de kommuner som ikke har reindriftssamer boende i sin kommune, men der reindriften bruker områder i kommunen.»

Norsk Kennel Klub bemerker til dette spørsmålet at

«vedtekter etter reindriftloven bør fastsettes av Fylkesmannen, da reindrift normalt drives over store områder som omfatter flere kommuner.»

Også Fylkesmannen i Buskerud har en bemerkning til den ene bestemmelsen som gav overlappende kompetanse, høringsutkastet § 3 bokstav d:

«Pkt. d gir hjemmel for fylkesmannen til ved forskrift eller enkeltvedtak å gi unntak fra båndtvang. Denne hjemmelen bør gis til kommunen alene. Når kommunen har hjemmel for detaljering ved sikring av hund, jfr. § 2, bør det også være kommunen alene som gir unntak etter § 3 d.»

Flere instanser går inn på spørsmålet om kommunale forskrifter bør godkjennes av et statlig organ eller om staten på annet vis bør sikre seg innflytelse på forskriftenes innhold selv om de ikke går lenger enn det som er hjemlet: Fylkesmannen i Hedmark bemerker følgende:

«For å sikre like bestemmelser i nabokommuner med felles jakt og beiteområder, bør kommunale forskrifter om hund og hundehold godkjennes av fylkesmannen.»

Direktoratet for naturforvaltninguttaler dette:

«Det viktige prinsipp som gjelder etter politilovens § 14 om at de kommunale vedtekter skal godkjennes av departementet, vil forsvinne ifølge utkastet. Vi har lang tradisjon for at byer og tettbygde strøk ved kommunal politivedtekt har bestemmelser om hundehold. Slike vedtekter skiller i alminnelighet mellom de rent bymessige strøk med tettbebyggelse og de mer landlige utmarksområder. I byområdet kan det være båndtvang hele året, mens det i landområdene er viltlovens § 52 som gjelder. Hundeeiere i byer og byområder er generelt godt orientert om hvilke regler som gjelder for hundehold.

Verdien av å gjøre vedtektene avhengige av departementets godkjenning må ikke undervurderes. Det sikrer mot urimelige og tvilsomme bestemmelser og det sikrer en likhetsbehandling kommunene imellom og for de berørte borgere. Et minimumskrav dersom § 14 oppheves og hundebestemmelsene i fremtiden skal reguleres ved kommunale forskrifter er at slike forskrifter må godkjennes av departementet.»

Norsk sau- og geitalslag uttaler dette:

«Med hjemmel i dagens Bufelov kan kommuner vedta forskrifter om utvidet båndtvang. Denne forskriften skal godkjennes av Landbruksdepartementet før den er gyldig. I forslaget til ny Hundelov er denne godkjenningen av Landbruksdepartementet tatt bort. ... Dette kan føre til noe ulik forskriftsformulering, og dermed fortolkningsproblem, dersom det ikke gis klare retningslinjer for hva kommunene kan vedta sjøl. ... Det er også naturlig å stille spørsmål om beiteinteressene vil bli godt nok ivaretatt uten ... LDs godkjennelse av de kommunale forskriftene. På denne bakgrunn vil Norsk sau- og geitalslag tilrå at denne godkjenningsordningen opprettholdes.»

Norske Redningshunder sier dette:

«Departementet ønsker i høringsbrevet å legge kompetansen til å gi lokale forskrifter i tillegg til lovens generelle bestemmelser til kommunene. NRH vil påpeke at det er fare for at kommunene vil praktisere denne adgangen forskjellig slik at regelverket omkring båndtvang igjen blir uoversiktlig. Etter NRH´s. oppfatning er det en bedre løsning om fylkesmannen (som foreslått for reindriften) her får adgang til å samordne denne typen bestemmelser, eventuelt at det kreves godkjenning av departementet. Selv om det etter utkastet er foreslått snevrere, mer konkrete rammer for forskriftskompetansen så er det nok variabelt i hvilken grad de folkevalgte i de enkelte kommuner i praksis vil oppfatte adgangen til å gi forskrifter. En ytterligere kvalitetssikring og fylkesvis samordning er her på sin plass, fortrinnsvis gjennom fylkesmannen.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund

«finner ... behov for å stille spørsmål ved om det er noen ankeinstans for hva kommunene kan komme med i sine eventuelle forskrifter. Dette vil være et viktig punkt dersom det faktisk åpnes for en adgang til å fastsette kommunale forskrifter som regulerer hundeholdet.»

Se også merknadene fra Norsk Kennel Klubsitert like foran. I fellesuttalelse fra Norsk Kennel Klubog Norges Jeger- og Fiskerforbund 3. juli 2002 blir det fremholdt at man ser det som «uheldig at kommunene kan fastsette vedtekter om hundehold, uten approbasjon av sentral myndighet.»

Stavanger kommunesier derimot dette:

«Park- og idrettssjefen mener det er avgjørende at kommunen gis forskriftskompetanse som ikke krever godkjenning fra departementet. Det er viktig med muligheter til å gjøre tilpasninger til lokale forhold med forskrifter både når det gjelder å ha områder med utvidet båndtvang (jfr § 2) og områder med unntak for båndtvang (jfr § 3). Det er f eks viktig for de som er redde for hunder at det er helårlig båndtvang i visse områder, samtidig som det er viktig at hundeeierne har områder hvor hunden lovlig kan gå løs.»

Oppdal kommuneber om at

«departementet utarbeider et standard oppsett som kommunen kan benytte ved utforming av lokale forskrifter».

Fylkesmannen i Buskerudreiser spørsmålet om hva som bør skje med forskrifter som eksisterer ved den nye lovens iverksettelse:

«Lovforslaget medfører at bufeloven oppheves. Det er ikke kommentert i høringsdokumentet om alle de kommunale vedtektene som er fastsatt i medhold av bufeloven med dette også oppheves, eller om de fortsatt vil være gjeldende. Dette må avklares i nytt lovforslag, da en opphevelse vil medføre et omfattende arbeid i kommunene.»

Også Luster kommune går inn på spørsmålet om skjebnen til gjeldende kommunale forskrifter:

«Når det gjeld Lov av 9. juli 1926 nr. 4 om ansvar for skade på bufe ved hund m.m., er det i fylgje utkastet framlegg om å fjerna heile lova. Den nye hundelova vernar ikkje godt nok for angrep på beitande bufe då bandtvangstida kun gjeld frå 1. april til 20. august. For å få til tilfredsstillande ordningar for bufe på beite, må kommunane laga eigne forskrifter. Dette er det opna for i lovframlegget, § 2. Luster kommune har gjort vedtak tidlegare om eiga forskrift om bandtvang med heimel i Bufelova, som etter framlegget no vert oppheva. Det bør difor innarbeidast i lovendringa at gjeldande kommunale forskrifter vert vidareførde med heimel i den nye hundelova.»

Ulstein kommune sier dette:

«Ulstein kommune går ut fra at forskrifter og vedtak om hundar og hundehald etter lovverk og lovparagrafar som no vert oppheva, vert vidareført utan særlege vedtak så sant det ikkje er i strid med den nye lova om hundar og hundehald.»

Sandnes kommunetar til orde for at kommunale hundeforskrifter bør plasseres i de kommunale politivedtektene:

«Jeg [kommuneadvokaten] er også enig i at det fortsatt vil være behov for lokale særbestemmelser, antakelig mest aktuelt om båndtvang på bestemte steder og i bestemte tidsrom, og om oppsamling av ekskrementer. Slike særbestemmelser antar jeg at det fortsatt vil være mest hensiktsmessig å innta i de kommunale politivedtekter. Derved vil man antakelig også best sikre kjennskap og den beste tilgjengelighet til reglene. Jeg ser det som en mindre god løsning å operere med særlige kommunale hundeforskrifter.»

6.3 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å konsentrere myndigheten til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak på lovens område til færre organer enn i dag. Departementet finner at det på en del punkter vil være ønskelig å kunne utfylle loven med forskrifter, dels nasjonale forskrifter, dels lokale forskrifter. Om begrunnelsen for hvorfor ikke alle spørsmål etter departementets vurdering bør reguleres uttømmende i lovteksten, viser departementet til de enkelte punkter utover i proposisjonen der de ulike forskriftshjemlene behandles.

I dag er det kommunenesom er hovedaktøren på lokalt nivå når det gjelder utfyllende regelgivning om hundehold. Begrunnelsen for fortsatt å åpne for lokale forskrifter er å gi frihet til lokal tilpasning. På de punkter der det delegeres forskriftskompetanse til lokalt nivå, ser departementet også at det er fordelaktig at reglene gis av et organ som er underlagt direkte demokratisk styring, slik at det åpnes for lokal debatt om hvordan eventuelle utfyllende regler bør utformes. Kommunene peker seg da ut som det naturligste forvaltningsorgan når slik myndighet skal tildeles. Dette gjelder myndighet til å gi utfyllende regler om båndtvang og sikring av hund, ro og orden o.l. Slike utfyllende regler vil det etter lovens system ikke være påkrevet å ha overalt. Hvis hundeholderne i et distrikt jevnt over forholder seg lojalt til lovens generelle aktsomhetskrav og generelle regler om sikring av hunder, oppstår egentlig ikke behov for lokale utfyllende forskrifter om dette. I så fall opptrer hundeholderne på en konfliktforebyggende måte. Men det kan være behov for mer konkrete lokale forskrifter med mer spesifikke restriksjoner enn loven gir, f.eks. pålagt båndtvang på bestemte steder hele året eller påbud om å ta gjøende hunder innendørs etter et bestemt klokkeslett på kvelden, særlig der det forekommer mindre skjønnsomt hundehold. I visse distrikter kan f.eks. også hensynet til husdyr i landbruket være fremtredende og begrunne en båndtvang som det ikke er behov for andre steder. Slike behov bør etter departementets syn helst vurderes lokalt.

Der forskriftskompetansen bør ligge på nasjonalt nivå, gjelder det spørsmål der hensynet til ønsket om lokal tilpasning bør underordnes ønsket om like løsninger for hele landet. Kongentildeles forskriftskompetansen i slike spørsmål. Det er ikke tatt stilling til spørsmålet om delegasjon og til hvilket organ.

Forskrifter om sikring av hund av hensyn til reindriften, som skjer på tvers av kommunegrensene, bør vedtas av fylkesmannen.

Departementet foreslår at myndigheten til å dispensere fra båndtvangsbestemmelsene legges til kommunene. Dispensasjoner fra forbudet mot farlige hunder legges det til de enkelte politidistriktå vurdere. Dette synes å være en praktisk ordning. Hvis ikke annet fastsettes, vil en dispensasjon gjelde for hele riket.

Det viktigste utøvende og håndhevende organ i forhold til lovforslagets bestemmelser, blir politiet. Ved proposisjonens lovforslag blir problematisk hundehold klarere enn etter gjeldende rett gjort til en politioppgave. Arbeidet ses primært som en ordensoppgave, der politiets gis fullmakter til å gripe inn på stedet med umiddelbaretiltak i visse situasjoner. Vilkårene for dette blir klarere beskrevet enn i gjeldende rett. I tillegg til å få kompetanse til å sette inn umiddelbare tiltak der en akutt situasjon tilsier det, blir det gjennomgående lagt til politiet å fatte også andre beslutninger som sikkerhetstiltak mot problematisk hundehold. Mens politiet vurderer en sak vil det være adgang til å ta hunden i forvaring. I sammenheng med at dette primært skal være en politioppgave, fjernes privates rett til selv å kreve hunder avlivet gjennom namsmyndighetene. Folk som føler seg forulempet må vende seg til politiet (eller eventuelt reise ordinær sivil sak basert på lovens generelle aktsomhetsregel, se nærmere proposisjonens punkt 8).

For så vidt gjelder politiets enkeltvedtak og klageregler bemerkes følgende:

Departementet foreslår en særegen klageordning for vedtak om avliving eller omplassering av hund etter en eller flere uønskede hendelser, vedtak om avliving eller pålegg om utførsel fra riket av farlige hunder og vedtak om forbud mot at en person skal kunne ha med hund å gjøre. For slike vedtak foreslås at de skal kunne påklages til tingretten.Dette er inngripende ekstraordinære sikkerhetstiltak som ikke gjelder en situasjon som må løses ved tiltak på stedet i en oppstått akutt situasjon, og der hensynet til hundeholdernes rettssikkerhet kan tilsi at en klageadgang til en domstol er ønskelig. Ved klage til tingretten innføres rett til å kreve muntlig forhandling. Mens klagesaken pågår, vil politiet kunne holde i forvaring den eller de hunder det gjelder.

For andre avgjørelser truffet av politiet gjelder forvaltningsloven med forskrifter som ellers. Klage over enkeltvedtak går til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, dvs. Politidirektoratet,jf. forvaltningsloven § 28.

Enkelte avgjørelser som er ledd i politiets saksbehandling eller gjennomføring av et vedtak, bør ikke anses som enkeltvedtak. Avgjørelser om ikkeå sette inn tiltak som avliving og omplassering vil etter lovforslaget heller ikke være å anse som enkeltvedtak. Dette gjør at politiet unngår et betydelig merarbeid i de tilfeller der man, trass henvendelse fra noen, ikke finner grunn til å gripe inn mot hundeholdet med slike inngripende tiltak. Ingen privatpersoner får rettskrav på å få hunder avlivet eller omplassert ved politiets avgjørelse, og negative avgjørelser vil ikke kunne påklages.

Til gjengjeld foreslår departementet (i utk. § 3) at den som er berørt av en annens hundehold, kan kreve direkte overfor hundeholderen at en varig tilstand eller varige forhold som ikke gir tilstrekkelig sikkerhet, eller som volder urimelig ulempe, blir rettet. Slike krav kan prøves og gjennomtvinges ved sivilt saksanlegg mellom de berørte privatpersoner, og eventuelt ved etterfølgende tvangsfullbyrdelse, se proposisjonens punkt 8.

Til enkelte særspørsmål reist av høringsinstansene har departementet følgende merknader:

Departementet er enig med Lier kommune i at det etter forholdene kan være en fordel med samarbeid mellom nabokommuner ved utarbeiding av forskrifter, f.eks. der viktige friluftsområder går over flere kommuner. Det samme kan være tilfellet hvis f.eks. jaktområder går over flere kommuner og det gjelder kommunale forskrifter med betydning for bruken av jakthundene.

Som det fremgår, opprettholder departementet en forskriftskompetanse for kommunene. De fleste kommuner som har uttalt seg, synes å se dette som positivt, mens enkelte er mer skeptiske. Flere hunde- og dyreorganisasjoner er skeptisk til antallet varierende forskrifter man kan få, og deler ikke departementets vurdering om at det er ønskelig å åpne for lokale tilpasninger. Departementet vil fremholde at det ikke forventer at kommunene nødvendigvis gir forskrifter etter loven. Behovet for dette må fullt ut vurderes lokalt, og et utfall av lokale vurderinger kan være at kommunen klarer seg med lovens regler. I tilfelle det gis kommunale forskrifter, skal disse kunngjøres i Norsk Lovtidend, jf. forvaltningsloven § 38 første ledd bokstav c. Denne kunngjøringen skjer elektronisk, og lett tilgjengelighet sikres ved at forskriften legges ut på Lovdatas fritt tilgjengelige internett-base (www.lovdata.no). På denne måten er det blitt mye enklere enn før å få tilgang til slike forskrifter. For dem som ikke har data, er også tilgjengeligheten vesentlig bedre enn før, fordi ethvert offentlig kontor (f.eks. kommunens servicetorg eller administrasjon) med datautstyr raskt kan hjelpe med å finne frem reglene. Kommunegrensene er gjerne merket ved skilt langs hovedveiene og på mange kart, slik at det er lett for dem som reiser rundt, å vite hvilken kommunes forskrifter som skal finnes frem fra lovdatabasen.

Fuglehundklubbenes Forbund har stilt spørsmål ved om myndigheten til å opprette dressurområder bør ligge hos kommunen. Departementet mener det stemmer best med lovforslaget for øvrig at kommunen har denne myndigheten. Utlegging av dressurområder bør avgjøres lokalt, og da slik at kommunens rolle innenfor hundelovens ramme blir å vurdere å gi eventuelle nødvendige unntak fra sikringsreglene.

For å få en enklere, mer velfungerende og mindre kostnadskrevende offentlig forvaltning, finner departementet å ta til følge de innvendinger mot å gi overlappende kompetanse til forskjellige instanser, som en del høringsinstanser fremsatte. Lovutkastet inneholder ikke regler som gir slik overlappende kompetanse. Båndtvang av hensyn til reindriften skal kunne fastsettes bare av fylkesmannen, ikke av både kommunen og fylkesmannen. I samband med Sametingets merknad, vil departementet peke på at ved forberedelsen av slike forskrifter skal reindriftsnæringen få uttale seg, se forvaltningsloven § 37, dersom ikke en spesiell situasjon som nevnt i § 37 tredje ledd unntaksvis foreligger.

Når forskriftskompetanse er delegert til kommunen på et avgrenset område med en begrunnelse som i loven her, ser departementet ikke at det er hensiktsmessig at staten sikrer seg innflytelse på forskriftenes innhold. Inngår et jakt- eller beiteområde i flere kommuner, slik at det er hensiktsmessig med felles bestemmelser, bør kommunene eventuelt selv vurdere interkommunalt samarbeid om utforming av forskrifter.

Hva bør skje med forskrifter som eksisterer når den nye loven trer i kraft? Forskrifter gitt med hjemmel i den midlertidige kamphundloven bør oppheves samtidig med hjemmelsloven. Departementet foreslår at alle andre gjeldende forskrifter skal bortfalle tre år etter at loven er trådt i kraft, jf. utk. § 31. Dette anses nødvendig for å få en virkelig sanering av det omfangsrike kommunale regelverket. Selv om forskriftene måtte være forenlige med den nye loven, kan utviklingen lokalt ha løpt fra dem. Det kan gjelde både f.eks. forskrifter etter bufeloven og bestemmelser om hunder i politivedtekter. F.eks. forekommer omfattende restriksjoner av hensyn til beitedyr i kommuner der beitedyr knapt finnes mer. Tre år gir god tid til å vedta nye forskrifter der det er ønskelig. Dressurområder for hunder som er lagt ut etter viltloven § 55, bør likevel bestå for den tid som ble bestemt av den instans som har samtykket i å legge ut området, jf. utk. § 33.

Kommunen bør selv vurdere hvor nye forskrifter om hundehold skal plasseres i det kommunale forskriftsverket. Det foreligger ikke noe formelt hinder for å plassere nye bestemmelser i politivedtekter, sammen med bestemmelser hjemlet i politiloven. Departementet vil imidlertid fremholde at alle bestemmelser som hjemles i loven her, bør samles i en forskrift i hver kommune, for å øke tilgjengeligheten. Når en bruker via lovdatabasen for en kommune har fått frem en hundeforskrift eller en politivedtekt med bestemmelser om hunder, vil brukeren ha en rimelig forventning om at alle kommunens regler hjemlet i lov om hundehold er funnet. Dersom kommunene ikke plasserer forskriftene samlet, kan det begrense reglenes gjennomslagskraft.

Kongen bør kunne fastsette at loven eller deler av loven skal gjelde på Svalbard, og at forskrifter og enkeltvedtak etter loven skal kunne vedtas der av andre instanser enn ellers, jf. utk. § 29.