1 Innledning og oversikt

1.1 Innledning

Pensjonsforsikring utover ytelsene fra Folketrygden organiseres i Norge hovedsakelig gjennom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Livsforsikringsselskaper og pensjonskasser er stort sett underlagt samme regelsett. Viktige elementer i disse reglene er krav til fondering av fremtidige forpliktelser, krav om å ha ansvarlig kapital, og krav til hvordan midlene forvaltes. Utviklingen de senere år har vist at det er et behov for å modernisere virksomhetsreglene for livsforsikring. Finansdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til nye lovregler for livsforsikringsvirksomhet. De nye reglene foreslås tatt inn som et nytt kapittel i lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven). Lovforslaget bygger på utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen, inntatt som NOU 2001: 24.

I tillegg legges det frem forslag til en lovendring som presiserer kravet om at det skal foretas en egnethetsvurdering av styre og ledelse i et selskap når det søkes om konsesjon til å starte forsikringsselskap, og forslag til en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om takseringstjenester i skadeforsikringsselskaper. Bakgrunnen for forslaget om en slik forskriftshjemmel er Stortingets anmodningsvedtak nr. 539 (2001-2002). Departementet foreslår også en endring i lov om sjøtrygdelag, slik at sjøtrygdelagenes mulige geografiske virkeområde ikke blir begrenset til ett fylke eller ti kommuner. Tittelen på lov om foretakspensjon foreslås endret, slik at det i lovtekst kan refereres til «foretakspensjonsloven».

Ved siden av forslagene til lovendringer inneholder proposisjonen også en drøftelse av i hvilken grad livsforsikringsselskaper skal kunne tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement, og en vurdering av skattereglene for premie- og innskuddsfond. Det foreslås ikke endringer i grensen for størrelsen på premie- og innskuddsfond eller i reglene om skattefavorisering av disse fondene.

Det er bred enighet om at virksomhetsreglene for livsforsikring bør moderniseres. Konkurranseflateutvalget, som avga sin innstilling i mars 2000 (NOU 2000: 9), tilrådde en modernisering av reguleringen av livsforsikringsvirksomhet, antydet en regulering mer i tråd med dagens regulering av fondsforsikringsselskaper, og ga en del anbefalinger om spørsmål som burde vurderes i tilknytning til et slikt utredningsarbeid. Banklovkommisjonen fikk på bakgrunn av dette i juli 2000 i oppdrag å utforme et konkret forslag til ny lovgivning. Banklovkommisjonen fulgte opp mandatet fra Finansdepartementet og innspillene fra Konkurranseflateutvalget, og avga på denne bakgrunn sin utredning i juni 2001.

Viktige formål med de reglene Banklovkommisjonen har foreslått, er å skape klarere skiller mellom de forsikredes og forsikringsselskapenes midler, klarere fordeling av risiko mellom kunde og selskap, og mer oversiktlig prising av livsforsikringsprodukter. Banklovkommisjonen har også foreslått at forsikring med investeringsvalg og forsikring uten investeringsvalg skal kunne tilbys av samme selskap, slik at kravet om utskilling av såkalt «unit linked» - virksomhet (livsforsikring med investeringsvalg) i egne selskaper oppheves.

Banklovkommisjonen har først og fremst foreslått nye regler for kollektiv livsforsikring. Etter kommisjonens forslag skal de fleste eksisterende individuelle livsforsikringskontrakter bli overført til, og videreført i, egne selskaper undergitt eksisterende regelverk. Fripoliser, som springer ut av kollektive ordninger, er omfattet av forslaget og skal kunne tilbys sammen med kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen la opp til å komme tilbake til forslag til regler for individuell livsforsikring.

Norske livsforsikringsselskaper forvalter til sammen noe over 400 milliarder kroner. Om lag ¾ av denne samlede forvaltningskapitalen er knyttet til kollektive avtaler om tjenestepensjon (inkludert fripoliser), mens resten er knyttet til individuelle avtaler. Dersom kollektive ordninger i kommunal sektor holdes utenfor, utgjør imidlertid midlene knyttet til individuelle avtaler 38 prosent av forvaltningen i livselskapene.

Fripoliser utstedt under kollektive pensjonsordninger utgjør en betydelig del av virksomheten innenfor kollektiv livsforsikring. Livsforsikringsselskapene forvalter mer enn 50 milliarder kroner relatert til anslagsvis 660.000 fripoliser etter foretakspensjonsloven. Fripoliser regnes med som en del av den kollektive virksomheten, men har mange likhetspunkter med individuelle avtaleforhold mellom forsikrede og selskapet.

Departementet foreslår at Banklovkommisjonens forslag til ny regulering av livsforsikringsvirksomhet følges, med enkelte endringer. Departementet slutter seg til at det skal være adgang til å drive fondsforsikring (unit linked) og alminnelig forsikring i samme selskap, men foreslår også at det skal være adgang til å drive individuell virksomhet basert på eksisterende kontrakter etter nye regler og i samme selskap som kollektiv og annen individuell virksomhet. Departementet følger Banklovkommisjonens forslag om at virksomhet knyttet til fripoliser skal kunne drives etter nye virksomhetsregler. De nye reglene departementet foreslår vil få betydning for kollektiv virksomhet, for virksomhet knyttet til eksisterende og nye fripoliser, og for eksisterende og ny individuell virksomhet i livsforsikringsselskapene.

Parallelt med departementets arbeid med lovforslaget har Kredittilsynet lansert en skisse til en ny type livsforsikringskontrakt. Departementet legger opp til å be Banklovkommisjonen om å foreta en nærmere vurdering av det forslaget Kredittilsynet har skissert.

1.2 Oversikt over lovforslagene og innholdet i proposisjonen

Forslaget til nytt kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven innebærer en modernisering av lovgivningen for livsforsikring. Formålet med forslaget er å legge til rette for klarere skiller mellom de forsikredes og selskapenes egne midler, klarere fordeling av risiko mellom kunde og selskap, og mer oversiktlig prising av livsforsikringsprodukter. Dette er igjen viktig for konkurransen i livsforsikringsmarkedet.

Flere land har i den senere tid opplevd betydelig turbulens i forhold til organisering av pensjonssystemer. Dagens norske regler legger stor vekt på soliditet og trygghet for kundens krav på fremtidige pensjoner. Regler som ivaretar disse hensynene foreslås videreført. Forsikringsselskapenes forpliktelser skal også etter forslaget være fullt ut fondert. Kundens midler vil, etter lovforslaget, være sikret mot reduksjon bortsett fra i de tilfelle hvor kunden selv har valgt egen investeringsportefølje (unit linked) uten garanti.

Et viktig nytt element i forslaget er en prinsipiell omlegging av pris- og fortjenestestrukturen for livsforsikringsselskaper. Etter dagens regelverk beregner selskapene en pris til kundene basert på aktuarmessige beregninger med sikkerhetsmarginer. Denne premien betales forskuddsvis for ett år eller terminvis gjennom året. Etter at året er avsluttet, beregner selskapet et avkastningsresultat, et risikoresultat og et kostnadsresultat. Disse slås igjen sammen til et forsikringsteknisk resultat. Underskudd på ett av disse resultatene kan på denne måten dekkes inn i overskudd på et annet resultat. Det endelige forsikringstekniske overskuddet, med fradrag for eventuelle tilleggsavsetninger, deles mellom kunde og selskap. Selskapet kan ta inntil 35 prosent til betjening av egenkapital mv., mens minst 65 prosent av forsikringsteknisk overskudd tilfaller kunden, og overføres (normalt) til kundens premiefond. Kundens utlegg til en pensjonsordning i løpet av ett år blir årets premie minus det overskudd som blir ført tilbake til premiefondet. Kundens regnskapsmessige kostnad beregnes etter andre regler (NRS 6, Norsk Regnskapsstandard 6 - Pensjonskostnader), som reflekterer de fremtidige forpliktelser som ligger i bedriftens pensjonsordning, og tilsvarer ikke årets netto betaling av premie.

Etter lovforslaget skal forsikringsselskapet fastsette priser og kreve inn betaling fra sine kunder på forhånd. Prisen skal også inneholde selskapets fortjenesteelement, og selskapet skal som hovedregel ikke ha adgang til å få en viss andel av et forsikringsteknisk overskudd i ettertid. Forvaltningskapitalen skal deles inn i atskilte porteføljer. Selskapet skal beholde all avkastning fra de eiendeler som svarer til selskapets ansvarlige kapital. Forslaget vil bringe livsforsikringsvirksomhet mer på linje med annen næringsvirksomhet i forhold til prising og inntjening. Selskapets fortjeneste vil avhenge av hvilket fortjenesteelement det legger inn i sine priser, og hvilken avkastning selskapet får på forvaltningen av midler som svarer til selskapets ansvarlige kapital.

Avkastningen fra de eiendeler som svarer til avsetninger for selskapets forpliktelser overfor kundene skal fordeles forholdsmessig til hver kontrakt. Dette avkastningsresultatet skal, etter fradrag for nødvendig økning av de forsikringstekniske avsetningene for kundeforpliktelser, tildeles kundene. Tildelingen skal enten være betinget, i form av tilleggsavsetninger, eller ubetinget i form av overføring av overskudd på forvaltningsresultat til kunden (normalt til premiefond).

Systemet med tilleggsavsetninger foreslås videreført. Tilleggsavsetningene foreslås knyttet sterkere til den enkelte kontrakt. Fordi overskuddsdeling som hovedregel foreslås avviklet, vil tilleggsavsetningene som hovedregel bli fullt ut kundefinansiert. Ordningen med kursreserve for finansielle omløpsmidler foreslås videreført, men det foreslås at kursreserven ikke lenger skal være kundefordelt.

For fripoliser og pensjonskapitalbevis med kontraktfastsatte forpliktelser foreslås det en modell som innebærer at selskapet skal ha adgang til å ta inntil 20 prosent av overskuddet fra avkastningen av kundemidlene.

Dagens krav om at fondsforsikring (unit linked) må drives i egne selskaper foreslås opphevet. De øvrige reglene for fondsforsikring blir i stor grad videreført. I forhold til kontrakter der kundemidler forvaltes i særskilt investeringsportefølje med investeringsvalg, vil det etter forslaget være stor grad av avtalefrihet med hensyn til å avtale risikoprofil for kapitalforvaltningen og varighet og nivå for en eventuell avkastningsgaranti.

Lovforslaget bygger på utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen, NOU 2001: 24. Lovforslaget er på enkelte punkter justert i forhold til Banklovkommisjonens utkast for å imøtekomme innspill fra forskjellige høringsinstanser. Departementet foreslår blant annet at eksisterende individuelle livsforsikringskontrakter uten investeringsvalg ikke trenger å flyttes ut i egne avviklingsselskaper, men kan beholdes i selskapet, forutsatt at de skilles ut i egen portefølje med eget regnskap. Det legges i lovforslaget også opp til at det i forskrift kan bestemmes at denne type kontrakter skal kunne forvaltes med modifisert overskuddsmodell tilsvarende den modellen som foreslås for fripoliser. Det varsles at det i forskrift vil bli gitt en viss adgang til resultatavhengig forvaltningsvederlag i tilknytning til investeringsvalg. Grensen for hvor store tilleggsavsetninger selskapene kan ha foreslås utvidet, og det legges opp til at det i forskrift gis adgang til mer fleksibel oppbygging av tilleggsavsetninger for den enkelte kontrakt. Detaljeringsgraden i lovforslaget er noe redusert i forhold til Banklovkommisjonens utkast til lovtekst. Det er, i tråd med innspill i høringen, lagt opp til noe større bruk av forskrifter.

I tillegg til forslaget til nytt kapittel 8a legges det frem forslag til en endring i forsikringsvirksomhetsloven som presiserer kravet om at det skal foretas egnethetsvurdering av styre og ledelse i selskapet når det søkes om konsesjon til å starte forsikringsselskap, og forslag til en hjemmel til å gi nærmere regler om takseringstjenester i skadeforsikringsselskaper. Departementet foreslår også en endring i lov om sjøtrygdelag, som innebærer at sjøtrygdelagenes mulige geografiske virkesomhetsområde ikke blir begrenset til ett fylke eller ti kommuner.

Proposisjonen inneholder en drøftelse av i hvilken grad livsforsikringsselskaper skal kunne tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement. Etter departementets syn innebærer de relevante EØS-reglene at livsforsikringsselskaper ikke kan tilby pensjonsordninger uten et forsikringselement. Det vil i første omgang være opp til Kredittilsynet å vurdere om forsikringselementet i et konkret pensjonsprodukt vil være tilstrekkelig.

Bakgrunnen for lovforslaget beskrives i kapittel 2. Kapittel 3 inneholder en kortfattet oversikt over regulering av livsforsikring, over problemstillinger knyttet til forvaltning av pensjonsmidler, over regulering av tjenestepensjonsordninger i enkelte andre land, og over forholdet til utenlandske tilbydere av livsforsikring inn i Norge. De viktige forslagene til omlegging av pris- og fortjenestemodell behandles i kapittel 4 og 5. I kapittel 6 drøftes forslaget til regler om kapitalforvaltning. Regelverket for forskjellige former for avsetninger og fond drøftes i kapittel 7 til 10. Regnskapsspørsmål behandles kort i kapittel 11. Fripoliser og individuelle forsikringer behandles i kapittel 12 og 13. I kapittel 14 drøftes i hvilken grad livsforsikringsselskaper skal kunne tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement. De øvrige lovforslagene er behandlet i kapittel 15. Det er en kort drøftelse av økonomiske og administrative konsekvenser i kapittel 16. Kapittel 17 inneholder spesialmerknader til de forskjellige bestemmelsene i lovforslaget.