10 Sikkerhetsfond, risikoutjevningsfond, erstatningsavsetning mv.
10.1 Gjeldende rett
Etter forsikringsvirksomhetsloven § 8-4 skal livsforsikringsselskapene ha et sikkerhetsfond. Fondet er en passivapost som gir selskapet en ekstra buffer mot upåregnelige tap. Nærmere regler om beregningen av fondets størrelse er gitt i forskrift 29. november 1990 nr. 941 om sikkerhetsfond i livsforsikring. Ved forskriftsendring 28. september 2001 ble kravet til sikkerhetsfondets størrelse redusert. Forskriftsendringen og bakgrunnen for denne er nærmere omtalt nedenfor.
Banklovkommisjonen har redegjort for de gjeldende regler i utredningen s. 103-104:
«Etter lov om forsikringsvirksomhet § 8-4 skal et livsforsikringsselskap «i sin årsbalanse føre opp et sikkerhetsfond for å møte upåregnelige tap». Det er ikke gitt uttrykkelige regler om bruk av sikkerhetsfondet, og heller ikke om hva som ligger i «upåregnelige tap», men disse spørsmål er i hovedsak søkt avklart i rundskriv fra Kredittilsynet. Vanlig tolkning er at det må dreie seg om upåregnelig tap som følge av forsikringsmessig risiko, men unntaksvis kan det også benyttes til å dekke tap på finansaktiva.
Nærmere regler om beregningen av avsetningskravet er gitt i forskrift 1990-11-29 nr. 941 om sikkerhetsfond i livsforsikring. Sikkerhetsfondet virker som en alminnelig reserve for selskapet og skal ikke fordeles på de enkelte forsikringskontrakter, jf. lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 tredje ledd.
Forskriftens § 1 gir regler om minstekrav til sikkerhetsfondet. Fondet skal minst utgjøre summen av de beløp som er fastsatt i forskriftens §§ 2, 3, 4 og 5 for de bransjer selskapet driver virksomhet innenfor (sikkerhetsfondets nedre grense). § 2 gir regler om beregning av sikkerhetsfondet for gruppelivsforsikring. Fondet skal for forsikringer med erfaringstariffering settes lik risikofondets minsteverdi. For forsikringer som ikke erfaringstarifferes skal fondet utgjøre et beløp som svarer til den samlede nettopremie for slike forsikringer multiplisert med nærmere angitte faktorer. Etter § 3 gjelder reglene i § 2 tilsvarende for individuell kapitalforsikring.
I forskriftens § 4 gis regler om at sikkerhetsfondet i kollektiv pensjonsforsikring skal utgjøre 1 prosent av sikret årlig rentebeløp eksklusive invaliderenter, og 2 prosent av årlig rentebeløp for invaliderenter. Barnepensjonen inngår med ytelsen for ett barn. Har en ytelse kommet til utbetaling, skal det anvendes satser som utgjør halvparten av disse satsene for de ytelser som fremdeles utbetales eller kan komme til utbetaling. Etter § 5 gjelder reglene i § 4 tilsvarende for individuell rente- og pensjonsforsikring.
Forskriftens § 6 gir regler om sikkerhetsfondets øvre grense. Sikkerhetsfondets størrelse, slik det er fastsatt i § 1, kan forhøyes med inntil 50 prosent. Kredittilsynet kan i særlige situasjoner gi tillatelse til at det beløp i fondet som overstiger kravet etter § 1, helt eller delvis kan benyttes til å dekke verdifall på obligasjoner, samt på aksjer som tjener som omløpsmidler.
Etter forskriftens § 7 kan Kredittilsynet i særlige tilfelle pålegge et selskap å forhøye beløpet i sikkerhetsfondet etter § 1.»
På bakgrunn av at bufferkapitalen i selskapene var lav, bl.a. som følge av nedgangen i kapitalmarkedet etter 11. september 2001, ble kravet til sikkerhetsfond redusert til 20 prosent av summen av de beløp som er fastsatt i forskrift om sikkerhetsfond i livsforsikring §§ 2, 3, 4 og 5 ved forskriftsendring 28. september 2001. Endringen var et tiltak for å forbedre selskapenes kapitalsituasjon, og reduserte selskapenes behov for å selge ut eiendeler på et markedsmessig uheldig tidspunkt.
10.2 Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen har kommet til at kravet til sikkerhetsfond bør oppheves. Banklovkommisjonen foreslår at forsikringsvirksomhetsloven § 8-4 om sikkerhetsfond i stedet skal stille krav om at livsforsikringsselskap til enhver tid skal være tilstrekkelig gjenforsikret. Kravet innebærer at gjenforsikringen skal være betryggende ut fra selskapets risikoeksponering og økonomiske stilling, jf. utkastet til ny § 8-4 første ledd. Styret i selskapet skal etter utkastet annet ledd sørge for at det foreligger oppdaterte retningslinjer for arten og omfanget av selskapets gjenforsikringer, og for at disse blir fulgt opp.
Banklovkommisjonens forslag om å oppheve sikkerhetsfondet, og erstatte dette med en plikt til gjenforsikring, vil gjelde for livsforsikringsvirksomhet generelt. Banklovkommisjonens forslag er altså ikke begrenset til å gjelde den nye typen kollektivselskap som reguleres av utkastet til nytt kapittel 8a.
Banklovkommisjonen har lagt stor vekt på et forslag fra Kredittilsynet til Finansdepartementet 24. mars 2000 om at gjeldende regler om sikkerhetsfond bør oppheves. Banklovkommisjonen gjengir hovedpunktene i Kredittilsynets argumentasjon i utredningens avsnitt 11.4.3.
Kredittilsynet viser for det første til at sikkerhetsfondet ikke har hatt noen påviselig effekt, og at det vil være mer hensiktsmessig om selskapene sikrer seg mot upåregnelige tap gjennom et optimalt reassuranseprogram. Videre viser Kredittilsynet til at fondet i løpet av de 78 år hvor forsikringsselskapsloven av 1911 var i kraft, ikke ble benyttet.
Etter det Kredittilsynet kjenner til, eksisterer det heller ikke tilsvarende fond i andre land. Etter EØS-regelverket skal solvensmarginregelverket dekke sikkerhetsfondets funksjon. Etter Kredittilsynets vurdering har sikkerhetsfondet ved endring av forskrift 29. november 1990 nr. 941 om sikkerhetsfond i livsforsikring, som åpner for at sikkerhetsfondet i visse situasjoner kan benyttes til å dekke tap på finanssiden, fått karakter av å være «skjult» egenkapital for selskapene. Kredittilsynet viser også til at en opphevelse av kravet til sikkerhetsfond vil bidra til en forenkling av regelverket.
Dersom man avvikler sikkerhetsfondet, oppstår spørsmålet hvordan de eksisterende midlene i sikkerhetsfondet skal disponeres. Banklovkommisjonen uttaler i den forbindelse (NOU 2001: 24 s. 106):
«Det bør - i motsetning til hva som er anført av Kredittilsynet - derfor kunne legges til grunn at lovgiveren ved opphevelse av et krav til forsikringsmessige avsetninger samtidig bør kunne stille krav om at frigjorte midler overføres til en annen form for forsikringsmessig avsetning, for eksempel tilleggsavsetning i forsikringsfondet.»
Banklovkommisjonen har for øvrig ikke foreslått noen lovbestemmelse som stiller slike krav til selskapene.
Banklovkommisjonen foreslår videre at det opprettes adgang for selskapene til å avsette til et risikoutjevningsfond, jf. utkastet § 8a-15 tredje ledd annet punktum. Inntil halvparten av årets overskudd på risikoresultatet skal kunne settes av til dette fondet. Risikoutjevningsfondet kan bare benyttes til å styrke avsetning til premiereserve for risiko knyttet til person, jf. utkastet § 8a-24 annet ledd. Banklovkommisjonen foreslår videre at det settes et tak for fondet, på to ganger summen av risikopremiene. Banklovkommisjonen uttaler følgende om forslaget og bakgrunnen for forslaget (NOU 2001: 24 s. 106):
«Banklovkommisjonen har vurdert om en ved opphevelse av sikkerhetsfondet i sin nåværende form bør innføre plikt eller adgang for selskapet til å foreta avsetninger til «risikoutjevningsfond» på grunnlag av overskudd på risikoresultatet. Forutsetningen er at fondet i år med negativt risikoresultat skal kunne trekkes på for å dekke kravet til avsetninger til premiereserve når det gjelder risiko knyttet til person.
Erfaringen fra de siste 20-30 år viser at det over så lange perioder inntrer til dels betydelige endringer i viktige risikoforhold, blant annet dødelighet, levealder, uførhet og familieforhold. Det dreier seg her ikke om «upåregnelige» endringer, men heller om «uforutsigbare» endringer i forhold utenfor selskapets kontroll, som medfører at selskapets risikoberegninger blir foreldede. Selskapet vil ikke som hittil ha adgang til å trekke negativt risikoresultat ifra positivt avkastningsresultat, men dets adgang til å endre sine risikotariffer etter § 8a-8 og tiltak etter § 8a-16 vil kunne motvirke at slike endringer slår ut i betydelige tap på sikt. Når det gjelder rene risikoprodukter, vil dessuten erstatningsavsetningen fange opp en god del. For fripoliser vises til utkastet § 8a-25 tredje ledd.
Banklovkommisjonen har kommet til at en bør gi selskapene adgang til å foreta en slik avsetning til utjevning av risikoresultat over tid. En minner om at risikobildet uunngåelig vil endre seg en god del over de til dels lange perioder forsikringsselskaper bærer risiko knyttet til person. Endringer i uførerisiko over tid illustrerer dette. Kommisjonen mener videre at avsetningsadgangen bør knyttes direkte opp til overskudd av risikoresultat, og at selskapets avsetningsadgang i det enkelte år - hensett til tidsperspektivet ved risikoutjevning - bør begrenses til en fastsatt del av årets overskudd på risikoresultatet, med mindre det foreligger grunnlag for særlige tiltak med hjemmel i § 8a-16. Det bør også settes et tak på avsetningen, og en grense tilsvarende to ganger summen av selskapets risikopremier i regnskapsåret synes å være rommelig. Slike begrensninger på avsetningen vil være påkrevet for å hindre at bedriftenes overskuddsrett reelt svekkes vesentlig ved avsetninger til risikoutjevning.
Formålet med et risikoutjevningsfond vil tilsi at fondet bare kan benyttes til å styrke avsetningene til premiereserve vedrørende risiko i år hvor selskapets risikoresultat er negativt.».
Av utkastet § 8a-24 tredje ledd fremgår at avsetning til risikoutjevningsfondet ikke skal fordeles på de enkelte kontrakter.
I utkastet § 8a-24 første ledd foreslår Banklovkommisjonen å videreføre regler om erstatningsavsetning, slik de følger av forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap mm. for forsikringsselskaper § 4-9 balansepost 11. Erstatningsavsetning skal dekke forventede erstatningsutbetalinger for egen regning. Erstatningsutbetalingene må videre knytte seg til forsikringstilfeller som ved regnskapsårets utgang ikke er oppgjort av eller meldt til selskapet, jf. utkastet § 8a-24 første ledd første punktum. Det presiseres i annet punktum at avsetningen bare skal omfatte utbetalinger som ville ha vært foretatt i regnskapsåret dersom erstatningstilfellet var ferdigbehandlet. Heller ikke erstatningsavsetningene skal fordeles på den enkelte kontrakt, jf. utkastet § 8a-24 tredje ledd.
10.3 Høringsinstansenes merknader
Aktuarkonsulenters Forum (AKF), FNHog Kredittilsynetstøtter Banklovkommisjonens forslag om å oppheve sikkerhetsfondet, innføre krav om gjenforsikring, og å opprette et risikoutjevningsfond. Kredittilsynet viser til at dette er i samsvar med Kredittilsynets forslag i brev til Finansdepartementet 24. mars 2000. AKF mener bl.a. at taket på risikoutjevningsfondet bør være betydelig høyere:
«Lave risikopremier i forhold til den underliggende personrisiko medfører økt sjanse for risikounderskudd og dermed behov for å benytte risikoutjevningsfondet. Det synes dermed som et paradoks at lave risikopremier også gir et lavere tak på risikoutjevingsfondet (maks 2 ganger summen av risikopremiene) selv om behovet for risikoutjevning i dette tilfellet er større.
AKF er fornøyd med at det ikke er satt noen nedre grense på risikoutjevningsfondet. Dermed får utjevningsfondet en reell funksjon ved at det faktisk kan belastes for å dekke risikounderskudd uten at det foreligger krav om umiddelbar oppbygging til noen «nedre grense».
Pensjonskasser vil ha behov for risikoutjevningsfond som AKF antar i mange tilfeller bør være større enn 2 ganger risikopremien. Dette skyldes at faktiske risikohendelser gir større utslag på risikoresultatet enn forsikringsselskapene fordi kassene er vesentlig mindre. I tillegg fjernes muligheten for å benytte et positivt avkastningsresultat til å dekke risikounderskudd. Dette kan kompenseres med reassuranse, men vil utgjøre ekstra kostnader for kassene.
Det fremkommer ikke klart i NOU 2001:24 hvordan midlene som i dag er plassert i sikkerhetsfond skal benyttes når fond avvikles. På side 106 oppfatter AKF det slik at sikkerhetsfond bør kunne overføres til en annen «forsikringsmessig avsetning, for eksempel tilleggsavsetning». I et slikt tilfelle overføres et fond som skal dekke personrisiko til et fond som dekker forvaltningsrisiko. AKF mener det er viktig at sikkerhetsfondet i praksis omdøpes til risikoutjevningsfond. I den grad utjevningsfondet i dette tilfellet overstiger taket på 2 ganger den samlede risikopremie, kan dette i stedet etter livsforsikringsselskapets vurdering helt eller delvis avsettes til tilleggsavsetninger. Pga endret regelverk knyttet til dekningen av risikounderskudd og oppbygningen av utjevningsfondet er det nødvendig å ha tilstrekkelig sikkerheltsnett allerede fra første dag med mindre det innføres en form for overgangsregler.
AKF mener at hele sikkerhetsfondet omdøpes til risikoutjevningsfond ved overgangen til ny lov, og at taket på risikoutjevningsfondet for mindre kasser bør være betydelig høyere enn 2 ganger risikopremien. Prinsipielt er det unødvendig å regulere eventuelt tak i loven. Det burde heller gis adgang for Kredittilsynet til å godkjenne ansvarshavende aktuars forslag til øvre grense for den enkelte pensjonskasse.»
FNH har enkelte merknader til forslaget om et risikoutjevningsfond:
«Det ser ut til at avsetninger til fondet utelukkende kan finansieres ved at deler av overskudd på risikoresultatet avsettes til fondet. Forslaget innebærer således at kontrakter uten rett til overskudd på risikoresultatet ikke kan bidra til oppbyggingen av et slikt fond. Loven bør utformes slik at alle kontrakter som har premiereserveavsetning knyttet til risiko for person kan bidra til oppbygging av fondet. Det bør derfor vurderes om det for kontrakter uten rett til overskudd på risikoresultat skal være anledning til å avsette en begrenset del av avkastningsresultat til risikoutjevningsfondet. En slik bestemmelse kan utformes slik at det fremgår at en andel av avkastning på premiereserve knyttet til personrisiko kan overføres til risikoutjevningsfondet.
Kommisjonen foreslår en maksimalgrense for fondet lik to ganger årets risikopremie. Sum årets risikopremie er ikke uten videre et hensiktsmessig målebegrep å knytte maksimalsatsen til, blant annet fordi det finnes negativ risikopremie (dødelighetsarv).
En maksimalgrense på to ganger årets premie synes uansett for lavt. Et risikoutjevningsfond av denne størrelsesorden, er kun tilstrekkelig til å dekke tilfeldige underskudd i det enkelte år. Formålet med fondet er at selskapene skal gis en mulighet til å bygge opp en «buffer» som kan anvendes til å styrke risikoavsetningene i tilfelle «uforutsigbare endringer i forhold utenfor selskapets kontroll som medfører at selskapets risikoberegninger blir foreldet», jf kapittel 11.5 i utredningen.
Kommisjonen har foreslått at selskapet i påkrevde situasjoner og etter samtykke fra Kredittilsynet, kan benytte overskudd på avkastningsresultat til å styrke avsetningene. FNH er for så vidt enig i at det er behov for en slik adgang til reservestyrking, men antar at selskapene av hensyn til kundene vil så vidt mulig søke å unngå å benytte en slik mulighet.
Det vil være uheldig om en for snever adgang til å bygge opp risikobuffere fører til at selskapene vegrer seg for å tilby risikoprodukter med reserveoppbygging eller opptjente rettigheter. For produkter basert på naturlig årlig premie (årlige risikoforsikringer), kan selskapet ta forbehold om justering av premietariffen for premier som skal betales i fremtiden.
FNH mener at reglene for et slikt fond må vurderes nærmere, både når det gjelder fondets størrelse, oppbygging av fondet, samt anvendelse av fondet.
FNH foreslår:
Reglene for risikoutjevningsfondet, herunder innbetalinger til fondet og fondets størrelse vurderes nærmere.»
Den Norske Aktuarforening uttaler:
Ǥ 8a-24. Erstatningsavsetning. Risikoutjevningsfond
Første ledd inneholder den begrensning på avsetningskravet at avsetningen «- bare skal omfatte utbetalinger som ville ha vært foretatt i regnskapsåret dersom erstatningstilfellet var ferdigbehandlet.» Denne formuleringen av erstatningsavsetning bør utgå. For eksempel vil den for uføreforsikring medføre en soliditetsmessig uforsvarlig lav avsetning både for uførerenter og uførekapital. Livsforsikringsselskaper som driver den type virksomhet vil til enhver tid ha erstatningsforpliktelser for inntrufne uføretilfeller som langt overstiger de utbetalinger som ville vært foretatt i regnskapsåret dersom erstatningstilfellet var ferdigbehandlet. Det samme gjelder for så vidt etterlattepensjoner.»
Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse foreslått at det i tillegg til opprettelsen av et risikoutjevningsfond, også bør åpnes for avsetninger til et særskilt risikofond i forsikringsfondet:
«Etter Kredittilsynets oppfatning bør regelverket åpne for at selskapene kan foreta avsetninger til et særskilt risikofond i forsikringsfondet, som skal tilordnes både kollektivporteføljen og porteføljen av individuelle forsikringer. I den grad de risikopremier som innbetales for de rentegarantiene selskapet gir ikke benyttes til dekning av årets rentegarantier, skal risikopremiene samles opp i dette fondet. Fondet skal ikke være fordelt på den enkelte kunde, og skal ikke inngå i de årlige kontoutskrifter og dermed heller ikke ved flytting av forsikringskontrakt. Det bør fastsettes en øvre grense for hva som kan samles opp i dette fondet. Fondet skal virke som en buffer for de kontrakter der tilleggsavsetningene ikke er tilstrekkelige til å dekke rentegarantiene. Etter Kredittilsynets oppfatning vil det, ikke minst ut fra soliditetsmessige betraktninger, være svært formålstjenlig å ha et slikt fond i forsikringsfondet.»
10.4 Departementets vurdering
Sikkerhetsfond/gjenforsikring
Departementet slutter seg til forslaget om å oppheve reglene om sikkerhetsfond. Det vises til den begrunnelse Kredittilsynet har gitt uttrykk for i brev til departementet, som er referert av Banklovkommisjonen, og tilslutningen fra høringsinstansene.
Ved forskriftsendring 28. september 2001 ble kravet til størrelsen på fondet redusert til 20 prosent av summen av de beløp som følger av overskuddsforskriften §§ 2, 3, 4 og 5. Departementet har i likhet med Banklovkommisjonen ikke funnet å ville gi regler om bruken av midlene i eksisterende sikkerhetsfond i lovforslaget her. Departementet antar allikevel at anvendelsen av sikkerhetsfondsmidlene bør reguleres i overgangsreglene som utarbeides i forbindelse med lovforslaget.
Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag om at selskapene skal ha en gjenforsikring som er betryggende sett i forhold til den risiko selskapet er eksponert for og selskapets økonomiske stilling. Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig at kravet om betryggende gjenforsikring lovfestes utover det som følger av forsikringsvirksomhetsloven § 2-3 første ledd nr. 5. Sistnevnte bestemmelse fastsetter at selskapet skal opplyse om hvordan gjenforsikringen er planlagt ordnet. Departementet støtter for øvrig også Banklovkommisjonens forslag om at styret i selskapene har plikt til å sørge for at selskapet har oppdaterte retningslinjer for arten og omfanget av selskapets gjenforsikringer Departementet slutter seg likeledes til Banklovkommisjonens forslag i samme bestemmelse som pålegger styret en plikt til å sørge for at disse retningslinjene blir fulgt opp. Det vises til departementets forslag til endring av forsikringsvirksomhetsloven § 8-4.
Risikoutjevningsfond
Høringsinstansene som har uttalt seg, har støttet Banklovkommisjonens forslag om å innføre en adgang til å opprette et risikoutjevningsfond, jf. utkastet § 8a-24 annet ledd jf. § 8a-15 tredje ledd annet punktum. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag på dette punktet. Det vises til lovforslaget § 8a-22.
Banklovkommisjonen har foreslått at selskapet kan finansiere avsetningen til risikoutjevningsfondet ved å avsette inntil halvparten av årets overskudd på risikoresultatet, jf. utkastet § 8a-15 tredje ledd annet punktum. Departementet har sluttet seg til dette forslaget, jf. ovenfor under kapittel 5 om overskudd og lovforslaget § 8a-10 (beregning av overskudd eller underskudd på risikoresultat knyttet til person) tredje ledd annet punktum.
FNH har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at det for kontrakter uten rett til overskudd på risikoresultatet, bør åpnes for at en del av avkastningen på premiereserve knyttet til personrisiko kan overføres til risikoutjevningsfondet. FNH viser i den forbindelse til at kontrakter uten rett til overskudd på risikoresultatet ikke kan bidra til oppbygging av fondet gjennom å trekke på dette overskuddet. Departementet viser til at eventuelle særskilte regler for oppbygging av fondet, vil kunne gis i forskrift, jf. departementets forslag § 8a-22 tredje ledd.
Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å angi et tak for fondets størrelse i lovforslaget. Departementet viser til lovforslaget § 8a-22 tredje ledd, hvor det foreslås at Kongen kan gi nærmere regler om risikoutjevningsfondet. Slike regler kan (også) angi et maksimalt tak for fondets størrelse.
Departementet er for øvrig enig med Banklovkommisjonen i at risikoutjevningsfondet ikke skal fordeles på de enkelte kontrakter, jf. lovforslaget § 8a-22 annet ledd.
Erstatningsavsetning
Departementet foreslår i likhet med Banklovkommisjonen å videreføre reglene om erstatningsavsetning, jf. lovforslaget § 8a-21. Departementet foreslår imidlertid enkelte språklige endringer. Departementet er enig i at erstatningsavsetningene ikke skal fordeles på de enkelte kontrakter. I tillegg foreslår departementet en forskriftshjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om erstatningsavsetningen.
Risikofond
Kredittilsynet har i sin høringsuttalelse fremmet forslag om at det i tillegg åpnes for at selskapene kan opprette et risikofond. Et slikt fond skal etter Kredittilsynets forslag ikke tilordnes den enkelte kontrakt, men virke som en buffer for de kontraktene hvor tilleggsavsetningene ikke er tilstrekkelige for å dekke rentegarantiene. Fondet skal finansieres av risikopremiene innbetalt for rentegarantiene selskapet har avgitt, såfremt disse ikke blir benyttet til dekning av årets rentegaranti.
Departementet viser til at forslaget ble fremsatt under høringsrunden og at det derfor ikke har vært nærmere utredet eller gjenstand for alminnelig høring.
Etter departementets vurdering vil et slikt risikofond se ut til å skulle ha samme anvendelsesområde som tilleggsavsetningene. Departementet viser til reglene om tilleggsavsetninger omtalt ovenfor i kapittel 8. Tilleggsavsetningene anses for å være tilstrekkelig bufferkapital i forhold til avkastningsresultatet. Det vises også til forslaget om en vesentlig økning av maksimumsgrensen for tilleggsavsetninger. Departementet slutter seg derfor ikke til Kredittilsynets forslag.