14 Pensjonsordninger med begrenset forsikringselement
Pensjonsordninger kan utformes på ulike måter. Etter vedtakelsen av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven har også valgfriheten mht. utforming av skattefavoriserte pensjonsordninger blitt vesentlig utvidet. De to hovedtypene av skattefavoriserte pensjonsordninger er ytelsesbasert pensjon og innskuddspensjon. Innskuddspensjonsordninger kan utformes slik at de ikke inneholder biometrisk risiko (risiko knyttet til liv eller helse) for tilbyderen av ordningen. Dersom tilbyderen av ordningen heller ikke gir noen garanti for avkastning på de midlene som forvaltes, blir det spørsmål om produktet må anses som et såkalt rent spareprodukt. Dette leder igjen til spørsmålet om i hvilken grad forsikringsselskaper har adgang til å tilby pensjonsordninger uten eller med begrenset forsikringselement.
EØS-reglene som svarer til EUs direktiver om livsforsikring stiller krav til nasjonal lovgivning om livsforsikring. EUs konsoliderte livsforsikringsdirektiv, rådsdirektiv 2002/83/EC, ble inntatt i EØS-avtalen våren 2004. De aktuelle bestemmelsene i dette konsoliderte direktivet er en videreføring av bestemmelser som finnes i rådsdirektiv 79/267 EØF (første livsforsikringsdirektiv) og rådsdirektiv 92/96 EØF (tredje livsforsikringsdirektiv), som inngår i EØS-avtalen.
I Ot.prp. nr. 42 (2000-2001) varslet Finansdepartementet at man ville ta initiativ til å få undersøkt forståelsen og praktiseringen av EU-regelverket på dette området. I den påfølgende innstillingen fra Finanskomitéen, Innst. O. nr. 85 (2000-2001), anmodet komitéens flertall om at:
«departementet foretar de nødvendige avklaringer som sikrer målsettingen om at livsforsikringsselskapene kan forvalte innskuddspensjonsprodukter uten rentegaranti på konkurransedyktige vilkår i forhold til konkurrenter som opererer i innskuddspensjonsmarkedet».
Banklovkommisjonen har vurdert spørsmålet i NOU 2001: 24, kapittel 3. Et flertall av Banklovkommisjonens medlemmer vektla at pensjonsordninger er etablert ved en kollektivkontrakt mellom foretak og livselskap, og at det samlede bildet av pensjonsordningen som en løpende kollektivordning må danne utgangspunktet ved vurderingen om slik virksomhet er i tråd med EU-direktivets krav. Flertallet i Banklovkommisjonen viste videre til at
forsikringskollektivet over tid inkluderer pensjon til barn og ektefeller, eventuelt også uførepensjon,
kollektive pensjonsordninger er et tradisjonelt forsikringsområde for livsforsikringsselskapene,
det ikke er soliditetsmessige hensyn som tilsier en restriktiv tolkning av EU-direktivet,
en restriktiv tolkning ville innebære konkurransemessige ulemper for livselskapene på markedet for kollektive pensjonsordninger.
På oppdrag fra Finansdepartementet undersøkte Kredittilsynet sommeren 2001 hvordan spørsmålet ble håndtert i enkelte andre land. I brev til departementet 5. september 2001 orienterte Kredittilsynet om at myndighetene i Storbritannia, Irland og Luxembourg, etter Kredittilsynets vurdering, ikke aksepterte at livselskaper hadde produkter uten forsikringsteknisk risiko i utbetalingsperioden innenfor selskapets balanse.
FNH konkluderte i et brev til Finansdepartementet 6. juli 2001, basert på en undersøkelse de fikk gjennomført av praksis i Storbritannia, Irland og Luxembourg sommeren 2001, at EU-regelverket åpnet for innskuddspensjonsprodukter uten avkastningsgaranti i innbetalingsfasen dersom medlemmene i pensjonsordningen ved pensjonsalder får mulighet til å velge å få alderspensjonen utbetalt som pensjonsforsikring.
På denne bakgrunnen la departementet i Ot.prp. nr. 33 (2001-2002) til grunn at de EØS-forpliktelser som følger av livdirektivene ikke var til hinder for at norske myndigheter åpner for at forsikringsselskaper kan forvalte innskuddspensjonsordninger uten avkastningsgaranti som oppfylte reglene i innskuddspensjonsloven. Begrunnelsen var at innskuddspensjonsloven (slik den da lød) åpnet for at det enkelte medlem ved pensjonsalder kunne velge at pensjonskapitalen skulle konverteres til pensjonsforsikring, og at denne valgmuligheten (opsjon) ble ansett som et tilstrekkelig forsikringselement.
Som en oppfølging av Ot.prp. nr. 100 (2001-2002) om pensjonsmessig likebehandling og kjønnsnøytralitet i private pensjonsordninger ble imidlertid innskuddspensjonsloven endret på dette punktet, slik at det nå skal fastsettes ved inngåelse av kontrakten om pensjonskapitalen etter oppnådd pensjonsalder skal forvaltes som et spareprodukt eller som et forsikringsprodukt med dødelighetsarv (pensjonsforsikring).
Det konsoliderte livdirektivet artikkel 2 gir følgende avgrensning av forsikringsvirksomhet (uoffisiell oversettelse):
«Dette direktiv gjelder adgang til å starte og utøve selvstendig næringsvirksomhet innen direkte forsikring, utført av foretak som er etablert i en medlemsstat eller som ønsker å etablere seg der, i form av virksomhet definert nedenfor:
Disse forsikringstypene når de er basert på kontrakt:
livsforsikring, dvs. den forsikringsklasse som spesielt omfatter forsikring med utbetaling bare ved en oppnådd fastsatt alder, forsikring med utbetaling bare ved dødsfall, forsikring med utbetaling ved en oppnådd fastsatt alder eller tidligere dødsfall, livsforsikring med tilbakebetaling av premier, forsikring som forfaller til utbetaling ved inngåelse av ekteskap og forsikring som forfaller til utbetaling ved fødsel,
livrente,
tilleggsforsikring som ytes av livsforsikringsforetak, dvs. spesielt forsikring mot personskade, herunder arbeidsuførhet, forsikring mot dødsfall som følge av ulykke og forsikring mot uførhet som følge av ulykke eller sykdom, når disse forskjellige forsikringstypene tegnes i tillegg til livsforsikring,
(...).
De former for virksomhet som er nevnt nedenfor når de er basert på kontrakt, og er underlagt tilsyn av de forvaltningsmyndigheter som har ansvar for tilsynet med privatforsikring:
(...),
kapitaliseringsvirksomhet med utgangspunkt i aktuarielle beregninger, som består av forpliktelser av fastsatt varighet og størrelse, mot innbetaling av engangsbeløp eller terminpremier,
forvaltning av kollektive pensjonsmidler, dvs. virksomheter som for det aktuelle foretaket består i å forvalte investeringene og spesielt de aktiva som representerer avsetningene til institusjoner som foretar utbetalinger ved dødsfall, ved en oppnådd fastsatt alder eller ved bortfall eller nedsettelse av arbeidsførhet,
former for virksomhet nevnt i bokstav c) når de er knyttet til en forsikring som enten omfatter bevaring av kapitalen eller utbetaling av en minsterente,
(...).
(...).»
I henhold til direktivets artikkel 5 nr. 2 skal det gis særskilt konsesjon for hver forsikringsklasse som er definert i direktivets første vedlegg. Følgende forsikringsklasser er aktuelle i forhold til diskusjonen om innskuddspensjonsprodukter uten rente-/avkastningsgaranti:
Forsikringen nevnt i artikkel 2 nr. 1 bokstav a), b) og c) med unntak av forsikringene nevnt i II og III
Forsikringen nevnt i artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b), som er knyttet til investeringsfond
Kapitaliseringsvirksomhet, nevnt i artikkel 2 nr. 2 bokstav b)
Forvaltning av kollektive pensjonsmidler, nevnt i artikkel 2 nr. 2 bokstav c) og d)
Kredittilsynet har, ut fra direktivets ordlyd og opplysninger om andre myndigheters praksis, lagt til grunn at innskuddspensjon uten avkastningsgaranti hvor det er fastsatt at pensjonskapitalen skal konverteres til spareprodukt ved pensjonsalder, ikke er et forsikringsprodukt, og derfor ikke kan forvaltes i livsforsikringsselskaper.
I brev 2. mai 2003 til Finansdepartementet skriver Kredittilsynet at endringene etter Ot.prp. nr. 100 (2001-2002)
«vil føre til at det ikke vil være noen form for risiko knyttet til pensjonsordningen, i form av biometrisk risiko (død/uførhet), for det tilfellet at foretaket ved avtaleinngåelsen beslutter at pensjonskapitalen skal forvaltes som et rent spareprodukt.»
Kredittilsynet kan ikke se at det er forenlig med livsforsikringsdirektivet at livsforsikringsselskaper skal kunne forvalte slik innskuddspensjon som et rent spareprodukt. Tilsynet viser blant annet til sine vurderinger i brev av 12. november 2001:
«På bakgrunn av EU-kommisjonens uttalelse, og på bakgrunn av de relativt forskjelligartede beskrivelser fra de ulike medlemsland, legger Kredittilsynet til grunn at norske myndigheter bør kunne videreføre den forståelse at produkter uten elementer av biometrisk risiko (dødelighet/uførhet) må klassifiseres som kapitaliseringsprodukter og dermed ha (en reell) rentegaranti for å oppfylle direktivets kriterier.
Etter Kredittilsynets oppfatning er det likevel mulig å tenke seg en viss liberalisering av de norske regler hva angår krav til forsikringsinnhold for produkter i henhold til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, innenfor rammen av livsforsikringsdirektivene. Man bør kunne legge opp til en praktisering med klare likhetstrekk med det som gjelder i flere andre europeiske land. Dette kan konkret gjøres ved at man aksepterer alminnelig kapitalforvaltning i perioden før pensjonsalder, men hvor det skjer en overføring til livrente ved oppnådd pensjonsalder. Dette vil i så fall være forsikringsprodukter etter klasseforskriften § 1 klassene I og III.»
Kredittilsynet viser videre til brevet av 12. november 2001 der det heter:
«EU-kommisjonen har, med forbehold om at det er domstolen som er ansvarlig for tolkning av EU-retten, også gitt uttrykk for at produkter uten verken biometrisk eller renterisiko (på selskapets hånd) utgjør «administration activity» og ikke virksomhet innenfor selskapets balanse. Dette forstår Kredittilsynet slik at produkter hvor kapitalen inngår i forsikringsselskapets balanse etter Kommisjonens oppfatning må ha elementer av biometrisk risiko og/eller renterisiko. Det vises til det som er sagt over om klasse V i den norske klasseforskriften.
Det følger av dette at Kredittilsynet er av den oppfatning at første livsforsikringsdirektiv innebærer at det er de enkeltstående produktene som ytes av et forsikringsselskap som hver for seg må vurderes i forhold til regelverket, og at det ikke vil være avgjørende i hvilken utstrekning et forsikringsselskap eventuelt også tilbyr andre typer produkter innenfor en kollektiv pensjonsordning.
Kredittilsynet legger etter dette til grunn at det må være krav til forsikringselement i alle forsikringskontrakter, og at dette må gjelde for de enkelte forsikrede i en kollektiv pensjonsordning. Dette synes å være i samsvar med den alminnelige oppfatning i andre europeiske land, og er i tråd med EU-kommisjonens uttalelser.»
Avslutningsvis viser Kredittilsynet til brev fra FNH av 20. desember 2002 til Finansdepartementet, jf. omtale under, der det er lagt til grunn at norske forsikringsselskaper kan tilby produkter der arbeidsgiver ved avtaleinngåelse kan tegne en ordning i livsforsikringsselskap som er sparing uten rentegaranti i oppsparingsperioden og kapitaliseringsprodukt i utbetalingsperioden. Kredittilsynet viser i denne sammenheng til klasseforskriftens definisjon av kapitaliseringsprodukter som omfatter sparekontrakter med utgangspunkt i aktuarielle beregninger, som består av forpliktelser av fastsatt varighet og størrelse. Etter Kredittilsynets vurdering innebærer dette
«at det må foreligge en rentegaranti i perioden fra inngåelsen av forsikringskontrakten og til utløpet av forsikringsperioden».
FNH ønsker primært at livselskapene skal kunne tilby innskuddspensjon uten rentegaranti og uten at det stilles andre spesifikke krav til forsikringselement. FNH slutter seg i denne forbindelse til vurderinger fra flertallet i Banklovkommisjonen, hvor det blant annet ble pekt på at denne typen begrensninger på virksomhetsområdet ville gi livsforsikringsselskapene en konkurranseulempe. Subsidiært går FNH inn for at en opsjon til å velge et garantert spareprodukt skal kunne anses som et tilstrekkelig forsikringselement. Atter subsidiært mener FNH at et obligatorisk innskuddsfritak for uførhet knyttet til en innskuddspensjonsordning vil kunne utgjøre et tilstrekkelig forsikringselement til at en slik ordning må kunne regnes som livsforsikringsvirksomhet.
I det nevnte brev av 20. desember 2002 til Finansdepartementet skriver FNH at det er forventet at innskuddspensjonsprodukter uten rentegaranti vil utgjøre det «markedsmessig mest interessante innskuddspensjonsproduktet». FNH gir uttrykk for at livselskapene:
«bør ha mulighet til å kunne tilby innskuddspensjonsprodukter som kundene etterspør på konkurransedyktige vilkår. I dagens marked innebærer dette produkter med minst mulig krav til forsikringselement».
FNH mener at et krav om dødelighetsarv i utbetalingsperioden for innskuddspensjonsprodukter som tilbys av livsforsikringsselskaper, ikke vil være i tråd med Stortingets målsetning om å sikre likeverdige konkurransevilkår.
FNH viser til at Banklovkommisjonen i NOU 2001: 24 kapittel 3 gir en vurdering av om kollektive pensjonsordninger med innskuddpensjon og investeringsvalg kan anses som livsforsikring i forhold til EU-regelverket. FNH viser til at Banklovkommisjonen legger til grunn at norske livsforsikringsselskaper kan tilby innskuddspensjonsprodukter uten rentegaranti i innbetalingsfasen, blant annet på bakgrunn av at pensjonsordningene omfatter alle ansatte i foretaket og at forsikringskollektivet over tid vil inkludere utbetalinger i form av alders-, barne- og etterlattepensjoner. FNH viser også til at kommisjonens utgangspunkt har vært at det er tale om kollektive avtaler, og at en vurdering basert på helheten i slike pensjonsløsninger tilsier at de omfattes av den virksomhet livselskaper kan drive etter EU-regelverket. FNH trekker også fram at Banklovkommisjonen viser til at kollektive pensjonsordninger er et tradisjonelt forretningsområde for livselskapene, og at det er bygget opp betydelig ekspertise og erfaring når det gjelder håndtering av pensjonsordninger i norske livselskaper.
FNH gir uttrykk for støtte til Banklovkommisjonens vurderinger, og legger til grunn at det
«er rom innenfor EU-regelverket til å ivareta Stortingets uttalte målsetting om at livselskaper kan tilby innskuddspensjonsprodukter på konkurransedyktige vilkår».
Det internasjonale aktuarkonsulentfirmaet Tillinghast-Towers Perrin utarbeidet høsten 2003, på oppdrag fra FNH, en rapport som viser hvordan man har tilpasset seg kravene i livdirektivet om forsikringselement i denne type produkter i utvalgte EU-land. Finansdepartementet mottok kopi av rapporten i brev 31. oktober og 15. desember 2003 fra FNH. Rapporten viser at alle de aktuelle land som er undersøkt, har lagt til grunn at det må foreligge et forsikringselement, men at praksis varierer med hensyn til hva som betraktes som tilstrekkelig forsikringselement i forhold til de aktuelle bestemmelsene i livdirektivet.
På bakgrunn av rapporten fra Tillinghast-Towers Perrin som FNH har fått utarbeidet, kan det slås fast at det må være et forsikringselement i produktet for at livselskaper skal ha adgang til å tilby det. Det er etter dette ikke mulig å etterkomme et ønske fra FNH om at livselskaper skal kunne forvalte innskuddspensjon uten krav om spesifikt forsikringselement, uten å risikere å bryte de relevante EØS-reglene. Spørsmålet blir etter dette hvor stort forsikringselement som skal kreves for at et produkt skal kunne anses som livsforsikringsvirksomhet.
Etter Finansdepartementets vurdering er det vanskelig å utlede en helt bestemt grenseoppgang med utgangspunkt i krav til forsikringselement som angis i EU-direktivet. Om tilbud av et konkret produkt skal kunne anses som livsforsikringsvirksomhet eller ikke, vil måtte bero på en konkret vurdering av det enkelte produktet. Det vil i utgangspunktet være tilsynsmyndighetenes ansvar å foreta en slik vurdering.
Finansdepartementet har merket seg at Stortinget ser ut til å ønske at forholdene skal legges til rette for at livsforsikringsselskaper i så stor grad som mulig skal kunne forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg uten avkastningsgaranti, jf. uttalelser gitt i Innst. O. nr. 85 (2000-2001). Etter Finansdepartementets vurdering vil ikke soliditets- eller tilsynsmessige hensyn tale for en begrensning i livselskapenes adgang til å forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg. Finansdepartementet finner, bl.a. i lys av Banklovkommisjonens vurderinger og i lys av innspillene fra FNH, grunn til å påpeke at det også bør være rom for hensiktsmessighetsvurderinger når det skal avgjøres om et konkret produkt, og særlig ved vurderingen av kollektive tjenestepensjonsprodukter, skal anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement. Finansdepartementet antar for eksempel at i tilfeller der innskuddspensjon har tilknyttet avtale om uførepensjon, ektefellepensjon og/eller innskuddsfritak ved uførhet, vil det være hensiktsmessig at både pensjonskapital og midler som sikrer tilleggsytelsene, kan forvaltes i det samme livsforsikringsselskap, uavhengig av om det er fastsatt at alderspensjonskapitalen skal forvaltes som spareprodukt etter pensjonsalder. Finansdepartementet legger med dette til grunn at et innskuddspensjonsprodukt med investeringsvalg som også har innskuddsfritak ved uførhet, vil kunne anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement til å være et livsforsikringsprodukt.
Som nevnt er grensegangen her et typisk tilsynsansvar, og Kredittilsynet vil derfor treffe avgjørelser i de saker som måtte oppstå innenfor dette feltet. Finansdepartementet viser for øvrig til at det vil kunne fastsettes nærmere regler i forskrift om hva som skal kunne anses som et tilstrekkelig forsikringselement, jf. lovforslaget § 8a-1 fjerde ledd.