11 Skjønnsutøvelsen
11.1 Gjeldende rett
11.1.1 Forholdet til formålsbestemmelsen
Formålet med konsesjonsloven framgår av konsesjonsloven § 1. Gjeldende bestemmelse lyder:
«Denne lov har til formål å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlig for samfunnet, bl.a. for å tilgodese:
jord-, hage- og skogbruksnæringen (landbruksnæringen),
behovet for utbyggingsgrunn,
allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser,
en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende fast eiendom,
hensynet til bosettingen.»
Det sentrale er hensynet til samfunnsgagnet. Bestemmelsen nevner noen av de hensyn som kan trekkes inn i vurderingen av hva som er mest gagnlig for samfunnet (samfunnsgagnet). Det er ikke gitt en uttømmende oppramsing av relevante hensyn, jf. uttrykket «bl.a». Ved avveiningen må det selvsagt trekkes inn hva søkerens formål med ervervet er, og det kan legges vekt på subjektive forhold knyttet til hans situasjon. Det kan også legges vekt på hensyn som er ivaretatt i andre lover.
11.1.2 Alminnelige forhold som taler mot konsesjon
Det er gitt generelle retningslinjer for skjønnsutøvelsen i konsesjonsloven § 7. Den lyder:
«Konsesjon skal i alminnelighet ikke gis dersom det er grunn til å anta at erververen først og fremst tar sikte på å plassere kapital i eiendommen, eller dersom ervervet kan sees som et ledd i oppsamling av fast eiendom. Det samme gjelder hvis det er grunn til å anta at erververen tar sikte på å skaffe seg vinning ved å selge eiendommen eller deler av den innen kort tid.»
11.1.3 Særlige forhold for landbrukseiendom
For landbrukseiendommer er det gitt retningslinjer for vurderingen i konsesjonsloven § 8. Den lyder:
«Ved avgjørelsen av søknad om tillatelse til erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål skal det særlig tas hensyn til formålet med jordloven, jf. jordloven § 1, og til:
om erververen anses skikket til å drive eiendommen
om erververen vil ta fast bopel på eiendommen for selv å drive den.»
Jordloven § 1 er etter dette en viktig del av skjønnstemaet når ervervet gjelder en landbrukseiendom. Den lyder:
«Denne lova har til føremål å leggja tilhøva slik til rette at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til (arealressursane), kan verte brukt på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket.
Arealressursane bør disponerast på ein måte som gir ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området og med hovudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar.
Ein samfunnsgagnleg bruk inneber at ein tek omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov. Forvaltinga av arealressursane skal vera miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.»
11.1.4 Priskontroll
Det er forutsatt i motivene til gjeldende konsesjonslov, slik også praksis var etter de tidligere konsesjonslovene, at prisen skulle være gjenstand for kontroll. Landbrukskomiteen la imidlertid i 1974 enstemmig til grunn at loven uttrykkelig burde inneholde en bestemmelse om at priskontroll skulle brukes som et middel for å oppnå at det ble et samfunnsmessig forsvarlig prisnivå på fast eiendom, jf. Innst.O. nr. 22 s. 6. Dette ble vedtatt som konsl. § 1 nr. 4.
Regelen innebærer at det skal foretas priskontroll ved konsesjonsbehandlingen, dvs. at konsesjon kan avslås dersom prisen ikke er i samsvar med en «samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling», jf. ordlyden i gjeldende lov. I praksis ble denne priskontrollen en måte å sette et øvre tak på omsetningsprisene for bestemte typer arealer. Høy pris som grunnlag for avslag ble særlig vurdert ved erverv av landbruksarealer og ved erverv av tomt eller utbyggingsareal for næring, bolig eller hytter.
I saker som gjelder landbrukseiendom bygger prisvurderingen på prinsipper som er nedfelt i egne retningslinjer. Det er ikke utarbeidet tilsvarende retningslinjer for vurderingen av om pris på areal som ikke kan brukes til landbruk er innenfor en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. I Rundskriv M-52/77 om konsesjonsloven § 1 nr. 4 het det imidlertid:
«Når det gjelder verdien av andre typer arealer, bør det legges vesentlig vekt på om arealene er anvendelige til det formål de er tenkt benyttet til. Ved erverv av utbyggingsarealer må således tas i betraktning hvilke investeringer som er nødvendige for å få gjort arealene byggeklare. Plansituasjonen i området vil også være av stor betydning. Standpunkt til prisen må også tas ut fra prisnivået for slike eiendommer i området.»
I stortingsmeldingene for perioden etter konsesjonslovens ikrafttredelse fram til 1983, ble dette prisspørsmålet tatt opp gjentatte ganger. Så lenge prisforskriften for fast eiendom gjaldt, var konsesjonsmyndighetenes kontroll med prisene relativt enkel når eiendommen lå i en kommune med pristakstplikt. Pristakst måtte legges fram, og søknaden ble avslått dersom kjøpesummen oversteg pristaksten.
I perioden etter at pristakstbestemmelsene ble opphevet, la departementet til grunn at det ut fra konsesjonslovens formål ikke var adgang til å unnlate å føre priskontroll. Samtidig var det på det rene at departementet ble mer tilbakeholden med å hevde at konsesjonspris oversteg det aksepterte prisnivået i området. Departementets praktisering av priskontroll ved erverv av enkelttomter og annet tomteareal kan sammenfattes slik:
Tomtene erverves konsesjonsfritt med mindre erververen eier boligeiendom i kommunen fra før. En mente da at det framsto som tilfeldig at konsesjonsplikt oppsto, og departementet fant det ikke rimelig å føre streng kontroll i forhold til hva som gjaldt for konsesjonsfrie eiendommer. Det samme gjaldt ubebygde fritidstomter. I tillegg til dette la en til grunn at priser som samstemte med markedsprisen var samsvarende med en samfunnsmessig forsvarlig pris.
Erverv av større tomtearealer utløser konsesjonsplikt ved salg utenom familie (med mindre arealene overdras fra kommunen, jf. konsl. § 5 første ledd nr. 3). I slike tilfeller har imidlertid kommunen selv kontroll med prisnivået. I praksis innebærer dette at langt de fleste slike erverv utløser konsesjonsplikt. I motsetning til omsetning av enkelttomter har dermed konsesjonsmyndighetene en reell kontrollmyndighet ved salg av utbyggingsgrunn. Departementet antok på dette grunnlaget at konsesjonskontroll kunne ha en viss dempende effekt på prisutviklingen på slike areal. En var innforstått med at de prisene som ble godtatt av departementet, ville bli påberopt av partene i senere ekspropriasjonssaker, i hvert fall hvor departementet hadde godtatt en høy pris. En ønsket ikke å være med på å skyve erstatningene i været. Som en følge av dette og en aksept av markedsprisen, la en praksis på det prisnivå som allerede var etablert. I den konkrete vurderingen la departementet til grunn at kjøperens formål etter omstendighetene måtte tillegges vekt ved vurderingen. Dette innebar i realiteten at selgeren fikk del i den fortjenesten kjøperen gjennom sin virksomhet kunne påregne å få. Det forhold at en spesiell eiendom egnet seg til en bestemt virksomhet som andre tomter i området ikke var egnet til, kunne medføre at en høyere pris ble godtatt.
Ved vurderingen la departementet for øvrig selvstendig vekt på om kommunen hadde frarådet konsesjon pga. for høy pris. En la dessuten vekt på om den aktuelle prisen innebar et sprang i pris i forhold til tilsvarende eiendommer i området. En la til grunn at kommunen var nærmest til å ha oversikt over det aktuelle prisnivået på stedet.
Fra 1. desember 1992 ble avgjørelsesmyndigheten i alle konsesjonssaker delegert til fylkeslandbruksstyret. Myndigheten til å avgjøre konsesjonssaker der eiendommen etter reguleringsplan eller etter arealplan bare kunne nyttes som utbyggingsareal, ble delegert til kommunene fra 1. januar 1994.
Departementet har få opplysninger om kommunenes praksis ved priskontroll på erverv av areal som er regulert til byggeområde jf. plan- og bygningsloven § 25 nr. 1. Som følge av en henvendelse fra departementet til kommunene, opplyste 44 kommuner at de i 1996 behandlet saker som falt inn under denne kategorien, til sammen 217 saker. Av disse ble 7 søknader avslått. 5 avslag var begrunnet med at den avtalte prisen var for høy. Fire kommuner kom med generelle merknader om vurderingen av prisspørsmålet i kommunen. To av dem gir uttrykk for at prisspørsmålet blir vurdert, men at holdningene er at markedet skal avgjøre prisen. En kommune opplyste at kommunen informerte partene om høyeste akseptable pris, og at partene justerte seg i forhold til dette.
En intern gjennomgang av spørsmål knyttet til pris i 1985 og av departementets erfaringer fram til 1992, viser at priskontroll for disse sakene med hjemmel i konsesjonsloven er komplisert. I pressområder hvor byggeklare eller bebygde tomter videreselges uten konsesjon til markedspris, bidrar trolig kontrollen i realiteten til at entreprenøren får større fortjeneste, mens den opprinnelige eier av grunnarealet avspises med et lavere beløp enn det han ville kunne fått i et fritt marked. Opplysningene fra kommunene viser at priskontrollen i dag er lite brukt i forhold til slike arealer. Dette til tross for at det i perioden fra 1992 har vært en generell prisoppgang på arealer som her er omtalt.
Ved erverv av eiendom som egner seg som friareal for allmennheten, men som ikke har ressurser som gjør at den framstår som en landbrukseiendom, oppstår det særlige spørsmål i tilknytning til utøvelsen av priskontrollen. Typiske eksempler på slike eiendommer finnes i områder som i kommuneplan er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde i strandsonen langs kysten. Arealene kan være bebygd eller ubebygd. På grunn av forbudet mot bygging i strandsonen, er det i mange tilfeller påregnelig at arealet også i framtida vil bli liggende ubebygd. Konsesjonssøknaden kan her som ellers avslås dersom den avtalte prisen ut fra en konkret vurdering ikke er i samsvar med en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende fast eiendom, jf. konsl. § 1 nr. 4. Det er imidlertid vurderingen av arealbruken, ikke prisvurderingen som vil være fremtredende i saker som dette. Kjøpere som eventuelt vil nytte arealet til andre formål, enten eksklusivt eller i næringsøyemed, vil regelmessig få avslag på konsesjon fordi arealet bør nyttes til friområde. Det vil i hvert fall være situasjonen dersom arealet er regulert til friområde eller er lagt ut til slike formål i arealplanen. Praksis gir en rekke eksempler på at det er gitt avslag under henvisning til at søkers formål med ervervet ikke har vært i samsvar med plansituasjonen. Spørsmålet om å avslå på grunn av for høy pris kommer da ikke på spissen.
11.2 Høringsnotatet
Landbruksdepartementet foreslo ingen endringer i konsesjonsloven § 7 i høringsnotatet. Departementet reiste heller ingen spørsmål knyttet til denne bestemmelsen.
Når det gjelder landbrukseiendommer, viste Landbruksdepartementet i høringsnotatet til at gjeldende konsesjonslov § 8 har bestemmelser om særlige forhold for landbrukseiendommer. Den ble endret 4. mai 2001, og en viste til at en så langt ikke hadde gjort erfaringer som tilsier at en bør vurdere å endre de bestemmelsene som allerede er nedfelt i § 8.
Landbruksdepartementet viste imidlertid til at konsesjonsloven ikke har retningslinjer for hvordan en skal bedømme ulike forhold for eierskap i landbrukseiendommer. En reiste derfor i høringsnotatet spørsmål om det er grunn til å gjøre tillegg i § 8. En foreslo følgende:
«Det bør gå fram av loven at sameie i landbrukseiendom som hovedregel er en uheldig eierform, og at det kan legges vekt på dette ved avveiningen av om konsesjon skal gis.»
Departementet foreslo også:
«Det bør gå fram av loven at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer.»
I høringsnotatet foreslo departementet endringer i konsesjonsplikten som vil innebære at hovedtyngden av de ervervene som vil utløse konsesjonsplikt vil gjelde større landbrukseiendommer. Departementet foreslo i tilknytning til dette at priskontrollen oppheves ved erverv som ikke gjelder landbrukseiendom.
11.3 Høringsinnspillene
11.3.1 Alminnelige forhold som taler mot konsesjon
Landbruksdepartementet foreslo ingen endringer i konsesjonsloven § 7 i høringsnotatet, og reiste heller ingen spørsmål knyttet til denne paragrafen. Enkelte høringsinstanser har likevel kommentert bestemmelsen. Administrasjonsdepartementet mener at den bør oppheves. Det samme gjør Fylkeslandbruksstyret og Fylkesmannen i Oppland, Hå kommune, Konkurransetilsynet, Norges Eiendomsmeglerforbund og Statens landbruksforvaltning.
11.3.2 Sameie og fysiske personer
Administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet stiller seg kritiske til forslagene. De mener at det er behov for større fleksibilitet og omstilling i landbruket.
Når det gjelder sameie mener alle de seks fylkesmennene som har uttalt seg at sameie er uheldig. Fem av dem mener også at det bør fastsettes at dette er et moment som skal vurderes ved avveiningen av om konsesjon skal gis. Fylkesmannen i Vest-Agder mener sameie er uheldig, men frarår å fastsette at dette er et moment som skal tas inn i vurderingen på grunn av den utviklingen vi står overfor i landbruket.
De ti fylkeslandbruksstyrene som har uttalt seg, mener sameie er en uheldig eierform. De mener det bør legges inn som et skjønnsmoment i loven.
Departementet har mottatt 92 høringsinnspill fra kommunene. 87 kommuner gir uttrykk for at sameie i en landbrukseiendom er en uheldig eierform. 84 av disse kommunene slutter seg til departementets forslag om å lovfeste regler om at sameie bør unngås. Ålesund kommune sier for eksempel i sin uttalelse:
«problemene som følger av sameie i landbrukseiendom møter vi ofte».
Andøy kommune mener landbruket har nok problemer som det er, og behøver ikke ta ulempene med sameie i tillegg. Vega kommune mener det må bli forbud mot mer enn to deltakere i sameiet, mens Nærøy ønsker at det skal bli vanskeligere enn før å få konsesjon. Vegårdshei kommune peker på at bestemmelsen må gi rom for skjønn slik at det foretas en konkret vurdering av hvilke ulemper som er påregnelig. Den viser i den forbindelse til at det er snakk om mange svært ulike sameier.
Eidsberg, Rakkestad, Ringsaker og Songdalen kommuner mener sameie er greit. I uttalelsen til Songdalen sies det bl.a.:
«Utvalget mener det bør åpnes for sameie av landbrukseiendommer. Dette har flere steder vist seg å være eneste løsning for et levedyktig landbruk.»
I uttalelsen fra Trøgstad sies det bl.a.:
«Utviklingen i samfunnet medfører at stadig flere sameieformer blir aktuelle. Konsesjonsloven bør derfor ha høyde også for andre sameieformer enn samboere. Det bør i slike tilfelle bli krevet en sameiekontrakt som avklarer alle forhold rundt bo/driveplikt og drift av eiendommen, samt plikt til å oppløse sameiet ved oppløsning av samarbeidet.»
Trøgstad kommune sluttet seg til forslag til ny lov med følgende kommentar når det gjaldt sameie:
«Ulike sameieformer bør vurderes nærmere, da vi stadig ser flere ulike samlivsformer. Det bør fremgå klare kriterier for ulike samlivsformer.»
Av de seks organisasjonene som har uttalt seg om spørsmålet mener Norges Skogeierforbund og Statens landbruksforvaltning at sameie er en uheldig eierform. Skogeierforbundet uttaler at:
«Dagens erfaring viser at sameier i mange tilfelle er en uheldig eierform som gjør det vanskelig å få til fast bosetting og forsvarlig drift.»
Konkurransetilsynet, NORSKOG og Norsk Bonde- og Småbrukarlag er uenige i forslaget. Konkurransetilsynet peker på at det å åpne for sameier kan legge til rette for mer effektiv produksjon av landbruksprodukter. NORSKOG mener at beslutningsstrukturen i sameier riktignok kan være problematisk, men at det kan være behov for å trekke inn kapital i en slik setting.
Den norske advokatforening uttaler:
«...at det i dag ikke er uvanlig med historisk betinget sameie også i landbruksstrekninger. Både forslaget til ny konsesjonslov og dagens odelslovgivning gjør imidlertid at det ikke er enkelt å avvikle slikt landbrukssameie. Vi ber derfor vurdert hvorvidt det kan være grunn til å lovfeste en regel om at overføring av sameieandel til en eller flere andre sameiere skal være fritatt fra konsesjonsbehandling (eventuelt også odelsløsning).»
Departementet har mottatt 97 innspill når det gjelder spørsmålet om en landbrukseiendom bør eies av fysiske personer.
De fem fylkesmennene som har uttalt seg støtter forslaget. Det er fylkesmennene i Oslo og Akershus, Vestfold, Vest-Agder, Møre og Romsdal og Nordland. Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener:
«presiseringa også kan vere til nytte for konsesjonsøkarar som planlegg korleis dei skal organisere eigarskapen sin.»
Også de ti fylkeslandbruksstyrene som har uttalt seg støtter forslaget.
Departementet har mottatt 80 høringsinnspill fra kommunene. 74 kommuner slutter seg til departementets forslag og begrunnelse. Sirdal kommune uttaler at:
«Dersom landbrukseiendommer organiseres i ulike selskapsformer kan det oppstå problemer mht. hvem som skal oppfylle bo- og driveplikten. I de tilfeller der landbrukseiendommen organiseres som et driftsselskap, og driftsselskapet har inngått avtale om bruksrett for mer enn 10 år, inntrer konsesjonsplikt. Konsesjon bør bare innvilges der en kan plassere bo- og driveplikten til en person.»
Fem kommuner er negative til forslaget. Nord-Aurdal kommune uttaler bl.a. at:
«Det må tilstrebes at landbruksdrift i størst mulig grad sidestilles med annen næringsvirksomhet. Her er risikospørsmålet sentralt, og valg av selskapsform er derfor i generell næringsrådgivning et sentralt tema. Risikovurderingen vil komme stadig mer i fokus også innen landbruksdrift, og derfor bør selskapsform bli tema også der. Selv om det på mange forvaltningsmessig områder ikke er lagt til rette for annet enn enkeltmannsforetak i landbruket, bør likevel ikke konsesjonsloven være til hinder for andre typer løsninger. Det vesentlige er at bosetting sikres og at driften blir forsvarlig. Juridiske personer bør kunne få konsesjon når forholdene ellers tilsier det.»
Også Kvitsøy, Karmøy og Haugesund er negative til forslaget.
Finnøy kommune som støtter forslaget, foreslår at dersom et selskap gis konsesjon, skal bo- og driveplikten knyttes til en bestemt person. Hå kommune mener kapitalintensive landbrukseiendommer (veksthus) bør kunne eies som AS eller i sameie.
11.3.3 Priskontrollen
Departementet har mottatt 103 høringsinnspill knyttet til forslaget om å oppheve priskontrollen ved erverv som ikke gjelder landbruk.
Fylkesmennene i Akershus, Oppland, Vestfold, Vest-Agder og Møre og Romsdal tilrår at priskontrollen oppheves i samsvar med forslaget. Det samme gjør alle de 9 fylkeslandbruksstyrene som har gitt uttalelse til forslaget. Fylkeslandbruksstyret i Sogn- og Fjordane peker imidlertid på at priskontrollen kan ha hatt noe prisdempende effekt for utbyggingsarealer i sentrale strøk. 78 kommuner av de 83 kommunene som har uttalt seg, tilrår forslaget. Enkelte viser til at dette innebærer en oppdatering av loven i forhold til langvarig praksis.
Sandnes kommune er en av de kommunene som er betenkte på forslaget. Kommunen uttaler:
«Erfaringar frå pressområda på Nord-Jæren tilseier at offentleg priskontroll for utbyggingsareal har hatt prisdempande effekt på utbyggingsareal. Framlegg til endra konsesjonslov må etter dette venteleg føra til auka prisnivå og utbyggingspress for ubebygde areal som i kommunen sine planar er tenkt nytta til framtidig utbygging. I den grad sluttproduktet, ei byggjeklar tomt, har same prisnivå, vil ei slik endring gi betre økonomisk utteljing til grunneigarane og mindre til byggjefirma og andre tilretteleggjarar. Dersom utslaget skulle gi høgare tomtepris for byggjeklare tomter vil framlegg til endring vere samfunnsmessig negativt.»
Norges Skogeierforbund, NORSKOG og Statens landbruksforvaltning støtter forslaget. Norsk Bonde- og Småbrukarlag frarår.
Statens landbruksforvaltning og Norges Skogeierforbund gir imidlertid også uttrykk for at priskontrollen ved erverv av landbrukseiendom bør vurderes. Norges Skogeierforbund uttaler:
«Skogeierforbundet støtter departementets forslag om å oppheve priskontrollen for alt annet enn landbruk. Det bør imidlertid foretas en bred gjennomgang av alle sider ved ordningen. Erfaringer fra andre land må vurderes, i første rekke fra Sverige og Finland som har avskaffet priskontrollen. Departementet bes foreta en slik gjennomgang og sende denne på høring som egen sak som ledd i arbeidet med tilpassinger i dagens konsesjonslov. Skogeierforbundet vil be om at en slik gjennomgang av svenske og finske erfaringer prioriteres høyt, og gjennomføres så raskt som mulig.»
Enkelte andre gir også kommentarer til priskontrollen for landbrukseiendom. Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Fylkesmannen i Akershus, Konkurransetilsynet, Norges Eiendomsmeglerforbund, NORSKOG og advokat Christian Haneborg mener at priskontrollen bør oppheves ved erverv av landbrukseiendom. Norges Bondelag mener det er nødvendig å beholde priskontrollen. Finansdepartementet uttaler:
«Med de meget strenge konsesjonsvilkår som gjelder ved erverv av landbrukseindom, bl.a. bo- og driveplikten, er det vanskelig å se hvilken funksjon prisregulering kan ha utover å hemme eiendomsomsetningen i landbruket. Dette er i seg selv ikke ønskelig. Prisregulering kan være et aktuelt virkemiddel i markeder med konkurransesvikt som følge av monopoltilpasning eller lignende. Ved andre typer markedssvikt, bl.a. ved forekomst av eksterne virkninger, vil prisregulering ikke være en effektiv reguleringsform. Økonomisk teori viser videre at direkte prisregulering er lite effektivt når det gjelder å ivareta rene fordelingspolitiske hensyn. Det er vanskelig å se at det ikke som hovedregel skulle være samsvar mellom en «samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling» og markedsprisutviklingen i de aktuelle eiendomsmarkedene.»
Norges Bondelag uttaler:
«Norges Bondelag vil understreke betydningen av å opprettholde konsesjonsreglene og myndighetenes kontroll med omsetning av fast eiendom. Begrunnelsen for konsesjonsregler, herunder prisregulering, er å sørge for at de som skal inn i landbruket for å ha næringen som sin arbeidsplass, ikke må betale en uforsvarlig høy pris som ikke kan forrentes etter eiendommens avkastningsmuligheter...........
Høy pris gjør det både vanskeligere å benytte eiendommene som selvstendige jordbruksenheter, samt begrenser omkringliggende jordbrukseiendommers muligheter for å kjøpe arealet som tilleggsareal.
Norges Bondelag mener at fri prisdannelse på eiendommene vil gjøre det vesentlig vanskeligere enn tidligere å drive regningssvarende jordbruk.»
11.4 Departementets merknader
11.4.1 Alminnelige forhold som taler mot konsesjon
Regelen i någjeldende konsl. § 7, høringsforslagets § 9, tar sikte på å hindre kapitalplassering, eiendomsoppsamling og spekulasjon der dette er hva erververen «først og fremst tar sikte på». Slik loven nå er foreslått utformet vil den i hovedsak omfatte landbrukseiendommer. Siden prisen på slike eiendommer skal vurderes, og det i all hovedsak blir satt vilkår om bo- og driveplikt på slike eiendommer, vil det bare rent unntaksvis være grunn til å anvende denne bestemmelsen. At så er tilfelle viser også praksis til nå. Regelen foreslås derfor tatt ut. Det er for øvrig slik at bestemmelsen heller ikke i dag kan anvendes på de såkalte 0-grensesakene, jf. omtalen i kapittel 10.
11.4.2 Særlige forhold for landbrukseiendommer
Landbruksdepartementet ga i høringsnotatet uttrykk for at en så langt ikke har gjort erfaringer som tilsier at en bør vurdere å endre de bestemmelsene som allerede er nedfelt i någjeldende § 8. Departementet vil etter en ny vurdering likevel foreslå endringer utover det som er foreslått for sameie i landbrukseiendommer og selskaper med begrenset ansvar. En gjør endringene fordi en ønsker å styrke forutberegneligheten og gi kommunene et bedre redskap i sin myndighetsutøvelse etter konsesjonsloven.
Departementet foreslår å endre bestemmelsen slik at den får en mer positiv vinkling i forhold til erververen. En vil få fram at det skal tale til erververens fordel dersom den pris som er avtalt er forenlig med en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende landbrukseiendommer, dersom erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området, og dersom ervervet innebærer en driftsmessig god løsning. Dette vil gi et signal om at en ønsker en positiv tilnærming til søknaden. En slik endring vil også gjøre utfallet av skjønnet mer forutberegnelig for erververen, idet bestemmelsen sier noe om utfallet av søknaden når visse forutsetninger er oppfylt.
Departementet foreslår at hensynet til en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling tas ut av formålsbestemmelsen § 1. En viser her til at denne bestemmelsen bare vil gjelde ved erverv av landbrukseiendommer. Det foretas imidlertid ingen endring med hensyn til hva det skal legges vekt på i prisvurderingen. Det er ingen realitetsendring at prishensynet skal tillegges særlig vekt. Prishensynet er i praksis tillagt særlig vekt allerede, og det er en fordel at det klart går fram av loven hvilken vekt en kan legge på hensynet.
I någjeldende § 8 sies det at det særlig skal tas hensyn til jordlovens formål, jf. jordloven § 1. Selve henvisningen er generell. Jordlovens formålsbestemmelse er på flere punkter av generell karakter. Departementet foreslår å gjøre skjønnsutøvelsen mer forutberegnelig ved å peke på de momenter i jordlovens formålsbestemmelse som er sentrale i vurderingen av om konsesjon skal gis for erverv av landbrukseiendommer. En foreslår dessuten at disse momentene, som i dag, skal tillegges særlig vekt. Det dreier seg om hensynet til bosettingen og driftsmessige gode løsninger. En foreslår ingen endringer når det gjelder spørsmålet om hvordan uttrykkene skal forstås.
Departementet foreslår at det, som tidligere, kan legges vekt på om erververen er skikket til å drive eiendommen. Dette er et moment som ikke er av stor betydning i praksis.
Sameie
Sameie er en lovlig eierform som er regulert i en egen lov. Landbruksdepartementet har imidlertid erfaring for at sameie kan være en uheldig eierform i landbrukseiendommer. Departementet mener, som mange av høringsinstansene, at denne eierformen kan være uheldig av hensyn til driften av eiendommen. Sameieloven regulerer i en viss utstrekning den enkelte sameiers rett til å bruke eiendommen der sameierne ikke har inngått avtale om bruk av eiendommen. Dette har i praksis ikke vist seg tilstrekkelig til å unngå konflikter med negative virkninger for bruken av eiendommen, også som bolig. Det at det etableres sameie i landbrukseiendom, eller at sameieantallet utvides, har derfor etter lang og fast praksis i de fleste tilfelle ført til at konsesjon er blitt nektet.
Stortingets ombudsmann for forvaltningen stilte spørsmål om landbruksmyndighetenes holdning til sameier i forbindelse med en konkret sak som gjaldt fritak fra bo- og driveplikt. Departementet hadde der tillagt sameieformen vekt i søkerens disfavør. På denne bakgrunn rettet Landbruksdepartementet 2. februar 1988 en henvendelse til samtlige fylkeslandbrukskontorer for å framskaffe opplysninger om sameieformens betydning for driften av landbrukseiendommer.
I avsluttende brev til ombudsmannen konkluderte departementet bl.a. med følgende:
«Departementet vil etter dette hevde at det framlagte materialet gir et solid belegg for å hevde at sameie er en uheldig eierform som erfaringsmessig fører til store problemer for drift og vedlikehold, at ulempene er så betydelige påregnelig at opprettelse og opprettholdelse av sameier vil føre til uheldige konsekvenser for eiendommen det gjelder. Bare unntaksvis er sameie en hensiktsmessig eierform. Materialet er også grunnlag for å si noe om når det er sannsynlig at sameieformen kan være tjenlig. I denne sammenheng er det en klar tendens at oppfyllelsen av bo- og driveplikten har positiv betydning for drift av eiendommer i sameie. Ut fra den foreliggende landsomfattende undersøkelsen og departementets mangeårige erfaring, vil en konkludere med at det er mulig å foreta en konkret påregnelighetsvurdering av et sameie uten at det enkelte sameie får fungere først. Det samme gjelder betydningen av at bruket bebos og drives av sameierne......Sameieformen er bl.a. ut fra det som her er anført ansett som en uheldig eierform. Hensynet til landbrukets beste tilsier derfor at en søker å hindre etablering av sameier i landbrukseiendommer der dette erfaringsmessig vil virke uheldig. Den undersøkelse som er gjennomført gir etter departementets oppfatning grunnlag for å fastholde denne praksis.»
Det framgår av departementets brev at det er en klar tendens i uttalelsene at sameie er en uheldig eierform som kan medføre mange ulemper for utnyttelsen av eiendommene, og for bevaringen av disse for landbruket. Det dreier seg om ulemper knyttet til administrering og planlegging. Det kan for eksempel være treg beslutningsprosess i forhold til investeringer, sameierne har vanskelig for å bli enige, det kan dreie seg om dårlig kommunikasjon mellom sameierne, eller ineffektiv organisering pga uklare ansvarsforhold i sameiet. Andre ulemper kan dreie seg om lavere aktivitet som fører til dårligere drift og mindre investeringer enn i ene-eietilfellene. Dette kan f.eks gjøre det vanskelig å utføre forsvarlig gjerdehold og anlegg av jordbruksveier. Sameieformen gjør det også vanskeligere å få til eierskifter, noe som kan være uheldig når det går mot generasjonsskifter. Om, og i hvilken grad ulemper oppstår, er imidlertid personavhengig. Det blir mindre ulemper i de tilfellene der sameierne har evne til å samarbeide. Sameie mellom foreldre og barn synes mindre problematisk enn for andre grupper.
Etter å ha lest departementets oppsummering uttalte ombudsmannen følgende:
«Jeg har med interesse lest departementets oppsummering av undersøkelsen i brev 20. oktober 1988. Som også fremholdt i mitt brev 5. november 1987, er jeg enig med departementet i at kravet om at ulempevurderingen skal være konkret, ikke utelukker en påregnelighetsvurdering basert på et mer generelt erfaringsmateriale. Poenget er bare at det må vurderes konkret om sameie i det aktuelle tilfelle vil kunne medføre driftsmessige ulemper, og om en oppfyllelse av bo- og/eller driveplikten må antas å kunne redusere disse ulempene. Det materiale departementet har innhentet, vil kunne tjene som verdifullt bakgrunnstoff ved slike vurderinger.»
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon er det uttalt om sameier at:
«Sameier og dødsbo som ikke skiftes innen rimelig tid reiser særlige spørsmål. En del dødsbo går over til å bli sameier, og det er en tilfeldighet når denne omformingen blir synlig utad. Ved slike eierformer kan ressursutnyttelsen hemmes fordi evnen til å ta beslutninger reduseres i takt med antallet deltakere i sameiet eller boet. I praksis har det ofte fått negative følger for drift og vedlikehold av eiendommen, for samarbeide med andre eiere om utnytting av bl.a. utmarksressurser og for kulturlandskapet i områdene. Erfaringsmessig øker også de administrative kostnadene knyttet til offentlig oppfølging og kontroll i takt med antallet eiere....Opprettelse av sameier der eierformen ikke er utslag av en overgangsordning, bør unngås. Dette kan til en viss grad gjøres gjennom praksis etter konsesjonsloven. Det er også uheldig med et stort antall eiere til en og samme landbrukseiendom.»
Landbruksdepartementet mener på bakgrunn av dette, og de høringsuttalelsene en har fått, at det bør gå fram av konsesjonsloven at sameie kan være en uheldig eierform. Ved det vil en gjøre det klart at en kan trekke inn i konsesjonsvurderingen den solide erfaringen en har for at sameier kan gjøre det vanskelig å få til fast bosetting på og forsvarlig drift av eiendommen. Det er klargjørende for alle parter om det går fram av loven at sameie kan være en uheldig eierform, og at det er relevant å legge vekt på denne eierformen ved avgjørelsen av en konsesjonssøknad.
Sameietilfellene er imidlertid av ulik karakter, og departementet mener det ikke er grunn til å stille seg avvisende til alle. Departementet legger derfor til grunn at en som tidligere skal foreta en konkret og individuell vurdering. Landbruksdepartementet mener dette vil ivareta behovet for fleksibilitet og omstilling i landbruket slik Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og en rekke andre høringsinstanser peker på. I en slik vurdering kan en også ta hensyn til om det dreier seg om mindre utvidelse av et sameie som har fungert godt over lengre tid.
Selskaper med begrenset ansvar
Landbruksdepartementet mener en bør videreføre dagens praksis som innebærer et ønske om at landbrukseiendommer i størst mulig grad eies av fysiske personer som i størst mulig grad selv bebor og driver sine eiendommer. Høringsinnspillene viser en bred enighet om at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer. Dette er norsk tradisjon, og har vist seg å være en stabil og rasjonell eierform. En slik eierform vil kunne hindre at eiendommen blir en kapitalplassering hvor eierne ikke er bosatt og brukeren er uten eiertilknytning slik Sirdal kommune er inne på i sin uttalelse. Kommunen uttaler at:
«Dersom landbrukseiendommer organiseres i ulike selskapsformer kan det oppstå problemer mht. hvem som skal oppfylle bo- og driveplikten».
Etter departementets oppfatning bør dette utgangspunktet komme klart til uttrykk i gjeldende lovverk, ikke bare indirekte slik forholdet er i dag. Dette har også Fylkesmannen i Møre og Romsdal påpekt. Han uttaler at:
«presiseringa også kan vere til nytte for konsesjonsøkarar som planlegg korleis dei skal organisere eigarskapen sin.»
Det er framhevet i St.meld. nr. 19 (1999-2000), Om norsk landbruk og matproduksjon som et landbrukspolitisk mål at landbrukseiendommer i utgangspunktet bør eies av fysiske personer. Det er likevel behov for en bestemmelse som legger til rette for fleksible løsninger i de tilfellene der dette byr på fordeler i forhold til den tradisjonelle eierformen. Lanbruksdepartementet er enig med Administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet i at det er behov for større fleksibilitet og omstilling i landbruket. Det kan for eksempel være behov for å kunne utnytte ressursene i et område gjennom felles tiltak. Det kan også være ønskelig å danne driftsselskaper med rettigheter i de ulike interessentenes eiendommer. En foreslår derfor at det uttrykkelig sies at konsesjon kan gis til selskaper med begrenset ansvar. Det vil i slike tilfelle regelmessig være grunnlag for å sette vilkår som sikrer at noen bor på eiendommen og at eiendommen blir drevet på en landbruksmessig forsvarlig måte. Departementet mener det også kan være aktuelt å sette vilkår som sikrer at den som er ansvarlig for driften får innflytelse på hvordan eiendommen bør utnyttes, bl.a. med sikte på næringsutvikling, utnyttelse av bygninger, m.v. Dette er bakgrunnen for at en foreslår en bestemmelse om at det skal legges vekt på hensynet til dem som har yrket sitt i landbruket. Samtidig vil bestemmelsen ikke være til hinder for å imøtekomme konkrete og individuelle behov selskap med begrenset ansvar har for å erverve landbrukseiendom.
11.4.3 Priskontrollen
Priskontrollen bygger på to hovedhensyn. Hensynet til landbruket som næring tilsier at andre brukergrupper ikke bør få anledning til å drive prisen på produksjonsareal i været slik at yrkesutøverne i landbruket fortrenges. Slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet innebærer også et ønske om å tilgodese flest mulige med hytte- eller boligtomt som ikke koster unødig mye. Slike synspunkter ligger bl.a. til grunn for konsl. § 5a som ble vedtatt i forbindelse med EØS-avtalen. Se kapittel 8.
I praksis er priskontrollen ved erverv av annet enn landbrukseiendom i liten grad blitt ført. Denne praksisen henger sammen med muligheter for å gjennomføre en effektiv kontroll. Unntaksbestemmelsene i konsesjonsloven kan føre til at det for enkelte typer eiendommer oppstår konsesjonsplikt ved noen overdragelser, mens hovedtyngden av overdragelsene kan skje konsesjonsfritt. Priskontroll knyttet til konsesjonsbehandling har i slike tilfeller liten faktisk betydning for prisnivået for denne typen eiendommer, selv om kontrollen rent faktisk innvirker på prisen for den eiendommen som er underlagt konsesjonsbehandling.
Departementets forslag til endringer i konsesjonspliktens omfang fører til at konsesjonsplikten i hovedsak vil knytte seg til større landbrukseiendommer. Ved erverv av andre typer eiendom kan det oppstå konsesjonsplikt, men dette vil i hovedsak oppstå dersom eiendommene vil være over ny arealgrense, erververen vil nytte eiendommen i strid med plan, eller hvor erververen ikke er i slekt med overdrageren. Departementet har grunn til å tro at hovedtyngden vil bli omsatt uten at det oppstår konsesjonsplikt. Departementet mener dessuten at det har formodningen for seg at det vil være få likhetstrekk innenfor den gruppen erverv som vil utløse konsesjonsplikt. Det gjør det uklart hvilke samfunnsmessige gevinster som kan oppnås gjennom en priskontroll. Uttalelsene fra høringsinstansene synes å bekrefte dette synet. Departementet foreslår etter dette at priskontrollen oppheves for alt annet enn landbruk.
Spørsmål om priskontroll ved erverv av landbrukseiendom ble drøftet i St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. I meldingen la en til grunn at kontrollen burde beholdes, men at enkeltelementer ved verdsettelsen burde vurderes på nytt. Dette er en prosess som har ført til at det i 2002 ble utgitt nye retningslinjer for priskontrollen hvor en bl.a. la opp til at det kunne gis et påslag om boverdi, og at marginalbetraktninger skulle kunne trekkes inn i forbindelse med erverv av tilleggsjord. Etter departementets syn bør det foretas en løpende vurdering av verdsettingsprinsippene ved priskontrollen ved erverv av landbrukseiendom. Det er imidlertid departementets oppfatning at fordelene ved priskontrollen ved erverv av landbrukseiendom er større enn eventuelle fordeler ved å oppheve den. En viser i den forbindelse til den begrunnelse som ble gitt for dette i St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Flertallet i næringskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 167 (1999-2000) s. 40 i tilknytning til dette:
«Flertallet viser i den forbindelse til at samfunnet bl.a. gjennom overføringene til næringen setter rammevilkår som bidrar til å sikre inntjeningen på jordbrukseiendommene. I en slik situasjon mener flertallet at det er et mål å legge til rette for et samfunnsmessig forsvarlig prisnivå ved overdragelse av landbrukseiendom. Etter flertallets oppfatning bidrar samvirket mellom odelsretten, regler om boplikt og priskontroll etter konsesjonsloven til en slik prisdannelse i dag.»
Departementet mener imidlertid at bestemmelsen om priskontroll ut fra rent redaksjonelle hensyn bør flyttes fra lovens formål over til den bestemmelsen som omhandler særlige forhold for landbrukseiendom.