3 Landbruksdepartementets høringsnotat 1

3.1 Sammendrag

Høringsnotatet inneholder forslag til ny konsesjonslov. Den nye loven vil gjelde både landbrukseiendommer og andre typer eiendom. Endringsforslagene fører imidlertid til at loven i hovedsak vil få praktisk betydning ved erverv av landbrukseiendommer. Erverv av en rekke andre eiendommer vil ikke utløse konsesjonsplikt.

De fleste endringsforslagene gjelder konsesjonspliktens omfang. Disse forslagene tar sikte på å øke konsesjonsfriheten. Det er imidlertid også foretatt en systematisk gjennomgang av de øvrige bestemmelsene med sikte på forenkling. Departementet foreslår:

1. Hensynet til miljøet og til fremtidige generasjoners behov skal innarbeides i lovens formålsbestemmelse.

2. Erverv av ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus som ligger i område som i kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven er utlagt til byggeområde, og hvor tomteinndeling er foretatt eller godkjent av bygningsmyndighetene, skal fortsatt være konsesjonsfritt. Hvis det foreligger en slik plan er konsesjonsfriheten ikke knyttet til noen arealgrense. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.

3. Erverv av andre ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus ikke større enn 1 dekar skal være konsesjonsfritt. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tilsvarende tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.

4. Erverv av andre ubebygde eiendommer som ligger i område som i reguleringsplan er regulert til annet enn landbruksområde, eller ligger i område som i kommuneplanen er lagt ut til byggeområde skal være konsesjonsfritt. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med planen.

5. Erverv av bebygd eiendom ikke større enn 100 dekar skal være konsesjonsfritt dersom ikke mer enn 20 dekar av den er fulldyrket. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med eventuell reguleringsplan. Det samme gjelder hvor eiendommen i kommuneplanens arealdel er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde.

6. Erverv av aksjer og parter i selskap med begrenset ansvar skal være konsesjonsfritt.

7. Utenlandsboendes erverv av eiendom til fritidsformål skal være konsesjonsfritt.

8. Det bør gå fram av loven at sameie i landbrukseiendom som hovedregel er en uheldig eierform, og at det kan legges vekt på dette ved avveiningen av om konsesjon skal gis.

9. Det bør gå fram av loven at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer.

10. Priskontroll oppheves for alt annet enn landbruk.

Departementet ber om merknader til om konsesjonsfriheten etter forslag 5 ovenfor skal endres slik at erververen heller ikke kan foreta bruksendring i strid med kommuneplanens arealdel dersom eiendommen er lagt ut til byggeområde. Dette er forutsatt i utkastet til lovtekst. Spørsmålet er:

1. Bør konsesjonsfriheten under forslag 5 være betinget av at erververen heller ikke foretar bruksendring i strid med kommuneplanens arealdel dersom eiendommen er lagt ut til byggeområde?

   Ut over dette foreslås også enkelte andre endringer av mer teknisk karakter. Disse er i liten grad kommentert i høringsnotatet, men går i noen grad fram av utkast til ny lovtekst, jf. vedlegg 1.

   Ved nedsatt konsesjonsgrense, jf. gjeldende K § 5 tredje ledd, såkalt 0-grense, har departementet istedenfor å utarbeide forslag til endringer stilt en rekke spørsmål basert på erfaringer og kommunenes holdninger til loven. Dette er en bestemmelse som særlig har betydning for det kommunale handlingsrommet. Dette handlingsrommet har også sine rettslige begrensninger, noe som bl.a. innebærer at det må tas hensyn til partenes rettssikkerhet. I denne omgangen ser en det som ønskelig å få fram høringsinstansenes syn snarere enn å utforme konkrete forslag til endringer. Spørsmålene er forsøkt formulert slik at oppfatningene kan komme klart fram. De reflekterer ikke departementets syn på hva som bør endres. Spørsmålene er:

2. Bør det gå fram av loven hvilken frist erververen har for å oppfylle betingelsen for konsesjonsfrihet? Dersom det er behov for en slik frist, bør den settes til 1 år?

3. Bør det innføres en ordning med personlig boplikt, og i tilfelle for hvor lang tid?

4. Bør konsesjonsfriheten for nære slektninger i saker som gjelder nedsatt konsesjonsgrense begrenses, oppheves eller gjøres betinget av boplikt som eventuelt kan være personlig?

5. Bør det innføres tilsvarende kriterier som i gjeldende K § 6a for å avgjøre om det aktuelle huset blir brukt som helårsbolig, eventuelt andre kriterier?

6. Bør erverv av tomt med bebyggelse under oppføring utløse konsesjonsplikt dersom tomten er regulert til boligformål?

7. Bør det være konsesjonsfrihet dersom det er mer enn 50 år siden bebyggelsen ble brukt til helårsbolig? Bør det eventuelt legges vekt på tidsfaktoren ved avgjørelse av om konsesjon skal gis, eller i motsatt fall at bebyggelsens preg av å være en etablert fritidseiendom skal anses irrelevant?

8. Bør det gå fram av loven at det ikke har betydning for konsesjonsplikten at det er foretatt rehabilitering av bebyggelsen slik at den fremstår som en annen eiendom enn da selger ervervet den?

9. Bør det gå fram av loven at bebyggelsens standard ikke er av betydning for konsesjonsplikten dersom eiendommen faller inn under karakteristikken bebygd eiendom?

   Etter gjeldende K §§ 5 andre ledd og 3 tredje ledd utvides konsesjonsplikten ved erverv av fast eiendom og ved stiftelse og overføring av rettigheter dersom eiendommen ligger i områder som er omfattet av stadfestet vedtak om fornying, jf. PBL § 25 nr. 8. Departementet etterlyser synspunkter på om denne bestemmelsen har noen betydning i dag. Spørsmålet er:

10. Er det i ny konsesjonslov behov for en regel som tilsvarer innholdet i gjeldende K §§ 3 tredje ledd og 5 andre ledd?

    I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, er det redegjort for at alle konsesjonssaker skal avgjøres av kommunen. Forslagene til endring av konsesjonspliktens omfang vil føre til at hovedtyngden av saker vil gjelde erverv av ubebygde landbruksarealer og større bebygde landbrukseiendommer. Bl.a. med dette som bakgrunn reiser departementet spørsmål om loven bør angi nærmere kriterier for skjønnsutøvelsen enn i gjeldende lov. Spørsmålene er:

11. Bør det ved avgjørelse av saker med nedsatt konsesjonsgrense («0-grense») gis avveiningskriterier basert på eiendommens egnethet og beliggenhet? Bør det eventuelt lovfestes ytterligere momenter som hittil ikke er tillagt vekt?

12. Bør det gå fram av loven at det ved krav om salg på grunn av mislighold, kan fastsettes at eiendommen eller deler av den, skal overdras til noen bestemt?

Departementet ønsker å legge til rette for at lovforslaget kan behandles i Stortinget i løpet av vårsesjonen 2003. Eventuelle lovendringer vil da kunne tre i kraft fra årsskiftet 2003-2004.

3.2 Oppbygging av notatet

Kapittel 3 gir en oversikt over hovedtrekk i gjeldende konsesjonslov. Kapitlet inneholder en kort historisk oversikt, redegjørelse for formålet med loven og bruk av virkemidlene. I kapitlet er det redegjort for statistikk fra senere år, og for forholdet til annen lovgivning. En kort beskrivelse av gjeldende rett er tatt inn i kapittel 3, men gjeldende rett er også utdypet i teksten under kapittel 5 i tilknytning til de bestemmelsene som foreslås endret.

De premisser departementet legger til grunn for endringsforslagene drøftes i kapittel 4. I kapittel 5 drøftes endringsforslagene. I dette kapitlet er departementets forslag og spørsmål som en særlig ber om høringsinstansenes syn på nummerert fortløpende og uthevet med grå merking av tekst. 2 Kildehenvisninger er i hovedsak tatt inn som fotnoter.

I kapittel 6 foreslås en skisse til overgangsbestemmelser. Kapittel 7 inneholder departementets vurderinger av administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.

Departementets samlede forslag til lovtekst er tatt inn som vedlegg 1. Vedlegg 2 inneholder gjeldende konsesjonslov. Vedlegg 3 viser et lovspeil med gjeldende lovs paragrafer i forhold til forslaget til ny lov. Vedlegg 4 inneholder et eget notat med statistikk.

Henvisninger til gjeldende konsesjonslov er i hovedsak forkortet til K.

3.3 Gjeldende konsesjonslov

3.3.1 Konsesjonsloven, en oversikt

De fleste reglene i konsesjonsloven av 31. mai 1974 har paralleller i tidligere konsesjonslover. Disse lovene gjaldt bestemte arealtyper slik som skog, dyrka mark og fjellstrekninger.

Dagens konsesjonslov gjelder alle typer fast eiendom. Målet med loven er å oppnå slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Loven bygger på at areal er en knapphetsressurs som det er viktig å bruke og fordele på en samfunnsmessig forsvarlig måte. Det er følgelig en arealbrukslov, hvor det også foretas en vurdering av eieren. Det offentliges kontroll med eierforhold og arealbruk skjer i en situasjon hvor eiendommen er under omsetning. Konsesjonsbehandlingen påvirker fordelingen av areal mellom ulike brukerinteresser og eiere. Ved behandlingen kan det stilles vilkår, f.eks. om eierens framtidige bruk av arealet.

Ved implementeringen av EØS-avtalen ble lov av 12. desember 1917 om utenlandske statsborgeres erverv av fast eiendom opphevet. Samtidig ble det i gjeldende konsesjonslov inntatt en bestemmelse om konsesjonsplikt for utenlandsboendes erverv av fritidseiendom. Utenlandske borgere og selskaper er likestilt med norske borgere.

Konsesjonsloven ble sist endret 4. mai 2001. I den forbindelse ble bl.a. forkjøpsretten opphevet, og det ble gjort endringer i konsesjonsplikten for bebygd eiendom. Det ble dessuten lovfestet kriterier for innholdet i boplikten.

3.3.2 Kontrollomfang

Loven innebærer at det ved alle eiendomsoverdragelser må tas stilling til om overdragelsen utløser konsesjonsplikt.

Tallmaterialet som departementet har lagt til grunn i dette notatet, og i vedlegg 4, er ajourført fram til 2000. Det ble omsatt 151.812 3 eiendommer i 2000. Av disse ble ca. 3,5 % konsesjonsbehandlet. Ved innsending av skjøte for tinglysing skal erverver dokumentere at ervervet enten ikke trenger konsesjon eller at konsesjon er gitt. I de fleste tilfellene dokumenteres dette gjennom en egenerklæring. Tinglysingsdommeren påser at erverv av eiendom som utløser konsesjonsplikt ikke blir tinglyst med mindre konsesjon er gitt. Dette systemet gir sikkerhet for at alle erverv fanges opp, og at kontrollen er effektiv.

Tallmaterialet ovenfor dekker ikke perioden etter endringene 4. mai 2001. Hevingen av arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom (§ 5 første ledd nr. 2) innebar at færre erverv enn tidligere utløser konsesjonsplikt. Hvor stor endringen er, målt etter antall saker per år, er foreløpig noe usikkert.

3.3.3 Statistikk, forholdet mellom landbrukssaker og andre saker

Avgjørelse av konsesjonssaker 4 er fra desember 1992 lagt til fylkeslandbruksstyret. Innen en rekke saksfelt er denne myndigheten fra 1. januar 1994 lagt videre til kommunene. I 2000 ble det behandlet 5.308 5 konsesjonssaker. 2.288 (ca. 43 %) av disse sakene ble i 2000 avgjort i kommunene, mens resten, 3.001 saker (ca. 56 %), ble avgjort på fylkesnivå av fylkeslandbruksstyret eller fylkesmannen.

En opptelling fra 1993 av fylkeslandbruksstyrenes konsesjonsavgjørelser fordelt på formålet med ervervene viser at ca. 51 % 6 av sakene gjaldt erverv til landbruksformål, 18 % boligformål og ca. 12 % av sakene gjaldt andre næringsformål. Det er grunn til å anta at endringen 4. mai 2001 vedrørende arealgrensen etter konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 endrer dette bildet noe. Etter endringen er det trolig færre konsesjonssaker som gjelder annet enn landbruk. I de sakene som gjaldt erverv til landbruksformål ble det gitt avslag i 4,7 % av tilfellene og stilt vilkår i 78,4 %. Fordelingen på vilkår og avslag varierte imidlertid etter hvilke bruksformål sakene gjaldt. Hvor formålet med ervervet var bolig eller annen næring m.v., var avslagsprosentene ca. 0 og 0,2 og vilkårsprosentene mellom 11 og 18.

3.4 Premisser for endring av konsesjonsloven

3.4.1 Ramme for endringen

Det er ønskelig å forenkle konsesjonsloven. Dette kan bl.a. gjøres ved å knytte den nærmere til dagens plansystem. Fra 1974 til i dag er det gjort etappevise endringer. Dette har ført til at også lovens struktur og paragrafoppbygging bør gjennomgås med sikte på å oppnå forenklinger og et lovverk med bedre sammenheng enn i dag.

I årenes løp er det fremmet ulike innspill som har betydning for gjennomgangen.

Avsnittene nedenfor er en kort gjennomgang av innspill som etter departementets vurdering fortsatt har betydning for den revisjonen som bør gjøres.

3.4.2 Dialog med Stortinget i tilknytning til revisjonen

Landbruksdepartementet ga Stortinget en orientering om revisjonsplanene for konsesjonsloven i meldinger om praktiseringen av jord- og konsesjonsloven. I Innst. S. nr. 92 (1992-93) s. 52 ba et flertall av landbrukskomiteen (bestående av AP, Høyre og Frp) om at departementet gjennomgikk konsesjonsloven og jordloven som en oppfølging av Stortingets behandling av St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling. Ved utarbeidelse av ny jordlov, orienterte departementet gjennom Ot.prp nr. 72 (1993-94) om lovarbeid framover 7. En viste i den forbindelse til at konsesjonsloven måtte gjennomgås.

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon ble det redegjort for en rekke forslag til endringer i konsesjonsloven. Ved lovendring 4. mai 2001 ble noen av disse endringene gjennomført. I Ot.prp. nr. 33 (2000-2001) som lå til grunn for Stortingets behandling forutsatte en imidlertid at det måtte foretas en generell gjennomgang av loven i ettertid. En forutsatte at arbeidet skulle legges opp med sikte på å fremme en proposisjon om endringene i løpet av våren 2003.

3.4.3 Næringslovutvalgets forslag til endring av konsesjonsloven

Næringslovutvalget er et fast regjeringsoppnevnt utvalg. Utvalget har som mandat å ta stilling til spørsmål som har betydning for små og mellomstore bedrifter. I januar 1995 fremmet utvalget forslag til endringer av konsesjonsloven. Forslagene kan skisseres slik:

1. At erverv av næringseiendom under 50 dekar skal skje uten offentlig kontroll dersom arealet ligger innenfor regulert område.

2. At det innføres meldeplikt istedenfor konsesjonsplikt for erverv av næringseiendom over 50 dekar. Det offentlige gis en frist på 60 dager til å følge opp meldingen med eventuelt konsesjonspålegg.

3. At det som en sikkerhetsventil mot uheldig oppsamling av fast eiendom på en eierhånd innføres en regel som gir myndighetene hjemmel for kontroll dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende.

4. At konsesjonsbehandling av jord- og skogbrukseiendom, friområder og naturvernområde skjer som etter gjeldende lov, men at reglene for jord- og skogbrukseiendom flyttes til jordloven.

5. At endringene som er foreslått for næringseiendom gjøres gjeldende for boligeiendom.

6. At loven angir positivt hva som utløser konsesjonsplikt.

7. At konsesjonsplikt ved erverv som ikke er nevnt under pkt. 4 erstattes av meldeplikt, jf. pkt. 2.

Næringslovutvalgets forslag ble sendt ut på høring i januar 1995. Det kom inn svar fra 217 instanser. I det følgende gis en kort oppsummering av høringsinstansenes syn på hovedspørsmålene som er angitt ovenfor.

I tilknytning til spørsmålene om plan kan erstatte konsesjonsplikt, jf. forslag 1 og 5, peker Justisdepartementet, Kommunaldepartementet og Miljøverndepartementet på at konsesjonsbehandlingen knytter seg til en vurdering av erverver som ikke fanges opp gjennom planbehandlingen.

De fire departementene som uttalte seg til spørsmålet om meldeplikt bør erstatte konsesjonsplikt, jf. forslag 2, 5 og 7, var i tvil om dette. Noen peker på at forslag 3 vil ha liten praktisk verdi fordi regelen er så generell at den ikke vil bli brukt.

Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Kommunaldepartementet og Direktoratet for Naturforvaltning frarådde en flytting av reglene for jord- og skogbrukseiendom til jordloven. Justisdepartementet viste bl.a. til at forslaget medfører en lovstrukturelt uheldig løsning fordi en da må ha likeartede regler både i ny konsesjonslov og i jordloven. Næringsdepartementet tilrådde imidlertid at reglene for erverv av landbrukseiendommer flyttes til jordloven. Ti av fylkeslandbruksstyrene frarådde flytting av reglene, mens seks tilrådde slik flytting. 68 av 89 kommuner tilrådde flytting.

Miljøverndepartementet frarådde at lovens ordlyd utformes slik at det positivt angis hva som utløser konsesjonsplikt, jf. forslag 6, mens Finansdepartementet tilrådde en slik «speilvending». To fylkeslandbruksstyrer tilrådde endring i samsvar med Næringslovutvalgets forslag, mens ett styre frarådde. Bare 5 kommuner har uttalt seg om spørsmålet. 4 tilrådde at loven positivt angir hva som utløser konsesjonsplikt, mens 1 frarådde.

3.4.4 Lovstrukturutvalgets syn på konsesjonsloven

Lovstrukturutvalget var et regjeringsoppnevnt utvalg. Det hadde bl.a. som oppgave å fremme forslag om hvilke lover som bør oppheves, og hvilke som bør slås sammen.

Utvalgets utredning ble fremmet som NOU 1992: 32. Forholdet til ervervskonsesjonslovene er vurdert i kapittel 9.33. Utvalget ga uttrykk for at det bør være en ervervskonsesjonslov, og at denne loven også bør omfatte en rekke av de gjeldende ervervskonsesjonslovene (bergverk, vannfall, kalk, kvarts, petroleum osv.). Utvalget tok ikke stilling til om en slik lov burde være en revidert utgave av 1974-loven, eller en ny lov.

Forutsetningen for en slik samling av lover som utvalget foreslo er at det oppnevnes et lovutvalg som eventuelt har som mandat å vurdere en samling av lovene. Ingen av de berørte departementene har tatt initiativ til å foreta en slik samling. Stortinget har heller ikke uttrykt noe ønske om en slik samling av reglene i forbindelse med de merknadene som er gitt til revisjon av konsesjonsloven. Departementet mener at utvalgets forutsetninger ikke kan strekkes lenger enn at lovreglene innen det aktuelle saksfeltet ikke bør splittes opp.

3.4.5 Forholdet til EØS-avtalen

Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital innen avtaleområdet. Omsetning av fast eiendom faller inn under traktatens bestemmelser om fri bevegelse av kapital. Avtalen har etter dette betydning for det offentliges kontroll med omsetning av eiendommer og rettigheter.

Verken regelverk eller praksis kan innrettes slik at de direkte eller indirekte forskjellsbehandler nordmenn og andre EØS-borgeres mulighet til å sikre seg eierskap eller bruke arealene. Ved utformingen av reglene må en med andre ord være oppmerksom på at reglene skal være like for EØS-borgere og norske borgere. De kan heller ikke ha slike sidevirkninger at de skjermer norske interesser. Reglene må dessuten utformes slik at reguleringen ikke blir mer omfattende enn det som er nødvendig for å nå de nasjonale målene.

3.4.6 Landbruksdepartementets vurderinger av endringsbehovet

De etappevise endringene i konsesjonsloven har langt på vei ført til at reglene materielt sett er oppdatert i forhold til landbrukspolitiske mål nedfelt i St.prp. nr. 8 (1992-93) «Landbruk i utvikling» og i St.meld. nr. 19 (1999-2000) «Om norsk landbruk og matproduksjon». Det er imidlertid ikke foretatt en systematisk gjennomgang av loven sett i lys av disse landbrukspolitiske dokumentene. Materielle spørsmål som ikke er forankret i landbrukspolitikk, for eksempel prinsippene fra St.meld. nr. 29 (1996-97) «Regional planlegging og arealpolitikk» gjenspeiles heller ikke i loven.

Behovet for konsesjonsregler for eierskap og arealbruk må ses i lys av de endringene som er skjedd i samfunnet når det gjelder styring av arealbruk etter andre lovregler, f.eks. gjennom regler etter plan- og bygningsloven. Praksis som det er ønskelig å holde fast ved bør til en viss grad innarbeides i lovtekst eller i omtale i forarbeidene.

Landbruksdepartementet vil peke på at det ved revisjonen av konsesjonsloven må legges vekt på regelforenkling og effektivitet. Det er også grunn til å rette oppmerksomhet mot uønskede bivirkninger. Regler som ikke gir ønsket samfunnsgevinst bør oppheves eller endres på en slik måte at de bedre kan bidra til en arealbruk som er gagnlig for samfunnet. I en framtidig konsesjonslov bør det være hjemmel for forskrift hvor det gjøres unntak fra hovedreglene, men det bør for øvrig tilstrebes at sentrale unntaksbestemmelser i gjeldende forskrifter innarbeides i loven. Administrasjonen av konsesjonssystemet må knyttes til effektive enkle kontrollrutiner hvor en tar hensyn til hvilke belastninger som oppstår for offentlig økonomi og administrasjon og for avtalepartene.

Landbruksdepartementets vurdering av endringsbehovet har samlet sett ført til at en ser behov for å utarbeide en ny konsesjonslov til erstatning for lov 31. mai 1974 nr. 19 om konsesjon ved erverv av fast eiendom. Endringsforslagene fører til at den nye loven i hovedsak vil få praktisk betydning ved erverv av ubebygde landbruksarealer og større bebygde landbrukseiendommer.

3.5 Endringsforslag

3.5.1 Lovens formål

Gjeldende lov

I Ot.prp. nr. 6 (1972-73) s. 25 ble det lagt til grunn at formålet med annen lovgivning kan trekkes med ved vurderingen av om det skal gis konsesjon. Departementet uttalte:

«Angående den nye konsesjonslovs rekkevidde vil departementet understreke at det må være en klar forutsetning at loven gir adgang til å tilgodese også slike hensyn som er tilgodesett ved andre lover, nå som f.eks. jordloven, friluftsloven, naturvernloven, prisloven m.m. Den omstendighet at et særlig formål kan være særskilt tilgodesett i en spesiallov kan ikke utelukke at samme hensyn tas i betraktning og eventuelt blir bestemmende ved anvendelsen av konsesjonslovens regler, så langt det er tale om hensyn som omfattes av det formål konsesjonsloven har. Når det i konsesjonslovens formålsparagraf uttrykkelig tilkjennegis at formålet er å tilgodese samfunnsgagnlige hensyn, så må det etter departementets mening være klart at lovens virkemidler må kunne brukes sideordnet med og som supplement til lovgivningen for øvrig.»

Formålsbestemmelsen ble sist endret 4. mai 2001, da hensynet til bosetting ble tatt inn som et av de hensyn som eksplisitt nevnes i lovteksten.

Formålet med gjeldende konsesjonslov gir stor grad av fleksibilitet for å oppnå slike løsninger som er best for samfunnet i det konkrete tilfellet 8. Den helhetsvurderingen som skal foretas, legger til rette for at en bl.a. kan tilgodese ulike brukerinteresser, f.eks. behovet for areal til landbruk og til andre formål.

Landbruksdepartementets forslag innebærer at det sentrale målet for loven, som i gjeldende lov, skal være slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Det samme gjelder målet om å sikre et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer. Formålene innebærer at lovens virkemidler kan nyttes både for å styre eierforhold og bruk av arealet.

Forslag til endring av formålsbestemmelsen

Hensynet til miljøet er fremhevet i St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling som en viktig del av landbrukspolitikken. Dette hensynet bør synliggjøres i formålsparagrafen på samme måte som i jordloven. Forslaget må leses i lys av regelen i Grunnloven § 110 b om at det skal tas hensyn til miljøet. Både ved bruk og vern av arealer er det også sentralt å forholde seg til samfunnsnytten sett i et langsiktig tidsperspektiv. Dette må ses som en sentral side av bærekraftbegrepet. I forslaget til endring av formålsbestemmelsen er dette reflektert ved at den nye formålsbestemmelsen viser til framtidige generasjoners behov.

Departementet mener for øvrig at det ikke er behov for den uttrykkelige opplistingen av ulike landbruksnæringer i gjeldende § 1 nr. 1. Etter departementets syn er det tilstrekkelig at bestemmelsen viser til det vide begrepet landbruksnæringen som bl.a. omfatter de øvrige næringene. Forslaget er ikke ment som noen endring av realitetene i bestemmelsen slik den lyder i gjeldende lov.

Forslag nr. 1

• Hensynet til miljøet og til fremtidige generasjoners behov skal innarbeides i lovens formålsbestemmelse.

3.5.2 Generelt om omfanget av konsesjonsplikt

Konsesjonspliktens omfang bør avspeile samfunnets behov for og ønske om å kontrollere omsetningen av fast eiendom. Konsesjonspliktens omfang må også vurderes i lys av om virkemidlene loven inneholder gir ønsket effekt, eller om resultatene bedre kan nås gjennom andre virkemidler.

Departementet mener det er grunnlag for å utvide konsesjonsfriheten. Innen noen få særlige felt foreslår en imidlertid at konsesjonsplikten utvides, bl.a. for å ivareta jordvernhensyn på en bedre måte enn i dag.

Gjeldende konsesjonslov bygger på at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold. I Innstilling om lov om erverv av fast eiendom avgitt 21. desember 1966 s. 45 første spalte heter det:

«Da konsesjonslovgivningen skal tilgodese en rekke hensyn, må loven gjelde en meget stor del av overdragelsene av og rettsstiftelsene ellers vedkommende fast eiendom. Men loven må ikke gjøres unødig omfattende; nødvendigheten av tillatelse til eiendomserverv innebærer jo en ulempe for eiendomsomsetningen. Det må derfor skje en avveining hvor den på den ene side tar hensyn til hva som kan oppnås ved konsesjonsplikt og forkjøpsrett og på den annen side tar hensyn til de ulemper konsesjonsplikten og forkjøpsretten medfører. Komiteen mener at det ikke bør være konsesjonsplikt for overdragelse av eiendom av slik karakter at det bare rent unntaksvis kan bli tale om å nekte konsesjon eller å gjøre forkjøpsretten gjeldende.»

Ved vurderingen av konsesjonspliktens omfang mener departementet det bør bygges videre på dette utgangspunktet. Dersom det er enighet om at kontrollbehovet er redusert for enkelte arealgrupper, står en overfor et valg av mellom helt å unnta slike erverv fra konsesjonsplikt eller om det bør etableres en eller annen mellomform hvor kontrollen delvis er i behold.

I en ny konsesjonslov bør det etter departementets syn som et utgangspunkt legges opp til mindre kontroll av omsetningen hvor eiendommen i plan etter plan- og bygningsloven er utlagt til bestemte formål og erververen forpliktes til ikke å nytte eiendommen i strid med planen. Lovendringen 4. mai 2001 der arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble forhøyet fra 5 til 20 dekar bygger på et slikt vilkår. Dersom konsesjonsfriheten gjøres betinget av at eiendommen utnyttes i samsvar med plan slik som ved endringen i 2001, representerer det en mellomform i forhold til fullstendig konsesjonsfrihet.

Kriteriene for å avgrense eller utvide konsesjonsplikten bør så langt det er mulig være objektivt konstaterbare. Dette innebærer at søkers formål med ervervet ikke alene er egnet som kriterium for hva som utløser konsesjonsplikt.

3.5.3 Erverv av ubebygde enkelttomter og andre ubebygde arealer som ikke er landbruksarealer

3.5.3.1 Gjeldende regler. Unntak fra konsesjonsplikten

Erverv av ubebygde tomter til bolig og fritidsformål krever i hovedsak ikke konsesjonsbehandling. Dette følger av gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 som fastsetter hvilke ubebygde tomter som kan erverves konsesjonsfritt. Bestemmelsen lyder:

«Konsesjon er ikke nødvendig ved erverv av:

1. en enkelt boligtomt eller tomt for fritidshus, dersom tomten ikke er større enn 2 dekar og er godkjent fradelt etter 1. januar 1977 etter plan- og bygningsloven og jordloven eller tomten ligger i området som i kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven er utlagt til byggeområde, og hvor tomtedeling er foretatt eller godkjent av bygningsmyndighetene.

Forutsetningen er at erververen eller hans ektefelle eller barn under 18 år ikke eier eller fester annen tomt til bolig- eller fritidshus i kommunen. Hvis erververen selv er under 18 år, er forutsetningen at ikke hans foreldre eller søsken under 18 år eier eller fester slik eiendom i kommunen,»

Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom mv. fastsatt av Landbruksdepartementet 28. juli 1978 utvider denne konsesjonsfriheten i enkelte særlige tilfeller.

Erverv av ubebygde arealer som ikke kan karakteriseres som enkelttomter forutsetter i hovedsak konsesjonsbehandling. I gjeldende K § 5 første ledd nr. 3 er det imidlertid gjort unntak fra konsesjonsplikten ved visse erverv fra kommuner eller kommunale tomteselskap. Kommuner og fylkeskommuner er dessuten etter K § 6 første ledd nr. 4 gitt unntak fra konsesjonsplikten ved visse erverv. Ut over dette er det fastsatt unntak basert på reguleringsstatus og arealstørrelse i forskrift.

De erverv som ikke faller inn under unntaksbestemmelsene, utløser konsesjonsplikt. Se omtalen av praksis ved denne konsesjonsbehandlingen i kapittel 5.3.2 nedenfor.

3.5.3.2 Konsesjonspraksis ved erverv av enkelttomter og andre ubebygde arealer som ikke er landbruksarealer

I perioden fram til 1994 lå myndigheten til å avgjøre disse sakene dels til departementet og dels til fylkeslandbruksstyrene. Etter 1994 har avgjørelsesmyndigheten i saker som gjelder eiendom som er regulert i reguleringsplan eller lagt ut til byggeområde i kommuneplanen, ligget til kommunene 9 .

Ved konsesjonsbehandlingen tar en bl.a. stilling til om det skal knyttes vilkår til konsesjonen og om konsesjon skal gis. Ved avveiningen vurderes bl.a. prisen på eiendommen, og om ervervet er et ledd i oppsamling av fast eiendom. Nedenfor går en særlig inn på disse to elementene ut fra den praksis som har vært ført ved avgjørelse av saker som gjelder erverv av ubebygde enkelttomter og tomtearealer. Et sentralt element ved konsesjonsvurderingen er om eiendommen skal nyttes i samsvar med eksisterende planer etter plan- og bygningsloven. Forslagene til utvidet konsesjonsfrihet nedenfor er på samme måte som lovendringen 4. mai 2001 knyttet til at eiendommen ikke skal nyttes i strid med planen. I gjennomgangen har en av den grunn utelatt omtale av forholdet til planer etter plan- og bygningsloven.

Pris 10

Det er ikke utarbeidet generelle retningslinjer for vurderingen av om pris på areal som ikke kan brukes til landbruk er innenfor en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. I Rundskriv M-52/77 om konsesjonsloven § 1 nr. 4 het det imidlertid:

«Når det gjelder verdien av andre typer arealer, bør det legges vesentlig vekt på om arealene er anvendelige til det formål de er tenkt benyttet til. Ved erverv av utbyggingsarealer må således tas i betraktning hvilke investeringer som er nødvendige for å få gjort arealene byggeklare. Plansituasjonen i området vil også være av stor betydning. Standpunkt til prisen må også tas ut fra prisnivået for slike eiendommer i området.»

I Stortingsmeldingene for perioden etter konsesjonslovens ikrafttredelse fram til 1983 ble dette prisspørsmålet tatt opp gjentatte ganger 11. Så lenge prisforskriften for fast eiendom gjaldt, var konsesjonsmyndighetenes kontroll med prisene relativt enkel når eiendommen lå i en kommune med pristakstplikt. Pristakst måtte legges fram, og søknaden ble avslått dersom kjøpesummen oversteg pristaksten.

I perioden etter at pristakstbestemmelsene ble opphevet la departementet til grunn at det ut fra konsesjonslovens formål ikke var adgang til å unnlate å føre priskontroll. Samtidig var det på det rene at departementet ble mer tilbakeholden med å hevde at konsesjonspris oversteg det aksepterte prisnivået i kommunen. Departementets praktisering av priskontroll ved erverv av enkelttomter og annet tomteareal kan sammenfattes slik:

Tomtene kunne erverves konsesjonsfritt med mindre erververen eide boligeiendom i kommunen fra før. En mente da at det framsto som tilfeldig at konsesjonsplikt oppsto, og departementet fant det ikke rimelig å føre streng kontroll i forhold til hva som gjaldt for konsesjonsfrie eiendommer. Det samme gjaldt ubebygde fritidstomter. I tillegg til dette la en til grunn at priser som samstemte med markedsprisen var samsvarende med en samfunnsmessig forsvarlig pris.

Erverv av større tomtearealer utløser konsesjonsplikt ved salg utenom familie 12. I praksis innebærer dette at langt de fleste slike erverv utløser konsesjonsplikt. I motsetning til omsetning av enkelttomter har dermed konsesjonsmyndighetene en reell kontrollmyndighet ved salg av utbyggingsgrunn. Departementet antok på dette grunnlaget at konsesjonskontroll kunne ha en viss dempende effekt på prisutviklingen på slike areal. En var innforstått med at de prisene som ble godtatt av departementet, ville bli påberopt av partene i senere ekspropriasjonssaker, i hvert fall hvor departementet hadde godtatt en høy pris. En ønsket ikke å være med på å skyve erstatningene i været. Som en følge av dette og en aksept av markedsprisen, la en praksis på det prisnivå som allerede var etablert. I den konkrete vurderingen la departementet til grunn at kjøperens formål etter omstendighetene måtte tillegges vekt ved vurderingen. Dette innebar i realiteten at selgeren fikk del i den fortjenesten kjøperen gjennom sin virksomhet kunne påregne å få. Det forhold at en spesiell eiendom egnet seg til en bestemt virksomhet som andre tomter i området ikke var egnet til, kunne medføre at en høyere pris ble godtatt.

Ved vurderingen la departementet for øvrig selvstendig vekt på om kommunen hadde frarådet konsesjon pga. for høy pris. En la dessuten vekt på om den aktuelle prisen innebar et sprang i pris i forhold til tilsvarende eiendommer i området. En la til grunn at kommunen var nærmest til å ha oversikt over det aktuelle prisnivået på stedet.

Fra 1. desember 1992 ble avgjørelsesmyndigheten i alle konsesjonssaker delegert til fylkeslandbruksstyret. Myndigheten til å avgjøre konsesjonssaker der eiendommen etter reguleringsplan eller etter arealplanen bare kunne nyttes som utbyggingsareal, ble som nevnt delegert til kommunene fra 1. januar 1994.

Departementet har få opplysninger om kommunenes praksis ved priskontroll på erverv av areal som er regulert til byggeområde, jf. plan- og bygningsloven § 25 nr. 1. Som følge av en henvendelse fra departementet til kommunene opplyste 44 kommuner at de i 1996 behandlet saker som falt inn under denne kategorien, til sammen 217 saker. Av disse ble sju søknader avslått. Fem avslag var begrunnet med at den avtalte prisen var for høy. Fire kommuner kom med generelle merknader om vurderingen av prisspørsmålet i kommunen. To av dem gir uttrykk for at prisspørsmålet blir vurdert, men at holdningene er at markedet skal avgjøre prisen. En kommune opplyste at kommunen informerte partene om høyeste akseptable pris, og at partene justerte seg i forhold til dette.

En intern gjennomgang av spørsmål knyttet til pris i 1985 og departementets erfaringer fram til 1992 viser at priskontroll for disse sakene med hjemmel i konsesjonsloven er komplisert. I pressområder hvor byggeklare eller bebygde tomter videreselges uten konsesjon til markedspris, bidrar trolig kontrollen i realiteten til at entreprenøren får større fortjeneste mens den opprinnelige eier av grunnarealet avspises med et lavere beløp enn det han ville kunne fått i et fritt marked. Opplysningene fra kommunene viser at priskontrollen i dag er lite brukt i forhold til slike arealer. Dette til tross for at det i perioden fra 1992 har vært en generell prisoppgang på arealer som her er omtalt.

Oppsamling av fast eiendom 13 m.m. ved erverv av tomt eller utbyggingsareal

Oppsamling av fast eiendom m.m. er regulert i gjeldende lov § 7. Bestemmelsen omtales i Konsesjonslovkomiteens uttalelse s. 38 14 og til Ot.prp. nr. 6 (1972-73) s. 30 15. I praksis er det få avgjørelser der det direkte er vist til bestemmelsen. Formålsbestemmelsen har vært nyttet som grunnlag for å avslå konsesjon.

I Stortingsmeldingene om praktiseringen av jord- og konsesjonslovgivningen informerte departementet om behovet for å føre kontroll med erververe av utbyggingsareal 16. I St.meld. for 1978 s. 12 heter det:

«I saker vedrørende andre typer eiendommer enn landbrukseiendommer kan erververens eget forhold være utslagsgivende, og det er også anført at utnyttelse av en eiendom i utbyggingsøyemed bør foretas som ledd i utøvelse av næringen. Dette har ført til at andre enn entreprenører, byggmestere o.l. er blitt nektet konsesjon dersom formålet har vært å avhende deler av eiendommer etter utparsellering og eventuelt bebyggelse.»

Utsagnet er nevnt i Landbrukskomiteens innstilling S.nr. 295 (1979-80), uten kommentar.

Fra departementets praksis har manglende tilknytning til utbyggingsbransjen begrunnet nektelse av konsesjon 17. Med basis i forarbeidene er det lagt til grunn at videresalg med normal forretningsmessig fortjeneste som ledd i utøvelse av næring og som i det vesentlige knytter seg til utbyggingen, ikke kunne begrunne avslag.

Erverves eiendom som ellers er unntatt fra konsesjonsplikt av en utenlandsboende som ønsker å bruke tomta til fritidsformål, oppstår det konsesjonsplikt etter gjeldende § 5 a. Bestemmelsen ble vedtatt 23. desember 1994 18. Den får anvendelse både på bebygd og ubebygd eiendom. Regelen innebærer at utenlandsboende som ønsker å kjøpe eiendom til fritidsformål 19, må søke konsesjon på ervervet. Når det gjelder praktiseringen av bestemmelsen, uttales det i Ot.prp. nr. 5 (1994-95) s. 8:

«Ved vurderingen bør det bl.a. ses hen til om konsesjon på erverv av en eiendom forverrer mulighetene for en forsvarlig planlegging eller reduserer mulighetene for betryggende vern av et område. Videre bør det vurderes hvorvidt utenlandsboende har ervervet fritidseiendommer i et slikt omfang i et område at innenlandsboende har problemer med å skaffe seg fritidsbolig i dette området. Det bør legges spesiell vekt på om det i angjeldende område er en slik prisstigning at denne truer med å redusere innenlandsboendes muligheter til å skaffe seg eiendommer til fritidsbruk. En slik situasjon er uttrykk for en prisutvikling som ikke kan anses samfunnsmessig forsvarlig og medfører etter departementets vurdering eier- og bruksforhold som ikke er gagnlige for samfunnet, jf. konsesjonslovens § 1.»

På den annen side innebærer EØS-reglene at utenlandsboende som vil bruke arealet i tilknytning til sin næringsvirksomhet, f.eks. utbygging til fritidsformål, likestilles med innenlandsboende.

Konsesjonsvilkår

Konsesjonsloven § 9 gir hjemmel for å stille vilkår i forbindelse med konsesjonsavgjørelsen. Ved erverv av ubebygde arealer er et aktuelt vilkår fra departementets praksis at eiendommen skal tas i bruk i samsvar med reguleringsplan. I materialet fra de 44 kommunene som opplyste at de behandlet saker som dette i 1996, er det stilt vilkår i 15 av de 217 sakene. Enkelte vilkår er knyttet til svært konkrete problemstillinger, for eksempel at arealet skal tjene som buffersone til et NATO-anlegg. De fleste vilkårene er imidlertid knyttet til at eiendommen skal nyttes i samsvar med vedtatte planer for området. I to av sakene er det satt vilkår knyttet til utbyggingstakt og videresalg av tomter.

3.5.3.3 Forslag til unntak fra konsesjonsplikt ved erverv av ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidsformål

Gjeldende regel om unntak fra konsesjonsplikt

Gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 innebærer at erverv av ubebygd enkelttomt til bolig- eller fritidsformål i hovedsak skjer uten konsesjonsbehandling. Gjeldende bestemmelse fanger opp tomter som ligger i regulerte strøk, tomter som omfattes av kommuneplanen, og tomter som ligger i uregulerte strøk. Bestemmelsen angir to alternative konsesjonsfrihetsgrunner. Det ene alternativet gjelder eiendom som ligger i område som omfattes av plan 20

og hvor tomteinndeling er foretatt. Det andre alternativet gjelder andre tomter. I det siste tilfellet er det en forutsetning at tomten ikke er større enn 2 dekar, og at det er gitt tillatelse til fradeling etter 1. januar 1977 etter plan- og bygningsloven og jordloven.

Det følger av bestemmelsen at erververen, ektefelle eller barn under 18 år samlet, ikke konsesjonsfritt kan erverve eller feste mer enn en tomt til bolig og en tomt til fritidsformål i samme kommune. Erverv av flere tomter til samme formål utløser konsesjonsplikt. Forbeholdet innebærer bl.a. at det oppstår konsesjonsplikt ved kjøp av ubebygd tomt for oppføring av nytt hus dersom familien eier tilsvarende bebygd bolig fra før. Omfanget slike saker er ikke ubetydelig 21.

Historikk

Konsesjonsfriheten etter § 5 første ledd nr. 1 ble sist foreslått utvidet i Ot.prp.nr. 74 (1981-82). Endringen ble ikke vedtatt. Landbrukskomiteen 22 viste til at det begrensede tilbudet på tomter både for boliger og fritidshus som eksisterer i mange deler av landet, innebar en risiko for at enkeltfamilier sikret seg unødig mange tomter på bekostning av andres muligheter.

Departementet antok i mai 1989 at tilgangen på tomter var så god at det ikke lenger var grunn til å begrense antallet tomter til bare en pr. familie i hver kommune. En sendte derfor ut et høringsforslag hvor det ble foreslått at erverv av tomt nummer to til bolig- og fritidsformål skulle unntas fra konsesjonsplikt. Samtlige departement rådet til at endringen ble gjennomført. Kommunal- og arbeidsdepartementet presiserte imidlertid at knapphet på boligtomter mange steder er til betydelig ulempe for boligbyggingen. 13 fylkeslandbruksstyrer anbefalte endringen. Det samme gjorde 76 av 86 kommuner. Som følge av forhandlinger om EØS-avtalen, ble endringsforslaget lagt på is, og ble ikke fremmet for Stortinget.

Saksomfang

Stortingsmeldingene om praktiseringen av jord- og konsesjonssaker viser at kommunene har behandlet i størrelsesorden 314-711 23 slike konsesjonssøknader hvert år. Antallet saker har hatt en økning de siste årene. Det er grunn til å anta at dette har sammenheng med økt omsetning av bolig- og fritidstomter. Avslagsprosenten i perioden har vært varierende, fra 0 til 2,2. I 2000 var avslagsprosenten 1,3. Vilkårsprosenten var i 2000 på 7,7.

Praksis

Avgjørelsesmyndigheten i saker som gjelder erverv av tomt nummer to har ligget til kommunene siden 1989. Før dette lå myndigheten til fylkeslandbruksstyret. I brev av 1. desember 1997 ba departementet om kommunenes syn på egen praksis i slike saker. 62 kommuner opplyste at de hadde behandlet slike saker i 1996. Samlet hadde disse kommunene behandlet 312 saker. I fire saker var søknaden avslått. I 55 saker var det gitt konsesjon med ulike vilkår. Det ble for eksempel satt vilkår om at søkerens bebygde boligeiendom skulle selges innen en viss frist i 22 saker. I seks saker ble det satt vilkår om at tomtene måtte bebygges innen en viss tid.

Larvik kommune oppga at de i 1996 behandlet 11 saker som gjaldt konsesjon ved erverv av tomt nummer 2. Kommunen uttalte i den forbindelse:

«Til samtlige konsesjonsmeddelelser er det knyttet følgende vilkår:

Tomten må disponeres overensstemmende med gjeldende reguleringsplan

Tomten må bebygges innen 2 år regnet fra dato for konsesjonsbrevet (dette vilkår settes for å unngå at byggeklare tomter blir liggende unyttet for lenge og for å hindre at slike tomter blir spekulasjonsobjekter).

Den bebyggelse som reises på tomten må permanent nyttes som helårsbolig for fremtiden. (Dette vilkår har sammenheng med den forskrift med hjemmel i konsesjonslovens § 5 tredje ledd som er gjeldende i Larvik).»

Politiske premisser

I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk kapittel 6, Arealbruk og arealplanlegging i byer og tettsteder, er det lagt stor vekt på spørsmål knyttet til fortetting av arealer innenfor by- og tettstedsgrenser. Det uttales på s. 56:

«Omforming av arealer innenfor by- og tettstedsgrensene vil være en hovedoppgave innenfor arealforvaltningen i årene framover. Det er viktig at dette arbeidet styres av kommunen og skjer etter samlede planer for større områder.

Dagens planverktøy er i større grad utformet for tradisjonell feltutbygging enn for de komplekse forholdene som finnes i byområder. Miljøverndepartementet har laget en veileder for fortetting som først og fremst behandler kvalitet i det fysiske resultatet på oversikts- og reguleringsplannivå. (T-1136: «fortetting med kvalitet. Bebyggelse og grønnstruktur» 1996.) I vedlegg 7.3 er det gitt eksempler på fortetting i byene. Miljøverndepartementet vil sammen med Kommunal- og arbeidsdepartementet styrke innsatsen for å sikre at kommunene har hensiktsmessig planverktøy og egnede virkemidler for gjennomføring av samordnet planlegging av forbedring og fortetting av byområdene.

Enkelte land har utviklet særskilte virkemidler for fortetting. Sverige har f.eks. en lov som sikrer at fortettingsområder avsettes i en overordnet plan, og at grunneierne i området går sammen om utarbeidelse av en detaljplan før området kan bygges ut. Detaljplanen kan lages uavhengig av eiendomsgrensene, og gevinsten ved utbyggingen fordeles etter hvor mye areal hver enkelt bidrar med. På denne måten kan en oppnå høyere kvalitet, bedre arealutnyttelse og mer rettferdig fordeling av goder og byrder i et fortettingsområde.

Miljøverndepartemente samarbeider med Landbruksdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet om tilsvarende problemstillinger. Gjennom forsøksprosjekt tas det bl.a. sikte på å prøve ut hvorvidt jordskifteverket kan være aktuelt å bruke i sammenheng med fortetting i by- og tettstedsområder. I forsøks- og utviklingsprosjektene vil det tas særlig hensyn til kritiske faktorer som tidsbruk, forutsigbarhet og forpliktende oppfølging.»

I Innst S.nr.219 (1996-97) s. 9 advarer Energi- og miljøkomiteen i tilknytning til meldingen mot at en bygger ned områder som fungerer som friluftsareal nær byer og tettsteder og i strandsonen. Komiteen ber regjeringen om å legge særlig vekt på tiltak som kan verne friluftsområder mot ulike inngrep.

Departementets vurdering av fellesspørsmål ved erverv av alle tomter til bolig- og fritidshus

Samfunnsinteressene som begrunner konsesjonsbehandling ved erverv av tomter er flere. Et hensyn er å sikre en samfunnsgagnlig fordeling av tomter til bolig- og fritidsformål. Et annet hensyn knytter seg til kommunenes interesse av at tomtene bygges ut i en takt som svarer til de planer og grunnlagsinvesteringer som kommunene legger til grunn for utviklingen i lokalsamfunnet. Et tredje hensyn er knyttet til vern av arealer til andre formål slik som landbruksdrift og friluftsliv. Hensynet til at produktive arealer ikke tas i bruk på en måte som forringer eller smuldrer opp mulighetene for landbruksproduksjon faller inn under dette vernehensynet. I denne sammenhengen er det av betydning at kommunen kan ta i bruk etablerte tomter før det er nødvendig å omdisponere nye landbruks-, natur eller friluftsområder til bolig- eller fritidsbruk. Det er et mål at reglene om konsesjonsplikt ved erverv av enkelttomter skal balansere alle disse hensynene på en måte som ivaretar samfunnets behov.

Gjeldende konsesjonsplikt ved erverv av tomter innebærer en indirekte støtte til arbeidet med fortetting. Ved erverv av tomt nummer to er det risiko for at eiendommen ikke vil bli tatt i bruk til bolig- eller fritidshus umiddelbart fordi familiens behov allerede er dekket ved ervervet av den første eiendommen. Gjennom konsesjonsbehandlingen har en i praksis stilt opp konkrete frister for utbygging av tomta.

En rekke forhold peker likevel etter departementets mening på at det ikke bør være konsesjonsplikt ved kjøp av flere tomter til samme formål. De lave avslags- og vilkårstallene 24 kan tyde på at utbudet av tomter er så stort at det ut fra rasjoneringshensynet ikke er stort behov for konsesjonsbehandling. Som nevnt 25 innvirker konsesjonsbehandlingen i liten grad på prisutviklingen for tomter. Vanlige erverv av tomter bør etter departementets syn heller ikke anses som slik uheldig spekulasjon som loven tar sikte på å hindre. Departementet har etter dette kommet til at konsesjonsfriheten ved erverv av enkelttomter til bolig- eller fritidshus bør utvides til å gjelde uavhengig av hvor mange tomter familien eier fra før. Endringen bør etter departementets vurdering gjelde uavhengig av reguleringsstatus. Forslaget bygger på at begrepene «en enkelt boligtomt eller tomt for fritidshus» tolkes på samme måte som i gjeldende lov.

Dersom betingelsene for konsesjonsfrihet endres uten tilleggsvilkår, vil det bli mulig å skaffe seg tomter konsesjonsfritt uten at det stilles krav om at tomtene tas i bruk. Dette kan være uheldig, jf. hensynet til utbygging i takt med kommunens ønsker og hensynet til verneinteressene som er beskrevet ovenfor. Departementet antar at det er en påregnelig risiko for at mange tomter kan bli liggende ubrukt i lang tid. Skal fortetting være mulig i praksis, må kommunene sikres mulighet til å kreve utbygging av tomter. Dette sikrer utnyttelse av grunnlagsinvesteringer i vei, vann og kloakk, skoler og aldershjem m.m. Det sikrer dessuten at etablerte tomter tas i bruk før det må omdisponeres nye landbruks-, natur- eller friluftsarealer til bolig- eller fritidshus. Departementet mener disse hensynene i et langsiktig perspektiv har så stor vekt at det bør oppstilles som et vilkår for konsesjonsfrihet at tomta skal bebygges innen en bestemt tidsfrist.

Departementet antar at et slikt tilleggsvilkår ikke vil være videre problematisk ved erverv av ubebygde enkelttomter. Tomtene vil regelmessig ligge innenfor reguleringsplan, hvor de sjelden vil ha noen særlig markedsmessig interesse med mindre de er nokså ferdigstilte for utbygging.

Ved erverv av tomter som ikke ligger i regulerte områder må det også legges til grunn at de fleste spørsmål knyttet til utnyttelsen av tomta som byggegrunn er avklart når det er gitt fradelingstillatelse etter plan- og bygningsloven og jordloven. En ser ikke et tilleggsvilkår om utbygging innen 5 år som nevneverdig tyngende i slike tilfeller. En slik forutsetning er også i samsvar med kommunenes vilkårspraksis ved erverv av tomt nr. 2 26.

I forhold til gjeldende regler innebærer forslaget at konsesjonsbehandlingen av erverv av tomt nummer 2 faller bort 27.

Departementets vurdering av enkelttomter til bolig- og fritidshus i områder som omfattes av plan

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven foregår etter en bred og grundig prosess med deltakelse fra interessegrupper, organisasjoner og offentlige myndigheter før de endelige planene blir vedtatte. I den grad arealbruken er fastlagt etter plan- og bygningsloven, er det ikke sannsynlig at konsesjonsbehandling vil ivareta samfunnets interesser i selve arealdisponeringen på en bedre måte enn planen. Opprettholdes konsesjonsplikten utelukkende for å styre arealbruk i snever forstand, foretas det en dobbeltkontroll som må anses som unødvendig. Disse synspunktene er lagt til grunn ved avgrensingen av gjeldende regel om konsesjonsplikt ved erverv av enkelttomt til bolig- og fritidshus. Se gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 andre alternativ 28. De har ligget til grunn for regelutformingen siden konsesjonsloven ble vedtatt i 1974.

Konsesjonsbehandling kan imidlertid ha selvstendig betydning dersom det er behov for å vurdere det framtidig eierforholdet eller framtvinge gjennomføring av eksisterende plan etter plan- og bygningsloven.

Hensynet til fortetting må forutsettes å være ivaretatt hvis tomta ligger i områder som i kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven er utlagt til byggeområde og hvor tomteinndelingen er foretatt eller godkjent av bygningsmyndighetene.

Hensynet til at tomta bygges ut i takt med kommunens planer gjør seg imidlertid i større grad gjeldende for tomter som dette, enn for tomter som ligger i uregulerte strøk. Ovenfor har departementet lagt til grunn at tomta skal bebygges innen 5 år. Departementet mener at dette er tilstrekkelig for å sikre utbygging i samsvar med kommunenes planer. En foreslår etter dette ingen realitetsendringer i forhold til gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 andre alternativ. Forslaget til ny bestemmelse er tatt inn i lovforslaget § 4 første ledd nr. 2.

Forslag nr. 2

• Erverv av ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus som ligger i område som i kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven er utlagt til byggeområde, og hvor tomteinndeling er foretatt eller godkjent av bygningsmyndighetene, skal fortsatt være konsesjonsfritt. Hvis det foreligger slik plan, er konsesjonsfriheten ikke knyttet til noen arealgrense. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.

Departementets vurdering av enkelttomter til bolig- og fritidshus i andre områder

Gjeldende § 5 første ledd nr. 1 første alternativ inneholder et forbehold om at konsesjonsfriheten bare skal gjelde dersom fradelingen av tomta er skjedd etter 1. januar 1977. Etter departementets syn har det nå gått så mange år at dette forbeholdet har liten praktisk betydning. Departementet foreslår derfor at forbeholdet oppheves.

Hensynet til vern om areal til landbruks- og friluftsformål bør etter departementets vurdering vektlegges sterkere enn tidligere. Dette bør få betydning for avgrensingen av konsesjonsplikt ved erverv av enkelttomter. Dersom tomtestørrelsen tillater en høyere utnyttelse av tomta enn én boenhet, tilsier samfunnsgevinstene ved fortetting at det kan være aktuelt å sette vilkår for konsesjon. På bakgrunn av disse forholdene foreslår departementet at tomtestørrelsen ved konsesjonsfritt erverv reduseres fra 2 dekar i gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 til 1 dekar i den nye loven. Forslaget innebærer en skjerping av konsesjonsplikten ved erverv av tomter mellom 1 og 2 dekar. Det er tatt inn i lovforslaget § 4 første ledd nr. 1.

Forslag nr. 3

• Erverv av andre ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus ikke større enn 1 dekar skal være konsesjonsfritt. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tilsvarende tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.

3.5.3.4 Forslag om konsesjonsfrihet ved erverv av andre ubebygde arealer

Gjeldende regler om unntak fra konsesjonsplikt

Som nevnt innebærer gjeldende K § 5 første ledd nr. 3 at visse erverv fra kommuner eller kommunale tomteselskap kan skje uten konsesjon. Etter gjeldende K § 6 første ledd nr. 4 er visse erverv av kommuner og fylkeskommuner unntatt fra konsesjonsplikt. I forskriftene er det ut over dette fastsatt et unntak basert på reguleringsstatus og arealstørrelse 29. Unntaket har betydning for erverv av tomt ikke over 5 dekar til næringsformål.

De fleste erverv av ubebygde arealer som ikke kan karakteriseres som enkelttomter til bolig- og fritidshus forutsetter imidlertid konsesjonsbehandling. Kapittel 5.3.2 inneholder opplysninger om den praksis som har vært fulgt ved konsesjonsbehandlingen av slike saker.

Departementets utgangspunkt for vurdering av konsesjonsfrihet knyttet til reguleringsplan

De siste endringene i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 30 innebærer at konsesjonsfriheten ved erverv av bebygd eiendom ikke større enn 20 dekar er betinget av at eiendommen i visse tilfeller ikke skal nyttes i strid med plan. Koblingen mellom konsesjonsfrihet og plan gjelder areal som inngår i en reguleringsplan eller omfattes av landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF-område) i kommuneplanens arealdel. I gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 31 og i § 5 andre ledd 32 er også konsesjonsplikten knyttet til planstatus. Koblingen mellom plan og konsesjon er dessuten drøftet i konsesjonslovens forarbeider 33, og den er vurdert i forbindelse med tidligere revisjon av gjeldende konsesjonslov 34.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven foregår etter en bred og grundig prosess med deltakelse fra interessegrupper, organisasjoner og offentlige myndigheter før de endelige planene blir vedtatte. I den grad arealbruken er fastlagt etter plan- og bygningsloven, er det ikke sannsynlig at konsesjonsbehandling vil ivareta samfunnets interesser i selve arealdisponeringen på en bedre måte enn planen. I takt med utviklingen av plansystemet og kommunenes oppfølging av denne utviklingen, mener Landbruksdepartementet at konsesjonslovens virkemidler i dag er mindre aktuelle for styring av arealbruken enn i 1974. Opprettholdes konsesjonsplikten utelukkende for å styre arealbruk i snever forstand, foretas det en dobbeltkontroll som må anses som unødvendig.

Innenfor områder som er regulerte eller lagt ut i plan kan konsesjonsbehandling likevel ha selvstendig betydning dersom det er behov for å vurdere det framtidig eierforholdet eller framtvinge gjennomføring av eksisterende planer.

Spørsmålet om plan er egnet til å erstatte konsesjonsbehandling avhenger av hvilken plantype arealet omfattes av, og av hvor viktig det er å styre arealbruk og eierforhold som ikke er regulert gjennom planen. Ved avgrensningen av konsesjonsplikten må en være oppmerksom på at det kan knyttes supplerende betingelser til konsesjonsfriheten (senere omtalt som tilleggsvilkår).

Unntak fra konsesjonsplikt med grunnlag i planen vil kunne lette situasjonen for avtalepartene ved omsetning av eiendom. Det vil også føre til en redusert administrativ belastning ved færre konsesjonssaker, samt en viss regelforenkling ved at oppfølging av arealbruken behandles etter plan- og bygningsloven.

Landbruksdepartementets vurderinger

Som nevnt antar departementet at arealbrukskonflikter som det offentlige bør løse, langt på vei er løst der arealet er lagt ut eller regulert til byggeområde i henhold til en plan etter plan- og bygningsloven, jf. PBL §§ 20-4 nr. 1 eller i 25 nr. 1. Uttalelser fra kommunene i tilknytning til Næringslovutvalgets forslag om at plan er egnet til å erstatte konsesjonsbehandling 35 synes å bekrefte dette inntrykket. Statistikken fra kommunenes praksis i 1994-2000 viser for øvrig at det i liten grad er gitt avslag eller satt konsesjonsvilkår i slike saker 36. Det er likevel gitt konsesjon på vilkår i et ikke ubetydelig omfang.

Ved utformingen av framtidige regler, må det for det første foretas en vurdering av hvilket behov det er for å styre eierforholdene. Det må dessuten foretas en konkret vurdering der en ser på hvilke plantyper og hvilke reguleringsformål som er egnet til å erstatte konsesjon. Ut over dette må det foretas en avveining av hvilket behov det er for å framtvinge gjennomføring av planen.

Om behovet for å styre eierforholdene:

Departementet mener at kommunenes behov for å styre bruken av tomter og tomtearealer, bør tillegges stor betydning ved den avveiningen det her er snakk om.

Etter departementets syn kan eventuell konsesjonsplikt ikke begrunnes ut fra et ønske om priskontroll i samsvar med dagens regler. Priskontroll ved omsetning av større ubebygd areal som skal bygges ut, kan bidra til å hindre at prisnivået på erverv av ubebygd tomteareal stiger. Videresalg av bebygd tomt er imidlertid unntatt fra konsesjonsplikt. Dette innebærer at det ikke foretas noen priskontroll i neste omsetningsledd. Selv om en kan holde prisen på den enkelte konsesjonspliktige tomten nede, vil en utbygger regelmessig ta det han kan få ut av markedet. Priskontrollen vil dermed neppe komme huskjøperne til gode. Priskontroll ved erverv av større ubebygde arealer blir da en kontroll med hvem som skal få størst gevinst; selger eller konsesjonssøker. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å føre en priskontroll som bygger på en slik begrunnelse.

Når det gjelder vurderingen av eierforhold, herunder ønsket i gjeldende lov om å unngå oppsamling av fast eiendom, uheldig kapitalplassering m.v., mener departementet at det bør vises nøkternhet mht. hva en kan oppnå med gjeldende konsesjonsregler. Som påpekt i kapittel 5.3.2 om konsesjonsvurderingen, har K § 7 hatt begrenset betydning ved erverv av ubebygde tomtearealer.

Departementet ser heller ikke grunnlag for å opprettholde konsesjonsplikt alene for å sikre at bare profesjonelle utbyggere skal få hånd om tomtearealer. Et slikt krav om næringstilknytning bidrar i liten grad til å unngå spekulasjon i fast eiendom. Andre samfunnshensyn som knytter seg til en forsvarlig utbygging ivaretas gjennom omfattende byggesaksregler i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter 37.

På denne bakgrunn, mener Landbruksdepartementet at plan ved omsetning av visse typer ubebygd areal 38, kan være egnet til å erstatte konsesjonsbehandling.

Om hvilke planer som kan være egnet til å erstatte konsesjonsplikt:

Ved erverv av ubebygd landbrukseiendom, taler bl.a. hensynene i jordloven § 1 for at det foretas en konsesjonsbehandling selv om arealet er regulert til landbruk i henhold til reguleringsplan. I de øvrige tilfellene der eiendommen er regulert i en reguleringsplan, kan en ikke se at det foreligger særlige grunner som ikke dekkes opp gjennom tilleggsvilkårene som beskrives nedenfor, og som innebærer at det er behov for konsesjonsbehandling i tillegg til planen.

Departementet er usikker på om kommuneplanen fullt ut er egnet til å erstatte konsesjon, fordi arealplanen er en oversiktsplan og skal rulleres hvert fjerde år. Planen er derfor oftere enn en reguleringsplan gjenstand for større eller mindre endringer, og det er viktig å sikre at muligheten for endringer også reelt er til stede. Tilsvarende synspunkt for avveining av konsesjonspliktens omfang ble lagt til grunn av Landbrukskomiteen i Innst. O. nr. 22 (1973-74) 39. Departementet har imidlertid som omtalt foran lagt til grunn for praksis i konsesjonssaker at konsesjon skulle gis dersom formålet med ervervet var i samsvar med arealplan. Forutsatt at denne praksisen opprettholdes i framtida, vil nytte-effekten ved å opprettholde konsesjonsplikt for ubebygd byggeområde som er omfattet av en arealplan trolig være liten.

Eiendom som ligger i områder som i kommuneplanen er lagt ut til landbruks-, natur og friluftsområder, jf. PBL § 20-4 nr. 2, vil ofte være landbrukseiendom. Ved erverv av ubebygd landbrukseiendom, taler bl.a. hensynene i jordloven § 1 for at det foretas en konsesjonsbehandling. Hvor eiendommen er lagt ut til boligformål, jf. PBL § 20-4 nr. 1, vil det i langt de fleste tilfellene bli gitt konsesjon. Hvor eiendommen er lagt ut i samsvar med de øvrige kategoriene som følger av PBL § 20-4, antar departementet at det i hovedsak vil være stat eller kommune som kjøper slike arealer. Slike erverv kan gjennomføres konsesjonsfritt, jf. § 6 nr. 3 og 4. En antar at det ikke foreligger stort behov for noe unntak for de tilfellene eiendommen erverves av private. For å unngå unødig komplisert utforming av den nye bestemmelsen, mener departementet derfor at konsesjonsfrihet ved erverv av ubebygd eiendom som omfattes av kommuneplan, bare bør få anvendelse der arealet er lagt ut til byggeområde.

Etter departementets mening er det ikke behov for noen arealgrense for konsesjonsfrihet for eiendom som omfattes av reguleringsplan eller kommuneplan. En arealgrense vil være tilfeldig valgt; den forteller i liten grad om behovet for kontroll er større eller mindre. Konsesjonsfriheten bør etter dette utvides til å gjelde erverv av ubebygde arealer som ligger i område som i reguleringsplan er regulert til annet enn landbruksområde, eller i område som i kommuneplanen er lagt ut til byggeområde.

Om behovet for å framtvinge gjennomføring av plan:

Departementet mener at det er behov for å oppstille som tilleggsvilkår at eiendommen ikke skal nyttes i strid med planen. Et slikt tilleggsvilkår sikrer at eiendommen ikke tas i bruk til nye formål som ikke passer inn i planverket.

Tilleggsvilkåret samsvarer med de reglene som ble vedtatt 4. mai 2001 ved heving av arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom, jf. K § 5 første ledd nr. 2. Departementet mener at innholdet i tilleggsvilkåret bør tolkes på samme måte som ved endring 4. mai 2001. I Ot.prp. nr. 33 (2000-2001) heter det om plankravet 40:

«I områder som er regulert i reguleringsplan, er konsesjonsfriheten betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med planen. Konsekvensen dersom erververen eller noen han leier ut til bruker eiendommen i strid med planen, er at erververen må søke konsesjon. Det er endringen av bruken som utløser konsesjonsplikten. Det oppstår ikke konsesjonsplikt dersom erverver bruker eiendommen i strid med reguleringsformålet dersom selger har gjort tilsvarende lovlig bruk av eiendommen. Den som kjøper boligeiendom med romslig tomt vil etter dette bl.a. ha anledning til å fortsette lovlig etablert bruk av tomta som bolig for en boenhet selv om arealet i reguleringsplanen er regulert til flere boenheter. Den som kjøper en landbrukseiendom vil kunne fortsette denne bruken selv om arealet i reguleringsplan er regulert til boligformål.

Forutsetningen for konsesjonsfrihet er bare aktuell dersom det foreligger reguleringsplan som omfatter eiendommen. Med reguleringsplan menes plan- etter plan- og bygningsloven § 25, men også eldre reguleringsplaner omfattes av bestemmelsen. Forutsetingen for konsesjonsfrihet innebærer at erververens bruk må vurderes i forhold til det reguleringsformålet som er fastsatt for eiendommen. Bruksendringen vil være i strid med planen dersom den endrede bruken forutsetter dispensasjon etter plan og bygningsloven § 7. Konsekvensen av dette er at det oppstår konsesjonsplikt dersom erververens bruk av eiendommen forutsetter dispensasjon fra planen.

Forutsetningen for konsesjonsfriheten knytter seg som nevnt til at erverver ikke foretar bruksendring i strid med planen. Dersom erverver faktisk setter i gang en bruk som innebærer at det oppstår misforhold mellom den faktiske bruken og planformålet, kan konsesjonsmyndighetene pålegge erververen å søke konsesjon. Se merknader til endringen i § 20 tredje ledd.

Forutsetningen for konsesjonsfrihet innebærer imidlertid ikke at erververen på et senere tidspunkt er forhindret fra å søke om bruksendring. Når de aktuelle tillatelsene er gitt, kan også den faktiske bruken legges om uten at det får følger for spørsmålet om konsesjon. Dersom det er gitt dispensasjon fra planen, jf. plan- og bygningslovens § 7, kan det ikke sies å være noe misforhold mellom bruken og planen.

Noen ganger er reguleringsplanen «foreldet», under endring, eller bygger på faktiske feil slik at erververen ikke kan binde seg til å følge planen. Ved den konsesjonsvurderingen som følger av dette, skal det imidlertid foretas en konkret vurdering basert på de faktiske omstendigheter som gjør seg gjeldende på avgjørelsestidspunktet.

Også hvor eiendommen i kommuneplanens arealdel er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområder, jf. plan- og bygningsloven § 20-4 nr. 2 er konsesjonsfriheten betinget av at erververen ikke foretar bruksendring som er i strid med planformålene. Som ved reguleringsplan, er det bare bruksendring som fanges opp av bestemmelsen, og redegjørelsen ovenfor knyttet til fortsatt lovlig bruk m.v. gjelder dermed tilsvarende. Det innebærer for eksempel at den som kjøper en fritidsbolig vil kunne fortsette denne bruken selv om eiendommen i kommuneplanens arealdel er lagt ut til landbruks, natur- og friluftsformål. Bruksendringen vil være i strid med planen dersom den endrede bruken forutsetter dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 7. Erververen kan på et senere tidspunkt endre sine planer og søke om bruksendring, jf. tilsvarende som er sagt om reguleringsplaner. Dersom det gis dispensasjon fra planen, kan det ikke sies å være et misforhold mellom bruken og planen.

I forslag 2 og 3 i kapittel 5.3.3 forutsatte departementet det burde oppstilles som tilleggsvilkår at eiendommen skal bygges ut innen en bestemt tidsfrist. Departementet forutsatte at et slikt tilleggsvilkår ikke vil være videre problematisk ved erverv av ubebygde enkelttomter. Departementet er imidlertid mer betenkt på å stille opp et tilleggsvilkår med krav om utbygging ved erverv av større, mer eller mindre urørte, utbyggingsarealer. I slike tilfeller er det ønskelig at utbyggingstakten styres gjennom planen, ikke gjennom konsesjonsbehandlingen. Departementet foreslår av den grunn ikke noe slikt tilleggsvilkår ved erverv av ubebygde arealer som faller inn under forslaget her.

Oppsummering av departementets forslag

Forslag nr. 4

• Erverv av andre ubebygde eiendommer som ligger i område som i reguleringsplan er regulert til annet enn landbruksområde, eller ligger i område som i kommuneplanen er lagt ut til byggeområde, skal være konsesjonsfritt. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med planen.

Departementets forslag er innarbeidet i utkastet til ny lov § 4 første ledd nr. 2.

Forslaget innebærer at det ikke kan føres kontroll med hvem som erverver det ubebygde arealet. Dette innebærer også at konsesjonsplikten ved leie, eller ved inngåelse og omsetning av utbyggingskontrakter i regulerte områder, jf. K § 3, faller bort.

Unntaket i gjeldende lov § 5 første ledd nr. 3 foreslås opphevet. Forslaget til endring gjør også unntaket i forskriften overflødig.

Unntaket i gjeldende K § 6 første ledd nr. 4 erstattes også langt på vei. Dersom denne bestemmelsen oppheves, vil imidlertid konsesjonsfriheten for kommuner og fylkeskommuner som erverver regulerte enkelttomter være betinget av at tomta bygges ut innen 5 år. I utkastet til ny konsesjonslov er derfor bestemmelsen beholdt. Hensynet til regelforenkling taler imidlertid for at bestemmelsen bør sløyfes. Departementet ber om synspunkter på om det er behov for en slik særregel for kommuner og fylkeskommuner, eller om også denne bestemmelsen bør oppheves.

Dersom forslaget vedtas, vil en betydelig andel av de ca. 500-600 konsesjonssakene kommunene avgjør i dag unntas fra konsesjonsbehandling, se vedlegg 4 tabell 12. Dette fører til sparte administrative kostnader for kommunene. Basert på opplysninger gitt av kommunene i 1995-96 antar departementet at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for slike saker kan ligge på noe rundt en måned. For partene i saken innebærer forslaget at de raskere kan innrette seg etter avtalen og få ervervet tinglyst.

3.5.4 Konsesjonsplikt ved erverv av bebygd eiendom

3.5.4.1 Utgangspunkt for konsesjonsplikt ved erverv av bebygd eiendom

Som nevnt i kapittel 5.2 bygger gjeldende konsesjonslov på en forutsetning om at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold.

Konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble endret 4. mai 2001. Endringen trådte først i kraft 1. september 2001, og gjaldt erverv av alle typer eiendommer; for eksempel bolig-, fritids-, nærings-, og landbrukseiendom. Hovedinnholdet i endringen var at arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom ble hevet fra 5 til 20 dekar. I de nye reglene er det bl.a. en forutsetning for konsesjonsfriheten at erververen ikke skal foreta bruksendring i strid med planen. Det er videre en forutsetning at jordbruksarealet på eiendommen holdes i hevd, jf. påbudet i jordloven § 8. Reglene har ikke vært i funksjon i så lang tid at det er mulig å si noe om de erfaringene som er gjort etter at de ble innført.

I Sem-erklæringen, fremforhandlet av samarbeidsregjeringen i oktober 2001 i forbindelse med regjeringsdannelsen, heter det:

«Samarbeidsregjeringen vil:

...........

Sette arealgrensene i konsesjonsloven til 20 dekar fulldyrket mark og 80 dekar annet areal.»

I erklæringen er det videre lagt til grunn at landbruket spiller en vesentlig rolle for å sikre levende bygder og spredt bosetting.

Det er naturlig å lese arealangivelsene som er tatt inn i Sem-erklæringen slik at en ikke gikk langt nok mht. å heve arealgrensen for landbrukseiendommer gjennom endringen 4. mai 2001. Det er videre naturlig å se på forslaget som et ønske om å styrke bosettingen i distriktene 41.

3.5.4.2 Innholdet i forslaget til heving av arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom

Departementet legger til grunn at erverv av bebygd eiendom med et totalareal på inntil 100 dekar som et utgangspunkt bør kunne skje uten konsesjon forutsatt at det ikke er mer enn 20 dekar fulldyrka mark på eiendommen.

Forslag nr. 5

• Erverv av bebygd eiendom ikke større enn 100 dekar skal være konsesjonsfritt dersom ikke mer enn 20 dekar av den er fulldyrket. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med eventuell reguleringsplan. Det samme gjelder hvor eiendommen i kommuneplanens arealdel er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde.

Forslaget er tatt inn i lovforslaget § 4 første ledd nr. 4, og erstatter gjeldende K § 5 første ledd nr. 2.

Forslaget bygger, på samme måte som ved den forrige endringen i arealgrensen, på et ønske om hyppigere omsetning av landbrukseiendommer i distriktene for bl.a. å sikre bosetting i et langsiktig perspektiv. Begrunnelsen for hevingen av arealgrensen må med andre ord knyttes til et ønske om at flere eiendommer selges til boligformål. Hensynet til regelforenkling tilsier imidlertid at en heving av arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom bør gjelde alle eiendomstyper. En viser i den forbindelse til vedlegg 4 tabell 14 til 18 som viser statistikk fra 1993 over avgjørelser av saker som ikke gjelder landbrukseiendom.

Forslaget forutsetter som den tidligere bestemmelsen at konsesjonsfriheten er knyttet til eiendommens totalareal. Ved erverv av jord- og skogbrukseiendom, må eiendomsbegrepet i jordloven § 12 legges til grunn ved vurderingen av hva som er eiendommens totalareal. Hører det til eiendommen sameiepart i realsameie, skal den forholdsmessige andelen av sameiepartens areal trekkes med ved vurderingen av hva som er eiendommens totalareal. Dersom det til eiendommen hører bruksrett som ikke kan omsettes separat, og som isolert ville kunne utløse konsesjonsplikt etter konsesjonsloven § 3, fører forholdet mellom bruksretten og eiendommen til at erverv av eiendommen ikke faller inn under arealgrensen.

Forslaget forutsetter at eiendommen er bebygd. Bygningen kan for eksempel tjene som bolig, fritidhus, forretning, industri eller landbruksformål. Hva som ligger i begrepet bebygd må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet. Det må som etter tidligere forvaltningspraksis bygges på uttalelser fra Ot.prp.nr. 75 (1976-77) s. 8 og Ot.prp.nr. 74 (1981-82) s. 19. Der er det lagt til grunn at dersom bebyggelsen er ubrukelig på grunn av alder eller forfall, anses eiendommen som ubebygd. Det samme gjelder dersom det bare er gjort forberedelse til bygging slik som graving og utsprenging.

Særlig om landbrukseiendommer

Forslaget er knyttet til 20 dekar fulldyrka mark. Dette innebærer at spørsmålet om konsesjonsplikt bygger på en faglig vurdering av eiendommens tilstand.

I jordlova § 9 er den faglige avveiningen av eiendommens tilstand basert på en inndeling i markslag som samsvarer med økonomisk kartverk 42. I proposisjonen er det lagt til grunn at fulldyrka jord er areal som er dyrka til vanlig pløyedybde og som kan nyttes til åkervekster eller eng som kan fornyes ved pløying. Ved vurderingen av hva som er fulldyrka mark etter konsesjonsloven, er det naturlig å nytte den samme vurderingen.

Ved endringen av gjeldende K § 5 første ledd nr. 2 i 2001, ble konsesjonsfriheten ved erverv av eiendom med jordbruksareal betinget av at jordbruksarealet skulle holdes i hevd. I loven er det vist til jordlovens § 8. Etter departementets vurdering har en slik regel viktig symbolverdi. Den representerer likevel en dobbeltregulering. Plikten til å holde jorda i hevd følger i alle tilfelle av jordloven. Regelen innebærer i realiteten at vanhevd av eiendommer med små jordbruksarealer (som faller inn under unntaket i konsesjonsloven), kan sanksjoneres mer effektivt enn vanhevd av større landbrukseiendommer. Dette resultatet framstår som lite skjønnsomt. Når arealgrensene nå foreslås hevet ytterligere, foreslår departementet at denne forutsetningen for konsesjonsfrihet faller bort, slik at spørsmålet bare reguleres gjennom jordlovens regler.

Gjeldende K § 6 første ledd nr. 1 annet punktum fastsetter at konsesjonsfriheten ved nære slektningers erverv av jord- og skogbrukseiendom over 20 dekar er betinget av at erververen bosetter seg på eiendommen innen ett år og selv bebor og driver den i 5 år. Bestemmelsen må vurderes i lys av forslaget til endring av arealgrensene. Lovutkastet inneholder ikke konkrete endringer på dette punktet.

Særlig om erverv av bebygde eiendommer i regulerte strøk

Ved erverv av bebygd eiendom ikke over 100 dekar som er regulert i reguleringsplan, jf. PBL § 25, eller som er lagt ut i kommuneplanens arealdel til byggeområde, bør konsesjonsfriheten være betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med planen. Se omtalen av forholdet til plan i begrunnelsen som er gitt foran i kapittel 5.3.4.

I kapittel 5.3.4 som gjelder erverv av ubebygd areal, foreslår departementet at konsesjonsfriheten ved erverv av areal som i kommuneplan er lagt ut til byggeområde er betinget av at arealet ikke nyttes i strid med planen. Lovutkastet § 4 første ledd nr. 4 og gjeldende K § 5 første ledd nr. 2 som gjelder erverv av bebygd eiendom inneholder ikke noe tilsvarende forbehold. Dersom eiendommen er lagt ut til byggeområde og erververen foretar bruksendring i strid med kommuneplanens arealdel, oppstår det ikke konsesjonsplikt etter gjeldende regler, og heller ikke etter departementets lovutkast. Departementet har ikke foreslått noen konkret endring fordi en ønsker å være tilbakeholden med å foreta noen innskjerping av konsesjonsplikten ved erverv av bebygd eiendom. En mener imidlertid at det kan lette den samlede forståelsen for unntaksreglene dersom de to bestemmelsene får et likeartet innhold. En ser heller ikke at det er noen saklig grunn for å ha ulike regler på dette punktet. Med dette som bakgrunn reiser en spørsmål ved om det er ønskelig å foreslå en innstramming i forhold til gjeldende § 5 første ledd nr. 2 i samsvar med forslaget i § 4 første ledd nr. 3. I lovutkastet er dette gjort, og det fremgår av § 4 første ledd nr. 4.

Spørsmål 1

• Bør konsesjonsfriheten under forslag 5 være betinget av at erververen heller ikke foretar bruksendring i strid med kommuneplanens arealdel dersom eiendommen er lagt ut til byggeområde.

Konsesjonskontrollen

Forslaget gjør det nødvendig at en skiller mellom eiendommer med totalstørrelse inntil 100 dekar der mindre enn 20 dekar er fulldyrket, og eiendommer som har arealer større enn 20 dekar fulldyrket mark. For at konsesjonskontrollen kan gjennomføres, må kriteriene ses i sammenheng med hvordan konsesjonsfriheten dokumenteres. Det nåværende systemet med egenerklæringer har fungert godt, og det er grunn til å bygge videre på det. Kontrollen må følgelig foregå ved at kommunen foretar kontroll av erververs opplysninger. Dette samsvarer med dagens ordning, se egenerklæringsskjemaene. Løsningen forutsetter at kommunene - som i dag - kontrollerer og bekrefter at ervervet kan skje uten konsesjonsbehandling. Departementet antar at usikkerhetsmomenter knyttet til avgrensingen av om eiendommen har 20 dekar fulldyrket areal trolig fører til at en slik regel i tvilstilfellene kan bli noe mer arbeidskrevende for kommunene enn gjeldende regler der en bare skal konstatere eiendommens totalareal og om den er bebygd.

3.5.5 Nedsatt konsesjonsgrense (såkalt 0-grense), K § 5 tredje ledd

3.5.5.1 Innledning

Det er mange og viktige unntak fra lovens hovedregel om at alle erverv er konsesjonspliktige. Ett av unntakene gjelder bebygd eiendom med areal ikke over 20 dekar, jf. K § 5 første ledd nr. 2. Grensen for konsesjonsfrihet ved erverv av bebygd eiendom ble hevet fra 5 til 20 dekar ved lovendringen 4. mai 2001.

Begrunnelsen for å gjøre unntak fra konsesjonsplikten slår ikke helt til i alle unntakstilfellene. Et eksempel på dette er områder der det er nødvendig å hindre at hus som har vært nyttet til helårsbolig blir nyttet til fritidshus. For slike områder kan en derfor ved forskrift begrense eller sette konsesjonsfriheten ut av kraft for bebygd eiendom.

Konsesjonsfriheten kan settes ut av kraft i områder hvor det anses nødvendig å hindre at hus som bør nyttes til helårsbolig blir brukt til fritidshus. Konsesjonsplikt kan likevel ikke innføres for erverv hvor erververen forplikter seg til at eiendommen blir brukt som helårsbolig.

Ved vurderingen av om konsesjon skal gis, kan en ikke trekke inn andre hensyn enn dem som har vært bestemmende for innføringen av forskriften, dvs bosettingshensynet. En kan etter dette for eksempel ikke trekke inn hensynet til pris, naturvern- og friluftsinteresser, behovet for utbyggingsgrunn eller andre hensyn som kan utledes av konsesjonslovens formålsbestemmelse. Høyesterett har uttalt at «konsesjonsloven § 5 tredje ledd er en særbestemmelse som direkte tar sikte på å verne om bosettingen i visse områder av landet». 43

Pr. 1. mars 2002 har 76 kommuner nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom. I lovutkastet er gjeldende K § 5 tredje ledd flyttet til ny § 5. Departementet foreslår ikke konkrete endringer i bestemmelsen. En ønsker først å få fram høringsinstansenes syn på hvilket endringsbehov som foreligger. Spørsmålene nedenfor er forsøkt formulert slik at høringsinstansenes oppfatninger kan komme klart fram. De reflekterer ikke departementets syn på hva som bør endres. I den forbindelse vil en presisere at det er viktig å være oppmerksom på at kommunens handlingsrom innen dette saksfeltet har sine rettslige begrensninger, noe som bl.a. innebærer at det må tas tilbørlig hensyn til partenes rettssikkerhet. Spørsmålene er basert på departementets erfaringer knyttet til kommunenes holdninger til bestemmelsen, og de har utgangspunkt i den kontakt en har hatt med kommuner innen saksfeltet. En antar på denne bakgrunn at spørsmålene har vist seg praktisk viktige for kommunene. Spørsmålene tar med andre ord sikte på å avklare om det er behov for å endre reglene.

Notatet her er utarbeidet for å innhente synspunkter på departementets forslag og spørsmål. Synspunkter på eventuelle andre spørsmål som har sammenheng med konsesjonsloven men som ikke er berørt i dette notatet er imidlertid selvfølgelig også velkomne. Dette gjelder både saker som gjelder 0-grense og andre spørsmål.

Konsesjonsloven § 5 tredje ledd har budt på en del tolkingsspørsmål. En rekke av de mest praktiske spørsmålene er nå klarlagt gjennom retts-, ombudsmanns- og forvaltningspraksis.

3.5.5.2 Spørsmål om frist for tilflytting for å oppnå konsesjonsfrihet

I dagens bestemmelse er det ingen eksakt frist for tilflytting som en må holde seg innenfor for å oppnå konsesjonsfrihet. Departementet har gitt uttrykk for at det vesentlige er å finne en praktisk håndterlig løsning som ikke virker urimelig. Departementet har antatt at erverv i alle fall kan anses konsesjonsfrie og gjennomføres uten konsesjonsbehandling dersom erverver tar eiendommen i bruk som helårsbolig innen 2-3 måneder. Det kan imidlertid være praktisk å ha en eksakt frist for tilflytting som grunnlag for å kunne fastslå om det er oppstått konsesjonsplikt. En viser her til at nære slektninger og odelsberettigede kan erverve landbrukseiendommer (hhv eiendommer som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk og skogbruk og odelseiendommer) konsesjonsfritt forutsatt at de flytter til eiendommen innen ett år etter ervervet. 44 Når ettårsfristen er ute uten at erververen har flyttet til eiendommen, inntrer konsesjonsplikt for ervervet. Erververen skal pålegges å søke konsesjon i et tilfelle der eiendommen ikke tilflyttes innen fristen uten at det dermed skal reageres øyeblikkelig. Det vil være klargjørende, også for erververen, om vedkommende har en eksakt frist for tilflytting å holde seg til. En reiser spørsmål om det bør gå fram av loven hvilken frist erververen har for å oppfylle betingelsen for konsesjonsfrihet og om den bør settes til ett år som for landbrukseiendommer.

Spørsmål 2.

• Bør det gå fram av loven hvilken frist erververen har for å oppfylle betingelsen for konsesjonsfrihet? Dersom det er behov for en slik frist, bør den settes til 1 år?

3.5.5.3 Personlig boplikt, pliktens varighet og nære slektningers rett til å overta konsesjonsfritt

Det er etter gjeldende regler ikke noe krav om at eieren selv skal bo på eiendommen. Eieren kan oppfylle betingelsene for konsesjonsfrihet ved å leie bort huset til noen som bor der fast. Bosettingshensynet blir ivaretatt ved bortleie. En kan imidlertid spørre om det er lettere å omgå reglene når det er adgang til å leie bort. Det kan etableres ordninger som er vanskelige å kontrollere, som for eksempel at bolighuset leies ut for deler av året mens eieren overtar huset i sommermånedene og leieren må flytte ut. En slik framgangsmåte kan vanskeliggjøres ved i tillegg å kreve at erverver selv skal bruke eiendommen som helårsbolig, noe som da bør begrenses til et visst antall år, for eksempel fem år.

En annen praktisk måte å omgå reglene på er at generasjon nr. 1 erverver en bolig med konsesjonsplikt, og bebor eiendommen i en kort periode (0,5 til 2 år), for så å overdra den til neste generasjon. Generasjon 2 er da fritatt for konsesjonsplikt som følge av unntaket for nære slektninger i konsesjonsloven § 6 første ledd nr. 1. I ettertid kan familien på lovlig vis benytte boligen som fritidsbolig. Når dette er hensikten er en slik framgangsmåte ikke forenlig med intensjonene bak innføring av forskrift. De regler som gjelder i dag hindrer likevel ikke dette med mindre det første ervervet var proforma, noe som er vanskelig fastslå. Det er mulig å gjøre nære slektningers rett til å overta konsesjonsfritt betinget av en plikt til å bruke eiendommen som helårsbolig på samme måte som for erverver nr. 1. En viser her til hva som gjelder for landbrukseiendommer, jf. konsesjonsloven § 6 nr. 1 og 2, jf odelsloven § 27. En annen måte er å oppheve slektskapsunntaket for de eiendommer som omfattes av slik konsesjonsplikt, eventuelt innskrenke kretsen av de nære slektningene som kan erverve konsesjonsfritt.

Spørsmål 3.

• Bør det innføres en ordning med personlig boplikt og i tilfelle for hvor lang tid?

Spørsmål 4.

• Bør konsesjonsfriheten for nære slektninger i saker som gjelder nedsatt konsesjonsgrense begrenses, oppheves, eller gjøres betinget av boplikt som eventuelt kan være personlig?

3.5.5.4 Bopliktens innhold

Den som bor på eiendommen skal ha den som sitt faste bosted enten vedkommende eier eller leier.

Det kan oppstå tvil om boligen er denne personens faste bosted i de tilfeller der vedkommende også har annen fast helårsbolig som han sporadisk bruker til overnatting. Tvil kan også oppstå når eieren bruker eiendommen til fritidsformål i sin ferie og leier den ut resten av året. Kravet til bosetting på eiendommen vil være oppfylt selv om eieren sporadisk overnatter i annen helårsbolig som vedkommende eier. Forutsetningen for å akseptere ordningen med at en leietager bruker huset som fast bosted deler av året, mens eieren benytter den i sine ferier og lignende, er at det må dreie seg om en ferie av vanlig lengde. 45 Formålet med regelen tilsier at det viktigste er at noen bor på eiendommen. En kan spørre om det er grunn til å endre reglene slik at det blir lettere å kontrollere om eieren eller leieren har eiendommen som sitt faste bosted.

Ved lovendringen 4. mai 2001 ble det gitt regler med sikte på å avklare innholdet i boplikten på landbrukseiendommer. 46 Etter disse reglene skal eieren ha eiendommen som sitt reelle bosted. Vedkommende har eiendommen som sitt reelle bosted dersom han er registrert bosatt på eiendommen etter folkeregisterloven. 47 En eier som over tid overnatter minst 50 % av nettene, men som ikke oppfyller vilkåret om registrering i folkeregisteret fordi familien er bosatt et annet sted, må gi melding til kommunen om hvorledes bosettingsforholdet vil bli ordnet. Meldingen må være skriftlig og sendt innen ett år. Hvis en innfører tilsvarende regler i saker som gjelder nedsatt konsesjonsgrense vil kontrollen kunne bli lettere for konsesjonsmyndighetene. Samtidig vil det kunne åpne for at eiendommen leies bort i deler av året i større grad enn i dag. Departementet reiser spørsmål om det er grunn til å innføre tilsvarende kriterier for å avgjøre om det aktuelle huset blir brukt som helårsbolig, eventuelt andre kriterier.

Spørsmål 5.

• Bør det innføres tilsvarende kriterier som i gjeldende K § 6a for å avgjøre om det aktuelle huset blir brukt som helårsbolig, eventuelt andre kriterier?

3.5.5.5 Boliger under oppføring

Konsesjonsfriheten kan settes ut av kraft for eiendommer med bebyggelse som har vært nyttet til helårsbolig. Boliger under oppføring faller derfor utenfor forskriften. 48 I noen tilfeller vil disse boligene ligge i byggefelt. De kan ligge slik til at de er attraktive til fritidsformål. Enkelte kommuner ser det som en svakhet ved dagens regler at ikke overdragelse av eiendommer med boliger under oppførelse rammes av den utvidede konsesjonsplikten. I de tilfellene disse tomtene er regulert til boligformål kan en reise spørsmål om det er grunnlag for å endre bestemmelsen slik at også erverv av slike eiendommer skal være konsesjonspliktige.

Spørsmål 6.

• Bør erverv av tomt med bebyggelse under oppføring utløse konsesjonsplikt dersom tomten er regulert til boligformål?

3.5.5.6 Betydningen av at det er gått lang tid siden helårsbosetting fant sted, at bebyggelsen har endret karakter m.v.

Det har vært hevdet at det gjelder en tidsfrist slik at plikten til å søke konsesjon ikke rammer erverv av bolighus hvor det er lenge siden huset ble brukt som helårsbolig. Det er selve tiden som er gått som er anført som grunnlag for konsesjonsfrihet. Verken konsesjonsloven eller forskriften angir noen tidsramme for når eiendommen skal ha vært i bruk som helårsbolig. Bestemmelsen må likevel forstås slik at det gjelder en tidsmessig grense. 49 Det er ikke mulig å trekke noen skarp grense ut fra det rettskildebildet en har i dag. I rettspraksis er det lagt til grunn at et tidsrom på noen tiår ikke i seg selv kan anses tilstrekkelig til at ervervet er konsesjonsfritt. Ingen av rettsavgjørelsene viser eksakt hvor lang tid som må være gått for at ervervet må anses konsesjonsfritt av den grunn. Når det er gått lang tid siden huset er brukt som helårsbolig, vil situasjonen ofte kunne være den at huset kan sies å være etablert som fritidsbolig. Det er blitt hevdet at en slik etablering medfører konsesjonsfrihet. Det kan imidlertid ikke legges til grunn at det etter dagens regler gjelder noe generelt unntak fra konsesjonsplikt for såkalte «etablerte fritidsboliger». På bakgrunn av formålet med konsesjonsordningen kan det for eksempel være av betydning å fange opp de praktisk viktige tilfeller hvor det arves helårsboliger som arvingene blir sittende med som fritidsbolig i noen tiår før den selges. Uttrykket «etablerte fritidsboliger» har etter Høyesteretts mening ikke noe presist rettslig innhold, og det kan ved anvendelsen av forskriftshjemmelen tas hensyn til ønskeligheten av å føre eiendommer som har vært nyttet til fritidsformål tilbake til boligformål. En regel om at hus som ikke er brukt til helårsbolig på et visst antall år skal falle utenfor konsesjonsplikten, vil i noen grad lette praktiseringen av bestemmelsen. Det er imidlertid ingen tvil om at det kan være praktisk vanskelig å fastslå når huset sist ble brukt som helårsbolig. En er for eksempel usikker på om folkeregisteret kan brukes med sikte på å finne ut når fast bosetting fant sted sist. En reiser likevel spørsmål om det bør sies i loven at konsesjonsplikten ikke skal gjelde for bebyggelse som det er mer enn for eksempel 50 år siden ble brukt til helårsbolig, om det bør legges til grunn at tiden her skal vektlegges ved avgjørelsen, eventuelt om bebyggelsens preg av å være en etablert fritidseiendom skal være irrelevant.

Spørsmål 7.

• Bør det være konsesjonsfritt dersom det er mer enn 50 år siden bebyggelsen ble brukt til helårsbolig? Bør det eventuelt legges til grunn at det skal legges vekt på tidsfaktoren ved avgjørelsen av om konsesjon skal gis, eller i motsatt fall at bebyggelsens preg av å være en etablert fritidseiendom skal anses irrelevant?

Det kan etter gjeldende regler være av betydning hvor lenge den aktuelle eiendommen har vært brukt som helårsbolig. En kan ikke med bakgrunn i dagens praksis med sikkerhet fastslå hvor lenge eiendommen må være brukt til helårsbolig før den faller innenfor bestemmelsen. Dette skaper en viss usikkerhet og en tar spørsmålet med for å få vurdert om problemet kan løses ved at det settes en minstefrist i loven.

I noen tilfeller kan det være tvil om den aktuelle eiendommen har vært brukt til helårsbeboelse fordi det ikke er full identitet mellom den eiendommen som det i sin tid var fast bosetting på og den som ønskes overdratt til fritidsformål. Forholdet kan være at noen av bygningene (ikke selve boligen) på eiendommen er ombygd eller at det er bygd nye bygninger, som for eksempel anneks, til fritidsformål. Avgjørende for svaret på identitetsspørsmålet er etter gjeldende regler om det overtas bebyggelse som tidligere er brukt som helårsbolig. Videre kan bebyggelsen på eiendommen ha vært undergitt omfattende rehabiliteringsarbeider i perioden etter at eiendommen ble brukt som helårsbolig. En må i dag vurdere om en i realiteten har med en annen bebyggelse på eiendommen å gjøre på ervervstidspunktet enn den som i sin tid ble brukt til helårsbosetting. Det vil bl.a. være av betydning for utfallet av vurderingen om hele bolighuset er rehabilitert og hvor omfattende arbeidene har vært. Det er også av betydning om huset har samme grunnareal og plassering som tidligere. 50 I forhold til lovens uttrykk «bebyggelse som er eller har vært i bruk som helårsbolig» må det først og fremst foretas en vurdering av den bebyggelse som har vært brukt til beboelse. Hvilke forandringer som er gjort på bygninger for øvrig på eiendommen, kan etter praksis ikke ha nevneverdig betydning. En reiser spørsmål om det bør gjøres klart i loven at det ikke har betydning for konsesjonsplikten at det ikke lenger er full identitet mellom den eiendommen selgeren i sin tid kjøpte som det i sin tid var fast bosetting på, og eiendommen etter at det er foretatt omfattende rehabiliteringsarbeider. En viser til at eieren kan risikere at han ikke får dekket sine utlegg fullt ved et videresalg til helårsbosetting.

Spørsmål 8.

• Bør det gå fram av loven at det ikke har betydning for konsesjonsplikten at det er foretatt omfattende rehabilitering av bebyggelsen slik at den fremstår som en annen eiendom enn da selger ervervet den?

Det har fra tid til annen blitt hevdet at erverv av hus som er totalt uegnet som helårsbolig på ervervstidspunktet ikke er konsesjonspliktig. Det må etter gjeldende bestemmelser legges til grunn at dette synspunktet bare kan ha begrenset rekkevidde. 51 Dersom bebyggelsen generelt er ubrukelig pga forfall m.v, kan eiendommen neppe anses som bebygd. I så fall inntrer konsesjonsplikt etter de alminnelige bestemmelsene, med mindre eiendommen er av en slik størrelse og art at unntakene fra konsesjonsplikt for ubebygd eiendom kommer til anvendelse. Spørsmålet er om det er behov for å gjøre det klart i loven at det sentrale spørsmål er om eiendommen kan anses bebygd og at bebyggelsens standard ikke er av betydning når eiendommen kan karakteriseres som bebygd.

Spørsmål 9.

• Bør det gå fram i loven at bebyggelsens standard ikke er av betydning for konsesjonsplikten dersom eiendommen faller inn under karakteristikken bebygd eiendom?

3.5.6 Konsesjonsplikt i øvrige saker

3.5.6.1 Strøk som omfattes av saneringsvedtak

Gjeldende rett

Konsesjonsfriheten etter gjeldende K § 5 første ledd nr. 1 og 2 52 er satt ut av kraft i strøk som er regulert til fornyelsesområder etter plan- og bygningsloven § 25 nr. 8. Dette følger av gjeldende K § 5 annet ledd. I områder som er omfattet av stadfestet vedtak om fornying, gjelder konsesjonsplikten dessuten for totale bruksrettigheter som er stiftet for kortere tid enn 10 år, se K § 3 tredje ledd. Bestemmelsene ble tilføyd ved lov 2. april 1976 53 i forbindelse med endringer i lov 28. april 1967 nr. 1 om sanering av tettbebygde strøk. Bestemmelser som regulerer fornyelse av boligområder er nå tatt inn i plan- og bygningsloven (§ 10-1 og kap. VII, se særlig § 25 nr 8).

Behovet for endring

Departementet har ikke kjennskap til om kommunene har behandlet slike konsesjonssaker. En ber om høringsinstansenes syn på om det fortsatt er behov for slike regler i konsesjonsloven, eventuelt om virkemidlene i plan- og bygningsloven dekker behovet for regulering på dette området. En gjør oppmerksom på at bestemmelsene er sløyfet i lovutkastet i vedlegg 1.

Spørsmål 10.

• Er det behov for en regel som tilsvarer gjeldende K §§ 3 tredje ledd og 5 annet ledd?

3.5.6.2 Aksjesalg, § 4

Innholdet i regelen

Gjeldende K § 4 fastsetter konsesjonsplikt ved visse aksjeerverv og ved omsetning av parter i andre selskap med begrenset ansvar. Konsesjonsplikten forutsetter at selskapet hvor det erverves aksjer eller parter eier en eiendom som ville ha vært konsesjonspliktig ved direkte salg av eiendommen. Regelen ble opprinnelig laget for å hindre omgåelse av konsesjonsplikten ved direkte erverv av fast eiendom 54.

Konsesjonsplikt ved slike erverv fanges ikke opp gjennom tinglysingen. Det er opp til den enkelte erverver å være seg bevisst at det oppstår konsesjonsplikt, og å søke konsesjon. Etter gjeldende regler har myndighetene ingen systematisk kontroll med at det søkes konsesjon på slike erverv som det knytter seg konsesjonsplikt til. Samlet innebærer dette at vi har liten faktisk kunnskap om omfanget av ervervene. Det kan imidlertid gjøres noen antakelser basert på statistikk og praksis.

Statistikk og praksis

I SSBs aksjestatistikk går det fram at vi i 1999 hadde 142.151 ikke børsnoterte aksjeselskap. I tillegg til dette var det 205 børsnoterte selskap. Samlet er ligningsverdien av de ikke børsnoterte selskapene notert til 683.605 millioner kroner, og markedsverdien for de børsnoterte er satt til 511.935 millioner kroner. Det er grunn til å anta at en rekke av selskapene eier fast eiendom selv om hovedtyngden av eiendommene er bebygde og under 20 dekar. Det er videre grunn til å tro at et betydelig antall aksjer skifter eier hvert år - også i de ikke børsnoterte selskapene.

Eiendomsstatistikken viser at det i dag er 3.197 landbruks- og fiskerieiendommer som eies av et aksjeselskap. Omsetningsstatistikken viser at aksjeselskaper i 2000 kjøpte 38 bebygde og 30 ubebygde eiendommer til landbruks- og fiskeriformål. Det foreligger ikke opplysninger om fordelingen mellom konsesjonsfrie og konsesjonspliktige erverv.

Landbruksdepartementets statistikk for perioden 1996-99 viste at departementet avgjorde 71 aksjesaker i perioden 1996-1999 55. Statistikken viser ellers at det ble gitt 1 avslag og satt 4 vilkår. Tallene for perioden 1993-95 var henholdsvis 51 saker, ingen avslag og 1 vilkår. Samlet innebærer dette en avslagsprosent på 0,8 56, og en vilkårsprosent på 4 57. Med det omfanget aksjehandel har i dag, er det grunn til å anta at det finnes mørketall mht. erverv som skulle vært konsesjonsbehandlet.

Landbruksdepartementets forslag

Med bakgrunn i de forhold som er beskrevet ovenfor er Landbruksdepartementet usikker på hvor stor samfunnsgevinsten ved konsesjonsbehandlingen er. En er oppmerksom på at salg av aksjer kan føre til at landbrukseiendommer skifter eier uten at dette konsesjonsbehandles, og antar at noen av disse er landbrukseiendommer av betydelig størrelse.

Statistikken som er beskrevet ovenfor gir imidlertid indikasjoner på at det er relativt få eiendommer der bestemmelsen har en reell betydning.

Etter Landbruksdepartementets syn reduseres behovet for konsesjonsplikt ved erverv av aksjer fordi selskapet selv må ha konsesjon ved kjøp av eiendommen. I den forbindelse kan og bør det stilles konsesjonsvilkår som mer direkte gir den styring av arealbruk og eierforhold som er ønskelig, noe som også kan gjøres med sikte på fremtidige overdragelser.

Landbruksdepartementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen om konsesjonsplikt ved erverv av aksjer oppheves. Opphevelse vil føre til at det ikke lenger kan gripes inn med hjemmel i konsesjonsloven dersom det omsettes aksjeposter i store selskaper som eier landbrukseiendom.

Forslag nr. 6

• Erverv av aksjer og parter i selskap med begrenset ansvar skal være konsesjonsfritt.

Gjeldende K § 26 tredje ledd inneholder en regel som får anvendelse ved omsetning av aksjer og parter. Når det ikke lenger oppstår konsesjonsplikt ved slike erverv, må bestemmelsen oppheves.

Konsesjonsloven § 2 tredje ledd fastsetter unntak fra konsesjonsplikten ved erverv som også skal behandles etter lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirksomhet (ervervsloven) 58. I Ot. prp. nr. 62 (2001-2002) Om lov om oppheving av lov om erverv av næringsverksemd, foreslås det at ervervsloven oppheves. Sammenholdes dette med departementets forslag her om opphevelse av aksjebestemmelsen, vil gjeldende K § 2 tredje ledd bli overflødig. Bestemmelsen foreslås på dette grunnlaget opphevet.

3.5.6.3 Særregler for utenlandsboendes erverv av fritidseiendom, § 5a

Innholdet i regelen

Bestemmelsen innebærer et unntak fra konsesjonsfriheten etter § 5 første ledd nr. 1 og 2 (ved ubebygd og bebygd eiendom) dersom erververen er utenlandsboende og eiendommen skal nyttes til fritidsformål. Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen utenlandsboendes erverv av eiendomsrett eller bruksrett til eiendom som verken skal tjene som nødvendig helårsbolig, eller som forutsetning for utøvelse av selvstendig næringsvirksomhet eller for levering av tjenesteytelser.

Regelen ble innført 23. desember 1994 i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen. Den ble utformet i samsvar med EØS-avtalens Art. 40, jf. vedlegg XII og Direktiv 88/361 EØF Art. 6 paragraf 4. Det er lagt til grunn i forarbeidene at det ved avgjørelse av en søknad om konsesjon legges vekt på følgende:

«Ved vurderingen bør det bl.a. ses hen til om konsesjon på erverv av en eiendom forverrer mulighetene for en forsvarlig planlegging eller reduseres mulighetene for betryggende vern av et område. Videre bør det vurderes hvorvidt utenlandsboende har ervervet fritidseiendommer i et slikt omfang i et område at innenlandsboende har problemer med å skaffe seg fritidsbolig i dette området. Det bør legges spesiell vekt på om det i angjeldende område er en slik prisstigning at denne truer med å redusere innenlandsboendes muligheter til å skaffe seg slike eiendommer til fritidsbruk. En slik situasjon er uttrykk for en prisutvikling som ikke kan anses samfunnsmessig forsvarlig og medfører etter departementets vurdering eier- og bruksforhold som ikke er gagnlige for samfunnet, jf. konsesjonslovens § 1. Om konsesjon skal gis under denne forutsetning vil likevel bero på et konkret skjønn i den enkelte sak, men dersom det må antas at den utenlandske etterspørsel i et område truer med å medføre slike vansker for innenlandsboende, bør det etter departementets vurdering kun i helt spesielle unntakstilfeller gis konsesjon til fortsatte erverv fra utenlandsboende.»

Statistikk og praksis

Avgjørelsesmyndigheten ligger til kommunene. I perioden fra 1996-1999 avgjorde kommunene 448 slike søknader. 402 av søknadene ble innvilget uten vilkår. I 41 saker ble det stilt vilkår, mens søknaden ble avslått i 5 saker. Departementet har ikke materiale som viser hvilke vilkår som har vært aktuelle.

I perioden fra 1996-1999 viser eiendomsstatistikken 59 overføringer av mellom 20.200 - 23.200 fritidseiendommer pr. år. Av disse var 3.900 - 5.400 ubebygde. I 2000 ble det etablert 2.083 nye festeavtaler, festet ble overført i 5.243 tilfeller, og det ble foretatt hjemmelsoverføring i 18.392 tilfeller, hvorav 9.300 overføringer ble registrert som fritt salg.

Statistisk sentralbyrås tabell over eiendomsomsetningen viser for øvrig en generell prisoppgang ved erverv av bebygd fritidseiendom:

Behovet for bestemmelsen

Statistikken viser at svært få overdragelser av fritidseiendom erverves av utenlandsboende (mindre enn 1%). I de tilfellene hvor utenlandsboende erverver fritidseiendom er svært få søknader avslått. Departementet antar på denne bakgrunn at bestemmelsen i liten grad har betydning for tilgang for innenlandsboende, eller for prisnivået ved erverv av fritidseiendom.

Bestemmelsen har ført til en del praktiske tolkingsproblemer. Samtidig tyder statistikken på at kommunene ser lite behov for å bruke lovens virkemiddel. Begrunnelsen for å opprettholde konsesjonsplikt slår mao. i liten grad til. Departementet antar på denne bakgrunn at ulempene for private og kostnadene for det offentlige ved å beholde bestemmelsen, ikke står i rimelig forhold til de fordelene som i dag oppnås ved konsesjonsbehandlingen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen oppheves.

Forslag nr. 7

• Utenlandsboendes erverv av eiendom til fritidsformål skal være konsesjonsfritt.

3.5.7 Konsesjonsvurderingen

3.5.7.1 Innledning

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, er det lagt til grunn at alle konsesjonssaker skal avgjøres av kommunen. Forslagene til endring av konsesjonspliktens omfang vil føre til at hovedtyngden av saker vil gjelde erverv av ubebygde landbruksarealer og større bebygde landbrukseiendommer. Bl.a. med dette som bakgrunn mener departementet det bør reise enkelte spørsmål knyttet til om loven bør angi nærmere kriterier for skjønnsutøvelsen enn gjeldende lov. Departementet foreslår dessuten at gjeldende rett kodifiseres innen enkelte spørsmål som særlig har betydning ved erverv av landbrukseiendom.

En søknad om konsesjon kan innvilges, innvilges på vilkår eller avslås. Det beror på forvaltningens skjønn hva resultatet skal bli i den enkelte sak. Statistikk som viser bruken av avslag og konsesjonsvilkår går fram av vedlegg 4 60. På grunn av endringsforslagene er det statistikk som gjelder saker hvor formålet med ervervet var å nytte eiendommen som landbruk som er av særlig relevans ved vurderingen av fremtidig innhold i reglene om konsesjonsvurderingen. Se vedlegg 4 tabell 14 og 15.

Konsesjonslovens formålsbestemmelse gir rammen for skjønnsutøvelsen, jf. K § 1. Konsesjonsloven § 7 gjelder alminnelige forhold som taler mot at konsesjon gis. Konsesjonsloven § 8 inneholder momenter om særlige forhold som skal vurderes ved erverv av landbrukseiendom. I praksis går noen momenter oftere igjen enn andre. En reiser i dette notatet bl.a. spørsmål om en bør synliggjøre i loven dem som ikke allerede er direkte nevnt i loven, eventuelt om en bør endre på dem som allerede er nevnt.

I henhold til K § 9 kan det settes vilkår som fremmer lovens formål når det er påkrevd, dvs. sterkt ønskelig. Når det gjelder vilkår om avståelse av deler av konsesjonseiendommen er det i praksis lagt til grunn at det må være rimelig klart (ikke tvil om) at vilkåret gir et bedre resultat ut fra lovens formål enn det en oppnår ved å la være å sette vilkåret.

Utformingen av lovens skjønnskriterier har betydning for muligheten til å anvende loven i tråd med samfunnsutviklingen. For borgerne kan det være en fordel om lovens skjønnskriterier er presise. Presise kriterier gjør det lettere å forutsi utfallet av søknader som behandles etter konsesjonsloven. Gode skjønnskriterier vil videre formodentlig gjøre det lettere å treffe riktige avgjørelser og minske behovet for å bringe avgjørelser inn for Sivilombudsmannen eller domstolene. På den annen side vil presise kriterier kunne redusere muligheten for å tilpasse avgjørelsene til samfunnsutviklingen. Synet på hva som tilgodeser hensynet til landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlig for samfunnet, vil kunne forandre seg over tid. For presise kriterier vil kunne gjøre det vanskelig å endre praksis å tråd med utviklingen.

Målet med behandlingen av den enkelte konsesjonssøknad er å tilgodese hensynet til landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlig for samfunnet. Sentralt i konsesjonsvurderingen står derfor konsesjonssøkers formål med ervervet, og om andre kan bruke eiendommen på en mer samfunnsmessig forsvarlig måte. I den forbindelse må en ta hensyn til at ved et eventuelt avslag på konsesjonssøknaden så kan erverver innenfor den fristen det offentlige setter, velge mellom alternativene omgjøring av avtalen mellom overdrager og erverver, overdra til noen som ikke trenger konsesjon eller som kan få konsesjon, jf. K § 25.

En må ta hensyn til disse forholdene. Det er av vesentlig betydning at en ved anvendelsen av loven kan ta hensyn til samfunnsutviklingen.

3.5.7.2 Lovbestemte retningslinjer for skjønnsutøvelsen i gjeldende lov

Rammen for konsesjonsvurderingen er som nevnt i kapittel 5.7.1 gitt i konsesjonslovens formålsbestemmelse. Det er videre gitt retningslinjer for vurderingen i bl.a. K § 8. Den bestemmelsen sier bl.a. at en skal legge særlig vekt på jordloven § 1 som angir formålet med jordloven. På den bakgrunn blir formålet med jordloven en viktig del av skjønnstemaet når ervervet gjelder en landbrukseiendom.

Formålet med konsesjonsloven er å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Det skal bl.a. gjøres for å tilgodese jord, hage- og skogbruksnæringen (landbruksnæringen), behovet for utbyggingsgrunn, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser. Reguleringen og kontrollen skal videre tilgodese en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende fast eiendom og hensynet til bosettingen.

Konsesjonsloven § 7 omhandler alminnelige forhold som det skal legges vekt på og bestemmelsen gjelder alle typer eiendommer. Konsesjon skal i alminnelighet ikke gis dersom det er grunn til å anta at erververen først og fremst tar sikte på å plassere kapital i eiendommen, eller dersom ervervet kan sees som et ledd i oppsamling av fast eiendom. Det samme gjelder hvis det er grunn til å anta at erververen tar sikte på å skaffe seg vinning ved å selge eiendommen eller deler av den innen kort tid.

Konsesjonsloven § 8 gjelder erverv til landbruksformål og forhold det særlig skal tas hensyn til. Endringen 4. mai 2001 av K § 8, gjør det klarere enn før at en må trekke inn jordlovens formål når søknaden gjelder landbrukseiendom. Ved avgjørelsen skal det særlig tas hensyn til formålet med jordloven og om erververen anses skikket til å drive eiendommen og om erververen vil ta fast bopel på eiendommen for selv å drive den.

Jordloven har til formål å legge forholdene slik til rette at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som hører til (arealressursene), kan bli brukt på den måten som er mest gagnlig for samfunnet og de som har yrket sitt i landbruket. Arealressursene bør disponeres på en måte som gir en tjenlig, variert bruksstruktur ut fra samfunnsutviklingen i området og med hovedvekt på hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode løsninger. En samfunnsgagnlig bruk innebærer at en tar hensyn til at ressursene skal disponeres ut fra framtidige generasjoners behov. Forvaltingen av arealressursene skal være miljøforsvarlig og blant annet ta hensyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.

3.5.7.3 Forslag og spørsmål knyttet til konsesjonsvurderingen

Landbrukseiendommer

Konsesjonsloven § 8 har bestemmelser om særlige forhold for landbrukseiendommer, jf. kapittel 5.7.2. Den ble endret 4. mai 2001, og en har så langt ikke gjort erfaringer som tilsier at en bør vurdere å endre de bestemmelsene som allerede er nedfelt i § 8.

Konsesjonsloven har imidlertid ingen retningslinjer for hvordan en skal bedømme ulike forhold for eierskap i landbrukseiendommer. Det er i praksis lagt til grunn adskillig skepsis til sameie som eierform i landbrukseiendommer. En har erfaring for at sameie vil kunne gjøre det vanskelig å få til fast bosetting på og forsvarlig drift av eiendommen. Antallet sameiere, driftsform, behovet for investeringer og vedlikehold med mer vil ha betydning for hvor uheldig etableringen av sameie er. Det er også av betydning om det for eksempel dreier seg om en mindre utvidelse av et sameie som har fungert godt over lengre tid. Sameietilfellene er av ulik karakter og en har ikke vært avvisende til alle. I praksis har en for eksempel akseptert at samboere kan eie landbrukseiendom i sameie. En forutsetning for å gi konsesjon i slike tilfelle synes å være at det foreligger sameiekontrakt som innebærer plikt til å oppløse sameiet ved samlivsbrudd. I praksis har det i slike tilfeller blitt krevet sameiekontrakt.

Søknaden behandles som et vanlig sameietilfelle når søkerne ikke vil opprette en slik kontrakt. Det innebærer at det lett kan føre til avslag dersom samboere ikke framlegger kontrakt og testament som sikrer at eiendommen blir eneeie når samboerne går fra hverandre, eller den ene samboeren dør.

En reiser spørsmål om det er grunn til å gjøre et tillegg i § 8 i ny konsesjonslov for å få fram at sameie kan være en uheldig eierform, men at en må foreta en individuell vurdering.

Forslag nr. 8

• Det bør gå fram av loven at sameie i landbrukseiendom kan være en uheldig sameieform, og at det kan legges vekt på dette ved avveiningen av om konsesjon skal gis.

Konsesjonsloven gir ingen direkte veiledning når en skal vurdere om en skal godkjenne et selskaps erverv av landbrukseiendom. En har lagt til grunn en praksis som innebærer et ønske om at landbrukseiendommer i størst mulig grad eies av fysiske personer som i størst mulig grad selv bebor og driver sine eiendommer selv. En slik eierform er ansett for å gi den beste sikkerhet for eiendommens drift og vedlikehold. Enkelte gårdbrukere organiserer driften av egen eiendom i eget driftsselskap. Dette forutsetter at selskapet gis rett til å bruke eiendommen. Er det inngått avtale om bruksrett for mer enn ti år, vil avtalen utløse konsesjonsplikt. Hvis det er samme eier til eiendommen og driftsselskapet, har en sagt at konsesjon som hovedregel bør gis.

En reiser spørsmål om det bør komme fram klarere i loven at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer som bebor og driver eiendommene sine selv.

Forslag nr. 9

• Det bør gå fram av loven at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer som bebor og driver eiendommene sine selv.

De to forslagene er tatt inn i lovutkastet som § 10 nytt annet ledd.

Saker som gjelder nedsatt konsesjonsgrense (såkalt 0-grense), jf. kapittel 5.5.

For konsesjonssaker i områder hvor det er innført forskrift i medhold av K § 5 tredje ledd, er lovformålet retningsgivende for spørsmålet om det skal gis konsesjon. Det er en forutsetning at lovens virkemidler skal brukes slik at det skapes slike eier- og brukerforhold som er mest gagnlig for samfunnet, jf. K § 1. 61

Det er ikke relevant å legge vekt på andre hensyn enn de som har vært utslagsgivende for å innføre konsesjonsplikt på bebygd eiendom. 62

Det kan legges vekt på kommunens vurdering av nødvendigheten av å sikre helårsbebyggelse i et område. Kommunens vurdering skal tillegges atskillig vekt. 63 Den kan imidlertid ikke tillegges avgjørende vekt i alle saker. Spørsmålet en må stille er om det etter en konkret vurdering er naturlig og rimelig å kreve at det aktuelle bolighuset nyttes til helårsbolig. 64

Hvorvidt eiendommen er egnet som helårsbolig, er et sentralt moment i vurderingen av om konsesjon skal gis til fritidsformål. Dersom det er på det rene at andre vil overta eiendommen med sikte på å bygge den opp til tilfredsstillende boligstandard, peker det i retning av å anse eiendommen som egnet til helårsbolig. 65 Eiendommen må dessuten være selgelig som helårsbolig til en pris som samsvarer med prisnivået for slike boliger 66. Kommunens antagelse om at det er mulig å selge eiendommen til helårsbeboelse blir da også et relevant moment. 67 Interesse, eller manglende interesse for eiendommen til helårsbruk, er relevant i den vurderingen som må foretas. Interessen må vurderes konkret, den må bl.a. bygge på at eiendommen skal omsettes innenfor et prisnivå som er vanlig for tilsvarende helårsboliger i området. Det må tas hensyn til eiendommens og bebyggelsens art og standard.

Det kan videre legges vekt på eiendommens beliggenhet. 68 I vurderingen er det et sentralt moment om huset ligger i en grend med flere helårsboliger. 69 Det kan videre tas hensyn til hvor lang tid som er gått siden huset ble brukt til helårsbeboelse. 70 En kan også legge vekt på om kommunen har reelle planer for regulering og utvikling av området der eiendommen ligger.

Hvis konsesjonsmyndigheten etter en konkret vurdering kommer til at huset ikke er egnet til helårsbosetting skal det gis konsesjon. 71

En ber om uttalelse til om skjønnskriteriene bør synliggjøres i en egen bestemmelse i loven. En reiser dessuten spørsmål om det bør åpnes for ytterligere momenter som det kan eller skal legges vekt på. Departementet gjør samtidig oppmerksom på at spørsmålene som er reist under kapittel 5.5 om avgrensningen av konsesjonsplikten har nær sammenheng med det spørsmålet som her er reist. Dette bør en være klar over når en tar stilling til hvilke kriterier som kan være aktuelle.

Spørsmål 11

• Bør det ved avgjørelse av saker med nedsatt konsesjonsgrense gis avveiningskriterier basert på eiendommens egnethet og beliggenhet? Bør det eventuelt lovfestes ytterligere momenter som hittil ikke er tillagt vekt?

3.5.7.4 Priskontroll

Utgangspunkt

I departementets forslag til gjeldende konsesjonslov var det ingen uttrykkelig bestemmelse om at prisen skulle vurderes ved konsesjonsbehandlingen, selv om dette var forutsatt i motivene og praksis etter de dagjeldende konsesjonslover. Landbrukskomiteen la imidlertid i 1974 til grunn at loven uttrykkelig burde inneholde en bestemmelse om at priskontroll skulle brukes som et middel for å oppnå at det ble et samfunnsmessig forsvarlig prisnivå på fast eiendom 72. Dette ble vedtatt som K § 1 nr. 4.

Regelen innebærer at det skal foretas priskontroll ved konsesjonsbehandlingen, dvs. at konsesjon kan avslås dersom prisen ikke er i samsvar med en «samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling», jf. K § 1 nr. 4. I praksis ble denne priskontrollen en måte å sette et øvre tak på omsetningsprisene for bestemte typer arealer. Høy pris som grunnlag for avslag ble særlig vurdert ved erverv av landbruksarealer, jf. prisrundskrivene 73, og ved erverv av tomt eller utbyggingsareal for næring, bolig eller hytter, jf. omtalen foran under kapittel 5.3.2.

Priskontrollen bygger på to hovedhensyn. Hensynet til landbruket som næring tilsier at andre brukergrupper ikke bør gis anledning til å drive prisen på produksjonsareal i været slik at yrkesutøverne i landbruket fortrenges 74. Slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet innebærer også et ønske om å tilgodese flest mulige med hytte- eller boligtomt som ikke koster unødig mye 75. Slike synspunkt ligger bl.a. til grunn for K § 5a som ble vedtatt i forbindelse med EØS-avtalen.

Spørsmål om priskontroll ved erverv av landbrukseiendom ble drøftet i St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. I meldingen la en til grunn at kontrollen burde beholdes, men at enkeltelementer ved verdsettelsen burde vurderes på nytt. Landbruksdepartementet fremmer på denne bakgrunn ingen forslag om endringer i priskontroll som gjelder ved erverv av landbrukseiendom.

Historikk, gjeldende rett

Omtale av gjeldende rett ved erverv av tomt eller utbyggingsareal er tatt inn under kapittel 5.3.2.

Ved erverv av eiendom som egner seg som friareal for allmennheten, men som ikke har ressurser som gjør at den framstår som en landbrukseiendom, oppstår det særlige spørsmål i tilknytning til utøvelsen av priskontrollen 76. Søknaden kan her som ellers avslås der den avtalte pris ut fra en konkret vurdering ikke er i samsvar med en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling vedrørende fast eiendom, jf. K § 1 nr. 4. Det er imidlertid vurderingen av arealbruken, ikke prisvurderingen som vil være fremtredende ved konsesjonsvurderingen i saker som dette. Kjøpere som eventuelt vil nytte arealet til andre formål, enten eksklusivt eller i næringsøyemed, vil regelmessig få avslag på konsesjon fordi arealet bør nyttes til friområde. Dette vil i hvert fall være situasjonen dersom arealet er regulert til friområde, eller lagt ut til slike formål i arealplanen. Praksis gir en rekke eksempler på at det er gitt avslag under henvisning til at søkers formål med ervervet ikke har vært i samsvar med plansituasjonen. Spørsmålet om å avslå på grunn av for høy pris kommer da ikke på spissen.

Landbruksdepartementets vurderinger

I praksis er priskontrollen ved erverv av annet enn landbrukseiendom i liten grad blitt ført. Praksisen henger sammen med de muligheter som finnes for å gjennomføre en effektiv kontroll. Hvor unntaksbestemmelsene i konsesjonsloven fører til at det bare oppstår konsesjonsplikt en gang i blant, har priskontroll basert på konsesjonsbehandling liten faktisk betydning for prisnivået for de eiendomstypene det er snakk om. Aktiv bruk av kontrollmuligheten i slike konsesjonssaker får liten eller ingen betydning for prisnivået, selv om kontrollen rent faktisk innvirker på prisen for den eiendommen som er underlagt konsesjonsbehandling. Det blir langt på vei tilfeldigheter som er avgjørende for om priskontrollen oppstår eller ikke.

Forslagene om endring av konsesjonsplikten som er skissert foran innebærer at gruppen konsesjonspliktige erverv vil bli liten og uensartet. Departementet viser til erfaringene som er beskrevet ovenfor om at priskontroll i en slik situasjon har lite å si for prisdannelsen. Forslaget til utvidelse av konsesjonsfriheten innebærer at få erverv av eiendom til andre formål enn landbruk vil utløse konsesjonsplikt. Departementet mener dessuten at det har formodningen for seg at det vil være få likhetstrekk innenfor den gruppen erverv som vil utløse konsesjonsplikt. Dette gjør det uklart hvilke samfunnsmessige gevinster som kan oppnås gjennom en priskontroll. Dersom forslaget til endring i konsesjonsplikten vedtas i samsvar med departementets forslag foran, foreslår departementet følgelig at priskontrollen sløyfes for alt annet enn landbruk.

Forslaget er tatt inn i lovutkastet § 1 nr. 4.

Forslag nr 10

• Priskontrollen oppheves for alt annet enn landbruk.

3.5.8 Regler om saksbehandling og gjennomføring av konsesjonsvedtak

3.5.8.1 Innledning

Etter departementets vurdering er det små behov for endringer i gjeldende regler om saksbehandling og gjennomføring av vedtak. Slike endringer er i hovedsak av mer teknisk karakter, og påkaller etter departementets vurdering ikke noen omfattende høring. Et eksempel på slike endringer er at forskriften § 4-1 om at søknad skal være i samsvar med skjema fastsatt av departementet bør innarbeides i lovteksten 77, og at meldeplikt for erverver og overdrager etter gjeldende K § 20 bør oppheves.

3.5.8.2 Saksbehandlingsorganer

I gjeldende K § 21 første og annet ledd er kommunen pålagt å gi uttalelse om konsesjonsspørsmålet og sende saken videre til fylkesmannen. Etter at kommunene ble tillagt myndighet i konsesjonssaker har bestemmelsen vært lite treffende i forhold til den relle saksgangen. I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå er det lagt til grunn at kommunene skal avgjøre konsesjonssakene. Departementet mener på denne bakgrunn at første og annet ledd bør oppheves. Bestemmelsen får dermed et endret innhold, og overskriften bør endres slik at den blir mer i samsvar med innholdet i bestemmelsen. Se lovutkastet § 14.

3.5.8.3 Mislighold av konsesjonsvilkår

Konsesjonsloven § 26 inneholder regler for myndighetenes oppfølging i saker der det er satt frist for salg av eiendommen. I noen tilfeller kan det være aktuelt å trekke konsesjonen tilbake som følge av at vilkåret er misligholdt. Hvor konsesjonen trekkes tilbake, kan myndighetene ikke bestemme hvem eiendommen skal selges til. En ber om synspunkter på om det bør foretas en endring som gjør det mulig å bestemme at eiendommen eller den aktuelle delen skal overdras til noen bestemt. En slik bestemmelse vil innebære en innskrenking av avtalefriheten ved salg av eiendommen. Den vil i tilfelle bli innarbeidet i § 19 i lovutkastet her.

Spørsmål 12

• Bør det gå fram av loven at det ved krav om salg på grunn av mislighold, kan fastsettes at eiendommen, eller deler av den, skal overdras til noen bestemt?

3.6 Overgangsbestemmelser

Hovedtrekkene i forslagene er at færre erverv vil utløse konsesjonsplikt. Dette tilsvarer endringen i konsesjonsloven 4. mai 2002. Etter departementets syn er det ønskelig å benytte overgangsregler som er så like som mulig. En foreslår derfor å bygge overgangsbestemmelsene over samme lest som de som ble benyttet ved fjorårets lovendring.

3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

3.7.1 Oversikt

De viktigste endringsforslagene er forslag til endringer i konsesjonspliktens omfang. I tillegg til dette inneholder forslagene noen tilpassinger til framtidig oppgavefordeling, samt enkeltstående justeringer i forhold til gjeldende bestemmelser. Det er forslagene om endringer i konsesjonspliktens omfang som har størst betydning i forhold til administrative og økonomiske konsekvenser.

3.7.2 Omfanget endringer i konsesjonsplikten

Det er vanskelig å gi sikre og fullstendige opplysninger om det totale antallet saker som vil bli unntatt fra konsesjonsplikten med de nye reglene. Vedlegg 4 tabell 1 viser at omsetningen av fast eiendom har variert noe fra år til år, og at det også har vært en viss samvariasjon med antallet konsesjonspliktige erverv. Slik vil det trolig også bli i årene som kommer. Samlet sett innebærer likevel forslagene betydelige endringer i konsesjonspliktens omfang. Dette har betydning for kjøpere og selgere av fast eiendom som raskere får gjennomført handelen sin. De slipper dessuten å betale konsesjonsgebyr. Forslagene har også betydning for arbeidsomfanget for ulike offentlige myndigheter. Dette vil bli omtalt nedenfor.

For saksfelt som i dag avgjøres på kommunenivå gir statistikken i vedlegg 4 nokså sikre holdepunkter for saksomfanget dersom vi fremskriver materialet fra tidligere år. Dette gjelder forslag nr. 2, 3 og 6. Bygger vi på tallene fra 2000, innebærer dette at 1.360 saker ikke ville utløst konsesjonsplikt. Dette utgjør 59% av de sakene som i 2000 ble avgjort på kommunenivå, og 25,6% av de sakene som ble avgjort totalt på alle forvaltningsnivåene. Kommunenes arbeidsbyrde vil etter dette bli redusert betydelig. Også i disse sakene har det forekommet at kommunens vedtak er påklaget til fylkesmann eller fylkeslandbruksstyre. Fordi kommunene stort sett har gitt konsesjon, dreier dette seg om svært få saker. Det er etter dette ikke grunn til å anta at forslagene vil føre til nevneverdige endringer i sakstilfanget hos fylkesmann eller fylkeslandbruksstyre. Ved erverv av enkelttomter er arealgrensen endret fra 2 til 1 dekar. Dette kan få betydning for saksomfanget, men vi har ikke kunnskap om omfanget av slike erverv.

Statistikken kan også i forslaget om opphevelse av aksjebestemmelsen (forslag nr. 6) gi brukbare indikasjoner på saksomfanget som blir borte. Tabellene 3 og 4 viser at det ble behandlet 19 slike saker i 2000. Tall fra de tidligere praktiseringsmeldingene tyder på at dette antallet saker ligger på samme nivå som tidligere år. Se omtale av statistikken i kapittel 5.6.2. Avgjørelsesmyndigheten i disse sakene ligger i dag til Statens Landbruksforvaltning. Det representerer ikke noe stort arbeidsomfang.

Det finnes ikke tilsvarende statistikk som kan si noe om omfanget av det forslaget som gjelder erverv av bebygd eiendom, forslag nr. 4. Dette dreier seg om erverv som gjelder alle typer bebygde eiendommer; landbrukseiendommer, næringseiendommer, store boligeiendommer osv. Det er imidlertid et stort arealmessig sprang fra 20 dekars grensen i gjeldende lov til 100 dekars grensen i forslaget. Departementet har grunn til å anta at forslaget vil gjelde et så stort saksomfang at det med enkelte unntak utelukkende blir større bebygde landbrukseiendommer som vil utløse konsesjonsplikt ved omsetning. Tabell 14 i vedlegg 4 viser saksfordelingen mellom ulike ervervsformål. Tabellen dekker ikke presist det segmentet av saker som etter forslaget vil bli unntatt fra konsesjonsplikten. Prosentfordelingen gir imidlertid indikasjoner på at forslaget fører til store endringer i saksomfanget. De endringene det her er snakk om vil i forhold til dagens ordning i hovedsak få betydning for fylkeslandbruksstyrenes arbeid som første instans, og Statens landbruksforvaltnings arbeid med klagesaker.

Vedlegg 1