4 Konsesjonspliktens omfang

4.1 Gjeldende lov

Det er fastsatt i gjeldende lov § 2 at erverv av fast eiendom utløser konsesjonsplikt med mindre det er gjort unntak fra plikten i loven, eller i medhold av den.

Gjeldende lov inneholder ulike grupper slike unntak. Etter konsl. § 2 omfatter ikke loven erverv som også konsesjonsbehandles etter lov om erverv av kalkstensforekomster, lov om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom, eller lov om erverv av kvartsforekomster. I gjeldende konsl. § 5 er det gitt en rekke unntak knyttet til eiendommens karakter, mens unntakene i konsl. § 6 bygger på erververens stilling. Det er dessuten fastsatt unntak i forskrift gitt med hjemmel i §§ 5 og 6.

Når det foreligger særlige grunner, kan det i enkelte tilfeller gis unntak fra konsesjonsplikten jf. § 2. Myndigheten til å gi unntak etter denne bestemmelsen er lagt til Statens landbruksforvaltning.

Næringslovutvalget foreslo at konsesjonsloven skulle endres slik at den angir positivt hva som utløser konsesjonsplikt.

I brev av 9. mai 1997 ba Landbruksdepartementet Justisdepartementet om en vurdering av spørsmålet om en slik «speilvending» som Næringslovutvalget forutsatte. Justisdepartementet ga på generelt grunnlag uttrykk for at lovens formelle hovedregel som utgangspunkt også burde være lovens reelle hovedregel. Samlet sett antok Justisdepartementet at speilvending kunne være en hensiktsmessig løsning, men bare dersom de konsesjonspliktige ervervene kunne avgrenses på en tilstrekkelig presis og forståelig måte. Departementet påpekte at en slik løsning ikke alltid ga et lett lesbart resultat. Med dette som bakgrunn frarådet Justisdepartementet «speilvending» av reglene om konsesjonsplikt knyttet til erververs stilling. En slik endring ville føre til et komplisert regelverk med mange henvisninger eller gjentakelser. Kriteriene knyttet til erververs stilling og arealtype måtte utgjøre kumulative vilkår for konsesjonsplikt, ikke alternative vilkår slik loven er i dag. Gruppen av personer som omfattes av unntaksbestemmelsen er lite homogen. En positiv angivelse må dermed enten bli meget omfattende og kasuistisk, eller meget generell og vag, eller inneholde lite leservennlige negasjoner. I så fall ville lovteksten lett få mindre umiddelbar informasjonsverdi enn i dag.

4.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det ikke fremmet forslag om endringer i konsl. § 2. Ordlyden ble riktignok foreslått endret slik at henvisningene til de relevante unntaksbestemmelsene ble oppdaterte i forhold til de endringene som ble foreslått ellers i loven. I tillegg ble høringsteksten endret fordi det allerede da høringsnotatet ble sendt ut, var på det rene at ervervsloven, lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirksomhet, skulle oppheves. Loven ble opphevet med virkning fra 1. juli 2002.

4.3 Innspill fra høringsinstansene

Finansdepartementet, Den norske advokatforening og Statens landbruksforvaltning gir uttrykk for at departementet bør vurdere en speilvending av reglene om konsesjonsplikt. Finansdepartementet uttaler:

«Innledningsvis viser Finansdepartementet til Næringslovutvalgets forslag om en positiv angivelse av hva som utløser konsesjonsplikt, dvs. en «speilvending» ift. nåværende regelverk. Finansdepartementet mener en slik «speilvending» bør vurderes i forbindelse med forslaget til ny konsesjonslov.»

Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen vil videre peke på at utkastet til ny lov foreslår å beholde «speilvendingsprinsippet» i nåværende lov, slik at utgangspunktet er at fast eiendom ikke kan erverves uten konsesjon. Ved en utvidelse av konsesjonsfriheten synes det også naturlig å vurdere nærmere hvorvidt det vil være riktig å beholde dette «speilvendingsprinsippet».»

Statens Landbruksforvaltning uttaler:

«Statens landbruksforvaltning bemerker innledningsvis at en er enig med departementet i at det er ønskelig å forenkle konsesjonsloven. En mener at dagens konsesjonslov til dels er vanskelig tilgjengelig og at den kommende delegasjonen til kommunene gjør at det er viktig med en forenkling.

I denne sammenheng vil Statens landbruksforvaltning bemerke at en hadde sett det som ønskelig at departementet i høringsnotatet hadde drøftet å utforme loven slik at loven positivt angir hvilke erverv som skal utløse konsesjonsplikt. Som kjent fremmet Næringslovutvalget forslag om dette allerede i 1995. Statens landbruksforvaltning mener dette vil kunne innebære en forenkling.»

4.4 Departementets merknader

Konsesjonspliktens omfang er drøftet i mange sammenhenger. Det vises bl.a. til gjennomgangen av premisser for endring foran under kapittel 2.2. Etter departementets syn bør konsesjonspliktens omfang avspeile samfunnets behov for og ønske om å kontrollere omsetningen av fast eiendom. Konsesjonspliktens omfang må også vurderes i lys av om virkemidlene i loven gir ønsket effekt, eller om resultatene bedre kan nås gjennom andre virkemidler.

Gjeldende konsesjonslov bygger på at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold. I Innstilling om lov om erverv av fast eiendom, avgitt 21. desember 1966 s. 45 første spalte, heter det:

«Da konsesjonslovgivningen skal tilgodese en rekke hensyn, må loven gjelde en meget stor del av overdragelsene av og rettsstiftelsene ellers vedkommende fast eiendom. Men loven må ikke gjøres unødig omfattende; nødvendigheten av tillatelse til eiendomserverv innebærer jo en ulempe for eiendomsomsetningen. Det må derfor skje en avveining hvor den på den ene side tar hensyn til hva som kan oppnås ved konsesjonsplikt og forkjøpsrett og på den annen side tar hensyn til de ulemper konsesjonsplikten og forkjøpsretten medfører. Komiteen mener at det ikke bør være konsesjonsplikt for overdragelse av eiendom av slik karakter at det bare rent unntaksvis kan bli tale om å nekte konsesjon eller å gjøre forkjøpsretten gjeldende.»

Ved vurderingen av konsesjonspliktens omfang i dag mener departementet det bør bygges videre på dette utgangspunktet. Dersom det er enighet om at kontrollbehovet er redusert for enkelte arealgrupper, står en overfor et valg mellom helt å unnta slike erverv fra konsesjonsplikt eller om det bør etableres en eller annen mellomform hvor kontrollen delvis er i behold. Departementet mener det er grunnlag for å utvide konsesjonsfriheten.

I en ny konsesjonslov bør det etter departementets syn, som utgangspunkt, legges opp til mindre kontroll av omsetningen dersom eiendommen i plan etter plan- og bygningsloven er utlagt til bestemte formål, og erververen forpliktes til ikke å nytte eiendommen i strid med planen. Lovendringen 4. mai 2001 der arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble forhøyet fra 5 til 20 dekar, bygger på et slikt vilkår. Dersom konsesjonsfriheten gjøres betinget av at eiendommen utnyttes i samsvar med plan slik som ved endringen i 2001, representerer det en mellomform i forhold til fullstendig konsesjonsfrihet.

Etter Landbruksdepartementets mening er spørsmålet om utformingen av reglene i form av positiv eller negativ avgrensing av hva som skal utløse konsesjonsplikt, et hensiktsmessighetsspørsmål. Departementet er enig i at det foretas en realitetsvurdering av om en slik endring er aktuell. Det er imidlertid få høringsuttalelser som tar opp dette spørsmålet. Høringsinstansene synes heller ikke å være sikre på at det er gevinster å hente ved å «snu» lovteksten. Departementet mener derfor at drøftingen av eventuell «speilvending» må knyttes til flere momenter enn de som er kommet fram under høringen. Spørsmålet om positiv eller negativ avgrensing av konsesjonsplikten må bl.a. ses i sammenheng med hvilke endringer et slikt systemskifte fører til på kontrollsiden.

Gjeldende kontrollordning kan kort skisseres slik: I 2001 var det ca. 156.000 erverv av fast eiendom. De fleste av disse ervervene sluses gjennom tinglysingen med en egenerklæring. Til beste for kjøper og selger avklares spørsmålet om konsesjonsplikt raskt, og med små kostnader for det offentlige. Ordningen innebærer at mulighetene for omgåelser er små. Oppfølgingen av manglende søknad er effektiv idet den nye eieren ikke får tinglyst ervervet sitt, se gjeldende lov § 22. Vil den nye eieren likevel ikke søke konsesjon, skal konsesjonsmyndighetene sette en frist for videresalg. Dette kan i siste omgang føre til at eiendommen blir solgt på tvangssalg, jf. §§ 25 og 26. Oppfølgingen av en «vrangvillig» kjøper byr mao. på små administrative kostnader for det offentlige.

Hensynet til forutberegnelighet og likebehandling tilsier at avgrensing av konsesjonsplikten må komme klart fram direkte i lovteksten. Reglene om konsesjonsplikt bør følgelig ha et så høyt presisjonsnivå som mulig. Sentralt ved vurderingen av hvilke kriterier som bør benyttes, står hvilke erverv som lettest og klarest lar seg definere og beskrive; erverv som utløser konsesjonsplikt, eller erverv som ikke utløser slik plikt. Speilvending krever andre avgrensningskriterier enn dem som er lagt til grunn i dagens lov. Det å finne frem til slike kriterier kan være krevende. I tillegg til at kriteriene må være egnet til å uttrykke de materielle løsningene som er lagt til grunn, må teksten være lesbar. Etter departementets vurdering er forslagene til endringer i konsesjonspliktens omfang så omfattende at det kan være lettere enn tidligere å «speilvende» lovens ordlyd.

Med dette som bakgrunn antar Landbruksdepartementet at en positiv avgrensning kan knyttes til arealtyper, eventuelt kombinert med arealets størrelse. Departementet mener imidlertid at det ikke er ønskelig å speilvende kriteriene knyttet til erververens stilling. En slutter seg på dette punktet til Justisdepartementets syn som er referert foran i kapittel 4.1.

Departementet mener at det er tvilsomt om «speilvending» vil øke lesbarheten av loven. Selv om det foretas en «speilvending» av teksten basert på arealtyper og arealstørrelse vil de fleste erverv av fast eiendom skje uten konsesjon. En slik hovedregel i loven angir til tross for «speilvending» av teksten, ikke omfanget av konsesjonsplikten. Gevinsten ved en endring av lovens system er følgelig ikke stor. Departementet mener at det er svært tids- og arbeidskrevende å utarbeide en alternativ lovtekst som er speilvendt. Departementet mener videre at «speilvending» basert på arealtyper og arealstørrelse vil føre til betydelige omstillinger knyttet til ordningen med egenerklæring og tinglysingskontroll. Det kan også bli vanskeligere for det offentlige å følge opp at konsesjonsplikten overholdes. Etter departementets syn er det bare aktuelt å gjøre endringer i samsvar med forslaget dersom det kan påvises at en endring fører til klart større fordeler enn de ulempene en omstilling kan føre med seg. Departementet oppfatter ikke at gevinsten som er omtalt ovenfor oppveier disse ulempene. Selv om det reelle innholdet i konsesjonsplikten harmonerer dårlig med formuleringen i lovutkastet § 2, mener departementet på denne bakgrunn at det ikke er ønskelig å foreta en speilvending av bestemmelsene nå.

Myndigheten til å avgjøre konsesjonsspørsmålene foreslås, som i loven fra 1974, lagt til Kongen. Hensynet til en planmessig konsesjonspolitikk og til en konsekvent og enhetlig praktisering av loven har betydning for hvem som i praksis bør utøve denne myndigheten. I St.meld.nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, er det lagt til grunn at avgjørelsesmyndigheten skal delegeres til kommunene. En ønsket å legge til rette for at kommunen i større grad enn før kan bli en landbrukspolitisk aktør hvor mer myndighet og ansvar ville kunne gi større nærhet til borgerne og brukerne slik at den enkelte næringsutøver også fikk større mulighet og anledning til å påvirke egen utvikling. I meldingen heter det bl.a.:

«Kommunene er førstelinjemyndighet i saker etter jordlov, skogbrukslov, odelslov og konsesjonslov. Vesentlig myndighet etter disse lovene er allerede desentralisert til kommunene. Dette gjelder for eksempel myndighet til å avgjøre konsesjonssøknader som gjelder arealer som er del av byggeområde, mindre boligtomter og søknader innenfor områder der konsesjonsfriheten er satt ut av kraft for bebygd eiendom. Kommunene avgjør dessuten søknad om fritak fra bo- og driveplikt etter konsesjonsloven, og de avgjør en rekke søknader om delingstillatelse etter jordloven.

Landbruksdepartementet vil imidlertid legge ytterligere oppgaver til kommunene innen disse saksfeltene. Landbruksdepartementet mener at alle konsesjonssaker og delingssaker skal avgjøres på kommunenivå. Basert på tall fra perioden 1996-1999 utgjør dette samlet sett om lag 7 000 saker hvert år. Det fremtidige omfanget kan være noe lavere på grunn av hevingen i arealgrensen etter konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 i 2001.

De konsesjonssaker som i dag er lagt til kommunen er saker som har særlig betydning for utvikling av bolig-, fritids- og næringsbebyggelse. Når alle øvrige konsesjonssaker også desentraliseres, vil kommunene i tillegg få ansvar for saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og eiendom i strøk som ikke omfattes av reguleringsplaner/kommuneplaner. Konsesjonsavgjørelsen har nær sammenheng med arealutnyttelse etter plan- og bygningsloven. Desentralisering skal bidra til å øke kommunenes oppmerksomhet slik at landbruksarealene i større grad enn i dag betraktes som en ressurs som må ivaretas også i plansammenheng.

Hvor kommunene i dag er tillagt avgjørelsesmyndighet, har fylkeslandbruksstyret ansvaret for klagebehandling. I de øvrige sakene avgjør styrene saken som førsteinstans, etter tilråding fra kommunene. Ved å flytte de resterende konsesjons- og delingssakene over til kommunene, vil fylkeslandbruksstyret også få tillagt klagemyndigheten for disse sakene.

Ved en så omfattende desentralisering av de juridiske virkemidlene til kommunene må det sikres at grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål og nasjonale målsettinger på lovområdet blir oppfylt. I den sammenheng blir det viktig å ha tilstrekkelig og kvalitativ god statistikk. Landbruksdepartementet tar sikte på å utarbeide et system for dette.»

I gjeldende forskrift etter konsl. § 2 er det gjort unntak fra konsesjonsplikten i de tilfeller rettighetshaveren har fått tillatelse eller lov av 29. juni 1990 nr. 50 (energiloven) kapittel 3. Departementet mener at unntaket bør opprettholdes, men at det innarbeides i lovteksten på lik linje med de øvrige unntakene som er nevnt i lovutkastet § 2 annet ledd.