14 Kravet til jord- og skogbruksfaglig kompetanse
14.1 Bakgrunnen for lovforslaget
St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling omhandler det statlige regelverket rettet mot kommunesektoren. Landbruksdepartementet uttaler her at det vil bli fremmet forslag om at reglene om kravet til jord- og skogbruksfaglig kompetanse oppheves samtidig som regler i forskrifter som stiller et liknende krav oppheves.
Ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001) sluttet Stortinget seg til en kommunesatsing på miljøvern- og landbruksområdet, se Innst.S. nr. 268 (2001-2002).
I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå gir Regjeringen sin tilrådning om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene - stat, fylkeskommune og kommune. Kommunene har i dag både innstillende myndighet og vedtaksmyndighet i henhold til bl.a. jordloven, konsesjonsloven og skogbruksloven. Det uttales at Landbruksdepartementet ønsker å følge opp og forsterke tidligere prosesser og beslutninger der kommunene gis større handlingsrom og det legges til rette for et forsterket lokaldemokrati på landbruksområdet. Landbruksdepartementet vil legge avgjørelsesmyndigheten i alle konsesjonssaker og delingssaker til kommunene. Videre vil avgjørelsene etter skogbruksloven bli lagt til kommunene, med unntak av avgjørelsesmyndigheten knyttet til vernskogsgrensene.
St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003 (kommuneproposisjonen) sier følgende på side 99 vedrørende oppgavefordelingen på landbruksområdet:
«For å får best mulig lokal tilpasning av de nasjonale virkemidlene i landbruket, ønsker Landbruksdepartementet å legge til rette for at kommunene i større grad kan bli en aktiv landbrukspolitisk aktør, gjennom desentralisering av mer myndighet og ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. Målet er å stimulere til lokal forankring, forståelse og aksept for viktige landbrukspolitiske målsettinger. Gjennom reformen skal kommunene gis større handlingsrom og det skal legges til rette for et forsterket lokaldemokrati på landbruksområdet.»
14.2 Gjeldende rett
Forskrift 11. mars 1994 om krav til jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene er fastsatt med hjemmel i lov om skogbruk og skogvern 21. mai 1965 (skogbruksloven) § 4 tredje ledd og lov om jord 12. mai 1995 nr. 23 (jordloven) § 4 tredje ledd.
Skogbruksloven § 4 tredje ledd lyder som følger:
«I hver kommune skal administrasjonen ha nødvendig fagkompetanse i skogbruk. Departementet skal gi nærmere forskrift om dette, og kan gjøre unntak fra kravet om fagkompetanse.»
Jordloven § 4 lyder som følger:
«I kvar kommune skal administrasjonen ha nødvendig fagkompetanse i jordbruk og skogbruk. Departementet kan gjera unntak.
Kommunen kan bestemma at nødvendig fagkompetanse i jordbruk og skogbruk skal sikrast ved samarbeid med andre kommunar.
Departementet skal gi føresegner om nødvendig fagkompetanse i jordbruk og skogbruk.»
Forskriften og jord- og skogbruksfaglig kompetanse bestemmer følgende i § 1:
«Kommunene skal ha tilfredsstillande fagkompetanse både i jord- og skogbruk. 5 års høgare landbruksutdanning innan dei respektive fagområda er normalt naudsynt for å sikre kompetansen. Minimumskravet til fagkompetanse er likevel 3 års høgare utdanning innan dei respektive fagområda.»
Kravet til jord- og skogbruksfaglig kompetanse kom for første gang inn i jordloven av 1955 og gjeldende skogbrukslov ved lov 11. juni 1993 nr. 96 om endringar i lov 18. mars 1955 nr. 2 om tilskiping av jordbruk (jordlova) m.fl. Lovforslaget ble inngående drøftet i Ot.prp. nr. 71 (1992-1993) Om lov om endringar i lov 18. mars 1955 nr. 2 om tilskiping av jordbruk (jordlova) m.fl. Fra 1980 var jordbruksetaten og skogbruksetaten organisert i to statlige forvaltningsenheter. Enhetene hadde felles kontor både på fylkesnivå (fylkeslandbrukskontor) og i kommunene (landbrukskontor). De to enhetene hadde også felles statlige folkevalgte organ; landbruksnemnda i kommunene og fylkeslandbruksstyret i fylkene. Etatene var fullt ut finansierte av staten. Bakgrunnen for lovendringen om jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene var at staten overførte ansvaret for den lokale landbruksforvaltningen til kommunene med virkning fra 1. januar 1994, jf. St.meld. nr. 40 (1991-92). Det ble ansett som et viktig premiss for overføringen av den lokale landbruksetaten at kompetansen ikke måtte svekkes. I Ot.prp. nr. 71 (1992-1993) uttales bl.a. følgende på side 16:
«Departementet meiner at kompetansen i utgangspunktet bør liggja på det nivået som i dag gjeld for jordbrukssjef og skogbrukssjef. Dette tilsvarar ei utdaning frå Norges landbrukshøgskole eller tilsvarande. Hovudregelen må vera at ein krev slik utdaning, men det må vera høve til å fråvika dette kravet når det ligg føre særlege grunnar. Det vil og vera høve til å sjå dette i relasjon til korleis jord- og skogbruket er i den einskilde kommunen.»
Kravet til jord- og skogbruksfaglig kompetanse ble senere også drøftet i Ot.prp. nr. 72 (1993-1994) Om lov om jord m.m. i forbindelse med forslaget til ny jordlov.
I henhold til bestemmelsene om jord- og skogbruksfaglig kompetanse kan departementet gjøre unntak fra kravet om fagkompetanse. Det vil blant annet være aktuelt med slike unntak i kommuner som ikke har landbrukssaker. Det bestemmes også at nødvendig fagkompetanse kan sikres ved samarbeid med andre kommuner.
Kravet om jord- og skogbruksfaglig kompetanse har blitt vurdert i en rekke stortingsmeldinger.
I St.meld. nr. 17 (1998-1999) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren (skogmeldingen) drøftes bl.a. skogbruksmyndighetenes rolle og oppgavefordeling. Det uttales at tilbakemeldingen når det gjelder bemanningen i kommunene tyder på at det de siste årene har foregått en bemanningsreduksjon; dels som følge av nedbemanning og dels som følge av at de skogbrukstilsatte er tillagt andre oppgaver. Det forelå imidlertid ikke entydige signaler på tidspunktet om hvorvidt nedbemanningen hadde ført til for lav kapasitet i kommunene. Det uttales videre at det vil være en viktig oppgave for fylkesmannen å sikre at kommunene ivaretar sitt ansvar for gjennomføringen av skogpolitikken. Departementet legger også vekt på at den skogbruksfaglige bemanning og kompetanse både på kommune- og fylkesnivå samsvarer med de oppgaver skogbruket står overfor i årene fremover.
I St.meld. nr. 19 (1999 - 2000) Om norsk landbruk og matproduksjon uttales det at det legges vekt på å styrke kommunenes ansvar og muligheter som landbruksmyndighet, blant annet ved å gi kommunene større handlingsrom innen enkelte saksfelt. Videre sies bl.a. følgende vedrørende kravet til jord- og skogbruksfaglig kompetanse på side 156:
«Sett i lys av den økte vekt det er lagt på kommunenes rolle som landbruksmyndighet i framtiden, vil kravet om jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene bli videreført. Dette ble også understreket av Stortinget under behandlingen av St.meld. nr. 17 (1998-99) - Skogmeldingen. Begrunnelsen for kompetansekravet er blant annet forankret i nasjonale interesser som jordvern, bærekraftig utvikling og rettssikkerhet.»
Behovet for å beholde kompetansekravet er for øvrig også påpekt fra fagorganisasjonene i landbruket og de ansattes organisasjoner, med stort sett samme begrunnelse som referert fra stortingsmeldingen ovenfor.
14.3 Høringsnotatet
Høringsnotatet for ny konsesjonslov av mai 2002 inneholdt ikke forslag til lov om opphevelse av skogbruksloven § 4 tredje ledd og jordloven § 4, samt forskrift av 11. mars 1994 om krav til jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene. Det foreligger således ingen høringsuttalelser vedrørende lovforslaget.
14.4 Departementets vurderinger
Som følge av kommunereformen (presentert i St.meld. nr. 19 (2001-2002)) vil kommunene få delegert til seg en rekke nye oppgaver innenfor landbrukssektoren. En sentral del av reformen er å gi kommunene større handlefrihet. Friheten til selv å organisere sitt arbeide vil trolig bidra til en bedre tilpasning mellom behov og ressurser.
Slik den gjeldende forskriften om krav til jord- og skogbruksfaglig kompetanse lyder, er det formalkompetansen som etter gjeldende rett vil være avgjørende i forhold til hvorvidt kommunene oppfyller de plikter som forskriften pålegger. Det er departementets oppfatning at det er realkompetansen i kommunene som bør være det avgjørende, ikke formalkompetansen.
Det kan innvendes mot en opphevelse av kravet om jord- og skogsbruksfaglig kompetanse at et slikt kompetansekrav er nødvendig for å ivareta en forsvarlig utføring av de oppgaver som er tillagt kommunene. Handlefrihet for kommunene på dette området kan medføre at enkelte kommuner nedprioriterer denne type kunnskap til fordel for andre kompetansefelt. Faglig sett vil det alltid være en styrke å ha fagfolk innen de enkelte fagområdene. Tilstrekkelig kompetanse i kommunene er imidlertid en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne få flere oppgaver og et større ansvar på landbruksområdet. Landbruksdepartementet legger derfor til grunn at kommunene følger opp med en tilfredsstillende kompetanse og kapasitet både for å oppfylle de jordbruks- og skogbruksrelaterte oppgaver som er pålagt dem samt for å ivareta forvaltningslovens bestemmelser om utredningsplikt ved enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 17. Kommunene må selv vurdere behovet for fagkompetanse innen jordbruk og skogbruk. Muligheten for å løse kompetansebehovet for eksempel ved et samarbeid med andre kommuner kan også vurderes. Opphevelse av kravet om jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene vil kreve god oppfølging av kommunene og et godt og effektivt system for kvalitetssikring. I denne sammenhengen er det viktig å opprettholde en god dialog mellom fylkesmannen og kommunen.