2 Arbeidet med lovrevisjonen
2.1 Oppdatering av landbrukslovgivningen
I St.meld. nr. 43 (1992-93) Om praktiseringen av jord- og konsesjonslovgivningen og i Ot.prp.nr. 72 (1993-94) Om ny jordlov, foreslo departementet at landbrukslovgivningen skulle gjennomgås med sikte på en oppdatering. Departementet foreslo da at en skulle gjennomgå jordloven, konsesjonsloven og jordleieproblematikken. En la opp til at arbeidet skulle gjennomføres i etapper, og at det skulle skje i departementet. Det ble samtidig vist til at samordning av landbrukslovgivningen burde være et siktemål i et noe lengre perspektiv. Ut fra ressurssituasjonen anså en det ikke som mulig å ta fatt på et slikt arbeid da. Ny jordlov ble vedtatt i 1995. Lovutkastet her inneholder departementets gjennomgang og forslag til ny konsesjonslov.
2.2 Premisser for endring av konsesjonsloven
2.2.1 Innledning
I årenes løp er det kommet ulike innspill som har betydning for gjennomgangen av konsesjonslovendringen. Avsnittene nedenfor er en kort gjennomgang av innspill som etter departementets vurdering fortsatt har betydning for den revisjonen som bør gjøres.
2.2.2 Dialog med Stortinget i tilknytning til revisjonen
Landbruksdepartementet har gitt Stortinget en orientering om revisjonsplanene for konsesjonsloven i meldinger om praktiseringen av jord- og konsesjonslovgivningen, bl.a. i St.meld.nr. 43 (1992-93). I Innst. S. nr. 92 (1992-93) s. 52 ba et flertall av den daværende landbrukskomiteen (bestående av AP, Høyre og Frp) om at departementet gjennomgikk konsesjonsloven og jordloven som en oppfølging av Stortingets behandling av St.prp.nr.8 (1992-93) Landbruk i utvikling. Ved utarbeidelse av ny jordlov orienterte departementet gjennom Ot.prp nr. 72 (1993-94) s. 7 om lovarbeid framover. En viste i den forbindelse til at konsesjonsloven måtte gjennomgås.
I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, ble det redegjort for en rekke forslag til endringer i konsesjonsloven. Ved lovendring 4. mai 2001, ble noen av disse endringene gjennomført. I Ot.prp.nr. 33 (2000-2001) som lå til grunn for Stortingets behandling, forutsatte en imidlertid at det måtte foretas en generell gjennomgang av loven i ettertid. En forutsatte at arbeidet skulle legges opp med sikte på å fremme en proposisjon om endringene i løpet av våren 2003.
2.2.3 Næringslovutvalgets forslag til endring av konsesjonsloven
Næringslovutvalget var et fast regjeringsoppnevnt utvalg. Utvalget hadde som mandat å ta stilling til spørsmål av betydning for små og mellomstore bedrifter. I januar 1995 fremmet utvalget forslag til endringer i konsesjonsloven. Forslagene er, i den grad de fortsatt er aktuelle, omtalt i tilknytning til de enkelte forslag i denne proposisjonen.
2.2.4 Lovstrukturutvalgets syn på konsesjonsloven
Lovstrukturutvalget var et regjeringsoppnevnt utvalg. Utvalget hadde bl.a. som oppgave å fremme forslag om hvilke lover som bør oppheves, og hvilke som bør slås sammen.
Utvalgets utredning ble fremmet som NOU 1992: 32. Forholdet til ervervskonsesjonslovene er vurdert i kapittel 9.33. Utvalget ga uttrykk for at det bør være én ervervskonsesjonslov, og at denne loven også bør omfatte en rekke av de gjeldende ervervskonsesjonslovene (bergverk, vannfall, kalk, kvarts, petroleum osv.). Utvalget tok ikke stilling til om en slik lov burde være en revidert utgave av 1974-loven, eller en ny lov.
Forutsetningen for en slik samling av lover som utvalget foreslo, er at det oppnevnes et lovutvalg som har som mandat å vurdere dette. Ingen av de berørte departementene har tatt initiativ til å foreta en slik samling. Stortinget har heller ikke uttrykt noe ønske om en slik samling av reglene i forbindelse med de merknadene som er gitt til revisjon av konsesjonsloven. Departementet mener at utvalgets forutsetninger ikke kan strekkes lenger enn at lovreglene innen det aktuelle saksfeltet ikke bør splittes opp.
2.2.5 Forholdet til EØS-avtalen
Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital innen avtaleområdet. Omsetning av fast eiendom faller inn under traktatens bestemmelser om fri bevegelse av kapital. Avtalen har etter dette betydning for det offentliges kontroll med omsetning av eiendommer og rettigheter.
Verken regelverk eller praksis kan innrettes slik at de direkte eller indirekte forskjellsbehandler nordmenn og andre EØS-borgere med hensyn til å sikre seg eiendomsrett eller bruk av arealene. Ved utformingen av reglene må en med andre ord være oppmerksom på at reglene skal være like for EØS-borgere og norske borgere. De kan heller ikke ha slike sidevirkninger at de skjermer norske interesser. Reglene må dessuten utformes slik at reguleringen ikke blir mer omfattende enn det som er nødvendig for å nå de nasjonale målene.
2.2.6 Landbruksdepartementets vurderinger av endringsbehovet
Det er en jevn nedgang i antall aktive driftsenheter i landbruket, mens antall landbrukseiendommer er stabilt. Som følge av dette har et økende antall eiendommer først og fremst funksjon som bosted og livsmiljø i arbeid og fritid. Det er viktig at ressursgrunnlaget på bygdene i større grad blir utnyttet til ulik næringsutvikling og til bosetting; også for borgere uten direkte tilknytning til primærnæringene. En ser det bl.a. som ønskelig at flest mulige gis adgang til å skaffe seg fast eiendom. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn en utvidet og mer aktiv nærings- og bosettingspolitikk for disse eiendommene. Det er en økende etterspørsel etter mindre landbrukseiendommer, og regjeringen ønsker en friere omsetning av disse. Det er derfor nedfelt i Sem-erklæringen at konsesjonsgrensen skal heves til 20 dekar fulldyrket mark og 80 dekar annet areal.
Departementet mener at det er ønskelig å forenkle konsesjonsloven. Dette kan bl.a. gjøres ved å knytte den nærmere til dagens plansystem. Fra 1974 til i dag er det gjort etappevise endringer. Dette har ført til at også lovens struktur og paragrafoppbygging bør gjennomgås med sikte på å oppnå forenklinger, og et lovverk med bedre sammenheng enn i dag.
De etappevise endringene i konsesjonsloven har langt på vei ført til at reglene materielt sett er oppdaterte i forhold til landbrukspolitiske mål nedfelt i St.prp.nr. 8 (1992-93) «Landbruk i utvikling» og i St.meld.nr. 19 (1999-2000) «Om norsk landbruk og matproduksjon». Det er bare gjort mindre endringer i de bestemmelsene som ikke har sammenheng med landbruk.
Behovet for regler som regulerer eier- og bruksforhold må ses i lys av de endringene som er skjedd i samfunnet når det gjelder styring av arealbruk etter andre lovregler, f.eks. gjennom regler etter plan- og bygningsloven. Etablert praksis som det er ønskelig å holde fast ved, bør i større grad enn i dag omtales i lovteksten.
Landbruksdepartementet vil peke på at det ved revisjonen av konsesjonsloven også må legges vekt på effektivitet. Det er dessuten grunn til å rette oppmerksomheten mot uønskede bivirkninger. Regler som ikke gir ønsket samfunnsgevinst bør oppheves eller endres på en slik måte at de bedre kan bidra til en arealbruk som er gagnlig for samfunnet. I en framtidig konsesjonslov bør det som nå være hjemmel for å gi forskrifter hvor det kan gjøres unntak fra hovedreglene, men det bør for øvrig tilstrebes at sentrale unntaksbestemmelser i gjeldende forskrifter innarbeides i loven. Administrasjonen av konsesjonssystemet må knyttes til effektive, enkle kontrollrutiner hvor en tar hensyn til hvilke virkninger dette har for offentlig økonomi og administrasjon og for avtalepartene i en eiendomshandel.
Landbruksdepartementets vurdering av endringsbehovet har samlet sett ført til at en ser behov for å utarbeide en ny konsesjonslov til erstatning for lov 31. mai 1974 nr. 19 om konsesjon ved erverv av fast eiendom. Forslagene fører til at den nye loven i hovedsak vil få praktisk betydning ved erverv av ubebygde landbruksarealer og større bebygde landbrukseiendommer.
2.3 Arbeidet med lovforslaget
2.3.1 Høringsnotatet
Basert på de premissene som er omtalt ovenfor, formet departementet ut et høringsnotat der en redegjorde for lovforslaget. Notatet ble sendt ut på høring 15. mai 2002. Notatet inneholdt en rekke forslag og spørsmål til høringsinstanstene.
Departementet foreslo at:
«Hensynet til miljøet og til fremtidige generasjoners behov skal innarbeides i lovens formålsbestemmelse.
Erverv av ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus som ligger i område som i kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven er utlagt til byggeområde, og hvor tomteinndeling er foretatt eller godkjent av bygningsmyndighetene, skal fortsatt være konsesjonsfritt. Hvis det foreligger en slik plan er konsesjonsfriheten ikke knyttet til noen arealgrense. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.
Erverv av andre ubebygde enkelttomter til bolig- eller fritidshus ikke større enn 1 dekar skal være konsesjonsfritt. Betingelsen i gjeldende lov om at erververen og hans nærmeste familie ikke kan eie tilsvarende tomt fra før, oppheves. Konsesjonsfriheten er betinget av at tomta bebygges innen 5 år.
Erverv av andre ubebygde eiendommer som ligger i område som i reguleringsplan er regulert til annet enn landbruksområde, eller ligger i område som i kommuneplanen er lagt ut til byggeområde skal være konsesjonsfritt. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med planen.
Erverv av bebygd eiendom ikke større enn 100 dekar skal være konsesjonsfritt dersom ikke mer enn 20 dekar av den er fulldyrket. Konsesjonsfriheten er betinget av at erververen ikke foretar bruksendring i strid med eventuell reguleringsplan. Det samme gjelder hvor eiendommen i kommuneplanens arealdel er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde.
Erverv av aksjer og parter i selskap med begrenset ansvar skal være konsesjonsfritt.
Utenlandsboendes erverv av eiendom til fritidsformål skal være konsesjonsfritt.
Det bør gå fram av loven at sameie i landbrukseiendom som hovedregel er en uheldig eierform, og at det kan legges vekt på dette ved avveiningen av om konsesjon skal gis.
Det bør gå fram av loven at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer.
Priskontroll oppheves for alt annet enn landbruk.»
Departementet reiste følgende spørsmål:
«Bør konsesjonsfriheten under forslag 5 (femte strekpunkt ovenfor) være betinget av at erververen heller ikke foretar bruksendring i strid med kommuneplanens arealdel dersom eiendommen er lagt ut til byggeområde?»
Ved nedsatt konsesjonsgrense, jf. gjeldende konsl. § 5 tredje ledd, såkalt 0-grense, stilte en følgende spørsmål:
«Bør det gå fram av loven hvilken frist erververen har for å oppfylle betingelsen for konsesjonsfrihet? Dersom det er behov for en slik frist, bør den settes til 1 år?
Bør det innføres en ordning med personlig boplikt, og i tilfelle for hvor lang tid?
Bør konsesjonsfriheten for nære slektninger i saker som gjelder nedsatt konsesjonsgrense begrenses, oppheves eller gjøres betinget av boplikt som eventuelt kan være personlig?
Bør det innføres tilsvarende kriterier som i gjeldende K § 6a for å avgjøre om det aktuelle huset blir brukt som helårsbolig, eventuelt andre kriterier?
Bør erverv av tomt med bebyggelse under oppføring utløse konsesjonsplikt dersom tomten er regulert til boligformål?
Bør det være konsesjonsfrihet dersom det er mer enn 50 år siden bebyggelsen ble brukt til helårsbolig? Bør det eventuelt legges vekt på tidsfaktoren ved avgjørelse av om konsesjon skal gis, eller i motsatt fall at bebyggelsens preg av å være en etablert fritidseiendom skal anses irrelevant?
Bør det gå fram av loven at det ikke har betydning for konsesjonsplikten at det er foretatt rehabilitering av bebyggelsen slik at den fremstår som en annen eiendom enn da selger ervervet den?
Bør det gå fram av loven at bebyggelsens standard ikke er av betydning for konsesjonsplikten dersom eiendommen faller inn under karakteristikken bebygd eiendom?»
Etter gjeldende konsl. §§ 5 annet ledd og 3 tredje ledd utvides konsesjonsplikten ved erverv av fast eiendom og ved stiftelse og overføring av rettigheter dersom eiendommen ligger i områder som er omfattet av stadfestet vedtak om fornying jf. plan- og bygningsloven § 25 nr. 8. Departementet etterlyste synspunkter på om bestemmelsen har noen betydning i dag. Spørsmålet var:
«Er det i ny konsesjonslov behov for en regel som tilsvarer innholdet i gjeldende K §§ 3 tredje ledd og 5 andre ledd?»
I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, ble det lagt til grunn at alle konsesjonssaker skal avgjøres av kommunen. Forslagene til endring av konsesjonspliktens omfang vil føre til at hovedtyngden av saker vil gjelde erverv av ubebygde landbruksarealer og større bebygde landbrukseiendommer. Bl.a. med dette som bakgrunn spurte departementet om loven bør angi nærmere kriterier for skjønnsutøvelsen enn i gjeldende lov. Spørsmålene var:
«Bør det ved avgjørelse av saker med nedsatt konsesjonsgrense («0-grense») gis avveiningskriterier basert på eiendommens egnethet og beliggenhet ? Bør det eventuelt lovfestes ytterligere momenter som hittil ikke er tillagt vekt?
Bør det gå fram av loven at det ved krav om salg på grunn av mislighold, kan fastsettes at eiendommen eller deler av den, skal overdras til noen bestemt?»
Ut over dette foreslo en også enkelte andre endringer av mer teknisk karakter.
Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Fylkesmennene
Fylkeslandbruksstyrene
Fylkeskommunene
Kommunene
Den norske advokatforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Direktoratet for naturforvaltning
Norges Bondelag
Norges Skogeierforbund
Norges Eiendomsmeglerforbund
NORSKOG
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Statens landbruksforvaltning
Statsskog
2.3.2 Høringsuttalelsene
Høringsfristen gikk ut 2. september 2002. Innen 13. november hadde departementet mottatt 211 uttalelser. Uttalelsene kom fra 9 departementer, 9 fylkesmenn, 13 fylkeslandbruksstyrer, 2 fylkesting, 159 kommuner og 19 «andre». De «andre» som har uttalt seg er:
Bygdalista i Gausdal,
Den norske advokatforening
Direktoratet for naturforvaltning
Friluftsrådenes Landsforbund
Advokat Claus Frimann Dahl
Advokat Christian Haneborg
Huseiernes Landsforbund
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Kari Nessa Norum
Per Reidarson
Rød Valgallianse i Risør
Statens landbruksforvaltning
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Statsskog
Mange av høringsinstansene har gitt grundige og svært omfattende kommentarer til høringsnotatet. Høringsinstansene har i hovedsak svart direkte på de spørsmål og forslag som ble fremsatt. Hovedtyngden av høringsinstansene har sluttet seg til de fleste forslagene. Dette gjelder bl.a. at formålsbestemmelsen beholdes omtrent som i dag, at konsesjonspliktens omfang reduseres for arealer som ikke kan karakteriseres som landbruksarealer, og at loven stiller som vilkår for konsesjonsfrihet at søkers formål ikke er i strid med plan etter plan- og bygningsloven. Et stort flertall blant høringsinstansene bekrefter at det er behov for å lovfeste de skjønnsmomentene som ble nevnt i høringsnotatet, og at det er behov for å styrke rekkevidden av reglene om nedsatt konsesjonsgrense. Det er imidlertid stor uenighet mellom høringsinstansene i forhold til forslag nr. 2 og 5. Det konkrete innholdet i høringsinstansenes innspill er omtalt fortløpende i tilknytning til departementets behandling av de enkelte forslagene, se kapittel 3-13.