1 Proposisjonens hovedinnhold
1.1 En helhetlig lovgivning som ivaretar liv, helse, miljø og eiendom
Nærings- og handelsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til lov om skipssikkerhet. Proposisjonen fremmes i samråd med Miljøverndepartementet. Departementet vil gjennom skipssikkerhetsloven bidra til at hensyn til liv, helse, miljø og materielle verdier ivaretas på en bedre måte enn gjennom dagens lovgivning. Hensynet til liv, helse, miljø og materielle verdier bør ivaretas allerede fra skipet prosjekteres og til det hugges opp. Lovutkastet legger således opp til en helhetlig regulering av skipet fra vugge til grav. Det er et viktig siktemål med loven at det legges til rette for at den som har sitt arbeid på skip har et sikkert og godt arbeidsmiljø. Et godt arbeidsmiljø tilrettelagt for den enkelte om bord, vil bidra til at skipet som sådan blir sikrere, noe som igjen gir større trygghet for passasjerer og allmennheten. Det marine miljø er sårbart for utslipp fra skip til land, sjø og luft. Gjennom loven søkes det å oppnå et bedre vern om det ytre miljø. Skipssikkerhet er gjenstand for en omfattende internasjonal regulering, som gjenspeiles i et komplekst nasjonalt lov- og forskriftsverk. For Nærings- og handelsdepartementet er et viktig siktemål med loven å gi et helhetlig og oversiktlig rammeverk.
Hvorfor er det behov for ny sikkerhetslovgivning for skip?
Sjøtransport er viktig for handel og næringsvirksomhet, men har til alle tider vært forbundet med en viss risiko. Bakgrunnen for vedtakelsen av sjødyktighetsloven av 1903 var et uakseptabelt høyt antall skipsforlis med store tap av menneskeliv. Siden vedtakelsen av loven har et målrettet arbeid internasjonalt og nasjonalt blant både myndigheter og aktørene i næringen ført til at det i dag er langt sikrere å ferdes til sjøs enn det var for 100 år siden. I de 100 årene loven har vært i kraft har det skjedd en stor utvikling internasjonalt og nasjonalt hvor fokus har blitt rettet mot flere forhold enn de rene tekniske kravene til skip. Den menneskelige faktoren i skipsfart har fått stor oppmerksomhet både som en bakenforliggende årsak til at ulykker skjer, og i forhold til å forbedre arbeidsforholdene og sikkerheten til de ansatte om bord. Skadevirkningene for miljøet har blitt synliggjort ved en rekke alvorlige skipsforlis de siste tiårene, og stadig større oppmerksomhet og nye tiltak har hatt som formål å bidra å gjøre skipsfart til en miljøvennlig transportform. Etter hendelsene den 11. september 2001 har skipsfartens sårbarheten overfor angrep mot skip blitt aktualisert og satt på dagsorden internasjonalt og nasjonalt. Måten skipsfart utøves på både teknisk og kommersielt, har dessuten vært gjenstand for omfattende endringer.
Selv om sjødyktighetsloven har vært endret flere ganger siden 1903, reflekterer den ikke fullt ut de store forandringene skipsfarten har vært gjennom de siste 100 år. Loven er derfor ikke lenger egnet til å møte de utfordringer skipsfarten står overfor i fremtiden på en tilstrekkelig måte. For samfunnet er det avgjørende at skipsfarten er i stand til å møte allmennhetens transportbehov på en sikker og miljøvennlig måte. På denne bakgrunn nedsatte Kongen i statsråd i 2003 et utvalg som skulle foreta en fullstendig revisjon av sjødyktighetsloven og tilstøtende lovgivning om skipssikkerhet.
En lovgivning som bidrar til økt sikkerhet og vern om miljøet
Det overordnede formål med en ny skipssikkerhetslov er å ivareta hensynet til liv, helse, miljø og materielle verdier. Lovgivningen må legge til rette for at risikoen ved å ferdes og arbeide til sjøs reduseres til et minimum, og at skip fremstår som en sikker arbeidsplass. Økningen i skipstrafikken utgjør også en potensiell fare for det ytre miljø, og departementet vil synliggjøre og forsterke viktigheten av det forebyggende miljøarbeidet gjennom loven.
Helhetlig og forenklet lovgivning med fokus på det menneskelige element
Lovgivningen som regulerer skipssikkerhet er i dag spredt på ulike lover, samtidig som den bærende loven på området – sjødyktighetsloven – er umoderne i form, språk, struktur og innhold. En viktig målsetting for departementet med den nye skipssikkerhetsloven er å regulere alle forhold som berører skipssikkerhet i én lov. For brukerne av regelverket vil dette bidra til en bedre og mer helhetlig oversikt, samt at de forhold som berører sikkerhet og miljø lettere kan ses og leses i sammenheng. Det er også viktig at den nye lovgivningen på en bedre måte fremhever og forsterker betydningen av den menneskelige faktoren i sjøsikkerhetsarbeidet, og at den gir et godt arbeidsmiljømessig vern for den som har sin arbeidsplass på skip. En helhetlig og forenklet lovregulering vil bidra til bedre oversikt og kunnskap blant brukerne om lovverket, noe som igjen vil bidra til å styrke sikkerheten til sjøs.
Et velfungerende og kompetent offentlig tilsyn
Et av hovedformålene med sjødyktighetsloven av 1903 var å etablere et offentlig tilsyn med skip. Selv om det offentlige tilsynet har endret seg betydelig både med hensyn til omfang, arbeidsoppgaver og organisering, er det i 2006 fortsatt viktig å ha et velfungerende og faglig kompetent tilsyn som kan føre kontroll med skip, rederier, sjøfolk og sikkerhetsstyringssystemer. Det er viktig at tilsynet er i stand til å arbeide aktivt nasjonalt og internasjonalt slik at ulykker til sjøs best mulig kan forebygges. Videre må Norges internasjonale forpliktelser gjennomføres på riktig måte til rett tid og saksbehandlingen i tilsynet holde en høy faglig standard.
Det overordnede formål i forhold til det offentlige tilsynet med skip er å ha et tilsyn som til enhver tid på en best mulig og effektiv måte ivaretar lovens hovedhensyn, nemlig liv, helse, miljø og eiendom. For å oppnå dette må tilsynet, i likhet med den øvrige statsforvaltningen, stadig være i bevegelse og tilpasse seg de forventninger som stilles av allmennheten, og de krav som stilles internasjonalt og nasjonalt. Det er derfor viktig at de bestemmelser i skipssikkerhetsloven som omhandler utøvelsen av tilsynet er fleksible slik at tilsynet kan omstille og fornye seg for å innfri de forventninger og krav som samfunnet stiller til det.
Tilsynet mangler i dag hensiktsmessige sanksjonsmuligheter når det avdekkes feil eller mangler. Departementet ønsker gjennom loven å gi tilsynet bedre sanksjonsmidler, som vil bidra til en mer effektiv håndhevelse av regelverket og bedre ivaretakelse av sikkerhet og miljø.
Større forpliktelser på rederier
Sjødyktighetsloven legger det primære ansvar for skipets sikkerhet på skipsføreren. Departementet legger til grunn at sikkerheten til sjøs vil styrkes dersom rederiet gjøres til det sentrale pliktsubjekt etter loven. Det er rederiet som har den økonomiske interesse i skipet og som står nærmest til å sørge for tilføring av nødvendige økonomiske midler for å bygge og drive skipet på en forsvarlig måte. Rederiet er også nærmest til å ha oversikt over hvilke krav til sikkerhet som til enhver tid stilles og som dermed må oppfylles.
1.2 Sammendrag
Kapittel 2 Bakgrunnen og behovet for ny lovgivning
Kapitlet inneholder en redegjørelse for behovet for ny lovgivning om skipssikkerhet. Det gis en kort redegjørelse for svakhetene ved den sentrale loven på området, sjødyktighetsloven av 1903. Kapitlet inneholder og en oppsummering av Skipssikkerhetslovutvalgets sammensetning, mandat, arbeid, innstilling og høring. Bakgrunnen og behovet for å innta en bestemmelse om sjøassurandørers taushetsplikt knyttet til informasjon om skipssikkerhet og om senking av grensen for registrering av skip i sjølovens kapittel 2, samt høring av disse lovforslagene, fremgår også av kapitlet.
Kapittel 3 Sjøulykker og tilsyn
Her gis først en oversikt over den norske flåten og dernest en omtale av sjøulykker med norske skip. Det gis også en redegjørelse for hvordan tilsyn av skip er lagt opp i dag, med særlig vekt på Sjøfartsdirektoratets tilsynsarbeid.
Kapittel 4 Internasjonalt regelverk om skipssikkerhet
Det internasjonale regelverket om skipssikkerhet er meget omfattende og kompleks. I kapittel 4 gis en kort oversikt over arbeidet til de internasjonale organisasjoner som arbeider med skipssikkerhet. De viktigste regelverkene fastsatt av FN’s Sjøfartsorganisasjon (IMO), den Internasjonale Arbeidsorganisasjonen (ILO) og den Europeiske Union (EU), gis en kort omtale.
Kapittel 5 Nordisk rett
I kapittel 5 gis en kort oversikt over lovreguleringen om skipssikkerhet i våre naboland, Danmark, Sverige og Finland. Lovutkastet har hentet inspirasjon fra lovgivningen i disse landene, spesielt Danmark og Sverige.
Kapittel 6 Lovens formål
Sjødyktighetsloven inneholder ingen generell formålsbestemmelse. For å tydeliggjøre lovens siktemål foreslår departementet en formålsbestemmelse som nærmere omtales i kapittel 6.
Kapittel 7 Lovens virkeområde
Departementet foreslår klarere regler om lovens anvendelsesområde enn etter gjeldende rett. Lovens innfallsport bør favne vidt og være bredere enn gjeldende rett. For å markere klarere skillelinjer i lovgivningen foreslås det at lov om fritids- og småbåter skal regulere fartøy utenfor næringsvirksomhet når de er under 24 meter, og ikke reguleres sammen med skip i næringsvirksomhet slik som i dag. Det foreslås også en endring i virkeområdet for utenlandske skip ved å bestemme at loven som hovedregel kommer til anvendelse for disse innenfor lovens geografiske virkeområde. Begrunnelsen for dette er et ønske om i større grad å markere Norges rolle som kyststat.
Kapittel 8 Plikter etter loven
Sjødyktighetsloven legger det primære ansvar for skipssikkerhet på skipsføreren. Departementet foreslår at rederiet blir det sentrale pliktsubjekt etter loven. Med den oppsplitting som i praksis er av rederfunksjoner i dag ønsker departementet å definere hvem som er rederiet etter loven, og foreslår inntatt en egen definisjonsbestemmelse. Selv om rederiet fremstår som det naturlige hovedpliktsubjekt etter loven, foreslår departementet at også skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord tillegges plikter etter loven for på den måte å bedre fremme lovens formål.
Kapittel 9 Sikkerhetsstyringssystem
Departementet legger til grunn at dersom sikkerhets- og miljøarbeidet organiseres og struktureres i rederier gjennom etablering av kvalitetsstyringssystemer (sikkerhetsstyringssystemer), vil dette fremme lovens interesser. På denne bakgrunn foreslås inntatt en hovedregel om at alle rederier skal etablere, gjennomføre og videreutvikle et sikkerhetsstyringssystem.
Kapittel 10 Teknisk og operativ sikkerhet
Kapittel 10 omhandler de tekniske og operasjonelle kravene som stilles til skip etter loven. Departementet foreslår at tekniske krav til skip må stilles allerede i prosjekteringsfasen for å beskytte lovens interesser på et tidlig stadium. Kapitlet inneholder også bestemmelser om hvordan skip skal behandles og drives på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Det er av stor betydning for sikkerheten til sjøs at skipsfører og mannskap har gode kvalifikasjoner og forutsetninger til å utføre arbeidet sitt. Kapitlet inneholder derfor også grunnleggende krav til kvalifikasjoner til den som har sitt arbeid om bord.
Kapittel 11 Personlig sikkerhet
Departementet legger til grunn at loven skal gi et godt sikkerhetsmessig og helsemessig vern for den som har sitt arbeid på skip, og at arbeidet tilrettelegges ut fra den enkeltes forutsetninger. Et godt arbeidsmiljø vil være bra for den enkelte, samtidig som et godt arbeidsmiljø også fremmer sikkerheten totalt sett for allmennheten.
Kapittel 12 Miljømessig sikkerhet
En rekke alvorlige ulykker de siste tiår har vist hvor eksponert og sårbart det marine miljø er for forurensning fra skip. I kapittel 12 foreslås rettslige standarder til beskyttelse av det marine miljø hvor det blant annet nedfelles et uttrykkelig forbud mot forurensning fra skip.
Kapittel 13 Sikkerhets- og terrorberedskap
Etter hendelsene den 11. september 2001 har terrortrusselen mot skip blitt satt i fokus internasjonalt, blant annet ved ny regulering gjennom FN’s Sjøfartsorganisasjon, IMO. For å synliggjøre viktigheten av at rederier og skip arbeider aktivt for å forebygge terrortrusselen og andre trusler som piratvirksomhet, foreslås inntatt et eget kapittel i loven om sikkerhets- og terrorberedskap.
Kapittel 14 Tilsyn og forvaltningstiltak
Loven skal legge til rette for at tilsynet med skip målrettes mot de forhold som gir størst mulig sikkerhets- og miljømessige gevinster. Dagens lovgivning legger føringer om at det sentrale tilsynsarbeidet skal være periodiske kontroller av skip. Selv om også departementet tror at denne tilsynsformen vil være viktig i lang tid fremover, bør ikke loven binde opp tilsynet til å arbeide etter en bestemt tilsynsmetodikk. En annet viktig målsettingen ved loven er å forsterke de virkemidler tilsynet skal ha for å utføre tilsynet på en effektiv måte. Departementet foreslår derfor at flere reaksjonsmidler innføres ved loven for på den måte å legge et større press på rederier som ikke oppfyller krav etter lov og forskrift. Kapittel 14 inneholder nærmere omtale av tilsyn og reaksjonsmidler.
Kapittel 15 Straff og administrative sanksjoner
Sanksjonsutvalget og Straffelovkommisjonen har i sine utredninger lagt klare føringer på hvordan tilnærmingen i lovgivningen for straff og administrative sanksjoner bør være i fremtiden. Utredningene er delvis fulgt opp ved den nye straffeloven fra 2005. I tråd med anbefalingene fra disse utredningene fremmer departementet forslag om at terskelen for straffbarhet heves vesentlig i forhold til gjeldende rett, hvor de fleste uaktsomme overtredelse av lov- og forskriftsverket er straffbare. Den strafferettslige forfølgingen bør primært rettes mot alvorlige overtredelser, mens tilsynsmyndigheten gjennom å ilegge administrative sanksjoner på en mer effektiv måte kan reagere på mindre alvorlige overtredelser.
Kapittel 16 Sjøassurandørers taushetsplikt
Etter gjeldende rett kan ikke sjøassurandører utlevere opplysninger de har om sikkerheten til skip. Departementet mener det vil fremme sjøsikkerheten om slike opplysninger kan gis til andre aktører som har behov for sikkerhetsmessige opplysninger, og fremmer forslag om at en slik adgang lovfestes i skipssikkerhetsloven. Forslaget har vært separat behandlet ettersom Skipssikkerhetslovutvalget ikke har drøftet dette i sin innstilling.
Kapittel 17 Endringer i sjølovens regler om registrering av skip
Det foreslås å senke grensen for registrering av skip i Skipsregistrene fra 10 til 7 meter. Endringen medfører bedret rettsvern ved panteheftelser og vil øke finansieringsmulighetene og bedre kredittsikringen ved kjøp av fritidsbåter av denne størrelsen. Samtidig foreslås enkelte redaksjonelle endringer i sjølovens kapittel 1.
Kapittel 18 Økonomiske og administrative konsekvenser
I kapittel 18 redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvensene som lovforslaget innebærer. Lovens siktemål har ikke vært å regulere nærmere hvordan tilsynet skal utøves, utover en større dreining mot tilsyn med sikkerhetsstyringssystemer. Departementet har ikke gjennom denne proposisjonen tatt stilling til hvordan tilsynet bør utøves i fremtiden. Konsekvensene for det offentlige er dermed først og fremst relatert til sikkerhetsstyringssystemer, og en viss grad ved innføringen av nye sanksjoner og forvaltningsvedtak. For næringen vil skipssikkerhetsloven innebære at de skip som ikke har hatt krav til sikkerhetsstyringssystemer, må etablere slike. Departementet presiserer i kapittel 18 at det for mindre skip er tale om forenklede systemer og en trinnvis innføring av slike krav på sikt.
Rent regelteknisk er lovutkastet til Skipssikkerhetslovutvalget omnummerert fra kapittelvis nummerering (§ 1-1 osv.) til fortløpende nummerering (§ 1 osv.).