12 Miljømessig sikkerhet
12.1 Gjeldende rett
Bestemmelser om hindring av forurensning til sjøs reguleres av sjødyktighetslovens kapittel 11 som er delegert til Miljøverndepartementet med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsmyndighet. Kapitlet ble tilføyd i 1979 for å gjennomføre MARPOL-konvensjonen i norsk rett. Senere er det tilføyd bestemmelser for å gjennomføre andre internasjonale forpliktelser om forurensning fra skip eller til vern av havmiljøet, bl.a. bestemmelser i Havrettskonvensjonen og OSPAR-konvensjonen.
En rekke av bestemmelsene i kapitlet er utformet etter mønster fra MARPOL-konvensjonen. Formålet med bestemmelsene i kapitlet er å forebygge forurensning av sjø, vassdrag og luft ved utslipp av skadelige stoffer fra skip og ved dumping, jf. § 111 første ledd. Kapitlet avgrenses mot petroleumsvirksomheten, jf. § 111 annet ledd som fastsetter at bestemmelsene gitt i eller i medhold av kapitlet ikke kommer til anvendelse på utslipp av skadelige stoffer som utelukkende følger av utforskning, utnyttelse og tilknyttet viderebehandling til sjøs av undersjøiske mineralforekomster.
Skadelige stoffer, utslipp, dumping og forbrenning defineres i § 112, mens § 113 fastsetter en generell aktsomhetsplikt. Videre fastsettes bl.a. at Kongen kan gi forskrifter om etablering og drift av mottakeranlegg i land for stoffer det er forbudt å slippe ut, jf. § 116.
Når det gjelder tilsyn med bestemmelsene i forurensningskapitlet, kan forvaltningsorgan som er tillagt myndighet etter § 3 gi forskrifter om gjennomføringen av tilsynet; for øvrig får bestemmelsene i kapittel 2 om tilsynet tilsvarende anvendelse, jf. § 117.
Regler om tilbakehold og andre tiltak som bortvisning og flytting pga. brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av forurensningskapitlet, gis i § 118. Paragraf 121 gir detaljerte regler om undersøkelse av skip både i norsk havn, indre farvann, norsk territorialfarvann, Norges økonomiske sone og ved installasjoner på norsk kontinentalsokkel. Kapitlet angir også reaksjonsmidler ved brudd på bestemmelser i forurensningskapitlet; midlertidig inngrep til sikring av formuesstraff, jf. § 122, hefte, jf. § 123, og tvangsmulkt, jf. § 124. Tvangsmulkt er mest praktisk og kan ilegges for den som ikke etterkommer pålegg gitt i medhold av bestemmelsene i kapitlet.
12.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget har drøftet om det er naturlig å videreføre reglene i sjødyktighetslovens kapittel 11 i skipssikkerhetsloven, eller om de i stedet bør tas inn i forurensningsloven. Utvalget konkluderer med at reglene passer best i en lov som knytter seg til skipssikkerhet, og ikke i en generell forurensningslov. Utvalget foreslår å videreføre hovedprinsippene i sjødyktighetsloven kapittel 11 i en ny skipssikkerhetslov og at dette regelverket er tilstrekkelig fleksibelt til å kunne ta opp den internasjonale utviklingen på området, først og fremst gjennom MARPOL 73/78, men også av andre av IMOs miljøvernkonvensjoner.
Utvalget foreslår en forenkling, omstrukturering og presisering av miljøbestemmelsene uten at det materielt sett innebærer større endringer i forhold til gjeldende rett. Sjødyktighetsloven inneholder ikke nærmere bestemmelser om opphugging av skip, men utvalget foreslår inntatt en bestemmelse om dette. Dagens sjødyktighetslov inneholder ikke hjemmel til å pålegge tiltak for å hindre introduksjon og spredning av fremmede arter fra skips ballastvann og sedimenter. Utvalget foreslår å ta inn en bestemmelse som gir en slik hjemmel.
12.3 Høringsinstansenes syn
Arbeids- og sosialdepartementet kommenterer utvalgets utkast til § 5-6 om skip som skal tas endelig ut av drift og uttaler:
«Det er imidlertid også betydelige utfordringer knyttet til personlig sikkerhet når skip tas endelig ut av drift, uten at dette er reflektert i kapittel 4. Vi kan i denne sammenhengen peke på eksponeringen av helseskadelige kjemikalier, bruk av potensielt farlige redskaper, fallende gjenstander, nødvendigheten av å bruke av verneutstyr osv. Vi ber NHD vurdere også denne problemstillingen når skip skal tas endelig ut av drift og hvordan den best mulig kan følges opp, både på internasjonalt og nasjonalt nivå.»
Fiskeri- og kystdepartementet viser til at begrepet forurensning ikke er nærmere definert i loven, og peker på ulikheter i forurensningslovens § 6 og utvalgets utkast § 5-1. Isolert sett kan det se ut som at forurensningsbegrepet i utvalgets utkast § 5-1 gis et annet innhold enn etter forurensningslovens § 6, og det bes om presisering om at begrepene skal forstås på samme måte. Fiskeri- og kystdepartementet peker også på at utvalgets utkast § 1-2 bokstav a benytter uttrykket «undersjøiske naturforekomster», mens § 5-1 bruker uttrykket «undersjøiske mineralforekomster». Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å bruke begrepet «undersjøiske naturforekomster» i § 5-1, som er et mer vidtfavnende uttrykk.
Fiskeri- og kystdepartementet stiller også spørsmål om det er hensiktsmessig å ikke videreføre § 115 i sjødyktighetsloven om at utslipp og dumping ikke kommer til anvendelse i nødssituasjoner. Selv om dette følger av nødrettsbestemmelsen i straffeloven 1902 § 47, taler gode grunner for å synliggjøre dette i skipssikkerhetsloven også.
Videre uttaler Fiskeri- og kystdepartementet om teknisk og miljømessig sikkerhet:
«Departementet stiller seg positiv til at det foreslås lovfesting av krav om teknisk miljøsikkerhet og krav om at drift av skipet skal være lagt opp og gjennomført slikt at det ikke skjer forurensing av det ytre miljø, jf lovutkastets §§ 5-2 og 5-3. Med dette tydeliggjøres disse viktige kravene i forhold til nåværende sjødyktighetslov, som gir hjemmel til å fastsette forskrift om slike krav.»
Fiskeri- og kystdepartementet er enig i utvalgets utkast § 5-4, som er en ny bestemmelse i forhold til nåværende sjødyktighetslov, og hvor det er foreslått lovfesting av krav om skips beredskap mot forurensning av det ytre miljø.
Sjøfartsdirektoratet tar til orde for å stramme inn skipsførerens plikter i forurensningstilfeller og uttaler:
«Sjøfartsdirektoratet savner en klar bestemmelse - og plikt på skipsføreren - om at han ved fare for forurensning umiddelbart skal sette i verk alle nødvendige tiltak for å forhindre forurensning. »
12.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg i all hovedsak til vurderingene og forslagene fra Skipssikkerhetslovutvalget. Lovutkastet innebærer både en forenkling og tydeliggjøring av de sentrale rettslige standarder som bør legges til grunn for å gi en best mulig beskyttelse av det marine miljø.
Etter departementets oppfatning bør hovedprinsippene etter gjeldende rett videreføres i skipssikkerhetsloven. Imidlertid er flere av bestemmelsene i sjødyktighetslovens kapittel 11 så detaljerte at det vil være uhensiktsmessig å videreføre dem med dagens ordlyd. Enkelte av bestemmelsene i kapittel 11 omhandler dessuten tilsyn og reaksjonsformer, og disse er mer naturlig å innta i lovutkastets kapittel 7, 8 og 9.
Fiskeri- og kystdepartementet har tatt opp spørsmål som relateres til uttrykk som benyttes i lovutkastet, og forholdet til forurensningsloven. Begrepet «forurensning» er ikke nærmere definert i lovutkastet. Definisjonen i forurensningsloven § 6 gir imidlertid en god ramme for begrepet også i skipssikkerhetsloven. Ved at begrepet «skadelige stoffer» i § 31 fjerde ledd er presisert til også å omfatte organismer, tydeliggjøres det at begrepet forurensning i lovens forstand også omfatter tilførsler av fremmede organismer som kan utgjøre problemarter i vårt marine miljø, såkalt biologisk forurensning.
Departementet mener ordlyden i utkastet § 31 annet ledd bør harmoniseres med ordlyden i utkastets § 2 slik at begrepet «undersjøiske natur forekomster» benyttes begge steder.
Sjøfartsdirektoratet foreslår at skipsføreren ved akutt eller ved fare for akutt forurensning, bør pålegges plikt til å umiddelbart varsle og iverksette tiltak for å forhindre eller begrense omfanget av forurensning. Dette må ses i sammenheng med bestemmelsen som er i sjødyktighetsloven § 115 om unntak fra forurensningsreglene ved utslipp i nødssituasjoner. Et vilkår for at unntaksbestemmelsen skulle komme til anvendelse, var at rimelige forholdsregler var tatt både før og etter uhellet for å hindre eller minske omfanget av utslippet. Sjødyktighetsloven § 115 ble ikke foreslått videreført av Skipssikkerhetslovutvalget, som begrunnet dette med at bestemmelsen har tilsvarende virkning som straffeloven 1902 § 47 om nødrett. Nødrettsbestemmelsen i straffeloven av 1902 (jf. straffeloven 2005 § 17) er en straffritaksbestemmelse som etter omstendighetene gjør en ellers straffbar handling lovlig.
Departementet mener gode grunner taler for å innta innholdet i sjødyktighetsloven § 115 i den nye skipssikkerhetsloven. Selv om straffelovens nødrettsbestemmelser vil ha en tilsvarende virkning, mener departementet at hensynet til klarhet, forutberegnelighet og harmonisering med tilsvarende bestemmelser i MARPOL, tilsier at unntaket fra forbudet mot forurensning uttrykkelig fremgår av loven. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om å innta et nytt annet ledd i lovutkastet § 31 med samme innhold som § 115. Ved å presisere at begrepet skadelige stoffer omfatter organismer i § 31 fjerde ledd bokstav a, gir loven et nytt grunnlag for at det i forskrift etter bestemmelsene i §§ 34-36, kan stilles krav til skip om tiltak for å redusere risikoen for introduksjon og spredning av fremmede organismer fra skips ballastvann og sedimenter.
Utvalget har vurdert å innta definisjoner i loven på samme måte som sjødyktighetslovens § 112, men funnet at dette ikke er hensiktsmessig. Departementet er enig i at det ikke er heldig å innta de til dels omfangsrike definisjonene som følger av § 112 i skipssikkerhetsloven.
Departementet har vurdert om det i tillegg til den foreslåtte unntaksbestemmelsen i § 31 annet ledd også bør inntas en plikt om at skipsføreren skal sørge for at tiltak iverksettes ved forurensning eller fare for forurensning, slik Sjøfartsdirektoratet foreslår. Ved at det foreslås et generelt forbud mot forurensning i § 31 første ledd kan det fremholdes at en slik plikt ikke er strengt tatt nødvendig å lovfeste. Både rederiet, skipsføreren og den som har sitt arbeid om bord har dessuten plikter knyttet til den miljømessige driften av skipet. På den annen side kan i en del tilfeller riktig opptreden i en nødssituasjon forhindre eller begrense omfanget av forurensning. Departementet mener derfor at en lovbestemmelse med en slik plikt vil synliggjøre viktigheten av å reagere i tide og på riktig måte og foreslår regelen inntatt i § 37 første ledd bokstav a. Ved at skipsføreren med sin tilstedeværelse i en nødssituasjon vil være nærmest til å håndtere den, foreslås plikten lagt til skipsføreren som en «sørge for plikt». Departementet vil likevel understreke betydningen av at rederiet gjennom sine generelle plikter i § 6, aktivt må bidra med all mulig støtte til skipsføreren og mannskapet slik at forurensningen unngås eller at virkningene begrenses. Samtidig foreslås inntatt et straffebud i § 65 som straffesanksjonerer brudd på plikten i § 37, jf. punkt 15.3.4.
Bestemmelsen i utkastet § 36 om at skip som skal tas ut av drift skal håndteres på en forsvarlig måte er både et viktig signal om betydningen av å ivareta lovens formål også i skipets avsluttende fase, samtidig som det gir hjemmel til å sette i verk internasjonale regler som forventes å bli utviklet. Skipssikkerhetslovutvalgets forslag går ut på at skip som skal tas endelig ut av drift skal håndteres på en forsvarlig måte slik at ikke forurensning oppstår. En betydelig utfordring ved opphugging av skip ligger i å forebygge mot de helseskader som kan oppstå når skip inneholder skadelige stoffer som asbest og tungmetaller. Departementet mener formålet med bestemmelsen om opphugging av skip bør utvides slik at hensynet til liv og helse fremheves sammen med miljø, og foreslår dette inntatt i lovteksten.