14 Tilsyn og forvaltningstiltak
14.1 Tilsynsmyndighet
14.1.1 Gjeldende rett
Sjødyktighetsloven § 3 første ledd fastsetter at gjennomføring av loven hører under de departementer Kongen bestemmer. Myndigheten er delegert til Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet. Etter sjødyktighetsloven § 3 annet ledd er den alminnelige kontroll med skip på 50 tonn og derover lagt til Sjøfartsdirektoratet.
Sjødyktighetsloven § 4 fastsetter at Sjøfartsdirektoratet og andre forvaltningsorganer kan utøve myndighet tillagt etter § 3 bl.a. ved hjelp av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og andre offentlige institusjoner, konsuler, besiktigelsesinstitusjoner godkjent av departementet (jf. § 9), andre private institusjoner eller personer, samt ved hjelp av fremmede lands myndigheter.
Hjemmel til å delegere tilsyn til klassifikasjonsselskapene følger av sjødyktighetsloven § 9. Departementet kan inngå avtale med disse og fastsette i hvilken utstrekning Sjøfartsdirektoratet og andre forvaltningsorganer som er tillagt myndighet etter § 3, kan benytte seg av vedkommende institusjon under utøvelsen av kontrollen. Slike avtaler er inngått og klassifikasjonsselskapene utfører i dag en stor del av kontrollen med skip.
14.1.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å videreføre ordningen etter gjeldende rett om at Kongen bestemmer hvem som skal ha tilsynsmyndighet etter loven.
Utvalget foreslår også å videreføre adgangen til å delegere myndighet etter loven gjennom nærmere avtale til klassifikasjonsselskaper (besiktelsesinstitusjoner). Utvalget viser til at erfaringene med delegering til klassifikasjonsselskaper har vært positive, men finner det ikke riktig å ta stilling til om denne delegasjonen kan utvides til også å omfatte andre skipstyper enn de som i dag er delegert. For utvalget er det sentrale at det i en ny skipssikkerhetslov bør åpnes for en adgang til å overlate tilsyn og tilsynsmyndighet til andre organer enn Sjøfartsdirektoratet og klassifikasjonsselskapene, dersom departementet finner dette hensiktsmessig. Utvalget finner det også nærliggende at det i en ny skipssikkerhetslov åpnes for å overlate tilsyn og tilsynsmyndighet til andre lands myndigheter eller til internasjonale myndigheter. Videre foreslår utvalget at loven gir anledning til å overføre tilsynsmyndighet til private i fremtiden på avgrensede områder.
14.1.3 Høringsinstansenes syn
Forsvarsdepartementet poengterer at Forsvarets selv bør ha tilsyn med militære fartøy, noe som er etablert gjennom opprettelsen av Forsvarets materielltilsyn (FMT). En tilsvarende ordning gjelder for militær luftfart etter luftfartsloven. Dersom det trekkes paralleller med ordninger som gjelder for militær luftfart kan dette gi en tilfredsstillende løsning for tilsyn med militære fartøy.
Justis- og politidepartementet påpeker at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) foretar tilsyn av elektriske anlegg på skip. Tilsynet skjer i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet etter dets føringer som er gitt i forskrifter om hvilke fartøysgrupper som skal ha tilsyn og hyppigheten av tilsynet. Det forutsettes at ordningen videreføres og at DSB får delegert myndighet til å føre tilsyn etter skipssikkerhetsloven.
Justis- og politidepartementet uttaler videre at dersom DSB i fremtiden skal utføre tilsynsmyndighet på egen hånd og ikke på vegne av Sjøfartsdirektoratet, bes det om avklaring i hva som ligger i myndighetsoverføringen, og om det innebærer mer enn å føre tilsyn etter lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (tilsynsloven). Dersom myndighet blir overlatt til andre besiktelsesinstitusjoner, må det avklares hva som ligger i denne myndighetsutøvelsen og hvordan dette skal følges opp.
Sjøfartsdirektoratet støtter utvalgets forslag om å legge til rette for større fleksibilitet i forhold til hvem som kan forestå kontroll av skip og mener det er fornuftig at loven åpner for et skille mellom tilsyn og tilsynsmyndighet. Sjøfartsdirektoratet uttaler videre at myndigheten til å utstede personlige sertifikater er en oppgave som ikke bør delegeres, slik utredningen antyder kan bli aktuelt i fremtiden.
LO og STAFO ser med uro på at departementet skal gis utvidede muligheter for delegering av tilsyn til private og tror dette på sikt vil bygge ned kompetansen i Sjøfartsdirektoratet og svekke dets institusjonelle posisjon som premissleverandør og pådriver for maritim sikkerhetsarbeid.
LO og STAFO viser også til formålsbestemmelsen i utvalgets lovutkast § 1-1 bokstav e (om opprettelse av et hensiktsmessig tilsyn). LO og STAFO sammenholder formålsbestemmelsen og utvalgets utkast til § 7-1 og mener at en overlatelse av tilsynet til private når det måtte være «hensiktsmessig» fort kan bli en permanent ordning som vil svekke det offentlige tilsynet. De foreslår derfor en bestemmelse om at overlatelse bare kan skje etter en konkret og grundig vurdering av skipssikkerheten (liv, helse, miljø og eiendom) når det eventuelt utredes om tilsyn skal overlates til private aktører.
LO er skeptiske til at departementet kan overlate tilsyn til private og foreslår at private ikke kan få delegert tilsyns myndighet ved å endre utkastets § 7-1 tredje ledd.
STAFO mener at erfaring med besiktelser og revisjoner er avgjørende for å opprettholde kompetansenivået i Sjøfartsdirektoratet og tror dessuten ikke at flere tilsynsinstitusjoner vil styrke skipssikkerheten.
STAFO fremholder at erfaringen med delegering til klassifikasjonsselskapene ikke er så positive som utredningen legger til grunn, og viser bl.a. til at Sjøfartsdirektoratet har sendt ut brev til klassifikasjonsselskapene hvor det bes om skjerpelse på en del områder. Det pekes dessuten på at delegering er mer kostbart enn om Sjøfartsdirektoratet selv forestår kontrollen og at ytterligere delegering vil gi økte kostnader for rederier. STAFO savner også en drøftelse av klassifikasjonsselskapenes habilitet, og peker på det uheldige ved at selskapene kontrollerer seg selv.
Stiftelsen Skagerrak har vanskelig for å se – innenfor et rimelig tidsperspektiv – at tilsyns myndighet kan overlates til andre enn Sjøfartsdirektoratet og klasseselskapene. Stiftelsen mener større grad av delegering til klassen krever at klassen bygger opp kompetanse på nye områder. Stiftelsen viser til at det ikke er dokumentert at klassifikasjonsselskapene har bygget opp sin kompetanse på operasjonelle områder som bemanning, arbeidsmiljø, forpleining, velferd og helse. Videre uttales at dersom det med begrepet overordnet kontroll er tale om en bred nedbemanning av Sjøfartsdirektoratet, ser Stiftelsen Skagerrak problemer med hvordan man da fortsatt kan ivareta det nødvendige høye kompetansenivå som kreves for å utøve den offentlige kontroll av andre organer enn Sjøfartsdirektoratet.
14.1.4 Departementets vurdering
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om hvem som skal ha tilsynsmyndighet etter loven og adgangen til overlatelse av tilsynet.
Når det gjelder tilsyn med Forsvarets skip, mener Nærings- og handelsdepartementet at det vil være mest hensiktsmessig om Forsvarsdepartementet får delegert denne delen av tilsynet slik at tilpassede ordninger kan utvikles av Forsvaret selv.
Det kan synes noe uklart om Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å endre gjeldende ordning om tilsyn med elektriske anlegg på skip. Den nærmere arbeidsfordeling mellom Sjøfartsdirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er regulert i en samarbeidsavtale mellom etatene. Denne ordningen fungerer etter departements syn tilfredsstillende, og bør derfor videreføres slik den er i dag.
Etter departementets oppfatning er det av sentral betydning at lovens bestemmelser om tilsynet utformes på en så fleksibel måte at lovverket ikke er til hinder for at tilsynet kan tilpasse seg til fremtidige utfordringer og behov. Departementet mener derfor at loven bør videreføre delegasjonsadgangen. Sjødyktighetsloven har hatt en høy grad av fleksibilitet i forhold til hvem som kan utøve tilsyn, og de endringer som Skipssikkerhetslovutvalget foreslår er mindre tillempninger. I forhold til hvem som kan utøve tilsyns myndighet , åpner sjødyktighetslovens § 4 for at private selskaper eller personer kan få slik myndighet. Dette er til en viss grad også gjort. Kontroll av radioinstallasjoner på skip er delegert til to radioinpeksjonsforetak (Telenor Nordic og Emil Langva). Laste- og losseinnretninger på skip kontrolleres således av særskilt sakkyndige privatpersoner. Et annet eksempel er de nye anti-terror bestemmelsene som ble fastsatt av IMO i 2002. Her åpnes det opp for delegering av offentlige oppgaver gjennom ISPS koden til andre enn klassifikasjonsselskapene. Departementet presiserer imidlertid at overlatelse av tilsyn eller tilsynsmyndighet til andre enn klassifikasjonsselskapene, kun er aktuelt i begrenset omfang, jf. uttrykket «på avgrensede områder» i lovutkastet § 41 tredje ledd.
Lovforslaget presiserer at tilsyn kan utføres av ikke offentlige organer, uten at nødvendigvis myndighet delegeres. En slik ordning har vært praktisert siden 2001 ved at godkjente kontrollforetak har utøvet kontroll av tekniske forhold på mindre fiskefartøy, og adgangen til å opprettholde ordningen bør videreføres.
I forhold til delegering av myndighet til klassifikasjonsselskaper foreslår ikke Skipssikkerhetslovutvalget materielle endringer fra gjeldende rett. Delegering av enkelte oppgaver til klassifikasjonsselskaper er en ordning som har eksistert i lang tid og som er vanlig i de fleste stater. Departementet er generelt tilfreds med måten delegeringen har fungert på, og både det nasjonale og internasjonale regelverket har stilt stadig strengere krav til klassifikasjonsselskaper som utøver offentlig myndighet.
Utvalget har ikke tatt stilling til om delegering eller overlatelse av tilsyn til private bør foretas for flere typer skip enn i dag. Som påpekt av LO og STAFO, bør en eventuell slik beslutning foretas på grunnlag av en grundig evaluering av konsekvensene, og da særlig ut fra lovens bærende formål, nemlig hensynet til liv, helse, miljø og eiendom. Å innta en bestemmelse i lovteksten om at det før overlatelse av tilsyn eller tilsynsmyndighet må foretas en konsekvensutredning, er ikke nødvendig da plikten til konsekvensutredning allerede foreligger etter Utredningsinstruksen.
Departementet mener uttrykket «besiktelsesinstitusjoner» er et gammeldags uttrykk som bør strykes, og at bare uttrykket «klassifikasjonsselskaper» benyttes i utkastets § 41 annet ledd. I tredje ledd foreslår departementet at det presiseres at tilsyn eller tilsynsmyndighet også kan overlates til andre ved inngåelse av avtale.
Når private opptrer på vegne av det offentlige vil spørsmålet om erstatning for økonomisk tap som påføres rederiet som følge av feil eller forsømmelse av kontrollinstansen kunne oppstå. Departementet ser ingen grunn til å regulere erstatningsspørsmål særskilt i skipssikkerhetsloven. Imidlertid bør intensjonen være at skadelidte ikke stilles dårligere erstatningsrettslig om kontrollen utføres av andre enn når den utføres av Sjøfartsdirektoratet selv.
14.2 Tilsyn med skip
14.2.1 Gjeldende rett
Kontroll av skip reguleres primært av sjødyktighetslovens § 1. Norske skip på 50 tonn eller større skal underkastes kontroll med alle forhold som er av betydning for skipets sjødyktighet, jf. § 1 første ledd, mens norske skip mellom 15 meter og 50 tonn skal bygges etter regler gitt av Sjøfartsdirektoratet, jf. annet ledd første punktum. Tredje ledd nr. 1 fastsetter at Kongen, i den utstrekning det anses påkrevd, kan gi forskrifter om at loven også skal gis anvendelse på skip under 50 tonn. Dette er gjort i flere forskrifter.
Sjødyktighetsloven kapittel 8 fastsetter regler om kontroll av passasjerskip, og bestemmer at passasjerskip som fører mer enn 12 passasjerer er kontrollpliktige, jf. § 94 tredje ledd. Kontrollplikten gjelder også for passasjerskip som fører 1 voksen eller flere for hver 25 tonnasjeenheter, jf. annet ledd.
I medhold av § 1 fjerde ledd kan nærmere regler om kontroll med utenlandske skip fastsettes.
14.2.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å forenkle og utforme mer fleksible regler om tilsyn med skip. Det foreslås en bestemmelse i utvalgets utkast § 7-3 om besiktelse av skip, men begrepet besiktelse omfatter alle former for kontroll som foretas for å bringe på det rene om krav fastsatt i eller i medhold av loven er oppfylt. Som utgangspunkt skal skip besiktes, men utvalget foreslår at departementet kan bestemme at besiktelse ikke skal finne sted med mindre det følger av folkerettslige forpliktelser Norge er bundet av. Den absolutte plikten etter sjødyktighetsloven til å besikte og sertifisere skip over 50 tonn, samt de detaljerte bestemmelsene for passasjerskip som følger av § 94, foreslås dermed ikke videreført. Forslaget må også ses i sammenheng med at utvalget foreslår å innføre sikkerhetsstyringssystem som et generelt krav til skip.
Det fremgår ikke uttrykkelig om utkastets § 7-3 bare gjelder norske skip, men følger forutsetningsvis ved at utvalget foreslår en særskilt bestemmelse om tilsyn med utenlandske skip, jf. utkastets § 7-4. Også denne bestemmelsen er en forenkling av gjeldende rett, men samtidig en tydeliggjøring av at tilsyn med utenlandske skip foregår etter andre prinsipper enn flaggstatskontrollen.
Utvalget foreslår også egne bestemmelser om medvirknings- og bistandsplikt overfor tilsynet i forbindelse med tilsyn, samt en egen bestemmelse om melde- og rapporteringsplikt. Disse bestemmelsene er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett, men utvalget foreslår en utvidet fullmakt for tilsynet ved at det også gis uttrykkelig adgang til rederikontorer, noe som ikke følger av gjeldende rett.
14.2.3 Høringsinstansenes syn
Justis- og politidepartementet mener det er viktig at tilsynsmyndigheten foretar besiktelser av skip, og at erfaringer som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har på området, viser behov for periodiske besiktelser. Justis- og politidepartementet frykter at sikkerhetsnivået svekkes dersom omfanget av periodiske besiktelser reduseres og fremholder at internkontrollprinsippet forutsetter at virksomheten følges opp med periodiske tilsyn.
Sjøfartsdirektoratet støtter forslaget om å legge til rette for større fleksibilitet både i forhold til hvilke tilsynsobjekter som skal kontrolleres og hvordan kontrollen skal foregå. Etter direktoratets syn er det fornuftig at det åpnes opp for andre typer tilsyn med skip enn regelmessig kontroll. Om konsekvensene av ytterligere dreining mot overordnet kontroll uttaler Sjøfartsdirektoratet:
«I forhold til konsekvensene for tilsynet, vil direktoratet særlig fremheve at et system med mer overordnet kontroll basert på egenkontrollprinsippet, vil være en mer krevende tilsynsform med større ressursbehov for tilsynet. Det vises særlig til innfasing av sikkerhetsstyringssystem for flere typer skip.»
Rederienes Landsforening er tilfreds med de foreslåtte endringer i tilsynsreglene, og mener at et regelverk basert på internkontrollmetodikk forutsetter et fleksibelt tilsynssystem.
Stiftelsen Skagerrak mener at ISM-kodens effekter bør evalueres grundigere før det tilrettelegges for mer overordnet kontroll. Etter stiftelsens oppfatning er det forhold som tyder på at ISM-koden ikke har hatt den forventede positive effekt, særlig blant de mer useriøse rederier. Stiftelsen Skagerrak mener derfor man ikke kan gå bort fra direkte kontroll og over til mer overordnet kontroll på nåværende tidspunkt.
14.2.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg i det alt vesentligste til vurderingene som er foretatt av Skipssikkerhetslovutvalget. Som Sjøfartsdirektoratet påpeker, er det avgjørende at loven ikke legger rigide føringer på måten tilsynet skal utøves på i fremtiden. Sjødyktighetsloven var basert på at periodiske besiktelser var den viktigste kontrollform i tilsynet med skip. Departementet tror også at denne kontrollformen vil stå sentralt i det fremtidige tilsynsarbeidet i lang tid fremover. Samtidig er det viktig å fremheve den dreiningen av tilsynet mot overordnet kontroll som Sjøfartsdirektoratet har arbeidet med de senere år. Større vektlegging av sikkerhetsstyringssystemer og uanmeldte tilsyn, samt større fokus på effektive tilsynsmetoder som gir høyest mulig gevinster for sikkerhet og miljø, bør i fremtiden være prioriterte områder for tilsynet.
Departementet mener det vil fremstå som mer oversiktlig om overskriften i utkastets § 43 heter tilsynet med norske skip og ikke besiktelse av skip, slik utvalget foreslår. Det er for det første norske skip som er ment å omfattes av § 43, og dette bør gjenspeiles i overskriften. Dessuten er ordet «besiktelse» noe snevert sammenlignet med de forhold bestemmelsen omfatter. Både godkjenning av tegninger, byggetilsyn, tilsyn i forbindelse med ombygning, sertifisering, periodiske besiktelser og uanmeldte tilsyn faller inn under bestemmelsen. Teksten i bestemmelsen for øvrig foreslås også omskrevet for å tydeliggjøre ovennevnte.
14.3 Tilsyn med sikkerhetsstyringssystemer
14.3.1 Gjeldende rett
Sjødyktighetsloven inneholder ingen egen bestemmelse om tilsyn med sikkerhetsstyringssystemer. Slike bestemmelser er gitt i forskrifter som gjennomfører ISM-koden for ulike fartøyskategorier.
14.3.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår å innta en egen bestemmelse i sitt utkast til § 7-2 om tilsyn med rederiets sikkerhetsstyringssystemer. Det foreslås en ikke uttømmende oppregning av hva revisjonen kan omfatte. Systemrevisjon og verifikasjon av om de systematiske tiltakene er til stede og fungerer, er to av elementene som kan inngå i tilsyn med sikkerhetsstyringssystemer.
14.3.3 Høringsinstansenes syn
Justis- og politidepartementet støtter forslaget om at tilsyn med sikkerhetsstyringssystem bør være den primære tilsynsformen, og påpeker viktigheten av å verifisere at sikkerhetsstyringssystemene fungerer i praksis.
Sjøfartsdirektoratet mener det bør presiseres i overskrift og teksten til utvalgets utkast § 7-2 at bestemmelsen også er ment å omfatte skipets sikkerhetssystem, og ikke bare rederiets. Direktoratet påpeker også at det ikke medfører riktighet, slik det står i utredningen, at IMO Res. A 913 (22) ikke er bindende.
14.3.4 Departementets vurdering
Tilsyn med sikkerhetsstyringssystemer er i dag en sentral oppgave for tilsynet, og vil i fremtiden være en enda viktigere tilsynsform. Viktigheten av dette tilsynsarbeidet tilsier derfor at det bør synliggjøres med en egen bestemmelse i loven. Departementet er enig med Sjøfartsdirektoratet i at bestemmelsen i lovutkastets § 42 gjelder sikkerhetsstyringssystemet for rederiet som en helhet hvor sikkerhetsstyringssystemet på det enkelte skip inngår i helhetsbildet. Lovutkastets § 7 omtaler sikkerhetsstyringssystemet i generelle vendinger, og av hensyn til harmonisering med § 7 foreslås at bare uttrykket «sikkerhetsstyringssystem» benyttes i § 42. Det foreslås også å vise til § 7 for å synliggjøre forbindelsen mellom bestemmelsene. For øvrig vises til de vurderinger som er gjort av Skipssikkerhetslovutvalget. For omtale av ISM-koden, se punkt 4.2.3.
14.4 Tilsyn med sjøfolk
14.4.1 Gjeldende rett
Tilsyn med sjøfolk skjer i dag i medhold av ulike lover.
I medhold av sertifiseringslovens § 5 forestår Sjøfartsdirektoratet sertifisering av norsk maritimt personell etter forutgående kontroll av dokumentasjon. Sjøfartsdirektoratet fører også kontroll med kvalifikasjonene til utlendinger som skal tjenestegjøre i sertifikatpliktige stillinger på norske skip. Flaggstaten er i følge STCW-konvensjonen pålagt å sørge for at det blir implementert kvalitetssystemer for nasjonale maritime opplærings- og utdanningsinstitusjoner. Sjøfartsdirektoratet foretar i den forbindelse årlige revisjoner av utdanningsinstitusjoner i tredjeland som Norge har inngått bilateral avtale med. De senere år har EU gitt Kommisjonen og EMSA kompetanse til å foreta slike revisjoner, som medlemsstatene kan legge til grunn ved påtegning av sertifikater fra tredjeland.
Sjøfolks helsemessige skikkethet til tjeneste på norske fartøy kontrolleres av godkjente sjømannsleger i inn- og utland i medhold av sjømannslovens § 26.
Tilsyn med sjøfolk skjer også gjennom mønstringsloven. Sjøfartsdirektoratet har det overordnede ansvar for kontroll av maritim tjeneste (mønstring), der spesielt bemyndigede arbeidskontorer (A-etat) i Norge og norske utenriksstasjoner forestår tilsyn med at sjøfolk er kvalifisert til den tjeneste de skal tiltre.
Videre fører Sjøfartsdirektoratet tilsyn med at regelverket tilknyttet sjøfolks arbeids- og levevilkår følges i henhold til ILO konvensjon nr. 178, bl.a. ved at dette er lagt inn som en del av de inspeksjoner og revisjoner som direktoratet utfører.
14.4.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en forenkling og samordning av de krav som etter gjeldende rett omhandler tilsyn med sjøfolk. Utvalget foreslår ingen egen bestemmelse om tilsyn med sjøfolk, men at hjemmel til å føre slikt tilsyn legges til utvalgets utkast § 3-8 (kvalifikasjonskrav og personlige sertifikater) annet ledd. Mønstringsloven foreslås opphevet i sin nåværende form, men utkastets § 3-8 annet ledd bokstav g gir hjemmel til å videreføre de elementer av mønstringsinstituttet som fortsatt vil være hensiktsmessig. Kontroll med arbeids- og levevilkår, jf. ILO konvensjon nr. 178, foreslås hjemlet gjennom den samme bestemmelsen. Utvalget foreslår at kontroll med sjøfolks kvalifikasjoner, herunder helsekrav, reguleres i medhold av utkastets § 3-8 annet ledd bokstav d. Den fremtidige forhåndskontroll av sjøfolks identitet, jf. ILO konvensjon nr. 185, foreslås regulert i medhold av utvalgets utkastet til § 6-1 annet ledd bokstav g.
14.4.3 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om tilsynet med sjøfolk.
14.4.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Skipssikkerhetslovutvalgets vurderinger og forslag om tilsyn med sjøfolk. Internasjonalt har det vært en dreining av større vektlegging av sjøfolks arbeids- og levevilkår og forhåndskontroll av sjøfolks identitet som ledd i anti-terrortiltak mot skip, og mindre fokus på tradisjonell mønstringskontroll. Samtidig vil kontrollen med sjøfolks kvalifikasjoner, helsekrav og forebyggende kontrolltiltak mot falske kvalifikasjonsdokumenter, også i fremtiden være en viktig tilsynsoppgave.
14.5 Gebyrer
14.5.1 Gjeldende rett
Sjødyktighetslovens § 14 regulerer gebyrer for tjenester som utføres av tilsynet i medhold av loven. Bestemmelsen gir regler om at gebyr skal betales av rederen eller av andre som begjærer besiktelse av skip m.m., og at disse kan fastsettes som årsgebyrer. Paragraf 14 annet ledd gir nærmere bestemmelser om innkreving gjennom Statens innkrevingssentral, mens tredje ledd gir bestemmelse om oppkreving og godtgjørelse for arbeid som er delegert til klassifikasjonsselskapene.
Sertifiseringsloven § 2 og måleloven § 7 inneholder hjemlertil gebyrer for det offentliges tjenester knyttet til henholdsvis personlige sertifikater og måling av skip.
14.5.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Dagens gebyrbestemmelser foreslås i all hovedsak videreført av Skipssikkerhetslovutvalget. Det foreslås likevel en del forenklinger i lovteksten, samt en noe annen begrepsbruk, men likevel ikke slik at utvalget foreslår materielle endringer av gjeldende rett. Utvalget har heller ikke tatt stilling til gebyrsystemet som sådan.
14.5.3 Høringsinstansenes syn
Sjøfartsdirektoratet mener at begrepet «kostnader» er et mer dekkende og riktigere begrep å benytte i lovteksten enn «utgifter». Dette også sett i relasjon til det igangsatte arbeidet med et kostnadsbasert gebyrsystem for direktoratet. Direktoratet legger også til grunn at arbeidsoppgaver som revisjoner, tegningsgjennomgang, risikovurderinger, konsulentvirksomhet og andre tjenester som inngår i begrepet overordnet kontroll vil omfattes av utvalgets utkast til § 7-8. Videre er Sjøfartsdirektoratet usikre på om § 7-8 gir adgang til å hjemle gebyrer for personlige sertifikater og fravik fra regelverket.
Statens innkrevingssentral bemerker at lovforslaget ikke inneholder bestemmelser om namsmyndighet for Statens innkrevingssentral, slik dagens sjødyktighetslovens § 14 annet ledd gjør.
Norges Fiskarlag viser til sitt landstyrevedtak fra 2003 hvor de var kritisk til at det overføres kostnader og ansvar fra offentlige etater til det enkelte fartøy, mens det statlige ansvar blir redusert til tilsynsvirksomhet. Særlig pekes det på praksis med å opprettholde gebyrer for fiskefartøy mellom 10,67 og 15 meter, samtidig som brukere må kjøpe tjenester hos de godkjente kontrollforetakene. Fiskarlaget mener det offentlige bør bære utgiftene med å føre tilsyn med kontrollforetakene, og ikke reder som betaler foretaket for å sjekke at fartøyene tilfredsstiller regelverket. I vedtaket til landstyret bes det om en samlet gjennomgang av gebyr- og avgiftsbelastningen for fiskebåter.
14.5.4 Departementets vurdering
Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om å videreføre dagens regulering av gebyrer støttes av departementet.
Sjøfartsdirektoratets kommenterer om begrepsbruk og omfang av bestemmelsen anser departementet først og fremst som et terminologisk spørsmål. Intensjonen med utkastets § 48 er at også utgifter som er knyttet til tilsynets indirekte kostnader kan kreves inn på samme måte som det er etter gjeldende rett, jf. sjødyktighetslovens § 14. Begrepet kostnader må således tolkes i utvidende forstand. På den annen side er det ikke meningen at gebyrene i prinsippet totalt sett skal overstige de samlede utgiftene som går til drift av tilsynet, slik at tilsynsvirksomheten reelt sett utgjør et overskudd for det offentlige. Dette er heller ikke situasjonen i dag. Departementet vil også understreke at ordlyden i § 48 ikke har til hensikt å legge føringer på hvordan beregningen av gebyrer for det enkelte skip eller grupper av skip skal være i fremtiden. Begrepet tilsyn i første ledd vil også omfatte revisjoner, risikovurderinger og tegningsgjennomgang. Fravik fra regelverket vil også være en tjeneste som vil inngå i begrepet tilsyn, og som det vil kunne kreves gebyr for gjennom forskriftsverket. Gebyrer for personlige sertifikater som tidligere bl.a. var hjemlet i forvaltningsloven, vil være en tjeneste som nå vil omfattes av § 48, på samme måte som gebyrer knyttet til måling av skip.
Bestemmelsene i sjødyktighetslovens § 14 annet ledd om inndrivelse av gebyrer bør uttrykkelig inntas i loven, slik Statens innkrevingssentral påpeker. Departementet fremmer derfor forslag om et nytt annet ledd i lovutkastet § 48 som materielt sett har samme innehold som sjødyktighetslovens § 14 annet ledd. Bestemmelsen om utleggstrekk som utvalget foreslo plassert i annet ledd, flyttes som nytt annet punktum i første ledd.
Departementet tar til etterretning uttalelsene til Norges Fiskarlag om gebyrene. Uttalelsene til Norges Fiskarlag er ikke først og fremst et spørsmål om innholdet i lovteksten, men snarere et spørsmål om gebyrsystemet som sådan. Departementet vurderer for tiden en omlegging av gebyrsystemet hvor også de innvendinger Norges Fiskarlag fremholder vil bli tatt med.
14.6 Forvaltningstiltak
14.6.1 Gjeldende rett
Sjødyktighetsloven inneholder bestemmelser om hvilke forvaltningstiltak tilsynet kan iverksette overfor skip, og disse sondrer til en viss grad mellom norske og utenlandske skip.
Den viktigste bestemmelsen finnes i sjødyktighetslovens § 24 (jf. § 118) som gir tilsynet adgang til å holde tilbake skip i norsk havn. Samtidig med vedtak om tilbakehold skal tilsynet fastsette de tiltak som må til for at skipet skal være sjødyktig. Beslutningen om tilbakehold kan ikke påklages, men bringes inn for tingretten, jf. §§ 27-33. Paragraf 24 gir dessuten regler om pålegg om å gå til havn eller forflytning til en annen havn. Gjennom § 34 kan tilsynet nekte norske skip som befinner seg i utenlandsk havn å forlate havnen dersom skipet ikke er sjødyktig.
Tilsynet kan beordre norske skip undersøkt, stanset og bordet i fart ved mistanke om sjøudyktighet, jf. § 12 nr. 3, mens tilsvarende adgang for utenlandske skip i miljøsaker er regulert av § 121. Det vil i praksis være Kystvakten som utøver en slik tvangsmyndighet.
Tvangsmulkt kan bare ilegges for den som ikke etterkommer pålegg etter kapittel 11, dvs. for miljøovertredelser.
Sjødyktighetsloven § 3a inneholder en særbestemmelse om å nekte utenlandske skip anløp til havn når det ankommer norsk sjøterritorium dersom relevante sikkerhets- og miljøregler ikke er oppfylt.
14.6.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en del materielle endringer i reguleringen av forvaltningstiltak i forhold til gjeldende rett, samtidig som det foreslås en forenkling av regelverket.
For det første foreslår utvalget at tilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt i eller i medhold av loven, og ikke bare i miljøsaker slik det er etter gjeldende rett.
Dernest foreslår utvalget å innta en bestemmelse som gir tilsynet uttrykkelig hjemmel til å trekke tilbake sertifikater dersom rederiet ikke har etterkommet pålegg fra tilsynet. Utvalget foreslår også en ny bestemmelse om at sertifikater kan trekkes tilbake ved manglende betaling av gebyrer.
I forhold til tvangstiltak overfor skip foreslår utvalget først og fremst en forenkling sammenlignet med gjeldende rett. I likhet med sjødyktighetsloven foreslår utvalget at skip kan holdes tilbake i havn. Ettersom begrepet «sjødyktig» ikke foreslås videreført, knytter utvalget tilbakehold opp mot at manglene klart utgjør en fare for de interesser vedkommende krav skal beskytte. Forskjellen er først og fremst i begrepsbruken, og i mindre grad en endring av substans. Imidlertid foreslår utvalget at de prosessuelle reglene i § 27-33 ikke videreføres slik at vedtak om tilbakehold blir gjenstand for ordinær klagebehandling, og ikke et spørsmål som må bringes inn for domstolene i første instans.
Adgangen til å stanse og borde skip i fart foreslås ikke uttrykkelig regulert i loven, men vil omfattes av ordlyden i utvalgets utkastet §§ 7-3 til 7-5.
Utvalget foreslår en egen bestemmelse om å nekte utenlandske skip adgang til sjøterritoriet, og også denne bestemmelsen foreslår utvalget betydelig forenklet sammenlignet med gjeldende rett, likevel slik at endringen ikke innebærer substansielle endringer.
14.6.3 Høringsinstansenes syn
Sjøfartsdirektoratet gir sin tilslutning til forslaget om mer fleksible reaksjonsformer for tilsynet. Dette vil gi tilsynet mulighet for mer effektive og hensiktsmessige reaksjonsformer enn de man har i dag og legge et større press på etterlevelse av pålegg gitt av tilsynet.
Sjøfartsdirektoratet viser til at sjødyktighetslovens § 12 nr. 3 hadde hjemmel til å stanse og borde norske skip under fart ved mistanke om sjøudyktighet, og foreslår dette inntatt i lovutkastet. Videre savner direktoratet en bestemmelse tilsvarende sjødyktighetslovens § 121 om kyststatens håndhevelse av ulovlige utslippsovertredelser overfor utenlandske skip. Sjødyktighetsloven gir § 121 gir anledning til å stanse og borde utenlandske skip ved skjellig grunn til mistanke om slike overtredelser, også ved uskyldig gjennomfart.
I forhold til å nekte utenlandske skip adgang til sjøterritoriet savner direktoratet en klar hjemmel til å nekte adgang dersom skipet har vært tilbakeholdt et visst antall ganger i løpet av en bestemt periode, samt når forhold ved flaggstaten tilsier det.
14.6.4 Departementets vurdering
Generelt om tvangstiltak
Sjødyktighetslovens regler om tvangstiltak overfor skip er på den ene siden ikke tilstrekkelige og på den andre siden for rigide. Departementet er enig med Skipssikkerhetslovutvalget og Sjøfartsdirektoratet i at det er behov for mer effektive reaksjonsformer slik at tilsynet kan legge større press på rederier ved manglende oppfyllelse av regelverket. Innføring av flere typer reaksjonsmidler vil også gi større fleksibilitet i valg av virkemidler slik at tilsynets reaksjoner bedre kan tilpasses arten av den overtredelse som har skjedd.
Sjødyktighetslovens bestemmelser i §§ 12 nr. 3 og 121 om undersøkelse, stansing og bording av norske så vel som utenlandske skip, er av Skipssikkerhetslovutvalget foreslått omfattet av de generelle bestemmelsene i lovutkastets §§ 43 og 44 om tilsyn med norske og utenlandske skip. Etter departementets oppfatning er en beslutning om å stanse og borde et skip i fart et så vidt alvorlig inngrep at det bør synliggjøres i lovteksten og departementet fremmer forslaget om å innta en egen bestemmelse om dette i utkastet § 53. Bestemmelsen foreslås inntatt generelt og vil således omfatte alle skip. For utenlandske skip vil det imidlertid være klare folkerettslige begrensninger på hvordan myndighetene kan gå frem, slik det fremgår av den detaljerte bestemmelsen i sjødyktighetslovens § 121. Disse begrensningene bør presiseres av forskriftsverket.
Skipssikkerhetslovutvalget har også foreslått en generell bestemmelse om å nekte utenlandske skip adgang til sjøterritoriet, jf. utkastet § 54. Departementet er enig med Sjøfartsdirektoratet i at det kan være grunn til å synliggjøre i lovteksten på hvilke grunnlag et skip kan nektes adgang, og foreslår at dette tas inn som en del av fullmaktshjemmelen i annet ledd.
Utvalget synes ikke å ha omfattet kapittel 6 i utkastet § 52 om tvangstiltak overfor skip. Departementet presiserer at kapittel 6 om sikkerhets- og antiterrortiltak også vil omfattes av utkastet § 52. Etter departementets syn kan det også i slike tilfeller være behov for å iverksette tvangstiltak, for eksempel tilbakehold ved alvorlig svikt i sikkerhetstiltak som skal beskytte mot angrep eller lignende mot skipet.
Klage over vedtak om tilbakehold
Bestemmelsene i sjødyktighetsloven §§ 27-33 om at vedtak om tilbakehold kan bringes inn for skjønnsretten til avgjørelse og ikke undergis ordinær klagebehandling, foreslås ikke videreført av Skipssikkerhetslovutvalget. Til tross for at tilsynsmyndigheten har truffet en rekke vedtak om tilbakehold av skip, har anvendelsen av nevnte regler i sjødyktighetsloven knapt vært benyttet. Departementet er derfor enig med Skipssikkerhetslovutvalget i at det ikke er et reelt behov for å videreføre reglene. Det var særlig to hensyn som ble ivaretatt i §§ 27-33 i sjødyktighetsloven, nemlig hensynet til en rask behandling og hensynet til en uavhengig behandling. En rask saksbehandling er viktig fordi tilbakehold av skip kan medføre betydelige utgifter for rederiet, selv om skipet tilbakeholdes bare over noen dager.
Etter departementets oppfatning kan disse hensynene dels ivaretas ved en klagebehandling etter forvaltningslovens regler. Da forutsettes for det første at tilsynsmyndigheten foretar en ny vurdering av saken umiddelbart etter at en klage er fremsatt, jf. forvaltningsloven § 33, og straks oversender klagen til departementet. For det annet har tilsynsmyndigheten mulighet til å knytte til seg uavhengig teknisk og sjøkyndig ekspertise som kan foreta ny vurdering, i praksis besikte de forhold som gjelder tilbakeholdelsen. En slik adgang følger av sjødyktighetslovens § 4 første ledd bokstav f, og foreslås videreført i § 41 tredje ledd. For det tredje må det forutsettes at behandlingen i departementet også gis høy prioritet slik at saken raskt kan avsluttes. Siden vedtak om tilbakehold betyr at det er alvorlige sikkerhetsmessige eller miljømessige mangler ved skipet, vil som hovedregel ikke oppsettende virkning av vedtaket være aktuelt.