16 Sjøassurandørers taushetsplikt
16.1 Gjeldende rett
Lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsloven) § 1-6 pålegger ansatte og tillitsvalgte i et forsikringsselskap taushetsplikt med hensyn til opplysninger de får om andres forretningsmessige eller private forhold, med mindre de etter lov har plikt til å gi opplysninger. Bestemmelsen vil, når den trer i kraft, erstatte lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsvl.) § 1-3. Finansdepartementet tar sikte på ikrafttredelse av forsikringsloven i løpet av 2006. Nærings- og handelsdepartementet anser det derfor som hensiktsmessig at lovteksten utformes som et unntak fra forsikringsloven, og ikke forsikringsvirksomhetsloven. Bestemmelsen hindrer etter Finansdepartementets oppfatning at sjøassurandørene kan utveksle opplysninger om skip og reder som er av betydning for skipssikkerheten. Dette kan være opplysninger som for eksempel gjelder et skips skadehistorikk eller resultater av offentlig kontroll med skip. Assurandørene har interesse av opplysninger om både eksisterende forsikringstakere og forsikrede skip, og om rederier og skip de vurderer å inngå nye forsikringsavtaler med. Sjøfartsmyndighetene og internasjonale sjøfartsorganisasjoner har interesse av slike opplysninger i sitt sjøsikkerhetsarbeide.
I det nasjonale og det internasjonale sjøsikkerhetsarbeidet har sjøassurandørenes rolle i å begrense lavstandardskipsfart («sub standard shipping») vært vurdert. Ved å frita opplysninger om skipssikkerheten fra taushetsplikt, kan assurandørene bedre sile vekk rederi eller fartøy som anses som lavstandardskipsfart. Norske sjøassurandører ønsker å bidra til økt sjøsikkerhet, og har som uttalt mål å forsikre kvalitetsrederier. Bestemmelsen om taushetsplikt i forsvl. § 1-3 (forsl. § 1-6) har imidlertid hindret norske assurandører i å delta i arbeidet med økt informasjonsutveksling. Et slikt hinder har ikke vært tilstede i andre land Norge kjenner til.
I 2004 tok Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR) og Norges Rederiforbund opp spørsmålet om rekkevidden av taushetsplikten i forsvl. § 1-3 (forsl. § 1-6) med Kredittilsynet. Saken ble oversendt til Finansdepartementet som i mai 2005 konkluderte med at forsvl. § 1-3 (forsl. § 1-6) første ledd er til hinder for at sjøforsikringsselskap utleverer opplysninger om den tekniske standarden på skip, og at eventuelt unntak fra denne taushetsplikten må særreguleres i lov.
16.2 Utkast i høringsbrev av 28. oktober 2005
16.2.1 Formålet med lovutkastet
Departementet mener det er viktig at også sjøassurandørene bidrar i arbeidet med å fremme kvalitetsskipsfart, og at norsk regelverk ikke hindrer slikt arbeid. Vi foreslår derfor å frita utveksling av opplysninger av betydning for skipssikkerheten fra forsikringsselskapenes taushetsplikt. Lovutkastet er et lovbestemt unntak fra taushetsplikten etter forsl. § 1-6 første ledd.
16.2.2 Nærmere om lovutkastet
Lovutkastets første ledd innebærer at forsikringsselskapene kan gi opplysninger om skipssikkerheten til andre forsikringsselskaper, besiktigelsesinstitusjoner, internasjonale organisasjoner samt norske og utenlandske sjøfartsmyndigheter, uten at dette vil rammes av taushetsplikten i forsl. § 1-6.
I utkastets annet ledd pålegges assurandørene videre en plikt til å gi opplysninger til norske sjøfartsmyndigheter om opplysninger om norske skip.
Lovutkastet gjelder sjøassurandørenes adgang til å gi opplysninger uten forsikringstagers samtykke. Utkastet begrenser ikke den adgangen sjøassurandørene i dag har til å gi opplysninger når forsikringstager samtykker i utlevering av slike opplysninger.
Lovutkastet gjelder opplysninger knyttet til skipssikkerhet. Med begrepet «opplysninger av betydning for sikkerheten til skip» menes opplysninger som forsikringsselskapet besitter om skipssikkerhet slik dette forstås i skipssikkerhetsloven. Opplysninger vil omfatte sikkerhetsmessige forhold knyttet til skipet, miljømessige forhold og antiterror- og sikkerhetstiltak. Opplysninger knyttet til enkeltpersoners helse omfattes ikke. Opplysningene er dermed knyttet opp til kapitlene 2 (hva angår sikkerhetsstyring), kapittel 3 (teknisk og operativ sikkerhet), kapittel 5 (miljømessig sikkerhet) og kapittel 6 (sikkerhets- og terrorberedskap). Eventuelle sensitive opplysninger forsikringsselskapet sitter på om sikkerhets- og terrorberedskap bør det være varsom med å utlevere.
Unntaket fra taushetsplikten gjelder opplysninger om skip som er forsikret i vedkommende selskap eller som har vært forsikret i vedkommende selskap i løpet av de tre foregående år. Det er ingen nedre begrensning på hvor lenge skipet må ha vært forsikret i vedkommende selskap (i løpet av denne treårsperioden) for at informasjon om skipet kan frigis.
Lovutkastet innebærer ingen endring i gjeldende rett om erstatnings- eller straffeansvar for forsikringsselskapene ved for eksempel å gi uriktige opplysninger. Utkastet innebærer heller ingen endring i forhold til taushetsplikt som følger av annen lov enn forsikringsvirksomhetsloven/ forsikringsloven. Mottageren av opplysningene, for eksempel et klasseselskap som utøver delegert myndighet, er dermed fremdeles bundet av eventuell taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13.
16.2.3 Utkast til lovtekst
I høringen ble følgende lovtekst foreslått:
«Uten hensyn til taushetsplikt som følger av forsikringsloven § 1-6 har forsikringsselskaper adgang til å utlevere opplysninger av betydning for sikkerheten til skip som er, eller i de tre siste år har vært, forsikret i vedkommende selskap til andre forsikringsselskaper samt besiktigelsesinstitusjoner, internasjonale organisasjoner eller norske og utenlandske sjøfartsmyndigheter.
Norske sjøfartsmyndigheter kan kreve å få utgitt opplysninger av betydning for sikkerhet til skip som nevnt i første ledd der skipet er norskregistrert»
16.3 Høringsinstansenes syn
Norges Rederiforbund, Miljøverndepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Rederienes Landsforening, Sjøassurandørenes Centralforening, Nordisk Skibsrederforening, Sjøfartsdirektoratet og Finansdepartementet er i hovedsak positive til lovutkastet, og ser det som mest naturlig at utkastet inngår i ny skipssikkerhetslov. Ingen høringsinstanser er negative til lovutkastet, men enkelte har kommentarer til detaljene i utkastet eller kommentarer av mer teknisk art.
Norges Rederiforbund uttaler følgende:
«Vi er skeptisk til forslaget om opplysningsplikt overfor norske myndigheter [...] fordi norske regler ikke bør gå lenger enn hva hensikten med åpenheten tilsier [E]n slik plikt kan påføre forsikringsselskapene administrative byrder som ikke står i forhold til reglenes hensikt, fordi det kan bli «fritt frem» for norske myndigheter å be om betydelig mer opplysninger og oftere enn hva man på forespørsel velger å frigi ellers. [V]i er i tvil om norsk rederinæring er tjent med at norske skip skal forskjellsbehandles i lovs form i denne sammenhengen, all den stund slike opplysninger kan provoseres fremlagt i relasjon til ethvert skip (uansett flagg) i en eventuell rettsak.
[...]
Et forhold som ikke kan sees å være behandlet [...] er om forsikringsselskap som velger å frigi opplysninger kan komme i avsvar, f.eks. fordi man frigir «for mye» [D]et er ingen tvil om at dette forslaget gir immunitet etter norsk lov. Men det er tvilsomt om norsk lov kan gi immunitet i utlandet.
[...]
[N]år det gis opplysninger, bør vedkommende rederi automatisk få gjenpart av det som er frigitt. Dette bør fremgå av lovteksten. [D]et kan bli noe uklart hvilke opplysninger som er gjenstand for frigivelse og hvilke som fortsatt skal omfattes av konfidensialitet [...] Vi ser det derfor som ønskelig at man prøver å være mer presis på dette området – om mulig.»
[...]
[Vi er] av den oppfatning at polisemessig mislighold, herunder manglende premiebetaling, ikke bør inkluderes i bestemmelsen.»
Norges Rederiforbund foreslår i tillegg enkelte tekniske endringer i utkastet som ikke gjengis her.
Miljøverndepartementet uttaler følgende:
«[D]ersom forslaget plasseres i ny skipssikkerhetslov, bør det inneholde en direkte henvisning til hvilke opplysninger som kan oppgis i medhold av bestemmelsen.»
Fiskeri- og kystdepartementet uttaler følgende:
«Forslaget innebærer at forsikringsselskaper gis adgang til, og i forhold til norskregistrerte skip en plikt til, å gi opplysninger av betydning for sikkerheten til skip til blant annet «norske sjøfartsmyndigheter». Det kan synes noe uklart om Kystverket faller inn under begrepet «norske sjøfartsmyndigheter». [Kystverket vil] i sitt arbeid kunne ha behov for å innehente slike opplysninger som omfattes av forslaget. Det legges til grunn at intensjonen bak forslaget er at også Kystverket skal ha rett til å motta og kreve utlevert opplysninger som omfattes av forslaget. For å unngå enhver tvil, bør det imidlertid fremgå uttrykkelig av lovteksten av Kystverket, i tillegg til «norske sjøfartsmyndigheter», har rett til å motta opplysninger etter forslagets første ledd, og kan kreve å få utgitt opplysninger etter forslagets annet ledd.
[...]
Med mindre folkerettslige regler er til hinder for det, bør opplysningsplikten også omfatte skip registrert i utlandet.
[...]
Færre mislighold av forsikringsavtaler kan igjen lede til at det blir færre skip som seiler uten forsikring. Etter vårt syn bør slike opplysninger omfattes av forslaget. [...] I forbindelse med refusjonskrav etter forurensningsulykker har Kystdirektoratet erfart at det kan være vanskelig å få opplysninger fra forsikringsselskap om vilkår i forsikringsavtalen, blant annet om beløpsgrenser for forsikringsforholdet. Kystdirektoratet kan ha behov for slike opplysninger, blant annet for å avgjøre om man kan nøye seg med å rette refusjonskrav mot én ansvarlig, eller om det for å sikre tilstrekkelig dekningsmulighet også bør rettes krav mot andre som kan anses for å være ansvarlig. På denne bakgrunn vil det være ønskelig at forsikringsselskap har en lovbestemt plikt til å opplyse [...] om sentrale vilkår i forsikringsavtalen.»
Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR) uttaler følgende:
«[O]pplysninger om premiemislighold [...] bør holdes utenfor lovbestemmelsen. Premiemislighold er et privatrettslig anliggende mellom assurandør og rederiet som kan skyldes forhold som har intet å gjøre med skipssikkerhet. Dersom assurandøren velger å si opp forsikringsavtalen på grunn av premiemislighold, vil som regel andre assurandører få kjennskap til forholdet.
[...]
Termen «internasjonale organisasjoner» synes å favne for vidt og vi foreslår derfor at kretsen av internasjonale organisasjoner innskrenkes til dem som har myndighet til å gi regler om sikkerhet til sjøs. På den andre side bør forsikringsselskapene gis anledning til å utlevere opplysningene til sine bransjeorganisasjoner som for eksempel International Group og CEFOR.
[...]
Det kan reises spørsmål om ikke lovforslaget bør inneholde en forpliktelse for forsikringsselskapet [...] til å gi kopi av opplysningene til rederiet, slik at rederiet får anledning til å etterprøve opplysningene og korrigere eventuelle feil eller misforståelser.
[...]
Forslaget [til annet ledd] er etter vårt skjønn unødvendig, da både norske sjøfartsmyndigheter og klassifikasjonsselskaper kan kreve alle opplysninger av betydning for et skips sikkerhet direkte av rederiet eller kapteinen. [...] Dersom lovutkastets første ledd blir lov, holder vi det som ganske usannsynlig at en norsk sjøassurandør vil avslå en anmodning fra et klassifikasjonsselskap eller en sjøfartsmyndighet (norsk eller utenlandsk) om å få del i opplysninger av betydningen for sikkerheten til et skip [...] spesielt dersom bestemmelsen ledsages av en plikt for selskapet til å varsle rederiet om opplysningene som gis. [E]n tilsvarende regel som foreslås i annet ledd [finnes ikke] i dansk eller svensk rett. [Forslaget til annet ledd] vil kunne svekke det norske sjøforsikringsmarkedets konkurransekraft internasjonalt. Våre internasjonale konkurrenter vil kunne bruke en slik opplysningsplikt som et argument mot å bruke norske assurandører.»
Rederienes Landsforening støtter uttalelsen fra CEFOR.
Nordisk Skipsrederforening uttaler følgende:
«Når det gjelder enkelthetene i forslaget, synes vi ikke at det skal utvides slik at manglende premiebetaling omfattes. Det angis i høringsbrevet at de opplysninger som er relevante i forhold til kap 3 – 6 i forslaget om ny skipssikkerhetslov, og det er etter vår mening viktig å ha en klar ytre ramme for hvilke opplysninger som kan gis, og vi mener at klarheten lett vil kunne gå tapt dersom man inkluderer visse økonomiske forhold i hva som skal omfattes av bestemmelsen.
[...]
Når det gjelder første avsnitt i forslaget, kan det ellers spørres om dette bør strammes opp slik at det ikke kan fravikes ved avtale.
[...]
Etter foreningens mening bør ikke bestemmelsen behandle norske skip på annen måte enn utenlandske, og vi foreslår derfor at annet avsnitt sløyfes. Vi mener forøvrig at norske myndigheter selv uten en slik bestemmelse vil ha rimelig god adgang til opplysninger av betydning for norskregistrerte skip. [...] Det er ellers ikke grunn til å tro at norske forsikringsselskaper skulle motsette seg å gi informasjon, som de vil ha adgang til etter første ledd, til norske sjøfartsmyndigheter der hvor det kan være behov for dette.»
Finansdepartementet uttaler følgende:
«[F]orsikringsloven § 1-6 første ledd krever at de lovbestemte unntakene gir forsikringsselskapene en plikt til å utlevere opplysninger. Bestemmelsen bør derfor søkes utformet i samsvar med det, med mindre sterke hensyn tilsier at man utelukkende gir forsikringsselskaper en adgang til å utlevere som beskrevet i forslagets første punktum.»
16.4 Departementets vurdering
16.4.1 Forholdet til forsl. § 1-6 – Plikt eller adgang til å utgi opplysninger
Finansdepartementet mener systemet i forsvl. § 1-3 (forsl. § 1-6) tilsier at de lovbestemte unntakene bestemmelsen åpner for må utformes som en plikt til å utlevere opplysninger. Konsekvensen av Finansdepartementets oppfatning er at forsl. § 1-6 hindrer at et lovbestemt unntak fra taushetsplikten utformes som en adgang til å utlevere opplysninger.
Nærings- og handelsdepartementet mener Finansdepartementet tolker forsvl. § 1-3 (forsl. § 1-6) for snevert dersom lovbestemte unntak fra taushetsplikten må utformes som opplysningsplikter og ikke opplysningsadgang. Hovedpoenget med begrensningen i § 1-3/ § 1-6 må være at unntakene skal lovfestes, og ikke at de må utformes som pliktbestemmelser. Forarbeidene til forsvl. § 1-3 (NOU 1983:52 Forsikring i Norge s. 83, Ot.prp. nr. 42 (1986-87) Om lov om forsikringsvirksomhet s. 98) og forsl. § 1-6 (Ot.prp. nr. 68 (2004-2005) s. 78) berører ikke denne problemstillingen.
16.4.2 Hvilke opplysninger som kan frigis
Flere av høringsinstansene ønsker et bedre presisjonsnivå på hvilke opplysninger som skal kunne frigis i samsvar med forslaget. Næringen stiller seg negativ til at opplysninger om mislighold av premie og opplysninger om andre forhold knyttet til selve forsikringsavtalen skal inkluderes, mens Fiskeri- og kystdepartementet ønsker at det opplysninger om forsikringsavtalen skal kunne frigis.
Nærings- og handelsdepartementet mener at informasjon knyttet til mislighold av premie og tilsvarende forhold knyttet til forsikringsavtalen ligger på siden av formålet, med mindre slike forhold er av direkte betydning for skipssikkerheten. Departementet mener derfor at Kystdirektoratets behov for opplysninger om forsikringsavtalen med hensyn til refusjonskrav i utgangspunktet ikke er å anse som opplysning av betydning for skipssikkerheten i denne sammenheng. Departementet vil likevel ikke utelukke at opplysninger om forsikringsavtalen eller kundeforholdet i enkelte tilfeller kan ha betydning for skipssikkerheten. I slike tilfeller påligger det den instansen som etterspør informasjon fra assurandøren å grunngi hvorfor man anser opplysningen for å være av slik betydning. Departementet anser det derfor ikke nødvendig å foreta ytterligere presisering i lovutkastet.
16.4.3 Sjøassurandørens ansvar og immunitet ved frigivelse av opplysninger
Norges Rederiforbund tar opp spørsmålet om forsikringsselskapets ansvar og immunitet ved f.eks. å frigi «for mye» opplysninger.
Nærings- og handelsdepartementet mener at lovutkastet kun fritar sjøassurandørene fra den taushetsplikt de er pålagt i forsl. § 1-6. Utkastet innebærer ingen endring i gjeldende rett om erstatnings- eller straffeansvar for forsikringsselskapene ved for eksempel å gi uriktige opplysninger. Utkastet innebærer heller ingen endring i forhold til taushetsplikt som følger av annen lov enn forsikringsvirksomhetsloven/ forsikringsloven. Mottageren av opplysningene, for eksempel et klasseselskap som utøver delegert myndighet, er dermed fremdeles bundet av eventuell taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13.
16.4.4 Definisjon av «norske sjøfartsmyndigheter»
Fiskeri- og kystdepartementet tar opp spørsmålet om Kystverket omfattes av «norske sjøfartsmyndigheter», og ber om at det fremgår uttrykkelig av lovutkastet at Kystverket er omfattet.
Nærings- og handelsdepartementet mener begrepet «norske sjøfartsmyndigheter» må forstås i samsvar med formålet med lovendringen, som er å hindre lavstandardskipsfart. Normalt vil norske sjøfartsmyndigheter være Sjøfartsdirektoratet og Kystdirektoratet. Departementet anser det uheldig om Kystdirektoratet nevnes eksplisitt, ettersom dette kan danne grunnlag for antitetiske tolkninger.
16.4.5 Definisjon av «internasjonale organisasjoner»
CEFOR tar opp spørsmålet om rekkevidden av begrepet «internasjonale organisasjoner».
Nærings- og handelsdepartementet mener begrepet kun bør omfatte internasjonale sjøfarts- eller forsikringsorganisasjoner, og foreslår derfor å endre lovutkastet tilsvarende.
16.4.6 Gjenpart av opplysninger
Norges Rederiforbund og CEFOR tar opp spørsmålet om assurandøren bør ha en plikt til å sende gjenpart til forsikringstaker av opplysninger som frigis. En slik plikt vil gi forsikringstakerne mulighet til å kontrollere at assurandørene handler i samsvar med grensene for unntaket fra taushetsplikten. Forsikringstakerne får også bedre mulighet til å korrigere eventuell feilinformasjon.
Nærings- og handelsdepartementet mener en plikt for assurandør til å sende gjenpart vil kunne øke presisjonen i informasjon om skipssikkerheten og virke korrigerende for feilkilder. Videre mener departementet at en slik plikt ikke må utformes slik at den blir administrativt tyngende for assurandørene. Når informasjon er sendt skriftlig med tradisjonell eller elektronisk post, er det en ubetydelig ekstrajobb å sende gjenpart til forsikringstaker. Ved muntlig informasjon kan derimot plikten bli tyngende dersom assurandør må informere forsikringstaker om alle detaljer i f.eks. en telefonsamtale. I slike tilfeller bør det i så fall være tilstrekkelig å sende en standardmelding om at assurandøren har frigitt informasjon om forsikringstaker til en navngitt bestiller.
16.4.7 Preseptorisk første ledd
Nordisk Skibsrederforening tar opp spørsmålet om assurandørenes adgang til å frigi informasjon bør gjøres preseptorisk slik at ikke forsikringstakere kan forhandle seg frem til klausuler i forsikringsavtalen som begrenser denne adgangen.
Nærings- og handelsdepartementet mener at det i utgangspunktet bør være tungtveiende grunner for å gjøre avtalebestemmelser preseptoriske, særlig når det som her i overveiende grad vil være snakk om forsikringsavtaler mellom profesjonelle parter. Departementet understreker at det er i hovedsak næringen selv som har tatt initiativet til å få deregulert taushetsplikten vedrørende opplysninger om skipssikkerheten, og det må etter departementets mening forventes at næringen ikke vil anbefale sine medlemmer å gå inn i slike avtaleklausuler. Et ønske fra forsikringstaker om en slik klausul vil i så fall kunne være en indikasjon på sikkerhetsstandarden i rederiet. Departementet antar at presiseringen i denne proposisjonen av hvilke opplysninger som kan frigis vil minske etterspørselen etter avtaleklausuler som innskrenker adgangen til å frigi informasjon.
16.4.8 Bestemmelsens annet ledd – særskilt opplysningsplikt overfor norske myndigheter
Næringen er gjennomgående avvisende til en særskilt opplysningsplikt overfor norske sjøfartsmyndigheter. De viser blant annet til at en særlig plikt i lovteksten kan være konkurransevridende i forhold til utenlandske assurandører, og at det ikke er naturlig å skille mellom norskregistrerte og utenlandske fartøy slik pliktbestemmelsen i forslagets annet ledd la opp til. Fiskeri- og kystdepartementets uttalelse er derimot positiv til en plikt til å utlevere opplysninger til myndighetene.
Nærings- og handelsdepartementet er enig i næringens merknader om at det praktiske behovet for opplysningsplikt overfor sjøfartsmyndighetene antagelig er lite, ettersom myndighetene i dag har tilstrekkelig hjemmel i lovutkastets § 46 for å skaffe seg nødvendig informasjon om skipssikkerheten fra rederiene. Departementet antar heller ikke at assurandørene vil nekte sjøfartsmyndighetene opplysninger som er av betydning for skipssikkerheten. Departementet viser også til hovedintensjonen med lovforslaget som er å skape en mulighet for forsikringsbransjen til selv å begrense lavstandardskipsfart. Departementet foreslår derfor å stryke det opprinnelige lovutkastets annet ledd.