2 Bakgrunnen og behovet for ny lovgivning
2.1 Behovet for ny skipssikkerhetslovgivning
Sjødyktighetsloven av 1903 er ikke lenger egnet til å møte de utfordringer skipsfarten står overfor i 2006 og i fremtiden på en god måte. Nedenfor gis en kort beskrivelse av svakhetene ved loven.
Lovens alder er et moment som for seg taler for ny lovgivning. Loven trådte i kraft 1. mai 1906 og mange av reglene bærer preg av å være gitt i begynnelsen av forrige århundre.
Lovens språk er gammelt og er relativt tungt og lite brukervennlig sammenlignet med moderne lovgivning. Språket i sjødyktighetsloven er på gammelt norsk-dansk, og vanskelig å forstå.
Lovens struktur fremstår i dag som uoversiktlig. En rekke av bestemmelsene er opphevet, slik at mange paragrafer står tomme. Dette medfører at loven blir unødvendig lang. Samtidig har det blitt tilføyd nye bestemmelser underveis, slik at loven fremstår som en blanding av nytt og gammelt.
Lovens detaljeringsgrad er gjennomgående svært høyt, med kasuistisk utformede bestemmelser, noe som var vanlig på den tid loven ble til. Detaljeringsgraden fører også lettere til at internasjonale regler kommer i konflikt med bestemmelsene i loven samt at tilsynet blir bundet opp unødig i sin håndheving av loven.
Lovens balanse er ikke god. Mens loven er for detaljert på de fleste punkter, er den på enkelte områder for generell. Det blir dermed en ubalanse i loven mellom detaljerte, i praksis lite brukte, og generelle, gjerne viktige regler. På et område som har fått stor oppmerksomhet de senere årene, nemlig sikkerhets- og terrorberedskap, er loven nærmest taus, ettersom slike bestemmelser er gjennomført i forskrift i medhold av de generelle sikkerhetsbestemmelsene i loven.
Lovens ansvarsfordeling er basert på de forhold som var i skipsfarten for 100 år siden og ikke heller i tråd med utviklingen internasjonalt. Loven har ikke greid å fange opp den endring som har skjedd internasjonalt ved at rederiet er blitt det sentrale pliktsubjekt etter ISM-koden.
Lovens fleksibilitet i forhold til tilsynsordninger er ikke tilfredsstillende. Lovens grenser for kontrollplikt er detaljerte og fremstår som noe vilkårlige. For tilsynet er loven lite fleksibel ved at virkeområdet er knyttet opp til grensene for kontrollplikt med besiktelse og dertil utstedelse av sertifikater i regi av tilsynet (herunder klassifikasjonsselskapene). Andre måter å utføre tilsynet på begrenses dermed i unødvendig grad i loven.
Lovens reaksjonsmuligheter er utilstrekkelige og rigide. Med unntak av reaksjoner i forurensningskapitlet, er tilbakehold av skipet den eneste substansielle forvaltningsmessige reaksjonsmuligheten i loven.
I tillegg til svakhetene med sjødyktighetsloven, fremstår lovverket som stiller krav til sikkerheten på skip og til krav og rettigheter for de som arbeider om bord på skip, som komplisert og sammensatt. Det er en rekke lover på området og utallige forskrifter gitt med hjemmel i disse lovene. Sjødyktighetsloven på sin side gir i første rekke løsninger på de utfordringer som var knyttet til skipsfarten på slutten av 1800 tallet, og regulerer tekniske forhold til skipet og den offentlige kontrollen med disse. Bestemmelser knyttet til arbeidsmiljø er for eksempel primært regulert av sjømannsloven, mens sertifiseringsloven behandler kvalifikasjoner til sjøfolk. Arbeids- og hviletidsloven regulerer nærmere arbeids- og hviletiden på skip, og mønstringsloven gir regler om deler av den offentlige kontrollen med sjøfolk. Straffesanksjoner er gitt gjennom to egne kapitler i straffeloven (kapittel 30 og 42), mens lov om måling av fartøyer inneholder tekniske bestemmelser om måling av skip. I tillegg er enkelte bestemmelser knyttet til skipssikkerhet regulert i sjøloven. I sum er lovverket om skipssikkerhet komplisert og lite helhetlig, noe som også gjør det vanskelig tilgjengelig for næringen så vel som myndighetene.
2.1.1 Skipssikkerhetslovutvalgets sammensetning, mandat og arbeid
Utvalgets sammensetning
Ved kongelig resolusjon 24. oktober 2003 ble utvalg til revisjon av sjødyktighetsloven oppnevnt. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor dr juris Hans Jacob Bull, leder
Direktør Roald A. Mørkesdal, Norsk Sjøoffisersforbund/Det norske maskinistforbund
Advokat Birger Mordt, Norsk Sjømannsforbund
Linjesjef Kirsti Been Tofte, Rederienes Landsforening/Fraktefartøyenes Rederiforening
Advokat Karoline Bøhler, Norges Rederiforbund
Fisker Kurt Karlsen, Norges Fiskarlag
Fagkonsulent Marit Helleberg, Sjøassurandørernes Centralforening
Juridisk direktør Amund W. Skou, Det Norske Veritas
Seniorrådgiver Terje Hernes Pettersen, Sjøfartsdirektoratet
Rådgiver Kristin Elise Frogg, Miljøverndepartementet
Avdelingsdirektør Marianne Stein, Arbeids- og sosialdepartementet
Rådgiver Tonje Sund, Nærings- og handelsdepartementet
Direktør Sverre Quale
Advokat Karoline Bøhler i Norges Rederiforbund gikk ut i permisjon, og advokat Viggo Bondi vært Norges Rederiforbunds møtende representant i utvalget.
Direktør Roald A. Mørkesdal gikk dessverre bort i april 2005. Hans vararepresentant, generalsekretær Bjørn Degerud, har vært møtende representant for Norsk Sjøoffisersforbund/Det norske maskinistforbund i det avsluttende arbeidet med ny skipssikkerhetslov. Ingeborg Fogt Bergby har vært utvalgets sekretær.
Utvalgets mandat
Utvalget fikk følgende mandat i forbindelse med oppnevningen:
«Utvalget skal foreta en fullstendig revisjon av sjødyktighetsloven og utarbeide utkast til en ny tidsriktig lov, tilpasset dagens forhold, herunder internasjonale forhold som utviklinger i andre land, EU m.v., og med fleksibilitet til å kunne ivareta endringer som følge av utviklingen innenfor skipsfart.
Utvalget bør legge til grunn at det for Norge er ønskelig å ha et regelverk som bygger på internkontrollmetodikken. Det skal gis muligheter for utvikling og endringer innenfor tilsynsordningene, herunder slik at rederi og skipsfører står for full kontroll av tilsynsobjektene mens tilsynet skal påse at det finnes systemer for dette. God internkontroll gir bedre måloppnåelse for virksomhetene og reduserer sannsynligheten for uventede hendelser. Den reviderte sjødyktighetslov bør ikke være til hinder for endringer i det internasjonale regelverk som i større grad bygger på internkontrollmetodikken.
Videre skal utvalget vurdere å gi mulighet for å modernisere deler av tilsynet. Utvalget skal også vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde dagens grenser for tilsynsplikt og omfanget av denne. Gjeldende myndighetsfordeling etter loven skal imidlertid legges til grunn for utredningen. Videre skal det tas stilling til om fritidsfartøy bør være omfattet av sjødyktighetsloven slik tilfellet er i dag.
Utvalget skal også vurdere forslag til innføring av andre sanksjonsmidler som for eksempel tvangsmulkt i tillegg til dagens ordning med tilbakehold. I lys av Straffelovkommisjonens delutredning NOU 2002:4 Ny straffelov, og Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra bot til bedring, skal det også vurderes inkorporert særskilte straffebestemmelser i det nye lovutkastet.
Utvalget skal vurdere mulighetene for å klargjøre at de ansvarlige for skipsdriften, rederi og skipsfører, og ikke Sjøfartsdirektoratet, er ansvarssubjekt dersom fastsatt regelverk ikke følges.
Utvalget skal også vurdere om det er andre aktuelle lover som helt eller delvis bør vurderes innarbeidet i en ny sjødyktighetslov, og om enkelte bestemmelser i gjeldende sjødyktighetslov passer bedre inn i annen lovgivning. Det vises til Lovstrukturutvalgets utredning NOU 1992:32. Det forutsettes at utvalgets arbeid ikke berører det pågående arbeid med nye regler om undersøkelse av sjøulykker, jf. NOU 1999:30.
Det skal legges vekt på at detaljeringsgraden i den nye lov reduseres, men det bør på den annen side ikke legges opp til en rent fullmaktspreget rammelov. Bestemmelsene bør bli enklere å forholde seg til for brukerne og enklere å forvalte for samfunnets behov. Utvalget bør vie omtanke til fordelingen av regelverket på lov og forskrift. Innføring av internkontroll i tråd med mandatets andre avsnitt bør fortrinnsvis skje ved lov.
Utvalget skal vurdere problemstillinger vedrørende sjødyktighetslovens anvendelse på Svalbard, sett i sammenheng med oppfølgingsarbeidet etter rapport fra september 2002 om sjøsikkerhet i farvannene rundt Svalbard, som koordineres av Justisdepartementet.
Dersom utvalget ser det hensiktsmessig kan det innenfor særskilt avgrensede områder etablere undergrupper eller innhente spesielle utredninger.
Det skal redegjøres for de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til ny lov.
Utvalgets utforming av nytt lovforslag skal skje med utgangspunkt i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen pkt. 7.1.
Utvalget skal avgi sin innstilling senest 30.6.2005.»
Utvalget fikk følgende bakgrunn for mandatet:
«Sjødyktighetsloven passerte i juni 2003 hundre år, og er umoderne som tilsynslov. Loven, slik den er i dag, er bl.a. til hinder for effektiv bruk av overordnet tilsyn kombinert med internkontroll av tilsynsobjektene, sanksjonsmulighetene ved overtredelser av regelverket er for dårlige, og det synes uhensiktsmessig med kvalifikasjonskrav direkte i loven. Loven er lite fleksibel i forhold til tilsynsordninger- og omfang. Loven gir heller ikke mulighet for å modernisere deler av tilsynet, noe som begrenser det offentliges handlefrihet på en unødvendig måte.
Dagens tilsynsplikt inntrer på 50 tonn, noe som ikke fremstår som riktig med tanke på fremtidig ressurstilgang og risikovurderinger. Denne tilsynsplikten gjelder for øvrig også for fritidsfartøy, til tross for at det nå er utarbeidet en egen lov for denne fartøygruppe.
Sjødyktighetsloven er meget detaljert på en rekke områder hvor det med fordel kunne vært generelle bestemmelser, bl.a. med hensyn til det offentliges plikter. Også på andre områder er detaljeringsgraden i enkelte bestemmelser til hinder for fastsettelse av ønskelige forskriftskrav, for eksempel fastsettelse av generelle krav til lasting og stuing.
Bortsett fra ved overtredelse av bestemmelsene om forurensning er tilbakehold av skip det eneste forvaltningsmessige sanksjonsmidlet som finnes i loven. Tilbakehold kan kun foretas ved manglende sjødyktighet eller ugyldige sertifikater. For mindre alvorlige overtredelser har Sjøfartsdirektoratet ingen sanksjonsmuligheter utover å anmelde forholdet.
Straffebudene for overtredelse av sjøfartslovgivningen, herunder sjødyktighetsloven, er inntatt i straffelovens kapitler 30 og 42. Straffebestemmelsene fremstår i dag som lite oppdatert i forhold til de endringer som har vært i skipsfarten siden straffeloven ble vedtatt. I tilknytning til revisjon av sjødyktighetsloven bør også relevante straffebestemmelser vurderes. Dette bør ses i sammenheng med straffelovkommisjonens delutredning VII NOU 2002:4 Ny straffelov, der det foreslås nedsatt et eget utvalg som skal ta for seg straffelovgivningen for sjøfartsforhold.
Etter hurtigbåten Sleipners forlis ble det påpekt at Sjøfartsdirektoratet ikke var ansvarssubjekt i det aktuelle regelverk, og at det således ikke kunne sanksjoneres overfor direktoratet. I utarbeidelsen av en moderne tilsynslov med Sjøfartsdirektoratet som overordnet tilsynsorgan, bør det klargjøres at de ansvarlige for skipsdriften, rederi og skipsfører, og ikke direktoratet, er ansvarssubjekt dersom fastsatt regelverk ikke følges.
Internasjonale regelverk og de kontrollmetoder disse impliserer anses ikke i tilstrekkelig grad tilpasset internkontrollmetodikken. Fra norsk side søker man å påvirke endringer i internasjonale regelverk som er tilpasset denne metodikk. Det er viktig at den reviderte lov er tilpasset fremtidige endringer i internasjonale regler som bygger på internkontrollmetodikk.»
Utvalgets arbeid
Utvalget avholdt sitt første møte 1. desember 2003. Utvalget hadde siden 18 hovedmøter hvor hele utvalget var samlet, og ett todagers seminar. Utvalget avholdt videre seks undermøter, dvs. møter hvor de møtende representantene varierte avhengig av hvilket tema som ble behandlet.
I tillegg hadde utvalgets leder og sekretær samt representanten Tonje Sund et møte med ORAKEL-gruppen i Nærings- og handelsdepartementet. ORAKEL står for Offentlige Reformer, Administrative Konsekvenser, Enklere Lover. Utvalgets leder og sekretær hadde også et møte med representanten Terje Hernes Pettersen og assisterende sjøfartsdirektør Sigurd Gude om konsekvenser ved omleggingen av tilsynet.
Flere av utvalgets representanter holdt innlegg for utvalget. Av personer utenfor utvalget holdt assisterende sjøfartsdirektør Sigurd Gude et innlegg om styringssystemer til bruk i skipsfarten, og da særlig om ISM-koden. Direktør Terje Staalstrøm i Det Norske Veritas holdt et innlegg om konseptet med klassifikasjonsselskaper. Sjøfartsinspektøren i Oslo, Finn Paulsrud, holdt et innlegg om straffelovens bestemmelser om overtredelse i sjøfartsforhold.
2.1.2 Hovedpunkter i Skipssikkerhetslov -utvalgets innstilling NOU 2005:14 På rett kjøl: Ny skipssikkerhets- lovgivning
Kapittel 1 gjelder utvalgets oppnevning, mandat og arbeid.
Kapittel 2 inneholder et kort sammendrag av utvalgets utredning.
I kapittel 3 gis en beskrivelse av den norske flåten, og en omtale av sjøulykker med norske skip. Videre inneholder kapitlet en oversikt over dagens rettstilstand på skipssikkerhetens område. Det gis en beskrivelse av lovverket som regulerer skipssikkerhet, med hovedvekt på sjødyktighetsloven av 1903. Det fremgår her at behovet for lovendring etter utvalgets oppfatning er stort. Kapitlet avsluttes med en redegjørelse for hvordan tilsynet med skip foretas, herunder klassifikasjonsselskapenes rolle.
I kapittel 4 redegjøres for det meget omfattende internasjonale regelverket innenfor skipssikkerhet, som danner mye av grunnlaget for det norske regelverket på området. Det er først og fremst regelverkt utarbeidet av FN’s Sjøfartsorganisasjon (IMO) som omtales, men også andre organisasjoner, som ILO og EU, har vært viktige regelverksprodusenter. De viktigste internasjonale bestemmelsene beskrives i kapitlet.
Kapittel 5 gir en beskrivelse av dansk, svensk og finsk rett. Omtalen er konsentrert rundt om regelverket i Danmark, Sverige og Finland fordi lovverket her generelt har store fellestrekk med det norske lovverket, og fordi alle landene i løpet av de siste ti årene har revidert lovene om skipssikkerhet.
I kapittel 6 drøftes de generelle overveielsene som har vært foretatt av utvalget, bl.a. sentrale spørsmål knyttet til revisjonen av sjødyktighetsloven. Det ses bl.a. på hvilke spørsmål en ny lov bør dekke, om avgrensningen i sjødyktighetsloven er hensiktsmessig, eller om det er grunn til å innskrenke og/eller utvide det saklige virkeområdet for loven. Det foretas en gjennomgang av andre lover med tilknytning til sjødyktighetsloven, og utvalget konkluderer her med at lovverket i større grad bør samles og forenkles. Seks gjeldende lover foreslås opphevet av utvalget.
Utvalget foreslår at fritidsbåter under 24 meter unntas fra reguleringen i en ny skipssikkerhetslov, og isteden reguleres av lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter. For utenlandske skip foreslår utvalget i utgangspunktet at den nye skipssikkerhetsloven gis fullt ut anvendelse på utenlandske skip, så lenge det er i samsvar med folkeretten. I kapittel seks redegjøres også for begrepet «sjødyktighet», og utvalget foreslår at skipssikkerhetsloven ikke bygges rundt sjødyktighetsbegrepet.
Kapitlet drøfter også sikkerhetsstyring og sikkerhetsstyringssystemer i skipsfarten. Sikkerhetsstyring er en sentral del av både lovutkastet og utredningen, og utvalget mener at ordningen med sikkerhetsstyringssystem bør utvides til å gjelde flere typer skip enn i dag. Utvalget drøfter også hvem som bør ha plikter etter loven, og foreslår rederiet som det sentrale pliktsubjektet i forhold til de aller fleste av lovens bestemmelser, og ikke skipsføreren slik løsningen er i dagens lovgivning. Avslutningsvis i kapittel seks drøftes tilsyn og reaksjonsformer. Når det gjelder reaksjonsformer ved brudd på regelverket, foreslår utvalget to sett av virkemidler i tillegg til straff, nemlig forvaltningstiltak og administrative sanksjoner.
Kapittel 7 gir nærmere kommentarer til den enkelte lovbestemmelse. I punkt 7.1 (Innledende bestemmelser) omtales formålsparagrafen og virkeområdet for loven. Utvalget har foreslått en formålsparagraf for å klargjøre hva som er lovens intensjoner. Utvalget foreslår et bredt virkeområde for loven, men foreslår samtidig å åpne opp for at Kongen delvis kan unnta loven for visse typer skip slik regelverket bedre kan tilpasses særskilte kategorier skip, som for eksempel utenlandske og vernede skip.
I punkt 7.2 (Rederiets plikter. Sikkerhetsstyring) gis det først en definisjon av begrepet «rederi». Utvalget gir en beskrivelse av rederiets alminnelige plikter, hvor det foreslås en inndeling i en overordnet plikt til å påse at loven overholdes, og dernest en plikt for rederiet til å sørge for oppfyllelse av loven. Enkelte av lovutkastets bestemmer pålegger imidlertid at skipsføreren skal sørge for oppfyllelse av loven der det er naturlig, for eksempel sikker navigering av skipet. Den enkelte arbeidstaker om bord får en viss plikt til å medvirke til oppfyllelse av loven så langt det følger av den enkeltes stilling. Krav til sikkerhetsstyringssystem foreslås også inntatt i kapitlet.
Punkt 7.3 omhandler teknisk og operativ sikkerhet. Her stilles krav til selve skipet i forbindelse med prosjektering, bygging og utrustning og krav til de ombordværende for at driften av skipet skal være sikker. Det fastsettes bl.a. krav til navigering, sertifisering, bemanning og kvalifikasjoner.
Punkt 7.4 regulerer personlig sikkerhet og inneholder regler som direkte knytter seg til helse, miljø og sikkerhet for de som arbeider om bord. Det foreslås regler om sikkerhetsinnretninger og utstyr, tilrettelegging og utføring av arbeid om bord, arbeids- og hviletid og verneombud, som i dag er regulert av ulike lover. Det foreslåtte lovutkastet vil dermed gi en helhetlig regulering av disse spørsmålene.
Punkt 7.5 inneholder foreslag til bestemmelser om ivaretakelse av den miljømessige sikkerheten. Bestemmelsene er i hovedsak en videreføring av sjødyktighetslovens kapittel 11 og inneholder innledningsvis et alminnelig forbudet mot forurensning av det ytre miljø fra skip. De påfølgende paragrafene fastsetter hvordan dette skal kunne oppnås ved bygging, utrustning, beredskap og drift av skipet. Det foreslås regler om levering av skadelige stoffer til mottaksanlegg på land, og regler om at skip som skal tas endelig ut av drift skal håndteres forsvarlig slik at det ikke oppstår fare for forurensning.
Punkt 7.6 omhandler sikkerhets- og terrorberedskap. Etter 11. september 2001 har det vært fokus internasjonalt på tiltak for å forhindre terroranslag mot skip. Sikkerhetstiltak omfatter også tiltak for å forhindre piratvirksomhet og blindpassasjer og andre ulovlige handlinger mot skipet.
Punkt 7.7 gir nærmere bestemmelser om tilsyn av skip. Det åpnes det for at både tilsynsmyndighet og tilsyn kan overlates til andre enn Sjøfartsdirektoratet. Det har vært lang tradisjon både i Norge og andre land på å overlate deler av tilsynet til klassifikasjonsselskapene. Den senere tid har tilsyn i begrenset omfang også blitt overlatt til andre private aktører. Lovutkastet gir mulighet for at departementet kan videreføre de nevnte ordninger.
Punkt 7.8 inneholder utkast til bestemmelser om forvaltningstiltak som tilsynet kan fastsette ved manglende gjennomføring av lov og forskriftsverket. Utvalget foreslår to nye reaksjonsmidler, nemlig vedtak om tvangsmulkt og tilbaketrekking av sertifikater.
I Punkt 7.9 foreslår utvalget en ny ordning ved å innføre et overtredelsesgebyr som er av sanksjonsmessig karakter. Det foreslås at overtredelsesgebyr kan gis for overtredelser som ikke er av vesentlig karakter.
Punkt 7.10 omhandler straff. Utvalget foreslår at skipssikkerhetsloven, og ikke straffeloven, skal inneholde straffebestemmelser for overtredelse av loven. Samtidig foreslår Skipssikkerhetslovutvalget en ny tilnærming i forhold til straff. Totalt sett mener utvalget at sanksjonssystemet som det legges opp til i lovutkastet vil bli mer effektivt og i tråd med målsettinger i det pågående arbeidet med ny straffelov og endring av andre lover, bl.a. forvaltningsloven.
Punkt 7.11 gjelder ikrafttredelse og opphevelse av og endringer i eksisterende lovgivning. Utvalgets forslag til ny skipssikkerhetslov griper inn i en rekke lover. Lovutkastet innebærer opphevelse av en rekke lover, mens enkeltbestemmelser i andre lover foreslås opphevet eller endret og nye bestemmelser foreslås tilføyd.
Kapittel 8 redegjør for administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige og næringen. For det offentlige vil utøvelsen av tilsynet endres noe som følge av at det foreslås innført krav om sikkerhetsstyringssystem for skip som er omfattet av loven. Det vil også bli visse administrative konsekvenser for det offentlige i forbindelse med de nye reaksjonsmidlene som foreslås innført. Konsekvensene for næringen vil særlig være knyttet til at rederier i større grad enn det som følger av dagens regelverk kan bli pålagt å etablere et sikkerhetsstyringssystem.
Kapittel 9 inneholder utvalgets forslag til lov om skipssikkerhet. Som vedlegg følger innholdsoversikt til lovutkastet og et lovspeil fra sjødyktighetslovens bestemmelser til skipssikkerhetslovens bestemmelser.
2.2 Behovet for endringer i sjø- assurandørers taushetsplikt
Rederne og assurandørene ønsker at sjøassurandørene skal kunne utveksle informasjon om skip for å hindre at lavstandard skipsfart («sub standard shipping») får adgang til forsikringsdekning. Nærings- og handelsdepartementet støtter dette initiativet da det vil være et viktig bidrag i arbeidet med å bedre skipssikkerheten. En slik informasjonsutveksling vil gjøre det vanskeligere for et skip som er «kastet ut» av ett selskap å få forsikringsdekning i et annet selskap. Dette vil igjen skape et konkurransefortrinn for kvalitetsskipsfarten, med de fordeler for ivaretakelse av sikkerhet og miljø det innebærer. Forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 pålegger i dag sjøassurandørene en taushetsplikt som hindrer assurandørene i å utveksle informasjon om skip. Den åpner likevel for unntak i særlov. Departementet foreslår derfor at skipssikkerhetsloven lovfester unntak fra taushetsplikten for sjøassurandører for opplysninger om skipssikkerheten.
2.3 Bakgrunn for endringer i sjølovens regler om registrering av skip
Departementet foreslår to materielle endringer i sjølovens kapittel 2. Det ene forslaget er en endring av sjølovens § 11 tredje ledd slik at grensen for frivillig registrering av fritidsfartøy i NOR senkes til 7 meter. Det andre forslaget er en endring av sjølovens § 13 annet ledd siste punktum slik at meldeplikten ved eierskifter utvides til også å pålegges selger.
Lovutkastet om endring i sjøl. § 11 vil ha en direkte positiv effekt for båteierne, finansieringsinstitusjonene og Skipsregistrene. Båteierne får rettsvern for eierskap til båten samt rimeligere finansiering på grunn av muligheten for realsikkerhet. Finansieringsinstitusjonene får bedre sikkerhet for sin kreditt, og Skipsregistrene får mer komplett skipsinformasjon og økte inntekter. Produsenter og forhandlere av båter mellom syv og ti meter antas å få større omsetning gjennom disse endringene. For Skipsregistrene anslås merinntekter som følge av forslaget på 1,7 mill og anslåtte merutgifter på 0,5 mill. Dette må hensyntas i budsjettprosesser. For Redningsselskapets småbåtregister antas de økonomiske konsekvensene å bli mindreinntekter på mellom kr 50 000 og 200 000 pr. år.
Lovutkastet om endring i sjøl. § 13 vil bidra til at informasjonen i norsk ordinært skipsregister (NOR) i enda større grad samsvarer med de faktiske forhold. Dette øker troverdigheten til NOR, ivaretar rett eiers rettsvern og bidrar til å redusere tilfellene av hull i hjemmelskjeden som manglende meldeplikt kan medføre. Slike hull kan føre til at eier må gå veien om kunngjøring og dom i samsvar med sjølovens §§ 35 og 36 for å få registerhjemmel for sitt skip. Utkastet medfører ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.
Det foreslås også noen mindre redaksjonelle endringer i sjølovens kapittel 1 som følge av omfordeling av arbeidsoppgaver mellom Skipsregistrene og Sjøfartsdirektoratet.
2.4 Høring
2.4.1 Høring av NOU 2005:14 På rett kjøl: Ny skipssikkerhetslovgivning
Skipssikkerhetslovutvalgets innstilling ble sendt på høring den 15. august 2005 med frist for kommentarer til 21. november til følgende instanser:
Departementene
Aetat Arbeidsdirektoratet
Agder Statsadvokatembeter
Aker Yards ASA
American Bureau of Shipping
Assuranseforeningen Skuld (Gjensidig)
Bergen og omland Havn
Bergesen d.y. ASA
Bodø havn KF Havneadm.
Bureau Veritas
Color Line ASA
Datatilsynet
Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
Det norske maskinistforbund
Det norske Veritas AS
Direktoratet for Arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Finansnæringens hovedorganisasjon
Fiskebåtredernes Forbund
Fiskeridirektoratet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbundet Kysten
Forsvarsstaben
Fraktefartøyenes Rederiforening
Furuno Norge A.S
Gard Services AS
Germanischer Lloyd
Greenpeace
Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane
Havforskningsinstituttet
Hedmark og Oppland Statsadvokatembeter
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
HSD ASA
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Høgskolen i Stord/Haugesund
Høgskolen i Tromsø
Høgskolen i Vestfold
Høgskolen i Ålesund
Intertanko
Kommunenes Sentralforbund
Kongelig Norsk Båtforbund (KNBF)
Kystdirektoratet
Kystvaktstaben
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Leif Höegh & Co AS
Lloyd’s Register of Shipping
Logistikk- og Transportindustriens Landsforening
Luftfartstilsynet
Marintek
Mattilsynet
Miljøstiftelsen Bellona
Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Natur og ungdom
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skipsrederforening
Nordland Statsadvokatembeter
Norges Fiskarlag
Norges forskningsråd
Norges Naturvernforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Forening for Sjøfartsmedisin
Norsk Havneforbund
Norsk Losforbund
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norske Maritime Leverandører
Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
Ofotens og Vesteraalens Dampskibsselskap (OVDS)
OLF Oljeindustriens Landsforening
Oljearbeidernes Fellessammenslutning
Oljedirektoratet
Oslo Havn KF
Oslo Statsadvokatembeter
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Rederienes Landsforening
Redningsselskapet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksantikvaren
Rogaland Statsadvokatembeter
Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR)
Sjøfartsdirektoratet
Sjøfartsinspektøren i Bergen
Sjøfartsinspektøren i Bodø
Sjøfartsinspektøren i Kristiansand
Sjøfartsinspektøren i Oslo
Sjøfartsinspektøren i Tromsø
Sjøfartsinspektøren i Trondheim
Sjømannsforeningenes Landsforbund
Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap
Skipsregistrene
Sosial- og helsedirektoratet
Statens forurensningstilsyn
Statens kartverk
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Statoil ASA
Stavanger Interkommunale Havn IKS
Støttegruppen etter Scandinavian Star-ulykken (Stiftelsen Skagerrak)
Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken v/ Tove Følid
Sysselmannen på Svalbard
Teknologibedriftenes Landsforening
Telenor Networks
Toll- og avgiftsdirektoratet
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Troms Fylkes Dampskibsselskap (TFDS) ASA
Troms og Finnmark Statsadvokatembeter
Tromsø Havn
Trondheim Havn
Trøndelag Statsadvokatembeter
Ulstein Verft AS
Unitor ASA
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Wilh. Wilhelmsen ASA
Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet
Forsvarsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Justis- og politidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Mattilsynet
Nasjonalt Folkehelseinstitutt
Oljedirektoratet
Sjøfartsdirektoratet
Statens innkrevingssentral
Statens Vegvesen – Vegdirektoratet
Sysselmannen på Svalbard
Hurtigbåtredernes Rederiforening
Høyskolen i Vestfold
Landsorganisasjonen i Norge
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norges Rederiforbund
Norsk forening for sjøfartsmedisin
Sjøassurandørernes Centralforening
Sleipnerstøttegruppen
STAFO
Stiftelsen Skagerrak
Rederienes Landsforening
Forsvarsdepartementets høringsuttalelse omfatter høringsuttalelse fra Forsvaret og Generaladvokaten. Stiftelsen Skagerrak har avgitt uttalelse på vegne av Støttegruppen etter Scandinavian Star-ulykken.
2.4.2 Høringsinstansenes generelle syn
Det blir redegjort utførlig for høringsinstansenes syn til innstillingen fra Skipssikkerhetslovutvalget i de enkelte kapitler i denne proposisjonen. Her gis derfor bare en kort oversikt over det generelle inntrykket til utvalgets innstilling.
Forslaget til skipssikkerhetslov er hovedsakelig godt mottatt av den store majoriteten av de høringsinstanser som har avgitt realitetsuttalelser.
Arbeids- og sosialdepartementet uttaler at lovutkastet er et stort skritt i retning av en mer fremtidsrettet regulering av sikkerhet til sjøs. Arbeids- og sosialdepartementet mener det bør vurderes om sjømannsloven bør revideres, og på sikt bør revideres slik at sikkerhets- og arbeidsmiljølovgivning i sjøfarten samles, hvor også unntaket fra arbeidsmiljøloven vurderes.
Forsvarsdepartementet slutter seg til utredningen i det alt vesentligste og fremhever viktigheten av at Forsvarsdepartementet og Forsvaret deltar i utformingen av de forskrifter som skal gjelde forsvarets skip.
Samferdselsdepartementet har merket seg at det er lagt opp til større fleksibilitet mht. hvilke tilsynsobjekter som skal kontrolleres, hvordan kontrollen skal foregå og hvem som skal forestå den. Departementet har også merket seg at loven ikke medfører økte kostnader for rederier (som har sikkerhetsstyringssystem i dag).
Oljedirektoratet påpeker at dagens lov er umoderne og finner at utvalget har gjort et meget solid og grundig arbeid med forslag til ny skipssikkerhetslov.
Sjøfartsdirektoratet støtter i all hovedsak utredningen, som har vært etterlengtet da den nåværende lovgivning er umoderne og bærer preg av å være lite fleksibel, utdatert, uhensiktsmessig og lite helhetlig. Utvalgets utkast til en ny og tidsriktig rammelov gir en ny og helhetlig regulering av sikkerhet, helse og miljø i skipsfarten, noe som vil innebære en forenkling både for brukerne og myndighetene. Direktoratet gir også sin tilslutning til de foreslåtte endringene i måten tilsynet skal utføres på i fremtiden.
Hurtigbåtenes Rederiforbund mener utredningen er grundig og i det alt vesentlige i tråd med forbundets syn.
Høgskolen i Vestfold fremhever som positivt at loven søker å gi en helhetlig regulering av teknisk og operativ sikkerhet, samt helse og miljø i skipsfarten. Høgskolen peker særlig på behovet for å vurdere rederiets organisering og drift av skip i tråd med internasjonale forpliktelser, og mener det er forbilledlig at lovforslaget fremhever konvensjonskravene og dermed gir dem en statusheving.
LO er skeptiske til at departementet kan overlate tilsyn til private når dette finnes hensiktsmessig, og peker på at slike ordninger fort kan bli permanente. LO ønsker derfor ikke at loven skal gi ytterligere adgang for tilsyn i regi av private og at utførelse av offentlig tilsyn ikke er forenlig med ytterligere delegering. Dessuten mener LO at lovutkastet peker mot en reduksjon av Sjøfartsdirektoratets ansvar og myndighetsområde og ser med uro på en svekkelse av direktoratets institusjonelle posisjon som pådriver for sjøsikkerhetsarbeidet og som forvalter av offentlig tilsynsansvar.
Nordisk Skipsrederforening stiller seg generelt positiv til utastet til ny lov. Foreningen påpeker at det er vanskelig å evaluere virkningen av loven idet det er forskriftene som egentlig vil gi loven det reelle innholdet.
Norges Fiskarlag er generelt positive til at det utformes en helhetlig lovgivning som i større grad ivaretar det menneskelige element. Fiskarlaget peker på problemstillinger knyttet til innføring av sikkerhetsstyringssystem for mindre fiskefartøy, og kommer også med vesentlige innvendinger mot dagens gebyrlegging overfor fiskefartøy.
Norges Rederiforbund viser til at de både var pådrivere til revisjon av sjødyktighetsloven og representert i utvalget. Med et unntak (endring i NIS lovens § 7), gis det tilslutning til samtlige av utvalgets vurderinger og forslag til endring i eksisterende skipssikkerhetslovgivning. Forbundet mener videre at lovutkastet representerer et brukervennlig og moderne regelsett som danner et godt basisregelverk for implementering av internasjonale forpliktelser.
Rederienes Landsforening er positive til de foreslåtte endringer og mener at lovutkastet innfrir de forventninger næringen har til en tidsriktig skipssikkerhetslovgivning. Videre mener foreningen at den foreslåtte helhetlige reguleringen av sikkerhet, helse og miljø i skipsfarten vil bidra til at sikkerheten totalt sett blir bedre.
Sjøassurandørernes Centralforening fremholder at lovutkastet er tidsriktig og at det legger til rette for effektiv bruk av overordnet tilsyn, kombinert med krav til rederiers internkontroll.
STAFO ser med uro på at departementet skal gis utvidede muligheter for delegering av tilsyn til private.
Stiftelsen Skagerrak hevder at mandatet har satt begrensninger til utvalgets frihet ved å legge sterke føringer på internkontrollmetodikk, og påpeker at dette kun er et av mange viktige elementer i en overordnet sikkerhetskultur.
Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken mener at rederiene i større grad må stilles til ansvar for feil eller mangler og at ikke bare bøter, men også fengselsstraff bør benyttes som reaksjonsmiddel. De etterlatte tar også til orde for at ansatte i kontrollorganer bør kunne stilles til ansvar ved grov uaktsomhet.
2.4.3 Høring av endringer i sjøassurandørers taushetsplikt
Lovutkast om endring i sjøassurandørenes taushetsplikt gikk på høring 28. oktober 2005 i separat høringsnotat til følgende adressater:
Departementene
American Bureau of Shipping
Assuranceforeningen Skuld
Bureau Veritas
Den norske advokatforening
Det Norske Veritas
Finansnæringens hovedorganisasjon
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gard Services AS
Germanischer Lloyd
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Intertanko
Lloyd’s Register of Shipping
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Norges Rederiforbund
Rederienes Landsforening
Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR)
Sjøfartsdirektoratet
Sjøtrygdgruppen Gjensidig
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Høringsfristen for lovutkastet var 9. desember 2005. Det kom inn 18 høringsuttalelser; ni av disse hadde ingen kommentarer eller merknader til lovutkastet.
2.4.4 Høring av endringer i sjøloven kapittel 2 om registrering av skip
Lovutkast om endring av sjøl. §§ 11 tredje ledd og 13 annet ledd gikk på høring 9. november 2005 i separat høringsbrev til følgende adressater:
Departementene
Finansieringsselskapenes forening
Fiskebåtredernes forbund
Forbrukerrådet
Fraktefartøyenes Rederiforening
Hurtigbåtredernes Rederiforening
Kongelig Norsk Båtforbund
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Norges Båtbransjeforbund NORBOAT
Norges Rederiforbund
Rederienes Landsforening
Redningsselskapet
Sjøfartsdirektoratet
Skipsregistrene
Statens kartverk
Toll- og avgiftsdirektoratet
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Høringsfristen for lovutkastet var 20. desember 2005. Det kom inn 25 høringsuttalelser, men av disse hadde kun åtte kommentarer eller merknader til forslaget.